LA NOTION D'UTILITÉ PUBLIQUE CAUSE JURIDIQUE DE L'ACTE ADMINISTRATIF

SECTION I

Position du problème.

Théorie des motifs déterminants de M. Jèze.

Jusqu'ici, nous avons tenté de traiter l’appréciation contentieuse de l’utilité publique, en nous pliant aux cadres juridiques que nous offrait — ou pour mieux dire nous imposait — la technique du contentieux administratif telle qu’elle est communément enseignée, et pour une étude analytique la méthode était bonne.

Mais la liaison intime que nous a révélée cette étude, bien que conduite dans des cadres ainsi fragmentés, entre la recherche du motif et la recherche du fait nous permet de nous demander si la critique contentieuse de l’utilité publique — et la question vaut pour la notion d’excès de pouvoir en général — ne s’ordonnerait pas sous une notion unique englobant les divers éléments : critique des motifs, critique du fait, critique de la légalité.

Ce rôle de synthèse nous semble appartenir à une catévorie juridique dont l'importance dans la construction du droit nous semble décisive : nous voulons parler de la notion de cause.

Nous connaissons par notre étude des motifs ce qu’elle recouvre en droit publie moderne, c’est la notion d’intérêt général, l’étalon de la valeur juridique des agissements administratifs, sur laquelle nous avons vule juge de l'excès de pouvoir mesurer avec minutiele détournement de pouvoir ou la violation de la loi. L’on sait, en effet, qu’« intérêt général », (intérêt du service », Chut » ou «destination d'utilité publique », sont des expressions qui reviennent à tout moment dans la jurisprudence du Conseil d'Etat.

51 donc nous démontrons l'identité de la cause et de lutilté publique dans le contentieux, nous toucherons au terme même de l’évolution qui a conduit cette notion de l’état de simple thème historico-légal au concept organisateur du droit administratif tout entier, dont nous avons suivi par étapes la lente progression.

M. Jèze a exposé une synthèse des conditions de validité de l’acte administratif dans sa Cthéorie des motifs déterminants » (1). Le motif, pour lui, englobe toutes les «considérations de fait ou de droit qui poussent un individu à accomplir un certain acte Juridique », et cela que l’on considère les particuliers agissant dans leur intérêt privé, sur le plan du droit civil, ou que l’on considère les personnes morales administratives agissant dans l’intérêt général, sur le plan du droit public.

Mais cette théorie nous semble se ramener (2) à celle de la cause. En effet, étudiant tout d’abord le rôle du motif déterminant en droit privé, M. Jèze cite des exemples trés de la jurisprudence civile qui nous semblent s’expli- quer fort bien à l’aide de l’idée de cause.

(1) Essai d’une théorie générale sur l’influence des motifs déterminants dans la validité des actes juridiques en droit public français. R. D. P., 1922, p. 377 et Principes de droit administratif, t&. 3, p. 210.

(2) Ainsi que celle de Ducuir sur « le but déterminant » dont elle s’inspire. Trarté de droit constitutionnel, 2e édit., 1921, t. I, p. 284 et suiv.

Pourquoi, par exemple, les tribunaux annulent-ils une libéralité à caractère rémunératoire lorsque le service qui a motivé la récompense est inexistant en fait ? Pourquoi un acte d'adoption va-t-1l tomber lorsque les héritiers prouvent qu'un sauvetage qui l’a motivé n’a jamais eu lieu (1) ? Nous croyons que répondre en invoquant linexistence du motif déterminant dans ces espèces c’est introduire sous une autre expression la notion de cause.

La même remarque s’appliquerait aux conventions visant la corruption de fonctionnaires qu’invoque encore M. Jèze (2) ; la Cour de cassation dans ces affaires annule pour Ceause 1lheite » (3).

N'est-ce pas d’ailleurs pour cause ilhcite et immorale, que sont annulés les prêts faits à un joueur ou les contrats divers concernant les maisons de tolérance (4) ?

Or les articles 1131-1133 du Code civil se réfèrent, on le sait, tous les deux à la notion de cause, qui apparaît là, comme la «véritable gardienne de l’intérêt général» (5) et c’est à bon droit que l’on a vu dans ce travail jurisprudentiel sur ces deux articles, la preuve de l’excellence de cette notion (6).

Résumant cette jurisprudence, M. CaprTaANT écrit : «elle n’annule pas seulement les obligations qui ont à proprement parler une cause illicite ou immorale, mais elle frappe également de nullité en vertu des articles 1131 et

(1) Caen, 15 mai 1867 ; Poire vin, $. 1868.2.17 ; Cassation, 14 juin 1869,

(2) "Principes, t. IIT, p: 218:

(3) Cassation, 5 décembre 1911, Caron, S. 1913.1.497, n. de M. De- MOGUE.

(4) Voir les arrêts cités par M. JÈze, t. 3, p. 217. On pourrait également ajouter à ces exemples dont fait état M. JÈèze l'hypothèse de la dation à bail d'immeubles en vue de la création de maisons de jeux ; voir Tribunal civil de Nice, 18 novembre 1909, Société des casinos de Nice c/ Archiprêtre, Gazette des Tribunaux, 1910.1.119 ; ou encore le cas de fourniture de consommations gratuites par un restaurateur dans un but électoral, voir Tribunal civil de Castelnaudary, 25 juin 1902, Conte c/ Four», D. P.1904.2.201.

(5) CapirANT, De la cause des obligations, p. 222.

(6) CaprranrT, loc. cit., p. 221 ; V. RiperT, La règle morale dans les obli-

gations, n° 31.

1133 tous les contrats synallagmatiques qui, bien qu'ayant pour objet des prestations licites, poursuivent cependant dans l'intention commune des parties une fin contraire à l’ordre public et aux bonnes mœurs (1).

Enfin, rappelons que c’est encore la notion de cause qui permet l’annulation des libéralités à caractère immoral (2). En définitive, le grand mérite de l’article de M. JÈze à nos yeux est moins d'innover que de poser en plein relief l'importance capitale de l’idée de finalité en droit public. Dans quelle catégorie Juridique fera-t-on rentrer cette idée ? Se bornera-t-on à parler de « motifs d'intérêt général » en adoptant la terminologie de la majorité des arrêts du Conseil d'Etat ; ou bien essaiera-t-on d'inclure cette tendance finaliste qui anime le contentieux et même tout le droit administratif dans des cadres juridiques plus anciens considérés comme applicables au droit en général ? C’est une question à réserver et que nous examinerons, Ne retenons pour l’instant que cette idée générale qui domine la conception de la théorie des motifs déterminants, et qui situe nettement nos recherches : l’activité des agents publics ne devant se déployer qu’en vue de l'intérêt général, le motif déterminant des actes administratfs s’identifie avec ce but, ce qui donne au motif en droit publie un (développement considérable ».

Nous rechercherons d’abord comment la notion de but a été traduite en droit privé par la notion de cause ; nous rechercherons ensuite si en droit public la cause ne peut pas jouer le même rôle.

(1) CAPITANT, loc. cit., p. 227.

(2) Voir Cass. Req., FLeuRry, 4 mai 1914, cité par M. Jèze, S.1914,1.430 ; V. aussi CAPITANT, op. cit., chapitre 6 : « De la cause dans les libéralités », p. 468 ; V. Riperr, La règle morale dans les obligations, n° 25 ; Hamez, La notion de cause dans les libéralités. Thèse Paris, 1920, p. 360.

SECTION Il.

La cause en droit privé.

Qu'il s'agisse de contrats synallagmatiques, qu’il s’agisse d'engagements unilatéraux, la détermination du but de la manifestation de volonté joue un rôle également important.

Tout d’abord, c’est d’après leur but que j’on classera les conventions qui intéressent le patrimoine, en contrats à titre onéreux, libéralités ou contrats désintéressés, tels, par exemple, que le prêt à usage ou le dépôt. Ensuite et surtout, le but est, peut-on dire, l'essentiel de la manifestation de volonté.

Burnotr (1) notait magistralement le rôle du but dans le droit en ces termes que rapporte M. Caprranr: « Le but est comme un élément subjectif qui vient compléter la volonté de celui qui s’oblige ». S’obliger, en effet, c’est pour le maître, un acte mental qui n’emplit qu’une parte de l’acte de volonté. La cause à la fois va plus loin et possède un caractère plus dépouillé. Elle est la volonté de celui qui s’oblige «prise dans sa décision finale». « La volonté » dans son «unité psychologique » suppose la présence d’un ferment qui l'anime : ce ferment c’est le but ou la cause. Sans la cause, en effet,le moyen juridique n’est plus qu’une forme vide de sens, sans intérêt pour celui qui s’oblige.

Considérant de son côté l’élément volonté dans l'acte à titre onéreux, M. BarTin (2) y distingue d’une part le «consentement au sens Juridique du mot», d’autre part, la «volonté d'acquérir, la cause ».

En résumé, le droit civil français voit donc dans la cause le but en vue duquel une personne s’oblige : « l’obliga-

(1) Propriété et contrat, 1900, p. 529.

(2) Théorie des conditions impossibles, p. 366, 1887.

tion. est le moyen ; la cause est la fin visée » (1), c’est-àdire qu’il s'attache à la cause finale, notion qui s’oppose à celle de la cause efficiente (2). Celle-ci est, peut-on dire, la cause dans le passé considérée comme fondement juridique d’un acte. Telle était, par exemple, à Rome la Justa causa, l'élément essentiel de la traditio (3) qui précédait la remise de possession de la res et précisait si celle-ci était transférée à titre de vente, de dot, de testament, de dette, etc...

IneriNG distingue d’ailleurs ces deux aspects de l’idée de cause dans son Zweck im Recht (4).

Précisons que seule la cause finale, le but, nous intéresse (9).

La vie privée est fondée sur le contrat. Le code civil en affirmant le principe de la liberté des conventions a par là-même élargi jusqu’à l'infini la notion de cause finale dégagée par les canonistes et perfectionnée par Domar.

À Rome au contraire, la cause finale qui n’était apparue que dans le plus abstrait des contrats formalistes— la stpulatio (6) — n’était jamais devenue un élément essentiel

(1) CAPITANT, Traité élémentaire de droit civil, t. II, p. 298.

(2) M. Cassin écrit (La cause des obligations d’après le livre de M. Cari- TANT, Annales de droit commercial, 1923, p. 233) : « Le consentement qui pour le promettant est le fait de s’obliger et pour l’autre partie celui d’accepter l’engagement, ne constitue qu’un facteur de l’acte de volonté. Celui-ci ne prend vraiment corps que par l’intervention d’un autre facteur essentiel, la considération du but, parce que, seule, celle-ci imprime une direction au consentement jusqu'alors abstrait. C’est cette considération que dans la terminologie juridique d’ailleurs imparfaite on désigne sous le nom de cause et par là il faut entendre : cause finale. » V. encore lonasco, Les récentes destinées de la cause dans les obligations. Revue trimestrielle de droit civil, 1931, p. 29.

(3) Dig., k1.1.31 Pr. : nunquam nuda traditio transfert dominium sed ita, si venditio aut aliqua justa causa præcesserit ; V. Ulp. Regulæ, 19, 7. La cause efficiente se retrouve encore dans l’usucapio ; V. Corziner et Grr- FARD, Précis, t. I, n° 657.

(4) Trad. MEULENAERE, p. 2.

(5) Il est donc très vrai de dire que la notion de cause est amphibologique si l’on n’a soin de préciser ; V. CAPITANT, p. 9.

(6) COLLINET, Précis, n° 214.

de la formation des contrats. C’étaït la condictio — action personnelle — qui remplissait — procédé juridique que connaît encore le droit allemand et le droit suisse, la plupart des fonctions actuellement assumées par la notion de cause.

En droit français, positif, au contraire, c’est toujours autour de la cause finale que s’ordonne tout le mécanisme des contrats. Le simple résumé des conclusions de M. C4- PITANT dans son étude sur La Cause dans les Obligations, permettra d’en juger.

Etudiant le rôle de la cause dans les contrats synallagmatiques, le savant auteur nous montre successivement la notion d’erreur (art. 1110) se liant à celle de cause, la première ne viciant le contrat que si elle porte sur la cause même de l’obligation (1) — l'importance des articles 1131 et 1133 sur la cause illicite, et le travail de la jurisprudence épurant les conventions que forment les individus qui usent de la liberté des contrats d’une manière nuisible à l’intérêt social. Nous assistons ensuite à l’influence exercée par la cause sur le sort de la convention tant que le but visé par chaque obligé n’est pas atteint. Elle sert de fondement aux trois règles essentielles du contrat synallagmatique, qui sont :

10 La règle de l’exécution — sanctionnée par l’exceplio non adempleti contractus — ou droit de refuser la prestation tant que le cocontractant ne s'exécute pas.

29 La théorie des risques selon laquelle, si l’un des obligés est empêché par cas fortuit ou force majeure de s’exécuter, son cocontractant est dégagé de son obligation.

30 Le droit d’une des parties, faute d'exécution de la part de son cocontractant, d’user de l’action en résolution de l’art. 1184.

Au chapitre 6 (2), M. Caprranr démontre l'importance de la cause dans les libéralités ; 1l se résume en ces termes :

(1) Nos 102 à 106.

« Il peut arriver que le motif des libéralités devienne, dans l'intention des deux parties — donataire ét donateur, instituant et institué — une condition même de la conclusion du contrat. Il cesse alors d’être un simple mobile. il devient vraiment la raison d’être de l’acte, le but visé ét voulu par les parties ».

Plus d’obstacle alors à la censure du but illicité par la jurisprudence (1).

Si l’on excepte les chapitres qui traitent des engagements abstraits (billets non causés, art. 1132 ; titres négociables) (2), toutes les obligations du droit civil à travers la longue étude de M. CaniranT passent au crible de la cause finale, ét l’on a peine à souscrire aux critiques de l’école anti-causaliste qui voit dans la cause une création artificielle à rejeter de la technique juridique (3).

SECTION III

La notion de cause est-elle applicable au droit public ?

La notion de cause peut-elle jouer en droit public le même rôle de direction qu’en droit privé ? Nous répondons affirmativement. [l nous faut l'expliquer.

Reconnaissons que si l’on raisonne sur la conception civiliste du contrat, l’hésitation est possible.

L'article 1108 fait de la cause un élément essentiel de la validité des contrats, l’idée de cause est liée par suite à celle de contrat; mais, dira-t-on, c’est là une idée essentiellement de droit privé qui n’est pas applicable de plano au droit administratif.

(1) Voir Jurisprudence sur les dons entre concubins, n° 215. (2) Chapitre 5.

(3) LaurENT, Huc, BAuDRY-LACANTINERIE, PLANIOL.

Le contrat, en effet, fondé sous le libre consentement des parties et l’équivalence présumée des prestations (1) qu’il comporte, représente le courant normal des rapports de particulier à particulier. Si l’on prend un contrat synallagmatique type comme la vente, la cause de l'obligation du vendeur c’est le paiement du prix par l’acheteur ; l’obligation de l’acheteur a pour cause la tradition de la chose vendue, autrement dit la cause de l’opération juridique s’identifie avec l'exécution réciproque des prestations.

Le Code civil (2) en faisant du contrat, suivant la tradition romaine, une des bases de l’ordre social, semble interdire d'étendre la cause au droit administratif.

Ce droit, en effet, est fondé, à la différence du droit privé, sur l’inégalité (3) des situations des parties qu’il met en présence. L’administration, munie des pouvoirs de puissance publique nécessaires à la bonne marche des services pupublics, et à la satisfaction des intérêts généraux, ordonne, et sa libre appréciation de l’opportunité est une réserve sans cesse renaissante de commandement. De plus, l’acte admiistratif est profondément différent du contrat, il est essentiellement un acte unilatéral et là même où l’on parle de «contrat administratif » le droit public marque son emprise par des prescriptions multiples imposées aux concessionnaires ou aux fournisseurs des personnes morales de droit public, qu’ils ne sont pas à même de discuter, d'accepter ou de rejeter, car elles sont imposées d’un mouvement unilatéral en raison de ce que l’administration juge nécessaire à l’intérêt des services.

Bien plus, là même où l'individu, désireux de collabo-

(1) V. Maury, Essai sur le rôle de la notion d'équivalence en droit cwwil français. Thèse Toulouse, 1920, 2 vol.

(2) Le principe de la liberté des contrats est énoncé par l’art. 1134 C. civ. en ces termes Japidaires : « Les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites. »

(3) C’est là la conséquence de cette idée que l'intérêt général prime les intérêts privés ; V. JÈèze, Principes, {. II, p. 81, idée dont nous avons trouvé l’origine dans les écrits de l’époque révolutionnaire.

J. Belin 17

rer spontanément avec elle, lui offre un terrain ou une somme d’argent en vue de tel ouvrage d’intérêt public, l'administration, souverain juge de l’opportunité d’accepter l'offre de concours, ne se lie pas comme le particulier qui accepte une stipulation pour autrui (1).

Toutes ces différences, auxquelles on en pourrait ajouter bien d’autres par l'analyse des diverses situations qui mettent en contact l'administration et les particuliers, sont évidentes, et de telles remarques sufliraient à faire écarter toute possibilité d'introduire la cause en droit administratif, si le point de départ même du raisonnement était rigoureusement exact. Or, il ne l’est pas, selon nous.

En effet, renfermer la cause à l’intérieur même de la substance contractuelle, voilà une méthode qui nous paraît des plus critiquables. Lorsque DEmoromM8Ee (2), par exemple, déclare que dans le contrat de vente l’obligation de chaque contractant a pour cause l’obligation de l’autre ou que dans un contrat unilatéral, comme la promesse de payer, la cause c’est la remise effective de la res, 1l s’enferme dans la forme juridique du contrat afin de bannir toute considération des motifs : il ne faut pas que le juge «<envahisse les consciences » (3) ; mais c’est là ne considérer que l’équivalence des prestations, c’est-à-dire cantonner l’idée de cause dans le domaine économique. Or, xl est impossible à ceux-là même qui tentent ce système d’exclure

(1) V. pour le développement de ces idées JÈze, Principes, t. III, p. 456. « Incontestablement, écrit M. JÈèze, l’opération d’offre de concours est une opération administrative, dominée par la notion de service public. » L'offre de concours n’entraîne pas entre le promettant un engagement bilatéral, « le souscripteur s’engage bien à fournir une certaine prestation en argent ou en nature... mais l'administration ne s’engage pas juridiquement à créer un ouvrage public, ou à organiser d’une certaine manière ou à le faire fonctionner dans certaines conditions »; V. JÈèzE, ibid. t. ILLMD ACTE V. aussi concl. de M. Romïeu dans C. E., 9 mars 1906, Gau-Bosc, Rec., p. 225 où l’offre de concours est définie « un contrat unilatéral ».

(2) T. XXIV, n° 246, 347.

(3) Huc, t. VI, n° 39, p. 64.

les idées d’intérét général, d'ordre public, de protection sociale: bref d'introduire des valeurs psychologiques, qui trouvent leur source dans l’idée de finalité. Et c’est ce que fait la Jurisprudence civile, précédemment rappelée.

Mais, agir ainsi, c’est rechercher les motifs. Comment concilier dès lors la distinction traditionnelle de la cause que le juge peut examiner, et du motif situé dans la conscience des contractants, (raison contingente et variable avec l’individu » (1) dont le juge n’a pas à connaître ?

M.CapiTanT,soucieux de ne pas écarter l’élément finalité, si fécond, de l’idée de cause, voit dans celle-ci le but cherché par le contractant (2). Ainsi Le but poursuivi se trouve intégré dans le contrat ; quant au motif, il se trouve rejeté en dehors de l’acte de volonté. « Le motif, à la différence du but, ne fait pas partie de l’acte de volition du débiteur » (3). Mais notons bien que si le motif est ainsi rejeté hors de la cause, c’est que la cause contient l’idée de but, autrement dit que la cause envisagée dans cette conception est la cause finale.

Dès lors, dire — comme le fait la jurisprudence — qu’une donation, par exemple, est nulle parce que son motif déterminant est illicite ou immoral, cela revient au même résultat pratique que de l’annuler pour cause finale illicite.

C’est encore par l’idée de cause finale qu’il est aisé d’expliquer la jurisprudence extensive de la nullité pour erreur.

Pour la jurisprudence, l'erreur doit être prise en considération «toutes les fois qu’elle est de nature telle que, sans elle, l’une des parties n’aurait pas contracté» (4).

(1) CAPITANT, La cause, p. 11. | Un |

2) CapiTANT, cbid., p. 9 ; et Cours élémentaire de droit cioul français, Déni RLI D1299;

(3) CAPiTANT, ibid., p. 12.

(4) Voir par exemple : Des meubles modernes achetés pour des meubles anciens. Paris, 5 mars 1890, $. 1890.2.133 ; Bordeaux, 13 novembre 4905, S. 1908.2.387. Et une jurisprudence très assise prononce la nullité pour défaut de caractère artistique d’ouvrages et de caractère ancien de tableaux (Paris, 19 janvier 1898, sous cassation, 25 juillet 1900, D. P. 1904.1.601), la nullité d’un bail en cas d’erreur sur la personne du loca-

taire.

Donc la recherche du vice du consentement n’est plus restreinte au seul contrat ou plus exactement à l’objet jJuridique du contrat, ainsi que le comprenaient Demoromse (1) ou Augry et Rau (2)(3).S'ilen est ainsi, c’est que l’on envisage l'erreur qui porte sur le but de l'obligation, autrement dit l'erreur qui porte sur la cause finale. « Si l'erreur de fait est telle qu’il soit évident que celui qui a erré n’a consenti à la convention que pour avoir ignoré la vérité d’un fait... non seulement la convention se trouve sans cause, mais elle n’a pour fondement qu’une fausse cause », écrit Domar (4).

M. CAPiTANT insiste sur cette parenté entre la théorie de la cause et celle de l’erreur (5), parenté qui n’existe qu’en raison de l’idée de but : «Cette considération subjective, écrit-1l, la substance de la chose, a été incorporée par moi au but que je visais ; elle est donc devenue partie intégrante de la cause de mon obligation » (6).

Tous ces exemples confirment cette idée que le but et partant la cause finale, sont les éléments principaux de la manifestation de volonté des contractants, mais qu’ils ne sauraient être envisagés dans le cercle restreint de la matière contractuelle ; dès lors aucune impossibilité n'existe à transporter l’idée de cause hors des situations contractuelles dans un droit de commandement comme le droit administratif.

Si l’on adopte cette conception, la cause finale prend une valeur qui peut la faire comparer à la notion de bonne foi dont M. RirerT a montré récemment l’importance en droit moderne (7). Bonne foi et cause n’ont fait que se développer depuis l’époque romaine. Spécialement la no-

(Lt 11101087

(2) 5e ae t. 4, p. 490.

(3) Voir Baupry- LACANTINERIE et BARDE, Des obligations, t. I, n° 54. (4) Lois civiles, I, 4, 18, section 1, n° 7.

(5) P. 208 et suiv.

(7) RIPERT, La règle morale dans les obligations civiles, 1925, p. 277.

tion de but ou de cause finale constitue une des catégories invariables du droit.

SECTION IV

La finalité notion permanente du droit.

Les Romains, bien qu’essentiellement réalistes, s’élevèrent peu à peu à cette notion de finalité lorsque, portant leurs regards hors du Jus civile — droit jalousement national — ils eurent connaissance des pratiques du Jus gentium. C’est donc de cet élargissement de leur pensée juridique que sortit l’idée qu’une série de normes pourraient être communes à tous les droits des civilisés. Ce droit universel, ils l’appelèrent naturalis ratio ou encore jus naturae et 1l tendit à se séparer de plus en plus de son point d’origine, le jus gentium.

Au Moyen-Age, les scolastiques retrouvèrent la distinction du jus naturae et du jus civile lorsqu'ils voulurent appliquer leur conception philosophique du souverain bien ou des fins dernières aux conditions de la vie. C’est ainsi que saint Tomas (1) tire son fameux «quasi-syllogisme » du droit naturel, mettant par là même en lumière l'importance de l’idée de finalité dans le droit (2). Le droit naturel devient dans la Somme la source d’inspirations où puisera le droit civil; c’est le droit naturel qui lui donne «l’âme» — pour reprendre une expression thomiste — en Jui infusant la notion de finalité.

L'article 17 du projet de titre préliminaire du Code civil — supprimé par les rédacteurs — portait : «1l existe un droit universel et immuable, source de toutes les lois

(1) V. Renarp, La théorie de l’Institution, 1930, t. I, 2° appendice, p. 515,

AE (2) V. Renarn, Le droit, l’ordre et la raison, IIIe série, 1927, p. 38 : « Le

droit naturel découvre la finalité par rapport à laquelle s’ordonnent tous les facteurs de l’ordre juridique. »

positives. Il n’est que la raison naturelle en tant qu’elle gouverne tous les hommes » (1).

Lorsque avec Grorius, PuFFENDORF et les juristes protestants BarBevyrac et BurLamaAqQui, le droit naturel sera laïcisé (2) ; lorsque les philosophes du xvirre siècle, et en première ligne Locke et Rousseau, puis la Révolution, l’auront enrichi d’individualisme libéral, il gardera néanmoins une tendance finaliste très marquée.

Plus tard, Kant, en imposant à l’homme sa norme du devoir, fondait une philosophie de la finalité sur le plan de la connaissance comme sur le plan de l’action : «Agis de telle sorte que l’usage de ta liberté puisse s’accorder à la liberté de chacun suivant une maxime universelle ; agis de telle sorte que ton action soit susceptible d’être érigée en règle universelle ». Le kantisme était en Allemagne comme l’école du droit naturel.

Les philosophes du droit, et les théoriciens du droit public, eux aussi, ne devaient plus se détacher de l’idée de finalité pendant tout le x1x® siècle, et de nos jours, nombreux sont les auteurs qui y rattachent leurs systèmes.

La jurisprudence du Conseil d'Etat elle-même n’évite aucune occasion de contribuer pour sa part à montrer, par le contenu des motifs de ses arrêts, que l’idée de finahté est une notion organisatrice du droit.

ÎmERING dans son Zweck im Recht a été vers 1877 un des plus fermes champions de la finalité.

Pour lui, en effet, le but crée le droit comme il crée la morale, et l’on peut résumer ses conceptions — disons mieux — sa (cosmogonie », en un balancement entre la causalité et la finalité ; la causalité dominerait le monde physique comme la finalité dominerait le monde juridicomoral. Sur le terrain juridique, sa conception est essentiel

(1) BonNECASsE, La notion de droit en France au XIXe siècle, p. 48; RiperT, La règle morale, p. 14, n. 1.

(2) CHARMONT, La renaissance du droit naturel, p. 14.

lement pratique ; il n’est pas pour lui de règle de droit qui ne s'explique par un motif pratique, si bien que M. Gény a pu voir dans le Zweck im Recht «l'idée même de la technique ». « Toute l’œuvre d’IneriNe, écrit-il, se ramène à une apologie grandissante de la technique » (1). Pour nous, nous y verrons une affirmation du rôle de la cause juridique : «Un acte de volonté sans cause finale, dit ImeriNe, est une impossibilité aussi absolue que le mouvement de la pierre sans cause efficiente » (2).

STAHL, en 1878, voit dans le règne de «l’état de droit » un effet logique de l’évolution du droit (3). En 1886, BernaTziK voit dans le pouvoir administratif un «pouvoir lié par le droit conforme au devoir » (4).

Récemment, le professeur JELLINEK, dans son Verwaltungsrecht (5), reprenant l’idée de SrauL, et après avoir montré que l’état constitutionnel (il vise la séparation des pouvoirs) est le préliminaire de l’état de droit, explique que ce régime est caractérisé par la légalié de l’action administrative, c’est à dire par ce fait qu'aucun acte administratif ne peut être accompli «sans base légale» (6). Par là, il s'approche très près de l’idée de cause : qu'est-ce en effet, qu'un acte administratif sans base légale sinon un acte dont la cause ne serait pas l'utilité publique ?

Qu'est-ce encore que cet Ermessensfehler, «ces fautes du pouvoir discrétionnaire », dont il parle et dans lesquelles il englobe les «considérations contraires à la loi qui précèdent une décision dont le résultat ne peut être attaqué (7) » sinon des fautes sur la cause juridique des agissements de l’administration, le fait que l’agent public ne s’est pas déterminé dans un but d'intérêt général ?

(1) Science et technique en droit privé positif, 1916, t. 2, p. 42.

(2) Imerinc, traduction Meulenaere, sous le titre : L'évolution du droit. (3) Philosophie des Rechts, IT, 2?, 1878, p. 137.

(4) Rechtsprechung und materielle Rechtskraft. Vienne, 1886, p. 37,

(5) 2e édition 1929. Berlin, p. 83.

(ae

M. Paul Van ner Evcxen dans sa Méthode positive de l'interprétation juridique (1) fait encore du but la source du droit. Il définit le but «le bonheur social », ou encore «l’équilibre social » (2), se rapprochant ainsi de la terminologie de l’époque révolutionnaire. À la différence des auteurs allemands, qui n’indiquent pas les buts capables de déterminer la conduite juridique, cet auteur nous fait connaître un certain nombre de buts sociaux : but de subsistance, de sécurité, d'égalité, par exemple (3).

M. GÉNY, à son tour, désespérant d'atteindre la cause philosophique de l’ordre juridique, se rallie à cette méthode des buts fragmentaires qu’il nomme « fins intermédiaires » (4).

Mais il n’est pas sans exprimer des doutes sur la qualité d’une telle méthode, craignant que ces diverses utilités isolées ne se vident de leur contenu : la finalité (5). Notons en passant que la notion d’utilité publique considérée comme notion de technique juridique ainsi que nous l’avons fait, échappe à cette critique et garde sa puissance de finalité intacte, loin de se diluer dans les éléments qu’elle prétend animer, elle les relie et les maîtrise comme un ciment.

LAFERRIÈRE enfin introduit la finalité dans le contentieux en rattachant le détournement de pouvoir à l’idée de but. (Cette illégalité, écrit-1l, résulte de ce que l’administration poursuit un but qu’elle n’a pas le droit de poursuivre par les moyens qu’elle emploie ou même qui lui

) Bruxelles-Paris, 1907.

) Voir n°5 26, 33, 38.

) Nos 62-64.

] GÉNY, Science et technique du droit privé positif, 1915, t. II, p. 50. M. Gény se réclame de Monresquigu, rattachant a posteriori les lois ou coutumes à leurs principes dont il fait autant de fins intermédiaires inspirant l’organisation du droit ; Voir Esprit des lois, livre 2, XIII, XIV, XXVI, et de BENTHAM, qui parle de buts distincts de la loi civile (Traité de législation civile et pénale, publié par Dumonr, 2e édition. Paris, 1920).

(5) GÉNY, op. cit., t. 2, p. 48.

est complètement interdit car étant en dehors de ses attributions » (1).

Dueurr reconnaît (2) que «le but joue un rôle éminent dans l’appréciation de la valeur sociale et morale d’un acte de volonté quelconque », qu’un acte de volonté ne poursuit un but légitime qu’à la condition d’être déterminé par un but de droit objectif (3) ; d’ailleurs, toutes les règles juridiques sont pour lui des lois de but (4). Il est donc logique qu’il conclue que «le rôle du but dans le droit moderne prend une importance chaque jour plus grande » (5).

Nous pouvons préciser maintenant à l’aide de la notion de cause les limites du principe de la libre appréciation de l’opportunité qui revient à l’administration active en disant : jamais la liberté d'appréciation de l’administration ne peut porter sur le choix du but; ce choix lui est imposé, elle doit se déterminer dans un but d'utilité publique.

Etudiant le pouvoir discrétionnaire de l’administration, Micaoup écrit : (En dehors des lois spéciales qui déterminent la compétence, la forme et le contenu légal des actes administratifs, il existe une lot générale qui, sans être écrite dans aucun texte, précise le domaine de l’activité administrative, au moins dans les pays arrivés à un certain degré de civilisation. Ceite loi, c’est que l’administrateur ne peut agir (... qu’en vue de certains buts d'intérêt général » (6), loi qui sera sanstionnée par le détournement de pouvoir. On ne peut indiquer en termes plus heureux que tout acte administratif doit à peine de nullité avoir pour cause l'intérêt public. L'arrêt Pacës, on le sait, à reproduit à peu près cette formule.

(1) Juridiction administrative, t. 2, p. 549.

(2) Traité de droit constitutionnel, t. 1, 1921, p. 284.

(3) L'Etat, t. TI, p. 645.

(4) Traité de droit constitutionnel, t. I, p. 8.

(5) Zbid., t. I, p. 249 et suiv. aa ,

(6) Etude sur le pouvoir discrétionnaire de l'administration, 1913, p. 84-89.

ocre

D'ailleurs le savant professeur se montre implicitement disposé à accueillir la théorie de la cause en droit administratif lorsqu'il écrit : «Les deux notions de motif et de but coïncident pleinement. La véritable cause d’un acte administratif se trouve toujours dans un but à poursuivre» (1).

Le doyen Hawriou, avec son sens du droit, ne manqua pas de s’assimiler la féconde idée de finalité. C’est elle qui va dominer sa conception de la fonction administrative lorsqu'il écrit, dans sa note sous l’arrêt Maucras (2) : «le droit administratif considère le fonctionnement de l'administration comme une fonction administrative à remplir, dont les buts généraux doivent servir de mesure et de norme au pouvoir des agents ». « La fonction administrative, dit-il encore, a pour but le maintien de l’ordre publie, la bonne gestion des services publics, l’utulité publique » (3). C’est la notion de finalité qui donne toute sa richesse au détournement de pouvoir, lequel « marque la subordination du pouvoir administratif au bien du ser. pice» et va permettre de pénétrer dans le domaine des mobiles, «sans tuer la spontanéité du pouvoir discrétionnaire» (4); 1l relie lui-même la quatrième ouverture du recours pour excès de pouvoir à la théorie des buts posée par ÎxERrING dans le Zweck im Recht en ayant soin de noter finement la supériorité de la notion de détournement de pouvoir sur la théorie allemande, celle-ci ne se fondant que sur «le but pratique des droits », ce qui l’entraîne à cette conséquence que la force prime le droit ; alors que notre détournement de pouvoir se fonde sur les «buts pratiques des pouvoirs»; or, les pouvoirs ne seront jamais des

droits (5).

1) Zbid., p. 86, note 2.

2) 16 novembre 1900, notes d’arrêts, t. 2, p. 332; cet arrêt admet le ournement de pouvoir en matière disciplinaire,

3) Note sous arrêt Maucras, précité.

4) Haurrou, Précis, 7e édition, p. 419.

5) Voir note sous l’arrêt Maucras, précité,

se dét (

C'est encore l’idée de finalité qui explique, pour Hau- RIOU, la disparition des actes discrétionnaires en même temps qu'elle légitime l’ampleur actuelle du contentieux administratif : «À l’exception des actes de gouvernement, il n'est point d’acte de puissance publique qui ne soit susceptible d'annulation pour détournement de pouvoir, parce qu’on n’en conçoit pas qui puisse être soustrait à l’empire des buts» (1).

M. Jèze dans sa théorie des motifs déterminants pose cette règle générale que l’action administrative ne peut avoir pour motif que «le bon fonctionnement des services publics» (2).

Pour M. JosserAnD, «la science juridique est dominée par le concept du but». C’est vers lui que convergent les autres notions, fondamentales à ses yeux, de volonté et de mobile ; c’est lui qui en droit administratif commande le détournement de pouvoir (3).

Tout récemment enfin, M. MEsrre, exposant la théorie de la propriété, selon Ducurr, opposait l’activité privée à l’activité administrative, reprenant les idées énoncées par Haurrou dans sa note sous l’arrêt Maucras : «Toute décision administrative doit tendre à l’intérét public. C’est des autorités publiques qu’il est bien vrai de dire que leur pouvoir est essentiellement une fonction, un devoir, parce qu'il ne leur est conféré que pour le bien du service. C’est une caractéristique du droit public qu’il n’est institué que pour l'avantage de la collectivité et qu’il comporte des pouvoirs qui sont des devoirs en ce sens qu'il n’est pas permis aux autorités publiques d’en négliger l'exercice». Et, partant, il combat l’idée d’une fonction appliquée par Ducurr au droit de propriété (4).

1) Note sous l’arrêt MauGras, précité.

2) Principes, t. 3, p. 219.

3) De l’esprit des droits et leur relativité, t. I, p. 241.

4) Archives de Philosophie du droit, 1932, tirage à part, p. 168,

SECTION V

La notion de cause dans la jurisprudence du Conseil d'Etat.

$ 1. — La notion de cause finale.

La notion de cause finale en droit administratif correspond au motif ou au but, ainsi que l’indiquait Mrcaoun.

Mais, qu'est-ce que le but que poursuit l’agent public ? C’est l’utilité publique, ou, selon l'expression de M. le Commissaire du gouvernement SarnT-PauL (1) «le motif légitime », c’est-à-dire celui qui est édicté par les exigences de l'intérêt général. On en vient donc à cette conclusion que la cause finale s’identifie en droit administratif à la notion d'utilité publique (2).

Que sont ces motifs dont parlent les nombreux arrêts du Conseil d'Etat, décidant par exemple «qu’il n’est pas établi par l'instruction que le maire ait usé de ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lux ont été conférés » (3) ; que «le Président de la République n’a fait qu’user de ses pouvoirs dans un but d’intérét général en vue d’assurer le bon fonctionnement du service » (4) ; que sont les motifs déterminants dont parle M. JÈèze, les buts déterminants indiqués par Ducurr (5), de l’examen desquels depend la légalité des actes administratifs ? Ce sont pour

(1) Conclusions sous l’arrêt Morez, 5 août 1908.

(2) « Le maire peut déroger aux anciens usages pour des motifs légitimes, c’est-à-dire lorsqu'il estime que certaines restrictions sont nécessaires en vue d’assurer la tranquillité publique et le repos de la généralité des habitants. » On voit par là que les motifs légitimes entendent d’une corrélation étroite entre la décision administrative et l’intérêt général; c’est ce qui rend si difficile à apprécier pour le juge l’exercice du pouvoir de police.

(3) C. E., 8 janvier 1930, Marrani, Rec., p. 11.

(4) C. E., 7 mars 1930, CHevaLrer, Rec., p. 269.

(5) V. Ducuir, Traité de droit constitutionnel, 1921, t. I, p. 284 et suiv.

nous autant de manifestations de la cause finale incorporée à l’idée d'utilité publique.

À ce stade, la notion d'utilité publique s’élève au rang de directive, puisqu'elle est «destinée à guider le juge en lui laissant un certain pouvoir discrétionnaire » (1) et s’oppose à la règle de droit qui, visant des cas précis, reste supérieure au Juge.

Cette directive ne peut s'exprimer en des termes plus nets que ceux dont s’est servi l’arrêt PAGES : « l’admainistration ne doit se décider que pour des raisons d’intérét général ».

Nous ne reviendrons pas sur les arrêts qui interprètent la même idée ; cette étude a été faite à propos de la critique des motifs. Nous donnerons simplement ici quelques exemples d’une variante de l’idée d'utilité publique que les arrêts appellent «le bien du service ».

Le bien du service, c’est évidemment la notion d'utilité publique envisagée sous l’angle du service public.

La jurisprudence que nous allons rapporter est bien une preuve de la finalité qui anime tout le droit administratif.

Le Conseil d'Etat considère, par exemple, que c’est au ministre d'apprécier si « dans l'intérêt du service de l’enseignement secondaire public » il ne devait pas exelure les ecclésiastiques du concours d’entrée à certaines fonctions publiques (2).

En matière disciplinaire, 1l est de jurisprudence constante que les sanctions aux manquements à la règle de la fonction sont souverainement appréciées par l’adminis tration mais doivent être prises dans l’intérêt du service. «Il n'appartient pas au Conseil d'Etat, déclare l'arrêt GazapEe d'apprécier l'opportunité des mesures discipli-

(1) V. Hauriou, Revue trimestrielle de droit civil, 1926 ; Police et fond du

droit, p. 268.

(2) G. E., 10 mai 1912, BouTeYyRE, Rec., p. 553.

naires prises par l'autorité compétente dans l'intérêt du service » (1 et (2).

En ce qui touche le maintien ou le non maintien en activité des officiers placés dans les cadres de réserve, le ministre de la guerre possède une (souveraine appréciation de ce que commande l'intérêt du service » (3).

Le Conseil d'Etat recherche si la cessation immédiate des fonctions a été prescrite dans l'intérêt du service, c’est-à-dire si elle a une cause légitime au sens que nous avons donné à cette expression : (Considérant qu’il n’est pas établi que les arrêts du maire de À... et du sous-préfet de V... ont été pris pour des motifs étrangers à l’intérét du service » (4).

Dans tous ces arrêts, la cause finale revêt bien le caractère du standard juridique.

De même,s appuyant sur l’examen des faits, le juge de l’excès de pouvoir constatera que la dissolution de la commission administrative d’un hôpital-hospice par le ministre du Travail dans les circonstances où elle a été prise (n’a pas eu un autre but que celui de l'intérêt du service » (5).

Il décidera qu'en modifiant pour l'avenir par décret la réglementation intérieure sur l’avancement des auditeurs de première classe près la Cour des Comptes, le Président de la République «n’a fait qu’user de ses pouvoirs dans un but d'intérêt général, et en vue d'assurer le bon fonctionnement du service ».

(1) CG. E., 7 février 1919, p. 135.

(2) Voir dans le même sens : pe CrozaLs, 2 juin 1905 ; Roux, 8 janvier

(3) Général pe La Nous, 5 juillet 1918, p. 660.

(£) C. E., 11 déc. 1930, Gonnarp, p. 1053; Voir dans le même sens : 3 décembre 1930, sieur Gacne, 1013 ; sieur Micnez, 8 janvier 1930, p. 10.

(5) Sieurs PREMIER, ARLAND, BERGER et JOURDAN, 4 janvier 1930, p. 9.

Ainsi, soit que le juge dispose que l’administration ne doit user de ses pouvoirs que dans un but «d’utilité publique » ou dans un but «d’utilité générale », qu’il relève que certaines mesures ne doivent être modifiées que pour «le bien du service », cela revient à proclamer que l’acte administratif pour être valable doit avoir une cause licite et que cette cause n'est licite que st l’acte est conforme à un but d'utilité publique.

En droit privé, la cause est une condition essentielle de formation et de validité des contrats (art. 1108).

En droit administratif, la cause finale est une condition essentielle de validité de l’acte administratif.

Cette règle en droit public ne repose sur aucun texte, mais pour être une création jurisprudentielle, du droit judge made, elle n’en constitue pas moins une règle générale qui s'impose à l’administrateur sous peine de censure, ainsi que l’a fort bien marqué Micnoup (1).

Il n’est plus question d’une cause fondée sur des prestations réciproques de particulier à particulier, c’est-à-dire d'ordre économique telle qu’on l’analyse dans les contrats synallagmatiques (2) ; — ni d’une cause qui soit incorporée à un but psychologique, telle qu’elle résulte de la jurisprudence civile sur la cause illicite ou immorale (3). Il s’agit en droit administratif d’une cause inhérente à l’acte administratif lui-même, d’un attribut de plus que possède la décision exécutoire, et cela va bien renforcer cette idée d’'Haurrou que le droit administratif est un droit formaliste tout entier bàti sur l’acte.

Mais — et là l’analyse juridique doit se faire serrée — il ne faut pas conclure de cet archaïsme technique du droit administratif, dû à sa jeunesse, que les actes administratifs sont des actes abstraits comme l’étaient les actes for-

(1) Etude sur le pouvoir discrélionnatre, p. 84. (2) CaprranrT, Cours élémentaire de drout civil français, 5e edit, t. LE, p.299. (3) CGAPITANT, eod. loc., p. 302.

malistes romains tels que la stipulatio, la mancipalio, le nezum et l’expensilatio, qui étaient valables indépendamment de leur cause (1). Notons d’ailleurs que même à Rome la séparation de l'obligation et de la cause, dans ces cas, n’était pas permanente. On permettait, en effet, au débiteur engagé par stipulatio d'opposer au créancier l'exception de dol et d’intenter la conductio indebuti (2).

Le droit administratif moderne, au contraire, en raison de l'importance de l’idée de finalité, nous place à l'opposé de cette conception des actes abstraits : pour lui, tous les actes sont essentiellement «causés» puisque les décisions administratives ne sont valables que si elles ont pour motif l’intérêt général; c’est précisément sur ce caractère que se grefle tout notre système de critique contentieuse, le détournement de pouvoir, la violation de la loi, s’ordonnent sous la notion de cause finale.

$ 2. — La notion de cause efficiente.

Il est des cas d’excès de pouvoir où le motif doit être envisagé avant l’acte et n’est plus projeté dans l’avenir. Ces cas s’ordonnent sous le deuxième aspect de la cause : l’idée de cause efficiente.

En droit privé, la jurisprudence a usé de la notion de cause efliciente pour annuler, pour absence de cause, le contrat dans lequel la prestation de l’une des parties n’est qu’apparente; par exemple, vente d’un immeuble moyennant une rente viagère inférieure au revenu de l’immeu-

ble (3).

(1) Notons que la notion de la cause ne s’est infiltrée que peu à peu en droit romain grâce à la condictio sine causa; encore dans les contrats innommés l’expression causa désignait-elle, non le but des parties, mais la remise de la chose, le fait générateur de l’obligation.

(2) Précis CoLziNET-GirFARD, n°5 35, 218.

(3) Paris, 21 décembre 1922, Gazette du Palais, 10 janvier 1928 ; Voir DemoGuE, Obligations, t. I, 413.

En droit administratif, il en est de même, selon nous, des cas de violation de la loi au sens de violation de la règle

de droit que les auteurs rangent dans l’erreur de droit et dans l'erreur de fait.

1. L'erreur de droit. — L’erreur de droit est constituée, par la fausse application ou la fausse interprétation de la loi ou des règlements. Déceler l'erreur de droit, ce sera pour le juge rechercher si les motifs placés par l’agent public comme support de son acte, sont conformes à une saine interprétation de la loi. Il s'agira, par exemple, de la dissolution d’un conseil municipal fondé sur ce motif qu'il n’a pas l’autorité nécessaire pour assurer l’ordre public. Or, il n'appartient pas au conseil municipal d’assurer l’ordre public. Le grief est donc entaché d’une erreur de droit manifeste. Le Conseil d'Etat en conséquence annulera l'arrêté de dissolution : « S'il appartenait au gouverneur de la Réunion de prononcer la dissolution pour des motifs d'opportunité qui n’auraient pu être discutés par la voie contentieuse, il ne pouvait user des pouvoirs qui lui ont été conférés que dans le seul intérêt du bon fonctionnement du conseil municipal. Le maintien de l’ordre public, qui incombe au maire, ne rentre pas dans les attributions du conseil municipal. [1 résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché d’excès de pouvoir » (1).

Tel est aussi le cas de la célèbre affaire GRAZIETTI (2). Un conseil municipal a été élu irrégulièrement, le Président de la République, sans attendre que le juge de lélection l’annule, prononce la dissolution du conseil municipal en motivant par le manque d’autorité d’une assemblée élue dans de telles conditions.

Ou bien encore, une délégation est nommée par le Président de la République, non pas à la suite d’une dissolu-

(1) 27 mars 1914, HuGor, Rec., p. 399.

(2) 31 janvier 1902, S. 1903.3.113 et la note d'Hauriou.

J. Belin 18

tion de conseil municipal comme la loi l’exige, mais après l'annulation de l’élection de la majorité des conseillers municipaux (1); et ces affaires nous intéressent particulièrement car le Conseil d'Etat se réfère, en propres termes, à la notion de cause : «Ce décret a été pris en vue de remplacer par une délégation spéciale le conseil mumicipal.…. à la suite de l'annulation de l’élection de la presque totalité de ses membres. D'une part, si d’après l’article 44 de la loi du 5 avril 1884, la nomination d’une délégation doit, comme conséquence nécessaire, suivre la dissolution du conseil municipal, elle ne saurait en être la cause déterminante... »

Cette « cause déterminante », c’est de toute évidence la cause efficiente.

De même, en matière d’expropriation, l'erreur de droit qui consiste à déclarer d’utiité publique des travaux pour des fins que n’a pas voulu la loi, constitue la cause efficiente des décrets déclaratifs d'utilité publique que va annuler le Conseil d'Etat.

Nous avons vu que l’arrêt Commune de Venoix (2) décide que «(la création d’une décharge publique destinée à permettre aux entrepreneurs de travaux et autres particuliers de se débarrasser de vieux matériaux et de décombres n’est pas un travail qui par sa nature puisse faire l’objet d’une déclaration d'utilité publique » et légitimer l’emploi de la procédure d’expropriation.

On voit par ces exemples qu’une parenté étroite rapproche la théorie de l’erreur de droit du détournement de pouvoir : «l'arrêté et le décret doivent être motivés au sens de la loi», écrit le commissaire du gouvernement M. Cornerzze dans ses conclusions sous l’arrêt Camino (3) c’est-à-dire qu’ils «doivent exprimer un motif qui après examen ne manque pas en droit, autrement la mesure est

(1) 18 janvier 1907, VERDALLE, p. 44.

(2) 27 avril 1917, p. 335.

(3) 14 janvier 1916, R. D. P., 1917, p. 449.

prise pour des motifs étrangers aux règles administratives et c’est le détournement de pouvoir caractérisé ».

Mais alors, on retombe dans le premier aspect de la notion de cause : la notion de cause finale.

La notion de cause a donc l’avantage de permettre de réaliser l’unité du système «détournement de pouvoirviolation de la loi » que les espèces de jurisprudence nous présentent.

Indiquons que c’est encore la notion de cause efficiente qui permet d'annuler les exclusions de soumissionnaires par les commissions d’adjudications, lorsque l’erreur de droit est manifeste (1) et d'apprécier si un fonctionnaire a pu être valablement révoqué pour raison de moralité. L'arrêt SarRraIL (2) se réfère, comme l’arrêt VERDALLE, à la notion de cause : « Considérant qu’il n’est pas contesté que la condamnation s’est trouvée amnistiée par la loi du 29 avril 1921 ; qu’ainsi le sous-préfet ne pouvait fonder exclusivement la révocation comme il a été dit ci-dessus sur la dite condamnation, c’est-à-dire sur une cause Jurtidique qui devait être regardée comme inexistante ; que par ce motif il y a lieu de prononcer l’annulation de l’ar- PETÉ..- 2:

On multiplierait les exemples sans acquérir d'éléments nouveaux.

2. L'erreur de fait. — En cas d’erreur de fait, l’agent public appuie sa décision sur des faits inexacts ou qu’il interprète inexactement. Ces faits erronés ou les apparences auxquelles il s’est fié pour décider de la mesure, sont autant de fausses causes. La cause efficiente manquant aux actes administratifs considérés, cela suflit pour que le Conseil d'Etat annule sans qu’il soit besoin de rechercher si la cause finale est illicite.

(1) 15 mai 1914, DUCRET, p. 606.

(2) 5 décembre 1930. D. P. 1931.3.58,

Le célèbre arrêt TrÉPonNT, suivi des arrêts BLancHARD (1) et Lerranc (2) illustre à merveille cette manière de voir. On sait qu’il s'agissait d’un préfet mis en congé par un décret où il était dit que la mesure intervenait sur sa demande, alors qu’en fait tout autres étaient les intentions de ce fonctionnaire. Le Conseil d'Etat annule le décret en se fondant sur la notion de cause (cause effciente) : (En présentant la décision de mise en congé comme prise sur la demande de l'intéressé, le ministre de l'Intérieur la fonde sur un fait matériellement inexact et lui a donné ainsi une cause juridique inexistante » ; il y a lieu dès lors de prononcer son annulation.

Un arrêt récent fait application du même principe sans employer le mot cause à propos d’une mise à la retraite (sieur Raymonp, 12 décembre 1930, p. 1065) (3), et pour

une prétendue démission d’un secrétaire de mairie (4).

Il est intéressant de noter que d'anciens auteurs ont senti la nécessité de faire appel à la notion de cause en cette matière. CHauvEAU Adolphe cite un arrêt du Conseil d'Etat du 9 janvier 1868 qui annule la délimitation de la Loire faite par un préfet sur le motif que «cette délimitation ferait rentrer dans le lit du fleuve une partie des îles qui sont la propriété des riverains, ainsi que des atterrissements vendus quelques années avant, alors que depuis cette délimitation le cours d’eau n’avait subi aucun changement » (5). CHauveau Adolphe note que le Conseil d'Etat qualifie à tort la décision attaquée de « décision entachée d’excès de pouvoir». Ce langage, dit CHauveau, « nuit à

(1) L'arrêt BLANCHARD, on le sait, analogue à l’arrêt TRÉPoNT, vise une

soi-disant demande d’un fonctionnaire d’être appelé à d’autres fonctions. . (2) L'arrêt LErRANC a été rendu à propos d’un licenciement par suppres-

sion d'emploi, celui-ci n’ayant pas eu lieu.

(3) Voir aussi pour une mise à la retraite faussement qualifiée de mise à Ja retraite sur demande, 29 octobre 1920, GRÉGoIRE, p. 882.

(4) 21 janvier 1921, Joseph Seï, p. 75.

(5) 9 janvier 1868, ARCHAMBAULT, p.18 ; CHAUVEAU Adolphe, t. VI, p.484.

l'établissement des principes ». C’est là reconnaître implicltement, croyons-nous, l'utilité d’une notion comme celle de la cause.

M. Jèzs, commentant l'arrêt Tréponr, qualifie de « bien malencontreuse » cette initiative du Conseil d'Etat (1) de faire intervenir la notion de cause; M. Haurrou approuve cette jurisprudence en voyant dans la cause le moyen d’expliquer la (transformation de l'erreur de fait en erreur de droit» (2). Toutefois, il ne faut pas interpréter cette approbation comme une adhésion à la notion de cause envisagée dans sa plénitude, car il raisonne uniquement sur l’aspect de cause efliciente qui, il est vrai, s’offrait à son examen dans les arrêts TRÉPONT, BranxcHarp et LErrAnc, et néglige l’aspect cause finale. Il écrit à propos de ces arrêts : « La cause juridique d’un acte, c’est l’élément de fait qui détermine la catégorie de la situation qui appelle laccomplissement de l'acte» (3). Il s'éloigne encore beaucoup plus, selon nous, de la notion de cause finale, lorsqu'il écrit : QIl est impossible de confondre cette théorie de la cause juridique objective avec celle du motif déterminant des actes qui sont à la base du détournement de pouvoir » (4). Pour lui, la cause se limite bien en droit public à la notion de cause efficiente ; elle y joue un rôle de « déterminateur des catégories juridiques » ; et c’est là, certes, un rôle des plus utiles. Mais nous ne saurions, malgré tous nos efforts, nous résigner à ne voir que cet aspect de l’idée. de cause. La notion de cause finale, à contenu d'utilité publique dont nous avons vu le juge de l’excès de pouvoir faire un si grand usage dans la critique des motifs des actes administratifs, nous semble mériter une place beaucoup plus importante.

Les arrêts sur les perspectives monumentales, caracté-

(1) Principes, t. 3, p. 225.

(2) Précis, 11° édition, p. 430.

(4) Précis, 11° édit., p. 431, note 1,

ristiques de l’erreur de fait, s’expliquent également par l’idée de cause effliciente.

L'arrêt Gomez décide, nous le savons, que la place Beauvau ne saurait être regardée comme formant une perspective monumentale; «qu’ainsi en refusant par la décision attaquée au requérant l'autorisation de construire, le préfet de la Seine a fait une fause application de la loi du 13 juillet 1911 » (1), partant sa décision repose sur une fausse cause. Il en serait de même des arrêts que nous avons étudiés à propos de l'erreur de fait (2) et de tous les arrêts annulant une révocation sur des faits dont le plaignant n’établit pas l’existence (3) ou dont il ne conteste pas l’inexactitude matérielle (4).

Certains arrêts disent que les décisions fondées sur des faits matériellement inexacts € manquent de base légale » (5), mais cette expression recouvre l’idée de cause efliciente, de fausse cause : « L’écart entre les deux notions, dit Haurrou, n’est pas grand..., c’est la même idée plus poussée, parce qu’en effet c’est la cause juridique qui est la base de l’acte » (6). La filière qui conduit le juge de la violation de la loi à la fausse application des faits, est présentée ainsi par Haurrou : faussement des faits déterminants, faussement de la base légale de l’acte, cause Jjuridique inexistante, violation de la loi..…., puis la formule se

(1) Voir dans le même sens : les arrêts Wirior, 197 août 1914 et PiLLor, p. 1011 et 1012, qui décident que l’Etoile et la Madeleine constituent des perspectives monumentales ; Voir Lévy et MicneL, 24 mars 1922, concernant le Ranelagh ; 24 mars 1922, SaziN concernant le parc de La Muette.

(2) 22 février 1918, Congrégation des sœurs hospitalières de Lyon, p. 187; 5 juillet 1918, Général pe NouE, p. 660.

(3) 18 juin 1915, PonNsonNNaILLe, p. 206.

(4) 3 février 1920, CAZzADE, p. 882.

(5) Voir par exemple sieur Joseph Seï, 21 janvier 1921, p. 75 : « considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’arrêté du maire de Lucciana faisant état de la prétendue démission du sieur Sri pour le remplacer dans ses fonctions de secrétaire de mairie, repose sur un fait matériellement inexact, qu'il manque par suite de toute base légale ».

(6) Note sous l’arrêt LEFRANC,

contracte en : « faits matériellement inexacts, cause juridique inexistante, violation de la loi »,

ConNcLusIonN

Critique de l'opinion de M. Hauriou sur la cause en droit public.

Raisonnant sur la notion de cause en général, le doyen Hauriou voit dans celle-ci le fait déterminant qui classe cet acte dans une catégorie légale : « par exemple, dit-il, le licenciement de fonctionnaires par suppression d’emplois constitue une catégorie légale qu'il ne faut pas confondre avec la révocation ». «La fausse allégation du fait équivaut à une fausse allégation de la catégorie et celle-ci équivaut à l’absence de cause juridique ». Or, pour lui, tous les actes administratifs sont répartis dans des catégories légales différentes, et un acte administratif n’est valable que s’il appartient réellement à la catégorie alléguée. Il propose donc de nommer cette cause Juridique «cause catégorique » ou encore « mesure d’ordre ».

Mais le savant professeur méconnaît dans la suite de sa note l'existence de la cause finale. C’est pour cette raison qu’il écrit dans sa note et dans son Précis qu’il est impossible de confondre la théorie de la cause juridique ou du fait déterminant, qui est objective, avec celle du motif déterminant, qui est subjective. Et encore cela ne peut pas être puisque la cause, ainsi qu’il Pentend, se restreint à la cause efficiente et que la théorie de M. Jèze s'applique plutôt à la cause finale et conduit, ainsi qu’il le note, à la théorie du détournement de pouvoir alors que pour lui la théorie du fait déterminant conduit à la violation de la loi. Mais nous savons que ces distinciions ne sont qu’approximativement exactes, car en fait la transition de la

violation de la loi au détournement de pouvoir est presque insensible.

D'ailleurs, plus loin, sentant peut-être ce qu’a de trop rigide sa distinction, le doyen Haurrou laisse entendre que de nombreux cas de détournement de pouvoir ne sont que des causes juridiques inexistantes. La cause existerait, dit-il, mais viciée, et le détournement de pouvoir apparaîtrait comme une variété de la cause ilhicite. Il fait même l’application de cette idée à un arrêt CARVILLE à propos d’un détournement de pouvoir en matière de police municipale (1).

Nous expliquons, au contraire, le détournement de pouvoir par idée de cause finale, et cela nous paraît rendre compte beaucoup plus fidèlement de la jurisprudence du Conseil d'Etat.

En conclusion, M. Hauriou esquisse un aperçu des répercussions possibles, sur le droit privé, de l’idée objective de cause telle qu’il la découvre dans le droit admimistratif. Il estime qu’en droit privé le principe de l’autonomie de la volonté a «submergé » les catégories juridiques et que la notion de cause est devenue subjective. Il est temps, selon lui, qu’un principe objectif vienne arrêter cette extrême fluidité du droit. C’est ce rôle que jouerait l’idée de «cause catégorique » appliquée au droit civil, donnant ainsi un exemple du profit que peut tirer le droit privé de l’utilisation de certaines techniques de droit public.

Il sortirait du cadre de cette étude d’examiner le grand problème qu’agitent et le principe de l’autonomie et la question des réactions possibles du droit administratif sur le droit civil. Bornons-nous à noter qu’une telle conception conduirait à bouleverser la théorie traditionnelle de la cause telle qu’elle résulte du Code civil, en retran-

(1) 22 mai 1896, S.1897.3.121, Carvize. Interdiction par arrêté municipal d'introduire des viandes provenant d'animaux abattus ailleurs qu’à l’abattoir municipal, détournement de pouvoir dans un but financier,

chant de celle-ci la notion de cause illicite, qui, elle, ne peut s’expliquer que par l’idée de finalité. La cause finale en droit privé comme en droit publie joue un rôle capital ; dans les deux droits, cause efliciente et cause finale ont chacune leur utilité et la théorie générale de la cause exige l’accouplement de ces deux aspects.

En résumé, c’est l’idée de catégorie juridique liée chez Hauriou à sa conception de l'acte administratif, — sorte d’acte formaliste de l’époque moderne, — qui domine toute sa conception de la cause en droit publie. Si Haurrou déforme ainsi la théorie habituelle de la cause pour ne considérer que la « cause catégorique » et la cause efficiente, c’est en définitive pour une raison de logique, afin de trouver un pendant à sa théorie de l’acte administratif. Acte administratif - acte abstrait ; cause objective cause abstraite, commanderaient de la sorte tout le droit administratif.

Loin de nous la pensée de méconnaître la force de la théorie de l’acte administratif et la valeur de l’explication qu’elle offre du contentieux.

L'importance de l’idée de catégorie juridique est également hors de doute ; on ne saurait trop reconnaître son rôle d’affinement dans un droit non codifié, comme le droit public administratif; mais nous avouons ne pas pouvoir concevoir une théorie de la cause en droit public sans considérer à côté de la cause efliciente la notion si importante de cause finale.