FRANGE— PAYS-BAS

Affaire de la dette de Hollande.

En 1810, après l'abdication du Roi Louis, le Royaume de Hollande fut annexé par Napoléon P' à l'Empire français. Le décret du 9 juillet (1), qui décida cette réunion, stipula dans son article 8 que les intérêts de la dette de Hollande pour 1808 et 1809, qui n'avaient pas été payés, et ceux pour 1810 devaient être réduits au tiers de leur taux primitif et payés sur le budget de 1810. Bientôt après, le décret du 18 octobre 1810 (2) arrêta la nouvelle organisation des départements de la Hollande. Il maintint provisoirement la dette hollandaise séparée et distincte de la dette publique de l'Empire et décida qu'un maître des requêtes, nommé directeur de la Caisse centrale établie à Amsterdam, prélèverait, avant tout autre paiement, sur le produit des contributions locales, une certaine somme à l'effet de payer les intérêts de la dette, réduits au tiers (art. 120 et 121). Mais il ajouta, dans son article 119, que l'Empereur se réservait, lorsque le livre de la dette publique de Hollande serait formé, d'ordonner de quelle manière se ferait la confusion de ce livre avec le grandlivre de la dette publique de France.

Conformément à ces dispositions, jusqu'en 1813, le budget de l'Empire contint un chapitre spécial de 27 millions de francs pour les dettes perpétuelle et viagère de Hollande.

En novembre 1813, la révolution qui éclata en Hollande mit fin à la domination française (3). A ce moment, les intérêts de la dette échus en mars et en septembre n'avaient pas encore été payés.

(1) Bulletin des Lois, 1810, n° 229.

(2) Bulletin des Lois, 18J0, n* 322.

(3) Th. Juste, Le soulèvement de la Hollande en 1813 et la fondation du Roi/aunie des Pays-Bas, Bruxelles, 1870, p. 73 et s.

Les événements qui suivirent amenèrent en France la chute du régime napoléonien et la restauration de la royauté. Le 30 mai 1814, la paix fut rétablie par un traité signé à Paris entre la France et les alliés ^1).

Le traité de Paris ne se borna pas à déterminer le nouveau territoire de la France. 11 fixait en outre ses droits et ses obligations vis-à-vis des Etats de l'Europe et de leurs ressortissants, notamment en ce qui concernait les contrats passés et les engagements pris par l'Empire dans les pays qui avaient été placés sous sa domination. Cependant on n'y rencontrait aucune mention au sujet des intérêts arriérés de la dette de Hollande. Mais il y avait une stipulation générale relative aux dettes publiques des pays qui cessaient d'être français, sur laquelle devaient se baser plus tard les Pays-Bas, pour réclamer de la France le paiement des intérêts arriérés de la dette de Hollande.

Traité de Paris du 30 mai 1814. — Art. 21. — Les dettes spécialement hypothéquées dans leur origine sur les pays qui cessent d'appartenir à la France ou contractées pour leur administration intérieure resteront à la charge de ces mêmes pays. Il sera tenu compte en conséquence au gouvernement français, à partir du 22 décembre 1813, de celles de ces dettes qui ont été converties en inscriptions au grand-livre de la dette publique de France. Les titres de toutes celles qui ont été préparées pour rinscription, et qui n'ont pas encore été inscrites, seront remis aux gouvernements des pays respectifs. Les états de toutes ces dettes seront dressés et arrêtés par une Commission mixte.

L'application des principes de liquidation posés dans le traité de Paris soulevait de grandes difficultés. Des réclamations surgissaient de toutes parts contre la France. Le gouvernement de Louis XVIH convint avec les ministres des quatre Cours alliées d'en soumettre l'examen à deux Commissions. L'une d'elles devait s'occuper des réclamations formulées par la Grande-Bretagne et l'autre de celles qui étaient présentées par les puissances continentales. Celle-ci fut composée du baron de Humboldt, du baron d'Altenstein, du baron de Bûlow, du comte de Hardenberg, du comte de Grote et du conseiller d'Etat hollandais Canneman, de la part des alliés, et de MM. Dudon et Portai, de la part de la France. Mais, en réalité, parmi les commissaires étrangers, seuls le baron de Humboldt et le baron d'Altenstein prirent part aux travaux de la Commission, qui commencèrent à Paris, le 5 novembre 1815, avec la collaboration de M. Schoell, en qualité de greffier (2).

Dès le début, la Commission eut à s'occuper de la question des intérêts

(1) De Clercq, II, 414.

(2) Crétineau-Joly, Histoire des traités de 1SI5 et de teur exécution, publiée sur les documents officiels et inédits, Paris, 1842, p. 228 à 233.

de la dette de Hollande. On savait que le nouveau Royaume des Pays- Bas allait avoir à payer à la France, du chef des dettes de la Belgique inscrites au grand-livre de la dette publique de France, une somme importante (1). Les commissaires prussiens demandèrent que le gouvernement néerlandais fût autorisé à déduire de cette bonification les intérêts arriérés de la dette de Hollande, échus les 22 mars et 22 septembre 1813, dont le montant s'élevait à environ 20 millions de francs. Ils motivaient cette réclamation sur ce fait que, si la dette de Hollande avait été inscrite sur un livre particulier, ce livre n'avait été considéré que comme une partie du grand-livre de la dette publique de France. Mais les commissaires français refusèrent d'admettre la légitimité de cette créance, par le motif que le traité du 30 mai 1814, qui avait détaillé toutes les obligations dont la France restait chargée, n'en faisait aucune mention ; que, spécialement, l'article 26, en précisant les dettes qui avaient cessé d'être à la charge de la France à compter du l^'" janvier 1814, avait indiqué celles qu'elle avait dû payer jusqu'à cette époque, mais ne parlait nullement de la dette de la Hollande ; enfin que cette dette et celle de la France avaient toujours été distinctes. Les commissaires prussiens répondirent qu'il importait peu que le traité du 30 mai n'eût rien stipulé d'une manière formelle à cet égard, parce que, du moment que l'article 21 disposait qu'il serait « tenu compte » au gouvernement français de certaines dettes, il supposait évidemment l'obligation de porter en ligne de compte ce qui pouvait être dû pour le même objet par la France : à quoi les commissaires français répliquèrent qu'il y avait sans doute, d'après l'article 21, à faire un « compte », mais que le traité en avait indiqué luimême les éléments, le crédit dans l'article 21, le débit dans les articles suivants, dans lesquels ne figurait nullement la créance que prétendait avoir le gouvernement des Pays-Bas (2).

A la suite de ce désaccord, le baron de Gagern, ministre du Roi des Pays-Bas, saisit de la question les ambassadeurs des Cours alliées par une note du 1 l novembre 1815 (3). Il leur représentait que la réclamation

(1) Il résulte du relevé des inscriptions communiqué en avril 1816 au commissaireliquidateur des Pays-Bas que cette somme s'élevait à i5, 272, 100 fr. (Recueil de pièces officielles relatives au procès concernant la dette de Hollande entre le gouvernement français et celui des Pays-Bas, qui a été jujê par des arbitres le i6 octobre fSI6, Paris, 1817, pièce VIII, p 36).

(2) ic protocole de la Commission, séance du 9 novembre 1815 (Archives du ministère des ad'aires étrangères de France, Correspondance politique, Pays-Bas, ISI4-15, vol. 616, pièce nM32, fol. 200 et s.

(3) Cette note, dont l'original se trouve aux Archives du ministère des affaires étran-

de son gouvernement était fondée sur un principe général de droit public, d'après lequel il existe un lien intime entre la jouissance des revenus et les charges d'un Etat. Or, en 1813, la France possédait la Hollande et en percevait les revenus. Elle avait, dès lors, l'obligation de payer les intérêts de la dette du pays, échus au cours de son occupation. Le traité de Paris ne s'était pas formellement exprimé sur ce point, mais ce n'était nullement nécessaire, car il résultait certainement de l'article 21 que la France n'avait été libérée de la dette de Hollande que pour l'avenir, qu'elle en restait au contraire chargée jusqu'au 22 décembre 1813, et enfin que, son obligation étant parfaite, si elle avait entendu en être déchargée, c'eût été à elle de le stipuler expressément. Le baron de Gagern ajoutait qu'il était impossible d'admettre qu'il y eût eu séparation proprement dite entre la dette de la Hollande et celle de la France, car le livre de la première n'était qu'une annexe de celui de la seconde, le budget de la France comprenait celui de la Hollande, le système législatif, administratif et fiscal de l'une s'appliquait à l'autre. l\ proposait, en conséquence, dans la convention explicative du traité de Paris, qui était en voie de préparation, l'insertion d'un article stipulant formellement que le montant des intérêts arriérés de la dette de Hollande devait être déduit du capital que les Pays-Bas avaient à payer à la France, du chef des dettes de la Belgique.

Le même jour, le comte de Hardenberg et lord Castlereagh soumirent, au nom des Cours alliées, la note du baron de Gagern au duc de Richelieu, ministre des affaires étrangères de Louis XVHI, en appelant son attention sur « la force des arguments » qui y étaient exposés. « U semble, en effet, disaient-ils, que l'article 21 du traité de paix n'a point voulu imposer aux possesseurs des pays cédés un remboursement à faire à la France, en les privant en même temps du droit d'en déduire ce dont la France se trouvait débitrice pour le même objet; et la séparation des deux grands-livres.., qui se fondait... principalement sur des circonstances locales, ne paraît pas un motif suffisant pour libérer la France du paiement des intérêts de la dette d'un pays dont elle tirait tout le revenu ». Le duc de Richelieu était prié de « considérer s'il ne pourrait point munir les commissaires français d'instructions plus étendues » à cet égard (1).

En dépit de cette intervention, le gouvernement français ne crut pas

gères de France [Corresp. polit. ^ vol. 616 précité, pièce n» 133, fol. 204), est reproduite dans le Recueil pvécité, pièce V, p. 30 à 33.

(1) Voir l'original de ce document aux Archives du ministère des affaires étrangères (Corresp. polit., vol. 616 précité, pièce no 135, fol, 207 et 208). La copie qui en est don-

devoir céder. ,Mais il accepta la proposition faite par le prince de Metternicli (1) de soumetttre le différend à un tribunal arbitral. Il fut convenu qu'une clause de compromis serait, à cet effet, insérée dans la convention élaborée par la Commission franco prussienne.

Les commissaires se mirent facilement d'accord sur la rédaction du texte qui devait soumettre à des arbitres la question des intérêts arriérés de la dette de Hollande. Les commissaires français obtinrent que la question ne fût pas posée d'une manière générale, mais bien d'une manière précise, comme une question d'interprétation du traité du 30 mai 1814. Les arbitres ne devaient pas avoir à dire si, d'après les principes généraux du droit, la France était obligée de payer les intérêts arriérés en 1813. Ils avaient simplement à interpréter le traité de 1814 pour décider si pareille obligation en découlait à la charge de la France.

Les commissaires prussiens auraient voulu tout au moins que jusqu'à la sentence arbitrale le gouvernement néerlandais ne fût pas obligé de payer à la France la somme qui représentait la dette de la Belgique. Les commissaires français s'opposèrent à l'adoption du texte proposé en ce sens. La créance de la France contre les Pays-Bas, étant liquide et certaine, il serait contraire à tous les principes, dirent-ils, qu'elle fût suspendue dans ses effets et dans son remboursement parla demande non liquide et contentieuse de la Hollande {2\.

C'est dans ces conditions que la convention du 20 novembre 1815, entre les puissances alliées et la France, comprit, pour le règlement du litige, le texte suivant :

Convention du 20 novembre 1815 (3)

Art. 8. — Le gouvernement français ayant refusé de reconnaître la réclamation du gouvernement des Pays-Bas, relative au paiement des intérêts de la detle de Hollande qui n'auraient pas été acquittés pour les semestres de mars et de septembre 1813, on est convenu de remettre à l'arbitrage d'une Commission particulière la décision du principe de la dite question.

née dans le Recueil précité porte, outre les signatures du comte de Hardenberg et de lord Gastlereagh, celles du comte Cape d'Istria et du comte de Wessemberg.

(1) Crétineau-Joly, op. cit., p. 264.

(2) 10" protocole de la Commission, séance du IT) novembre 1815 (Archives du minist. des afT. étrangères, Mémoires et documents, France, Suj)p., vol. 602, pièce n" ôS, fol. 131).

(3) De Glercq, II, 668; de Martens, N. R. II, 724.

Cette Commission sera composée de sept membres dont deux à nommer par le g-ouvernemcnt français, deux par le gouvernement des Pays-Bas, et les trois autres à choisir dans les États absolument neutres et sans intérêt dans cette question, tels que la Russie, la Grande-Bretagne, la Suède, le Danemark et le Royaume de Naples. Le choix de ces trois derniers commissaires se fera de manière qu'un des deux soit désigné par le gouvernement français, l'autre par le gouvernement des Pays-Bas, el le troisième parles deux commissaires neutres réunis.

Elle s'assemblera à Paris le 1er février 1816, ses membres prêteront le même serment auquel sont astreints les commissaires-juges qui sont institués par Tarticle 0 de la présente convention, et de la même manière.

Aussitôt que la Commission sera constituée, les commissaires-liquidateurs des deux puissances lui soumettront par écrit les arguments, chacun en faveur de son opinion, afm de mettre les arbitres à même de décider lequel des deux gouvernements, du gouvernement français ou du gouvernement des Pays-Bas, sera tenu à payer les susdits intérêts arriérés, en prenant pour base la disposition du traité de Paris du 30 mai 1814, et si le remboursement, que le gouvernement des Pays- Bas sera dans le cas de faire à la France des inscriptions des dettes des pays réunis à sa Couronne et détachés de la France, peut être exigible sans déduction des rentes de la dette de Hollande, arriérée? sur les échéances de 1813.

Bien que, d'après ce texte, la Commission arbitrale dût se réunir le 1er février 1816, elle n'arriva pas à se constituer avant le mois de juin. Les deux gouvernements intéressés désignèrent chacun deux arbitres nationaux et un arbitre étranger, savoir : la France, le baron Pasquier, ministre d'Etat, M. Brière de Surgy, président de la Cour des comptes, et le prince de Castelcicala, ministre des Deux-Siciles à Paris ; les Pays- Bas, le général Fagel, ministre du Roi à Paris ; M. de Bye, conseiller à la Cour de cassation de La Haye, et le général de Waltersdorff, ministre de Danemark à Paris. Puis les deux arbitres tiers désignèrent à leur tour un troisième arbitre étranger, le marquis de Marialva, ambassadeur d'Espagne à Paris (1).

Les arbitres prêtèrent, conformément à l'article 5 de la convention, entre les mains du garde des sceaux de France et en présence des ministres des Cours alliées résidant à Paris, le serment de «prononcer sans partialité aucune pour les parties, d'après les principes établis par le traité du 30 mai 1814 et la convention du 20 novembre 1815 ». Ils choisirent comme président le prince de Castelcicala et comme greffier le chevalier de Vogt. Leur Commission se trouva ainsi constituée le 10 juin

(l) Archives du min. des a(î. étrang. de France, Mémoires et documents, France, Suppl., vol. 695, pièces nos jso et 140, fol. 52 et 62; Recueil précité, pièce I, p. 9; Grétineau-Joly, op. cit., p. 265.

Les parties devaient s'y faire représenter pour la défense de leurs intérêts par les membres qu'elles venaient de nommer à la Commission de liquidation, chargée, conformément à la convention du 20 novembre 1815, de l'examen des réclamations des sujets des puissances alliées contre le gouvernement français. Ces commissaires-liquidateurs étaient le baron Dudon et M. de Colonia, conseillers d'Etat, et M. Schiaffîno, maître des requêtes, pour la France, et M. Canneman, conseiller d'Etat hollandais, pour les Pays-Bas.

Dès le 10 juin, ces commissaires-liquidateurs soumirent au tribunal arbitral leurs mémoires respectifs.

Le mémoire hollandais (1), accompagné d'une lettre de M. Canneman aux arbitres et de la plupart des documents analysés plus haut (2), présentait une double argumentation, l'une basée sur les textes, l'autre sur les principes généraux du droit :

1° Le traité de Paris, disait-il, ne parle pas, il est vrai, de la dette de Hollande, mais, dans son article 21, il consacre «un principe d'éternelle justice », en déchargeant la France des dettes hypothéquées sur les pays qu'elle abandonne, justement parce qu'elle cesse d'en jouir, mais seulement « à partir du 22 décembre 1813 », précisément parce que c'est à cette date que sa jouissance est censée avoir pris fin. Le même article dit qu'il lui sera « tenu compte » des dettes dont elle est ainsi libérée. Il ne s'agit donc pas d'un simple remboursement, mais d'une balance à établir entre ce qu'on lui doit et ce qu'elle même doit.

Ce qu'elle doit est, dit-on, indiqué dans les articles 22 à 26, où il n'est pas fait mention des intérêts de la dette de Hollande. Mais s'il en est ainsi, c'est que ces textes se rapportent à des matières tout autres et qu'ils n'ont pas à reparler alors d'un paiement déjà suffisamment garanti par l'article 21. D'ailleurs, l'article 19 du traité mentionne l'engagement de la France de liquider les sommes dues en vertu de contrats et autres engagements passés entre des particuliers et les autorités françaises, tant pour fournitures qu'à raison « d'obligations légales » : or, c'est à coup sûr une obligation légale que de payer les intérêts de sa dette publique.

2" Quand bien même le traité n'aurait pas garanti le paiement réclamé par les Pays-Bas, son silence ne signifierait rien, car l'obligation de ce paiement résulte aussi des principes généraux du droit. Seul un texte formel aurait pu en décharger le gouvernement français, et il était impossible d'insérer un pareil texte dans le traité, puisqu'il eût

(1) Recueil précité, pièce IV, p. 19 à 29.

(2) Recueil précité, pièce III, p. 14 à 18.

porté préjudice à des intérêts privés « qui, par leur nature, étaient tout à fait hors du doniiine de la grande négociation dont les ministres respectifs étaient chargés ». La dette de Hollande était gagée sur le produit des impôts du pays. En se substituant, pour la perception des revenus, au gouvernement hollandais, le gouvernement français assumait Tobligation de payer les intérêts de la dette de Hollande : c'est ce qu'il avait fait de 1810 à 1812; c'est ce qu'il aurait fait aussi en 1813 sans les circonstances exceptionnelles qui se produisirent à la fin de cette année. Il avait si bien reconnu lui-même cette obligation qu'il avait, dès le début, considéré la dette de Hollande comme une partie de sa dette nationale. Tous les documents — les décrets de 1810, les budgets des années suivantes, la pratique administrative et fiscale de la France — prouvent cette fusion entre les deux dettes. Pour qu'elle devînt réellement définitive, il n'y manquait qu'une chose : l'inscription de la dette de Hollande sur le grand-livre de la dette publique de France, qui était dans les intentions du gouvernement et n'avait fait défaut que par le hasard des circonstances. Mais alors même qu'on n'admettrait pas cette fusion, il n'en reste pas moins que la France a perçu les revenus affectés au paiement des intérêts de la dette de Hollande : or, ce fait suffît à fonder l'obligation que les Pays-Bas veulent mettre à sa charge.

Sentant combien cette deuxième partie de son mémoire pouvait paraître déplacée en présence du texte du compromis qui limitait le débat à la seule interprétation du traité de 1814, M. Ganneman croyait devoir ajouter qu'en présentant cette double argumentation, il n'avait eu d'autre but que de donner à la Commission « un double témoignage de sa confiance absolue dans la justice, les lumières et l'honneur des hommes distingués qui la composaient ».

Le mémoire français (1) ramenait le débat sur le terrain des textes, en indiquant, dès le début, que la question à résoudre était celle de savoir si « la France était obligée par le traité du 30 mai 1814 de payer les intérêts de la dette publique de Hollande jusqu'au 31 décembre 1813 ». Or, disait-il, dans les articles 22 et suivants du traité, qui énumèrent les obligations de la France, il n'est fait aucune mention du paiement de ces intérêts. Quant à l'article 21, on a soutenu que ce texte' en stipulant que la France aura droit à être déchargée des dettes étrangères depuis le 22 décembre 1813, entend par là que, jusqu'à cette date, elle est tenue d'en payer les intérêts: la conclusion est inexacte, car l'article n'a rapport qu'au terme à partir duquel la France pourra

(1) Recueil précité, pièce XII, p. 50 à 64.

répéter ce quelle aura payé. Tout ce qui aura été payé après cette date sera sujet à répétition, tandis que ce qui aura été payé avant cette date ne devra pas être restitué. L'article ne dit pas autre chose. Il n'impose pas l'obligation de payer quoi que ce soit de plus que ce qui a été déjà payé.

Cette solution est confirmée par l'esprit général du traité du 30 mai 1814 et de la convention du 20 novembre 1815.

Le traité est une transaction entre les prétentions réciproques des parties, dont les obligations respectives y sont précisées et bien caractérisées. 11 décide, quant aux dettes publiques des pays détachés de la France, qu'elles seront mises à la charge des nouveaux possesseurs. Mais comme les titres de ces dettes avaient passé de main en main, de sorte qu'il était difficile de reconnaître les détenteurs de ceux qui devaient à l'avenir être payés par les gouvernements étrangers, que, d'autre part, en suivant rigoureusement cette règle, on eût dénaturé la créance des porteurs, puisqu'on les eût obligés à recevoir hors de France les intérêts qu'ils avaient cru pouvoir toucher à Paris, la convention stipula que la France continuerait à payer ces intérêts, mais qu'on lui rembourserait le capital des titres inscrits sur son grand-livre.

Ainsi, d'après le traité, la France ne doit plus rien payer pour les dettes étrangères, parce qu'elle cesse d'en être débitrice; d'après la convention, elle doit en payer les intérêts lorsque le capital doit lui en être remboursé.

Quant aux dettes pour lesquelles, comme pour la dette de Hollande, la France ne reçoit aucun remboursement, il en résulte qu'elle n'était et qu'elle n'est pastenue d'en payer les intérêts jusqu'au 22 décembre 1813.

Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de rechercher si la dette de Hollande a été confondue avec celle de la France ; mais on peut néanmoins prouver que ces deux dettes sont restées toujours distinctes, avec une administration séparée, une caisse différente, des livres particuliers, des cours inégaux. Leur fusion avait sans doute été prévue ; mais elle ne s'est pas produite. Jusqu'au dernier moment de leur administration, les autorités françaises ont considéré comme particulières à la Hollande et à sa dette les recettes qui, faites en Hollande, étaient destinées à l'acquitter.

Le mémoire français répondait ensuite à l'objection tirée des principes généraux du droit.

L'argument, ajoutait-il, est que, si les intérêts arriérés en 1813 devaient restera la charge des Pays-Bas, les Hollandais auraient à fournir une seconde fois les sommes déjà versées en 1813 en vue du paiement de ces intérêts. Mais cette objection manque d 'à-propos, étant donné Je caractère du traité de Paris et celui de la présente contestation. Il

ne s'agit plus de connaître le montant des contributions qui avaient été perçues dans les pays réunis à l'ancien Empire, ni l'emploi qui devait en être fait; toutes ces questions ont été examinées lors du traité : il n'y a plus à y revenir.

Au surplus, il n'est pas exact que la France ait perçu les contributions destinées au paiement des intérêts échus en 1813. Les autorités françaises avaient quitté la Hollande dès le commencement de novembre : àcetteépoque, les contributions étaient arriérées d'environ quinze mois. Enfin si l'on avait voulu, sans transiger comme en 1814, faire entrer en ligne de compte tous les éléments de calcul, on aurait dû retenir que la France avait payé sur ses propres fonds une partie des intérêts de la dette de Hollande échus en 1808 et en 1809, avant son occupation, et qu'en quittant ce pays, elle y avait laissé des provisions considérables de tabac dans les magasins d'Amsterdam et des fonds importants dans les caisses publiques.

Ainsi l'équité ne s'opposait pas à l'admission de la solution qu'imposaient l'esprit et la lettre du traité de 1814.

Le 18 juin 1816, le commissaire-liquidateur hollandais remit aux arbitres une réplique au mémoire français (1). Sa réponse suivait pas à pas l'argumentation des commissaires-liquidateurs français :

Ils avaient faussement interprété l'article 21 du traité de Paris. Ce texte n'avait pas pu vouloir dire que la France avait droit au remboursement de ce qu'elle avait payé depuis le 22 décembre 1813, attendu que depuis cette date elle n'avait rien payé : il avait voulu, au contraire, lui imposer, conformément à l'équité, l'obligation de payer les intérêts d'une dette devenue sienne, échus jusqu'à cette époque. U n'était pas exact non plus que seule la convention de 1815 eût décidé que la France continuerait le service des dettes et seulement de celles dont elle était remboursée. Le principe de son obligation était inscrit dans le traité de 1814, article 21. La convention s'était bornée à fixer le mode du remboursement décidé en 1814; elle avait formellement stipulé dans son article 7 que de ces remboursements devaient être déduits « les intérêts des inscriptions sur le grand-livre de la dette de l'Etat jusqu'à l'époque du 22 décempre 1813»; mais c'était au traité lui-même que remontait l'obligation. Il n'était pas exact de dire que la dette de Hollande et celle de France étaient restées distinctes et spécialement que chacune d'elles avait eu une caisse séparée. D'ailleurs, les négociateurs du traité de Paris n'avaient pas étendu leur transaction aux comptes réciproques

(1) Recueil précité, pièce XIII, p. 65 à 107.

qui n'avaient pas fait Tobjet d'un examen de leur part : la preuve s'en trouvait dans la note que les ministres des quatre Cours alliées, auteurs du traité, avaient adressée le 1 1 novembre 1815 au duc de Richelieu (1).

Enfin il résultait des registres de la Caisse centrale d'Amsterdam (2), qu'en matière de contributions directes, sur un total de 31,8U0,0Û0 fr., il avait été perçu jusqu'au 31 octobre 1813 plus de 25 millions et, quant aux impôts indirects, près de 24 millons; que les tabacs laissés à Amsterdam avaient été pris en grande partie par les armées des alliés ; que le gouvernement hollandais n'avait trouvé dans les caisses publiques que des sommes insignifiantes ; et que les intérêts de la dette de Hollande échus en 1808 et 1809 n'avaient pas été payés par la France sur ses propres deniers, mais bien au contraire — ainsi que cela résultait du décret impérial du 23 septembre 1810, art. 15 à 21 — au moyen de rescriptions sur les domaines hollandais.

La Commission arbitrale procéda, en un grand nombre de séances, à l'examen de tous ces documents. Puis, dans sa trentième et dernière réunion du 16 octobre 1816, elle arrêta le texte de sa décision. Le procèsverbal de la séance (3) relate, sans en indiquer les motifs, l'opinion exprimée par chacun des sept arbitres. Les arbitres désignés par les parties se prononcèrent respectivement en faveur de l'Etat qui les avait nommés. Ils furent départagés par le septième arbitre, le marquis de Marialva, qui se prononça en faveur de la France.

La Commission rendit en conséquence, par quatre voix contre trois, la sentence suivante :

Sentence arbitrale du 16 octobre 1816 (4).

La Commission d'arbitrage nommée, conformément à l'article 8 de la convention du 20 novembre 1815, pour décider lequel des deux gouvernements, du gouvernement français ou de celui des Pays-Bas, sera tenu à payer les intérêts arriérés de la dette de Hollande qui n'auraient pas été acquittés pour les semestres de mars et de septembre 1813, en prenant pour base la disposition du traité de Paris du 30 mai 1814, et si le remboursement, que le gouvernement des Pays-Bas sera dans le cas de faire à la France des inscriptions de dettes des pays réunis à sa Cou-

(l)Suprà, p. 279,

(2) V. les extraits de ces registres présentés à l'appui de la réplique hollandaise dans le Recueil précité, pièce XXI, p. 121.

(3) Recueil précité, pièce XXX, p. 141 à 145. Une traduction en anglais de ce procèsverbal, qu'il suffît de résumer au texte, est donnée par Moore, International Arbitrations, V, p. 4866 à 4868.

(4) De Glercq, III, 45 ; de Martens, N. R. IV, 263 ; Recueil précité, pièce XXXI, p. 146.

ronne et détachés de la France, peut être exigible sans déduction des rentes de la dette de Hollande, arriérées sur les échéances de 1813;

Après avoir pris connaissance : 1"^ du mémoire de M. le commissaire-liquidateur de S. M. le Roi des Pays-Bas, en date du 10 juin 18G1 ; 2° du mémoire de MM. les commissaires-liquidateurs de S. M. T. C, sous la même date; 3° de la réplique de M. le commissaire-liquidateur de S. M, le Roi des Pays-Bas, en date du 18 juin 1816, ainsi que des pièces justificatives qui ont accompagné ces différents mémoires;

Ayant pris pour base de sa décision la disposition du traité de Paris du 30 mai 1814;

A décidé à la pluralité :

Que les intérêts de la dette de Hollande, qui n'auraient pas été acquittés pour les semestres de mars et de septembre 1813, doivent êire payés par le gouvernement des Pays-Bas, et que le remboursement, que le gouvernement des Pays- Bas sera dans le cas de faire à la France des inscriptions de dettes des pays réunis a sa Couronne et détachés de la France, peut être exigible sans déduction des rentes de la dette de Hollande, arriérées sur les échéances de 1813. Paris, le 16 octobre 1816.

Le prince de Castelcicala. — Le marquis de Marialva. — Waltersdorff. — Pasquier. — P.-J . de Bye. — Brière de Surgy. — R. Fagel. — Le chevalier de Vogt, greffier de la Commission.

1 . Les termes précis du compromis avaient enlevé à la question du paiement des intérêts de la dette de Hollande le grand intérêt théorique qu'elle eût présenté si elle avait été laissée sur le terrain des principes.

A ce point de vue, l'on eût eu à se demander sur quelles bases devait se faire le partage de l'ancienne dette publique de l'Empire entre la France et les provinces qui, cessant de lui appartenir, devenaientdes États indépendants. Il est établi parla doctrine moderne (1) que cette question a deux aspects: celui du droit de poursuite des porteurs de titres de la dette publique de l'Etat démembré ; celui du droit de contribution qui se pose dans les rapports de cet Etat avec l'Etat nouvellement constitué.

Quant au droit de poursuite, il est admis comme règle générale que les porteurs de titres n'ont, comme par le passé, qu'un seul débiteur : LEtat démembré. Il peut cependant en être autrement lorsqu'il s'agit d'une dette ayant un caractère propre, par exemple lorsqu'un Etat, absorbé par un autre Etat, s'en sépare de nouveau et redevient indépendant. Dans cette hypothèse, la dette qui pesait sur ce

(1) V. N. PoHtis, Les emprunts d'État en droit international. Paris, 1894; H, Appleton, Des effets des annexions de territoires sur les dettes, Paris, 1895 ; M. Hïiber, Die Staaiensuccession, Leipzig, 1898.

pays avant l'annexion, confondue un instant avec celle de l'annexant^ retombe sur lui après la séparation. Les créanciers retrouvent leur ancien débiteur et c'est contre lui seul qu'ils peuvent dorénavant agir. C'était justement le cas pour la dette de Hollande. Devenue un instant partie de la dette publique française, elle retombait, après 1813, uniquement sur les Pays-Bas (1). Là-dessus il n'y avait pas de difficulté.

Il en était autrement quant au droit de contribution. Les Pays-Bas, reprenant la charge de leur dette, obligés de payer tous les coupons non encore acquittés, n'avaient-ils pas un droit de recours contre la France pour les intérêts correspondant à l'époque antérieure à la séparation ? L'affirmative était, à notre avis, certaine. Car il était déjà admis à l'époque que le partage de la dette publique entre deux Etats, en cas de cession de territoire ou de sécession d'une province arrivant à se constituer en État indépendant, devait avoir lieu dans la proportion de la part des revenus publics appartenant à chacun des copartageants sur l'ensemble du territoire de l'ancien État, désormais démembré (2). 11 résultait de cette règle que si le cessionnaire ou le nouvel État prenait à sa charge une partie de la dette publique de l'État démembré, ce n'était que pour l'avenir, puisque les impôts avaient appartenu jusque-là à l'ancien Etat. C'était donc à ce dernier de supporter en définitive la charge de la dette publique pour la période antérieure à la transformation territoriale qui venait d'avoir lieu (3). Dans l'espèce, il aurait dû suffiire aux Pays-Bas d'affirmer que les intérêts de la dette hollandaise, pour l'année 1813, étaient arrivés à échéance pendant l'administration française, pour avoir de ce chef un recours contre la France. C'eût été au gouvernement français — s'il voulait échapper à l'obligation de payer les intérêts arriérés en 1813 — de prouver — ce qu'il ne semble pas avoir fait — que pendant

(1) Mêii e solution suivie en 1831, après la séparation de la Belgique d'avec les Pays- Bas, quant à Tancienne dette austro-belge (Protocole de la Conférence de Londres du 6 octobre 1831, dans de Martens, N, R. XI, 317 et dans de Clercq, IV, 138).

(2) V. comme exemples anciens : traité entre le Danemark et la Suède du 14 janvier 18U, art. 6 (de Martens, N. R. I, 668) ; traité entre la Prusse et la Saxe du 18 mai 1815, art. 9 {ibid., II, 277); traité entre la Prusse et Nassau du 31 mai 1815, art. 8 {ibid., II, 336) ; traité entre la Prusse et la Saxe du 28 août 1819, art. 4 {ibid., V, S. 140). Comp- Politis, op. cit., p. 111 ; Appleton, op. cit., § 66; M. Hiiber, op. cit., n° 134.

(3) Cette solution est nettement indiquée dans les traités plus récents qui ont opéré un partage de dette publique. V. les conventions franco-sarde du 23 août 1860, art. l^'- (de Clercq, VIII, 80j, et franco-italienne du 7 décembre 1866, art. l^i- et 3 (de Martens, N. U. G. XVIII, 27), qui ne déchargent Tancien débiteur de l'obligation de payer les intérêts de la part de la dette sarde et de la part de la dette pontificale, mises respectivement à la charge de la France et de l'Italie, qu'à compter de l'époque de l'entrée en possession des territoires qu'elles venaient d'acquérir.

cette année son administration en Hollande n'avait été que nominale, qu'il n'y avait pas perçu les revenus publics et que, pour cette raison, la réclamation des Pays-Bas — fondée en principe — devait être repoussée par une exception indebiti ou sine causai.

2. iMais la question ne se posait pas ainsi. Il s'agissait uniquement de savoir si le traité de Paris de 1814 avait mis à la charge de la France l'obligation de payer les intérêts arriérés en 1813. C'était une simple question d'interprétation, qui ne laissait pas d'être fort embarrassante. Car si, d'une part, il semblait bien que les négociateurs du traité avaient eu l'intention de liquider le passé, en réglant toutes les questions pendantes entre la France et les Etats étrangers, il était certain, d'autre part, qu'ils n'avaient fait aucune allusion à la question franco-hollandaise. L'article 21 du traité ne pouvait, à notre avis, être invoqué ni par Tune ni par l'autre des parties. Le principe qu'il posait quant au partage de la charge des dettes des pays détachés delà France, en tenant compte de la date du '22 décembre 1813, encore qu'il parût général et conforme à l'équité, ne visait que les dettes étrangères qui avaient été inscrites sur le grand-livre de la dette publique de France, comme les dettes de la Belgique, des États de la rive gauche du Rhin, du Piémont, de l'Etat de Gênes, du Duché de Parme, etc. Or ce n'était pas le cas pour la dette de Hollande. Elle devait y être inscrite, mais on a vu que cette inscription n'avait pas eu lieu.

H y a plus : en fixant au 22 décembre 1813 la date jusqu'à laquelle certaines dettes étrangères devaient rester à la charge de la France, l'article 21 ne pouvait évidemment pas avoir eu en vue la dette de Hollande, parce que l'occupation de ce pays par la France avait pris fin en novembre et que dès le 2 décembre la restauration orangiste avait eu lieu.

L'article 21 ne pouvait donc offrir aucun élément de solution. N'ayant nullement trait à la dette de Hollande, il ne tranchait la difficulté ni dans le sens des Pays-Bas ni dans celui de la France.

Tout revenait, dès lors, à savoir comment il fallait interpréter le silence du traité de 1814. Les Pays-Bas soutenaient que, si la question n'était pas tranchée par le traité, elle restait entière, et ne pouvait être résolue que d'après les principes généraux du droit. La France disait, au contraire, que le silence du traité devait être interprété en sa faveur, parce que les alliés avaient entendu liquider tout le passé.

C'était évidemment la théorie française qui devait prévaloir en présence des termes du compromis. Celui-ci, en imposant aux arbitres de statuera en prenant pour base la disposition du traité de Paris du 30 mai 18ik »,avait admis par là, — et il n'y avait pas à apprécier cette décision —

Arbitrages. — L 19.

que le traité avait résolu la diflTiculté. Or, comme le traité était sur ce point absolument muet, la conclusion qui s'imposait nécessairement, c'était que la France n'était tenue à aucune obligation vis-à-vis des Pays- Bas.

C'est la solution admise par les arbitres. La sentence n'indique pas les motifs qui les ont guidés. On comprend qu'ils aient été embarrassés pour en donner, car le compromis ne leur laissait, à notre avis, aucune liberté d'appréciation. On peut cependant trouver dans les protocoles de la Commission la trace des préoccupations des arbitres, qui concordent avec notre raisonnement. Le 16 juin, la Commission demande au commissaire-liquidateur hollandais si les inscriptions dont parle l'article 21 du traité de Paris proviennent des dettes des Pays-Bas (Belgique et Hollande) ou des dettes de la Hollande. M. Canneman répond, le 21 juin, que ces inscriptions proviennent des dettes de la Belgique et d'autres pays réunis à la France depuis la Révolution, mais non de la dette de Hollande (1). Les arbitres estimaient sans doute que l'article 21 ne pouvait s'appliquer qu'aux dettes qui avaient été inscrites sur le grand-livre de France. Hs semblent en avoir conclu que les pays dont les dettes n'avaient pas fait l'objet d'une inscription de cette nature n'avaient aucun compte à faire avec la France au sujet de la charge de leur dette publique. Or, les Pays-Bas avaient bien à rembourser à la France les inscriptions de la dette de Belgique, mais ils n'avaient aucun remboursement à faire quand à la dette de Hollande. Hs devaient donc supporter seuls et sans recours toutes les charges présentes ou passées qui en découlaient.

(1) Recueil précité, pièces XXVI et XXVII, p. 131 à 133.

Les quatre Commissions mixtes du traité de Gand.

[Art. IV, V, VI et VII de la Convention du 24 décembre 1814] 1817-1821-1822-1827.

Exposé général. — Entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, le traité Jay ne pouvait, à raison de ses insuffisances, non-seulement prévenir toutes les difficultés futures, mais plus simplement clore toutes les difficultés passées. Quelque loyale qu'en fût, de part et d'autre, l'exécution, ses lacunes se firent bientôt sentir (1). De toute la frontière Nord- Est, il n'y avait encore d'identifiée que la rivière Sainte-Croix. Du côté de l'embouchure, entre les îles adjacentes de la baie de Fundy, la frontière d'eau se déplaçait au gré des prétentions rivales. Du côté de la source, d'où la frontière devait monter droit au Nord jusqu'aux highlands, qui séparent les tributaires du Saint-Laurent de ceux de l'Atlantique, l'incertitude la plus grande, et d'ailleurs la plus légitime, régnait sur le point où s'arrêtait cette droite et par conséquent sur le sommet de l'angle qu'ici traçait la frontière. De là jusqu'au Saint-Laurent, du Saint-Laurent jusqu'au lac des Bois, à travers les îles du fleuve, la limite était moins gravement incertaine, mais quand même indécise. Les Etats-Unis, qui avaient pris possession de leur indépendance, n'avaient pas encore saisi la maîtrise de leurs frontières. L'œuvre de création de l'intégrité nationale était terminée, mais dans l'ensemble, sans avoir cette perfection, ce fini, que donne seule la certitude des lisières. Le caractère neuf des occupations, l'immensité des étendues, les erreurs des cartes, les insuffisances des connaissances géographiques provoquaient les empiétements qui, faute de certitude, se commettaient de part et d'autre, dans la concurrence de convoitises, issues tantôt, entre colons, de l'importance économique, et tantôt, entre gouvernements, de l'importance stratégique des territoires. Comme entre particuliers, le manque de

(1) V. suprà, p. 1 et s.

bornage demeurait l'incessant aliment de querelles quotidiennes et la perpétuelle cause de conflits, insignifiants chacun en soi, mais dangereux par leur répétition même (1). Le maintien, par l'article 3 du traité de Paris, du droit de pêche dans les eaux de la Nouvelle-Ecosse, de Terre- Neuve et du Saint-Laurent mettait les marins américains aux prises avec les difficultés soulevées par l'exclusivisme britannique (2). Enfin les difficultés qui s'élevaient sur les confins du territoii-e terrestre recommençaient avec plus d'importance au seuil du territoire maritime. Profitant des conseils de l'Adresse d'adieux de Washington (Farewell Address), les Etats-Unis s'apprêtaient à garder pendant les guerres du Consulat et de l'Empire (1803-1814) la même neutralité que pendant les guerres de la Révolution (1793-1802). Mais le traité Jay ne leur permettait pas de recueillir assez d'avantages de leur neutralité. Le pavillon américain avait perdu, vis-à-vis de l'Angleterre, (article 17) la liberté des transports neutres. La règle de 1756, qui défend aux neutres l'intercourse coloniale, n'avait pas été, malgré ses efforts, écartée par Jay (3). L'expédient du dédoublement du voyage, de la colonie au pays neutre, du pays neutre à la métropole, était repoussé par la jurisprudence britannique, qui défendait aux citoyens américains de trans-

(1) Sur les difficultés nées, en Amérique, de l'incertitude des frontières, v. Bushnell Hart, The foundations of ihe american foreign policy, 1901, p. 91 et s,

(2) Schuyler, American diplomacy, p. 404 ; Henderson, American diplomatie questions, p. 486.

(3) Sur cette règle, son histoire, et ses modifications, v. Tappendice qui lui est consacré dans le 4^ volume des Admiraliy Reports de Robinson, et, sur les protestations américaines contre elle, M. Madison, secrétaire d'État, à M. Monroe, ministre à Londres, 12 avril 1805, Amer. St. Pap., F. R , III, p. 101. Dans ces instructions, M. Madison observe: ft 6° Il est particulièrement digne de remarque que la Commission mixte de l'article 7 du traité Jay, en revisant les condamnations des Cours britanniques fondées sur les instructions anglaises de novembre 1793, a condamné le principe qu'un commerce interdit aux neutres en temps de paix ne doit pas leur être ouvert en temps de guerre, car c'est sur ce principe que ces instructions se basaient. Et comme cette revision ne pouvait se fonder sur d'autre autorité que la loi des nations, d'après laquelle la Commission devait se guider, il en résulte que, d'après ce tribunal, la loi des nations condamne le principe que nous combattons». A rappi'ocher des travaux de la Commission mixte de l'article 7 du traité Jay. La révocation (8 janvier 1794) de l'ordre du 6 novembre 1793 ne permit pas à la question de se poser aussi souvent ni aussi nettement que cette dépêche de M. Madison semble le supposer. Le dépouillement du Ms de Harvard ne fournit à cet égard aucune espèce d'indication. En tout cas, le traité Jay n'avait pas, malgré tous les elTorts de son auteur, prononcé l'abrogation de la règle de 175G. Sur les difficultés auxqu^illes son maintien par la Grande-Bretagne, vis-à-vis des Etats- Unis, donnait lieu, cpr. Lyman, Diplomacy ofthe United States, II, ch. I ; Madison, Letters and otherwritings, II, p. 229; et Robinson, Admiralty Reports, II, p. 361-372 et V, p. 365- 372 et p. 385-406.

porter à la métropole les produits coloniaux ennemis, même achetés par eux de leurs deniers, même débarqués réellement et soumis aux taxes américaines dans le port neutre, américain, qui leur servait d'escale. Trop intéressée à la solidité de sa discipline maritime pour en tolérer l'ébranlement, la Grande-Bretagne prétendnit exercer sur les navires américains le droit de visite pour rechercher jusque dans leurs équipages ses propres déserteurs. Dégarnis de leurs marchandises par la règle de 1756, les navires américains l'étaient de leurs hommes par Yimpressment (1).

Persuadé qu'avec des moyens purement économiques, l'embargo, la guerre de tarifs, il viendrait à bout de la Grande-Bretagne, le troisième Président des Etats-Unis, Th. Jefferson, réclamait la suppression de la règle de 1756 et du droit de visite.

Conclu pour dix ans, en 1794, le traité Jay touchait à son terme. Le ministre à Londres, Rufus King, négociait avec lord Hawkesbury, le 12 mai 1803, une convention qui, renouvelant le traité Jay, prolongeait son oeuvre, en assurant avec précision la détermination d'une frontière que le traité de 1794 avait, sur trop de points, laissée trop incertaine. La frontière d'eau de la baie de Fundy se trouvait tracée ; la détermination de la frontière Nord-Est était confiée à une Commission semblable à celle qui avait commencé l'œuvre de précision de la frontière, en assurant l'identité de la rivière Sainte-Croix. Mais l'article 5 donnait comme frontière à l'Ouest aux Etats-Unis la plus courte ligne du lac des Bois au Mississipi. Quand, douze jours plus tard, les Etats-Unis obtinrent de la France tout le territoire auquel la Louisiane avait droit sous le traité d'Utrecht, le Sénat craignit, en ratifiant l'article 5, de limiter les droits issus du traité français (2); l'Angleterre refusa de le retirer (3) ; les difficultés territoriales restèrent pendantes. Mais, après avoir signé, à Paris, le traité d'acquisition de la Louisiane, Monroe, successeur de Rufus King, reçut mandat d'obtenir un traité, par lequel la Grande-Bretagne s'abstiendrait de toute visite des navires américains, de Vimpressment, de l'abus des blocus fictifs et, généralement, de toutes les vexations qu'elle infligeait à la marine américaine. Pitt n'avait plus le ministère; Fox était favorable aux Américains. Le Président Jefferson et le secrétaire d'Etat Madison adjoignirent à J. Monroe William Pinkney (mai 1806) (4). Le ministère

(1) Sur Vimpressment, cpv. Amer. St. Pâp.,F.R.,l. p. 161] II, p. 130 et 777; et III, p. 36.

(2) Amer. St. Pap., F. R., II, p. 584-591.

3) Malgré le précédent de l'article 12 du traité Jay, rappelé par Monroe à lord Harrowby, F. R., III, p. 93.

(4) Amer. St. Pap., F. R., III, p. 119, 153, 166.

Fox-Grenville désigna lord Auckland et lord Ilolland pour commissaires. Mais, dès les premières ouvertures, les commissaires américains s'aperçurent vite qu'ils se heurteraient sur le principe du droit de visite à une résistance invincible. Ils s'attachèrent à le racheter par d'autres avantatages : la nouvelle convention (l) traçait la frontière d'eau dans la baie de Fundy, confiait aune Commission mixte le soin de préciser la frontière Nord-Est à partir de la rivière Sainte-Croix, ouvrait aux Etats-Unis le commerce des Indes Orientales, sansleurdonner pourtant celui des Indes Occidentales anglaises; la règle de la guerre de 1756 était adoucie (2). Mais le maintien, dans le traité, de la visite et de la presse firent échouer aux Etats-Unis l'acte signé, le 31 décembre 1806, par les commissaires. Sans même consulter le Sénat, le Président Jefferson et le secrétaire d'État Madison le rejetèrent, de leur pleine autorité (18 mars 1807] (3). Le résultat de cette intransigeance fut que — sans convention, depuis l'expiration du traité Jay, — sans espoir de convention, depuis le double échec des accords de 1803 et de 1806, — les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ne gardèrent plus, réciproquement, de scrupules. Peu de temps après, le 22 juin 1807, un navire de guerre anglais, le Léopard, ouvrait le feu sur un navire de guerre américain, le Chesapeahie, qui, sommé de s'arrêter pour laisser chercher à bord les déserteurs britanniques, avait refusé d'obéir (4).

C'était, en pleine paix, un acte de guerre. Les Anglais, affectant de n'y voir qu'un acte de police, refusèrent au commandant américain de le faire prisonnier. Pour venger cet affront, Jefferson proclama la fermeture des ports américains aux navires de guerre britanniques (2 juillet 1807) (5). Mais les Anglais bravèrent l'ordre impuissant des Etats- Unis, et le successeur de Fox, Canning, en profita pour répondre que l'Amérique n'avait pas de réparation à demander, s'élant fait justice ellemême (6). Humiliés, les Etats-Unis étaient en outre atteints dans leur commerce qui n'échappait aux ordres en conseil anglais que pour tomber sous les décrets napoléoniens de 1806-1807. Vainement, en manière de self-defence, le Congrès passa-t-il deux actes : l'un, du 22 décembre 1807, qui mettait l'embargo sur tous les vaisseaux, tant français qu'anglais, dans les ports américains (7) ; l'autre, du 1^' mars 1809, qui inter-

(1) Texte dans Amer. St. Pap., F. «., III, p. 147; de Martens, R. 2, VIII. 579.

(2) Hildreth, Ilistory of the United States, 2^ série, II, p. 6J7 ; Schuylcr, American diplomacy, p. 428.

(3) Amer. SI Pap., F. R., III, p. loi ; Hildreth, ibid., p. 667.

(4) Amer. St. Pap., F. B., III, p. 6 et s. et p. 183 et s.

(5) Amer. St. Pap., F. R., III, p 30 et s.

(6) Amer. St. Pap., F. R., III, p. 221.

(7) Statutes at Large, III, p. 451 ; de Martens, N. R. I, 455.

disait toute relation commerciale avec la France et la Grande-Bretagne (1). Ces deux mesures achevèrent d'épuiser le commerce américain, qu'elles voulaient protéger. La seule politique était de demander aux belligérants le retrait de leurs ordonnances. La France y consentit, non l'Angleterre. Vis-à-vis d'elle, les réclamations issues des vexations maritimes, de la presse des marins et du blocus fictif restaient sans suite : au rapport de Calhoun, le Comité des relations étrangères, au Sénat, conclut à la guerre et le Président l'ordonna (18 juin 1812) (2).

Le 26 juin 1812, le secrétaire d'Etat fit offrir à la Grande-Bretagne un armistice. Moyennant le retrait des ordres en conseil, l'abstention du blocus fictif, l'abandon de la pratique de la presse, les Etats-Unis promettaient d'empêcher l'emploi de matelots anglais sur les vaisseaux américains : lord Castlereagh déclina la proposition (3). En mars 1813, l'Empereur de Russie offrit sa médiation, que les Etats-Unis acceptèrent. J. Q. Adams, alors ministre à Saint-Pétersbourg, Albert Gallatin, secrétaire des finances, et James A.Bayard furent nommés commissaires. Trèsprolixes, leurs instructions visaient surtout la disparition delà presse, soit en restreignant la naturalisation des matelots, soit en excluant de la marine de chaque pays tous les natifs de l'autre (4). A Gottenbourg, où les deux envoyés américains Gallatin et Bayard, en route pour Saint-Pétersbourg, s'arrêtèrent, pour annoncer aux délégués anglais leur imminente arrivée, une déception les attendait. L'Angleterre repoussait la médiation du Tsar. Cependant le 4 novembre 1814, Castlereagh, qui repoussait la médiation, accepta la négociation directe. Gand fut choisi pour siège des conférences. En principe, les commissaires américains devaient obtenir le retrait de la presse. La chute de Napoléon, en délivrant l'Angleterre de son redoutable ennemi, leur avait fait perdre à cet égard toute espérance.» Vous pourrez, leur écrivait Monroe, devenu secrétaire d'Etat, vous taire sur la question de la presse si vous l'estimez indispensablement nécessaire pour en terminer » (5). Du côté des Américains, Adams, Gallatin, Bayard, U. Clay, J. Russell se rencontrèrent avec les commissaires

(1) Stalutes ai Large II, p. 528; de Martens, N. R. I, 475.

(2) Pour la discussion parlementaire, Annals of Cong., 1 sess,, 12 Cong., p 250 et 481, le rapport de Calhoun an Sénat, Amer. St. Pap., F. R., III, p. 567 et s. ; pour la déclaration de guerre, Statutes at Large, II, p. 755 ; enfin, pour l'histoire de la guerre: Ingersoll, Historical sketch of Ihe second war belwen Great Britaln and America, l""* série (1812-1813), Philadelphie, 1845-1849, et 2" série (1814-1815), Philadelphie, 1852.

(3) Amer. St. Pap., F. R., III, p. 585 et s.

(4) Amer. St. Pap., F. R., III, p. 695 et s.

(5) Amer. St. Pap., F. R., III, p. 704.

anglais, le vice-amiral lord Ganibier, le secrétaire colonial H. Goulbiirn et W. Adams. Le 8 août, les négociations commencèrent (1).

Les commissaires britanniques déclarèrent, dès le début, leur intention : 1° de maintenir la presse ; 2" d'assigner aux Indiens, dans Tintérieur des États-Unis, pour leur pacification, un certain territoire que les Etats-Unis devraient leur garantir ; 3° de fixer la frontière, sans aucun esprit d'avantage, entre les Etats-Unis et les colonies anglaises; 4°de considérer comme éteint parla guerre le droit dépêche, issu des traités, dans leseaux anglaises, sauf àlerétablir, éventuellement, contre un équivalent.

Les commissaires américains déclarèrent qu'ils n'avaient à s'occuper, ni du territoire indien, ni des pêcheries de l'Atlantique, mais de la presse, de la définition du blocus et autres droits des belligérants et des neutres, enfin des indemnités dues pour vexations et préjudices infligés aux Américains.

C'étaient des sujets qui ne rentraient pas dans les instructions anglaises. Le seul point commun des deux programmes était relatif à la détermination des frontières. Mais ici les commissaires britanniques, après avoir annoncé qu'ils n'entendaient faire aucun gain territorial, déclaraient avoir reçu Tordre d'écarter toute force navale américaine des grands lacs de la frontière du Nord, d'interdire toute fortification sur les rivages et de demander, pour le Canada, la cession de la partie du territoire du Maine comprise entre le Nouveau-Brunswick et Québec. Déconcertés par ces demandes excessives, les commissaires américains répondirent qu'il n'y avait pas lieu d'en référer à leur gouvernement pour un supplément d'instructions. « Il n'y a pas à délibérer, disaient-ils, sur une demande d'absolu sacrifice de l'indépendance nationale » (2). Les négociations allaient échouer. Castelreagh, passant par Gand, prévint cet échec, en promettant que le gouvernement britannique, après avoir exagéré ses demandes, allait les réduire. Le 19 septembre, les commissaires anglais abandonnaient leurs prétentions à l'exclusive possession militaire des grands lacs ; de leur côté, les commissaires américains, sans reconnaître aux tribus indiennes une existence indépendante, offraient (20 septembre) de leur accorder à la paix tous les droits, privilèges et possessions qui leur appartenaient depuis le commencement de la guerre. Moyennant ces concessions réciproques, les négociations, au lieu de s'arrêter, continuèrent. Les commissaires, allant droit au différend, où l'entente semblait relativement plus facile, attaquèrent, d'un commun accord, la question des frontières. Les commissaires anglais dcisiraient les arrêter

(1) Les négociations sont rapportées dans .Amer. .S^ Pap., F. II., III, p 695-748.

(2) Amer. St. Pap., F. R., III, p. 713.

sur la base de ïuti possidetis. Les commissaires américains s'y refusaient (1). Le gouvernement britannique, irrité de la résistance, envisagea l'éventualité d'une reprise des hostilités; mais létat des finances, la condition des affaires, tant à Vienne que dans l'intérieur de la France, déterminèrent lord Oastlereagh cà céder.

Cependant, les commissaires américains, ignorants de l'état d'esprit britannique, poursuivaient activement leur rédaction d'un projet de traité. Tout en déclarant inacceptables leurs articles sur la presse, le blocus, les indemnités, le non-emploi, dorénavant, des Indiens dans les guerres, les commissaires britanniques, ayant reçu Tordre de céder, abandonnèrent la reconnaissance et la garantie de la frontière indienne, la possession militaire exclusive des lacs, et, dans la question territoriale, la seule qui parût susceptible d'aboutir, cessèrent de réclamer Yuti possidetis. Le projet britannique demandait la liberté de navigation du Mississipi, mais il ne disait rien des pêcheries : après de longs débats, il fut décidé que sur ces deux questions le traité serait muet. Les deux parties promettaient d'employer tous leurs efforts à la suppression de la traite. De la presse, des droits de neutres, il n'était même pas question. Les stipulations de la paix ne répondaient pas aux causes de la guerre : le conflit anglo-américain n'arrivait à solution qu'au sujet de la frontière terrestre.

Sans tracer directement lui-même cette frontière, comme les conventions, non ratifiées, de 1803 et de 1806 l'avaient, pour partie, proposé, le traité du î\ décembre 1814 se bornait à créer quatre Commissions mixtes chargées de déterminer la répartition des îles de la baie Fundy (art. 4), remplacement de la frontière, depuis la rivière Sainte-Croix jusqu'à Tintersection du Saint-Laurent et du 45^ parallèle (art 5), et finalement jusqu'au lac des F^ois (art. 6 et 7). C'était peu. Le traité n'en fut pas moins bien accueilli aux États-Unis, car, en comparaison des premières demandes britanniques, c'était un succès (2). Le 17 février 1815, les ratifications s'échangeaient (3), et pendant que Gallatin négociait à Londres un traité de commerce (4), l'organisation des Commissions mixtes, créées par le traité, commençait.

(1) Amer. St. Pap., F. R., III, p. 720 et 723.

(2) Dans une lettre de M. Gallatin à M. Everett (6 août 1828), le traité de Gand est appelé « ce précieux traité, qui donnait aux États-Unis tout ce qu'ils demandaient et beaucoup plus qu'ils n'avaient droit d'attendre ». Gallatin, Writings, II, p. 400. Pour les appréciations britanniques du traité de Gand, cpr. Ingersoll, op. cit., I, p. 312.

(3) Davis, Trealies, p. 399; de Martens, N. R II, 76.

(4) Traité de Londres, 3 juillet 1815, Davis, 7>ea<tes, p.410; de Martens, N. R. II, 582.

§ 1.— La Commission mixte de larlicle IV du traité de Gand. Affaire des îles de la baie de Fundy.

Après avoir tracé successivement au Nord, à l'Ouest, au Sud, la frontière des Etats-Unis, en partant de l'estuaire de la rivière Sainte-Croix, contre la Nouvelle-Ecosse, au Nord, pour finir à l'estuaire delà rivière Sainte-Marie, contre la Floride orientale, au Sud, l'article 2 du traité de Paris termine à l'Est son tracé sur l'Atlantique :

en y comprenant toutes les îles situées daas les vingt lieues du rivage des É.-U., entre deux lignes tirées droit à l'Est des points où les susdites frontières des É.-U., avec la Nouvelle- Ecosse d'une part et la Floride orientale de l'autre, toucheront, lune, la baie de Fundy, l'autre, l'Océan Atlantique, à l'exception des îles qui actuellement sont ou qui antérieurement auront été dans les limites de ladite province de Nouvelle-Ecosse.

Quand la rivière Sainte-Croix fut identifiée, la ligne médiane tracée, le point Joe fixé comme terminus de la frontière (25 octobre 1798), toutes les îles au Nord d'une ligne tirée droit à l'Est de ce point, dans les vingt lieues du rivage, devinrent sans conteste anglaises. Mais pourque les îles au Sud, Oampo-Bello, Deer, Dudley, Frederick, Moose,Grand-Menan, fussent américaines, il leur fallait encore n'avoir pas été dansles anciennes limites de la Nouvelle-Ecosse. La question était donc de savoir quelles étaient ces limites. Sous la domination anglaise, elle avait été négligée, n'ayant pas, entre deux provinces britanniques, la même importance qu'entre deux Etats. Les documents, naturellement vagues, étaient ici particulièrement flottants. La convention du 12 mai 1803 (King-Hawkesbury) fit passer la frontière d'eau par le milieu du canal, entre les îles Deer, à l'Est et au Nord, et Campo-Bello, à l'Ouest et au Sud, de manière à rejoindre l'extrémité la plus orientale de Campo-Bello, toutes les îles et eaux à l'Est et au Nord, plus Campo-Bello, revenant au Nouveau- Brunswick, toutes les îles et eaux à l'Ouest et au Sud, moins Campo- Bello, revenant au Massachusetts (1). Après l'échec (2) de la convention King-Hawkesbury, le projet fut repris, mais sans plus de succès, dans la convention Monroe Pinkney (31 décembre 1806), dont Jefferson ne voulut même pas demander la ratification au Sénat (3). La

(1) Amer. St. Pap., F. R., II, p. 382 et s. et 584 et s.

(2) Amer. St. Pap., F. R., II, p. 584-591, et suprà, p. 293.

(3) Amer. SI. Pap., F. iî., III, p. 147 et s., et supra, p. 294.

guerre de 1812 aggrava la situation, car les Anglais, non possessionnés, en profitèrent pour s'emparer de l'ile Moose et voulurent la garder (1). Quand, après bien des pourparlers, les commissaires britanniques renoncèrent à Vuti possidetis comme base du traité de paix, pour accepter le principe américain du statu qui ante bellum (2), la Grande- Bretagne refusa de restituer l'île Moose, sur laquelle elle prétendait avoir eu titre avant la guerre (3). Les commissaires américains estimèrent « trop hasardé de risquer la reprise des hostilités pour la possession temporaire de cette petite île, alors que, la question de titre étant réservée, il n'y avait pas là de cession de territoire », mais ils deman- (Jèrent, sans opérer eux-mêmes, comme en 1803 et 1806, la répartition des îles, que la question de la frontière d'eau fût portée devant une Commission mixte, suivant le précédent de la Commission nommée pour l'identification de la rivière Sainte-Croix (4).

Traité du 24 décembre 1814.

Art. 4. — Attendu qu'il a été stipulé par l'article 2 du traité de paix de 1783, entre S. M. B, et les E.-U. d'A., que les frontières desdits É.-U. comprendraient toutes les iles situées dans les vingt lieues des côtes desdits É.-U. et comprises entre les lignes tracées droit à l'Est des points où les susdites frontières entre la Nouvelle-Ecosse, d'une part, et la Floride orientale, de l'autre, viendront respectivement toucher, Tune, la baie de Fundy^ l'autre, l'Océan Atlantique, à l'exception des îles qui sont ou qui auront été dans les limites de la Nouvelle-Ecosse ; et attendu que les différentes îles de la baie de Passamaquoddy, qui fait elle-même partie de la baie de Fundy, et Tîle de Grand Menan, dans la dite baie de Fundy^ sont réclamées par les É.-U. comme étant comprises en dedans des susdites frontières et par S. M. B. comme ayant été, avant et à Tépoque du susdit traité de 1783, dans les limites de la province de Nouvelle-Ecosse : afin, donc, de statuer défuiitivement sur ces réclamations, les deux parties contractantes conviennent de les soumettre à deux commissaires nommés de la manière suivante, savoir un commissaire par S. M. B. et un autre par le Président des É.-U., par l'avis et

(1) En 1785, le shérifT du Nouveau-Brunswick avait force les habitants de l'île Moose à fournir des jurés à la Cour de comté de Saint-André. Amer. St. Pap., F. R , I, p. 94 et s.

(2) Br. and F. St. Pap., IX, p. 534; et suprà, p. 297.

(3 M. Gallatin à M. Monroe, secr. d État. Gand, 25 déc. 1814, dans Adams, Wrilings of Gallalin, I, p. 646.

(4) D après le rappel des plénipotentiaires américains aux plénipotentiaires britanniques. Gand, 10 nov J,si4, Br. and F. St. Pap., IX. p. 531 et s.

avec le consentement du Sénat; el lesdits commissaires ainsi nommés prêteront serment d'examiner et juger avec impartialité les dites réclamations, en conformité des preuves ({ui leur sont portées, tant de la part de S. M. B que de la part des E.-U. Les(^lits commissaires se léuniront à Saint-André, dans la province de Nouveau-Brunswick, et pourront s'ajourner à telle ou telles autres places qu'ils jugeront convenables. Ils décideront, par une déclaration ou par un rapport sous leurs signatures el sceaux, à laquelle des deux parties contractantes appartiennent respectivement les îles susdites, conformément au véritable sens dudit traité de paix de 1783. Et si lesdits commissaires s'accordent dans leur décision, les deux parties devront la considérer comme finale et décisive. Il est de plus convenu qu'au cas où les deux commissaires différeraient d'opinion sur tout ou partie du litige ainsi qu'au cas où soit l'un d'eux, soit chacun d'eux, refuserait, déclinerait ou négligerait, à dessein d'agir, ils auront à en faire, ensemble ou séparément, un ou des rapports, tant au gouvernement de S. M. B. qu'à celui des É.-U., où ils relateront en détail les points de leurs dissidences et les raisons de leurs opinions respectives ou les motifs pour lesquels ils ont, l'un d'eux ou chacun d'eux, refusé, décliné ou négligé d'agir. Et S, M. B. et le gouvernement des É.-U,, par le présent traité, conviennent de soumettre le ou les rapports desdits commissaires à un souverain ou État ami, nommé à cette fin, et prié de statuer sur les divergences indiquées dans le ou les rapports, ou sur le rapport d'un des commissaires, ainsi que sur les raisons de l'autre commissaire de refuser, décliner ou négliger d'agir, suivant le cas. Et si le commissaire qui refuse, décline, ou néglige d'agir, néglige aussi d'en donner les raisons, de manière qu'elles puissent être soumises à un souverain ou État ami, avec le rapport de l'autre commissaire, alors ce souverain ou État décidera ex parle sur ledit rapport seulement. Et S. M. B. et le gouvernement des É.-U. s'engagent à considérer la décision de ce souverain ou État ami, comme finale et décisive sur toutes les matières à lui soumises ainsi.

En exécution de cet article, furent nommés commissaires : pour la Grande-Bretagne, Th. Barclay, consul général à New-York, et précédemment commissaire dans l'affaire de l'identité de la rivière Sainte-Croix ; pour les États-Unis, J. Holmes, qui devait, peu de temps après, être élu membre du Congrès pour le Massachusetts (1). Les deux commissaires, arrivés à Saint- André le 22 septembre 1816, prêtèrent, le 23, serment aux mains du juge de la Cour inférieure de droit commun du comté de Charlotte (Nouveau-Brunswick) et reçurent, le lendemain, l'exposé des agents, Ward Chipman, pour la Grande-Bretagne, J. T. Austin, pour les États-Unis. Pour leur permettre de recueillir les informations et documents nécessaires, la Commission s'ajourne au 28 mai 1817,

(1) Rive, Correspondence of Th. Barclay, p. 370. Cpr. Amer. St. Pap., F. R., IV, p. 17

à Boston. Le 9 juin 1817, M. Austin, le II juin 1817, M. Ohipman présentent leurs mémoires, avec pièces à l'appui (1). Le 13 juin, la Commission s'ajourne au 25 septembre pour les répliques. Le l^"" octobre, elles sont terminées. Les deux agents requièrent encore un ajournement à l'été suivant. Mais, élu récemment membre du Congrès, M. Holmes est pressé de terminer son office de commissaire, incompatible avec sa qualité nouvelle, avant l'ouverture du Congrès. De son côté, M. Barclay devine ces dispositions de M. Holmes, et juge l'occasion favorable pour obtenir de son impatience une conciliation plus grande. Le 8 octobre les débats sont clos.

Les États-Unis soutenaient que les îles de la baie de Passamaquoddy et l'île de Grand Menan dans la baie de Fundy avaient été toujours regardées comme faisant partie du Massachusetts etn'avaient jamais été comprises dans les anciennes limites de la Nouvelle-Ecosse, aux termes mêmes de la charte par laquelle Jacques I" concédait à sir William Alexander :

Omnes et singulas terras continentis ac insalas situatas et jacentes in America intra caput seu promontorium communiter Cap de Sable appellatam, jacentes prope latitudinem quadraginta trium graduum aut eo circa ah equinoctiali linea versus septentrionem, a quo promontorio versus littus maris tendens ad occidentem ad stationem Sanctœ Marisa navium vulgo Sanclmary Bay. Et deinceps, versus septentrionem per directam lineam introitum sive ostium magnœ illius stationis navium trajiciens, quse excurrit in ierrœ orientalem plagam inter regiones Suriquorum et Etecheminorum vulgo Suriquois et Etecheminesad fluviumvulgo nomine Sanctœ Crucis appellatum... Includens etcomprehendens intra prsedictas maris oras littorales ac earum circumferentias, a mari ad mare, omnes terras continentes cum fluminibus, torrentibus, sinibus, littoribus, insulis aut maribus jacentihus prope aut infra sex leucas ad aliquam earumdem partem ex occidentali, boreali vel orientali partibus orarum liltoralium et prsecinctuum earumdem.

En vertu de ce texte, les Etats-Unis prétendaient que les îles de la baie de Passamaquoddy et Grand Menan, dans la baie de Fundy, n'avaient jamais été comprises dans les limites de la Nouvelle-Ecosse, dont la frontière allait à la rivière Sainte-Croix, du cap Sainte-Marie, par une droite qui laissait au Sud ces îles. Les commissions données aux gouver-

(1) Les mémoires relatifs à cette afTaire avec preuves et pièces à l'appui forment huit volumes manuscrits au département d'État : l" Mémoire américain, P« partie [consacrée à démontrer que les îles font partie du Massachusetts] ; 2' Mémoire américain, 11^ partie [consacrée aux frontières de la Nouvelle-Ecosse, de manière à montrer que les îles ne sont pas et n'ont jamais été dans cette province] ; 3" Appendice au Mémoire américain ; 4° Carte accompagnant le mémoire américain ; 5° Mémoire anglais ; 6° Réplique américaine au mémoire anglais ; 7° Réplique anglaise au mémoire américain ; et 8° Appendice à la réplique anglaise. Ainsi décrit par Moore, International Arbitrations, 1. p. 63. V. aussi Rive, op. cit., p. 370-399.

neurs de la Nouvelle-Ecosse appuyaient, par leur rédaction, cette manière devoir en plaçant dans les limites de la province, à partir de 1763, toutes les îles du Nord et de l'Est, dans les six lieues des côtes, les îles du Sud dans les quatre lieues, sans aucunement parler des îles de lOuest, objet du litige actuel — silence, d'où par a contrario, les États-Unis concluaient qu'elles se rattachaient au Massachusetts.

Tout autre était l'interprétation de la Grande-Bretagne, pour qui, dans la charte de 1621, les îles de l'Ouest étaient dans les limites de la Nouvelle-Ecosse, comme situées dans les six lieues de la frontière de mer Sainte-Marie-Sainte-Oroix.Ce n'était pas seulement toutes les îles dans les six lieues des rivages, comme le prétendait l'agent américain, mais toutes les îles dans les six lieues des rivages ou ceintures de rivages, qui, d'après l'agent britannique, rentraient dans la concession de Jacques I" à sir William Alexander : includens et com'prehendens intra prœdictas maris oras littorales ac earum circumferentias.... infra sex leucas... orarum littoralium et prœcinctuum earumdem. Sans doute, la frontière Sainte-Marie-Sainte-Croix n'était pas un rivage, mais elle était une ceinture de rivages et dans les six lieues de cette frontière, toutes les îles, même celles de l'Ouest, ex occidentali parte, rentraient dans les limites de la Nouvelle-Ecosse. Si, depuis la renonciation finale de la France à la Nouvelle-Ecosse (1763) (1), les commissions des gouverneurs ne faisaient pas mention des îles de l'Ouest, c'est qu'elles étaient écrites au courant de la plume, par des scribes, auxquels il ne pouvait appartenir de trancher, au point de vue international, des questions qui n'étaient alors qu'intérieures.

Après la clôture des débats, ces raisons furent très-vivement soutenues près du commissaire américain Holmes, par le commissaire britannique Barclay (2). Mais le commissaire Holmes ne voulait pas appeler circonferentia la droite Sainte-Marie-Sainte-Oroix. Appliquant ce mot aux sinuosités du rivage, point de départ d'une mer territoriale de six lieues, il refusait de l'appliquer à cette droite, qui n'était pas un rivage, encore moins un contour sinueux, et d'où l'on avait d'autant moins à tracer une frontière maritime qu'elle formait, elle-même, une frontière de mer. Les commissions de gouverneur, notamment celle.deMontague Vilmot (1763), concordaient avec cette interprétation : elles comptaient dans la Nouvelle- Ecosse les îles du Nord et de l'Est dans les six lieues des côtes,\es îles du

(1) De 1713, date de la cession, à 1763, date de la renoneiation définitive, les commissions des gouverneurs sont muettes.

(2) Lettre de M. Barclay à lord Gastlereagh, 25 octobre 1817, dans Rive, Correspondence of Th. Barclay, p. 389-399, et reproduite in exienso dans Moore, op. cit., I, p. 55 et s.

Sud, dans les quatre lieues des côtes; elles ne parlaient pas des îles de l'Ouest et constituaient ainsi, de la part de l'Angleterre, un premier aveu. Les conventions de 1803 et de 1806 en constituaient un second. Dans ces deux traités, que l'opposition des Etats-Unis avait seule privés d'effet, la Grande-Bretagne avait elle-même reconnu leurs droits à quelques-unes de ces iles (Moose, Dudley, Frederick). Enfin il paraissait difficile que la Grande-Bretagne pût prétendre à Grand Menan qui, à peine effleurée, dans sa partie supérieure, par la droite Sainte-Marie- Sainte-Oroix s'en écartait au Sud, plus que les précédentes. M. Barclay sentait la force de ces arguments et surtout du dernier. Il craignait qu'un surarbitre ne donnât aux Etats-Unis ce que la Grande-Bretagne leur avait offert en 1803, peut-être même davantage. Il savait que M, Holmes, élu membre du Congrès, était impatient d'arriver au terme de ses fonctions de commissaire, incompatibles avec son mandat nouveau. Il croyait que cette impatience le rendrait plus facilement accessible à une transaction. Abandonnant les iles Moose, Frederick et Dudley, comme trop dénuées de ressources et d'intérêt stratégique, il s'entendit avec l'agent britannique pour se borner à demander, dans son entier, l'île importante de Grand Menan (6 octobre). Le commissaire Holmes en fut surpris. C'était, de toutes les îles, celle qui s'étendait le plus loin de la droite Sainte- Marie-Sainte-Croix. C'était celle où, de son propre aveu, la Grande-Bretagne avait le moins de droits. Holmes, étonné, demanda par compensation Campo-Bello. Sur le refus de son collègue britannique, il se contenta d'obtenir la libre ouverture aux Américains de la portion anglaise de la baie de Passamaquoddy. Puis, s'étant ajournés à New-York, au 24 novembre 1817, les commissaires, après avoir pris l'un et l'autre l'avis de leurs gouvernements respectifs, arrêtèrent la déclaration suivante.

Décision du 24 novembre 1817 (1).

Th. Barclay et Jo. Holmes, Esq., commissaires nommés en vertu de l'article 4 du traité d'amitié entre S. M. B. et les E.-U. d'A., conclu à Gand le 24 décembre 1814, pour décider à laquelle des deux parties contractantes audit traité les différentes îles de la baie de Passamaquoddy, qui est une partie de la baie de Fundy, et l'île de Grand Menan, dans la baie de Fundy, appartiennent respective-

(l) J. B. Davis, Treaiies and conventions, p. 406 ; Amer. St. Pap., F. R., IV, p. 171-173 ; Br. and F. St. Pap., IV, p. 805-809 [correspondance de M. Holmes avec le département d'Ltat] et V, p. 199 [pour le texte de la décision] ; de Martens, N. H. V. S., 397 ; La Fontaine, Pasicrisie internationale, p. 8.

ment, conformément à la vraie pensée de Tarticle 2 du traité de paix de 1783 entre S. M. B. et les susdits É.-U. d'A.

Nous, lesdits Th. Barclay et Jo. Holmes, commissaires comme ci-dessus, ayant dûment prêté serment d'examiner et de décider avec impartialité lesdites réclamations conformément aux preuves portées devant nous de la part de S. M. B. et des É,-U., respectivement, nous avons décidé et décidons que l'île Moose, l'île Dudley, et l'île Frederick, dans la baie de Passamaquoddy, qui est une partie de" la baie de Fundy, sont et que chacune d'elle est la propriété des E.-U. d'A. et nous avons aussi décidé et décidons que toutes les autres îles, et chacune d'entre elles, dans la baie de Passamaquoddy, qui est une partie de la baie de Fundy, et que l'île de Grand Menan, dans la dite baie de Fundy, appartiennent à S. M. B., conformément au vrai sens de l'article 2 du traité de paix de 1783.

En foi de quoi, nous avons mis nos signatures et apposé nos sceaux, à New- York, État de New- York, É.-U., le 24 novembre 1817.

John Holmks. — Th. Barclay.

La frontière d'eau n'a été déterminée que plus tard, au moyen de bouées, par deux commissaires nommés en vertu d'un traité postérieur du 22 juillet 1892 (art. 2)(1).

Bien que, dans la forme, cette décision se présente comme une sentence, elle n'est, au fond, qu'une transaction. Constamment en rapport M. Barclay avec lord Castlereagh, M. Holmes avec les secrétaires d'Etat Monroe, Rush (par intérim), Adams, les deux commissaires n'ont pas toute l'impartialité désirable. Chacun d'eux travaille pour son gouvernement du mieux qu'il peut, comme un avocat subtil et non pas comme un juge. Dans ce déploiement d'efforts, M. Barclay, s'il n'apporte pas d'aussi bons arguments que M. Holmes, apporte plus de zèle, plus d'ardeur, et par conséquent il fait prévaloir un avis que, de son propre aveu, s'il fallait- recourir à l'arbitrage d'un tiers, la Grande-Bretagne risquerait fort de ne pas voir accepté. Nous sommes loin du mot de M. Gore, dans l'affaire du Betsey : « Bien que citoyen de l'une [des deux nations en présence] je suis juge des deux » (2). Alors le commissaire était un juge occupé de dire le droit; ici, il n'est plus qu'un agent chargé d'obtenir un arrangement.

Prise comme un jugement, la décision qui précède est incompréhensible: de toutes les îles en litige, Grand Menan, qu'elle accorde à l'Angleterre, est celle où l'Angleterre a le moins de droit. Prise comme une transaction, elle l'est plus encore.

(1) Indiqué par Moorc, op. cit., I, p. 63.

(2) Suprà, p. 68.

Si c'est un jugement, comment les îles Dudley, Moose, Frederick ne reviennent-elles pas à l'Angleterre, quand, beaucoup plus éloignée de la droite Sainte-Marie — Sainte-Oroix, l'extrémité méridionale de Grand Menan lui appartient. Si Moose, Dudley, Frederick appartiennent aux États-Unis, Grand Menan doit, par a fortiori, leur appartenir. Aux six lieues marines à partir du rivage, à compter des côtes, d'après les commissions des gouverneurs, faut-il donc ajouter six lieues marines, à partir de la droite Sainte-Marie — Sainte-Croix, par le travers de la baie de Fundy ? Mais le texte parle des rivages et de leurs circonférences, c'est-à-dire de pourtours, de sinuosités : une droite n'est pas un pourtour, encore moins une sinuosité. La mer côtière part de l'entrée des baies dont l'ouverture est inférieure au double de son rayon (1): la mesure de la mer côtière étant, ici, de six lieues (sex leucas), la droite Sainte-Marie— Sainte-Oroix en ayant plus de douze, la mer côtière ne peut donc en partir: c'est la limite et non le point de départ de la mer côtière que cette droite Sainte-Marie — Sainte-Croix. Dans toute la simplicité d'une formule d'administration intérieure, l'Angleterre l'a reconnu dans les commissions des gouverneurs coloniaux. Si erronées qu'elles soient, c'est la seule base à laquelle, en 1783, les contractants aient cru pouvoir se référer: Grand Menan, donc, doit être américaine, comme extérieure, pour la plus grande part, à la droite Sainte-Marie — Sainte-Croix, et non anglaise, comme enfermée dans les six lieues de cette droite.

Il est bien vrai que la partie supérieure de Grand Menan est en dedans de la droite Sainte-Marie — Sainte-Croix : mais était-ce une raison pour en dépouiller les Etats-Unis? Si l'on voulait éviter de la diviser, n'était-il pas naturel de ladonnertout entière aux États-Unis, auxquels revenait la plus grande partie de l'île? Il fallait appliquer à Grand Menan le principe raaijor psirs trahit ad se minorem, et non pas le principe contraire. Prise comme un jugement, la décision du 24 novembre 1817 est donc très critiquable.

Prise comme une transaction, elle l'est plus encore, car, à supposer que Grand Menan dût devenir anglaise, bien que l'Angleterre en eût la moindre partie, Deer et surtout Campo-Bello eussent dû, pour équilibrer les lots, devenir américaines, d'autant plus que les Etats-Unis en avaient, à l'extérieur de la droite Sainte-Marie— Sainte-Croix, la plus grande part.

Si les commissaires ont ent endu faire un jugement, il est inexact ; s'ils ont entendu faire une transaction, elle partage mal le litige.

(1) Cpr, le Règlement de l'Institut de droit international sur le régime de la mer territoriale, art. 2 et 3 (Paris, 1894). Annuaire de l'Institut., p. XIII, 328.

Arbitrages. — I 20

Mais entre les deux hypothèses, il y a cette différence, que, dans la première, ils sont coupables d'une erreur simple, et que, dans la seconde, leur maladresse se complique d'excès de pouvoir.

Même équitable, leur transaction était incorrecte ; les commissaires n'avaient pas le droit de la faire : après le désaccord qui s'était produit entre eux, ils manquaient à leur devoir en s'efforçant d'arranger, par amiable composition, le litige qui devait alors, de plein droit, passer à l'arbitrage d'un tiers.

§ 2. — La Commission mixte de l'article V du traité de Gand. Affaire de le frontière Nord-Est.

Pas plus vis-à-vis de la Nouvelle-Angleterre que vis-à-vis de la Nouvelle-Ecosse, jamais les limites du Canada n'avaient été, sous la domination française, tracées avec certitude. Sous la domination anglaise, à partir de 1763, elles demeurèrent d'autant plus vagues et leur détermination exacte fut d'autant plus négligée qu'elles avaient cessé d être internationales pour devenir provinciales. La Révolution américaine ramena la question de l'ordre administratif dans l'ordre diplomatique. Mais les commissaires, chargés de préparer le traité de paix, n'y prirent pas garde, soit qu'ils eussent espéré la cession du Canada, comme Franklin, soit qu'ils eussent été, comme Jay, pressés de conclure avec l'Angleterre une paix séparée de la France (1). Mal éclairés sur des régions insufifisamment connues, dont la géographie demeurait totalement incertaine, presque aussi souvent trompés qu'aidés par des cartes nécessairement imparfaites, ils tracèrent en ces termes la frontière Nord-Est :

Traité de Paris du 3 septembre 1783. — Art. 2. — De Tangle nord-ouest de la Nouvelle- Ecosse, angle obtenu par une ligne tirée droit au Nord depuis la source de la rivière Sainte-Croix jusqu'aux highlands; puis le long desdits highlands, qui séparent les rivières qui se déchargent dans le fleuve Saint-Laurent de celles qui tombent dans l'Océan Atlantique, jusqu'à la source la plus nord-ouest de la rivière Gonnecticut;....

Dès les premiers mots, les difficultés s'accumulaient. De ces difficultés, la première était de choisir, entre le Magaguadavic et le Scoudiac, lequel était la rivière Sainte-Croix: dlificulté tranchée, le 25 octobre 1798, par la Commission mixte de l'article 5 du traité Jay (2). Mais il ne suffisait pas de déterminer la rivière Sainte-Croix. Il fallait encore détermi-

(1) Whai'ton, Digesi of intern. law, Appendix to volume IIl^ § 150, p. 892 et s.

(2) Svprh, p. 5 i\ 12.

ner l'angle nord-ouest de laNouvelle-Ecosse, en cherchant, droitauNord de la source de la rivière Sainte-Croix, les highlands, dont parlait le traité. Dans la carte de Mitchell, il n'y avait aucune trace de ces highlands. En 1798, un géographe, qui les avait mentionnés sur une carte, dut convenir que c'était « d'imagination ».

Les rédacteurs du traité de 1783 s'étaient bornés à reproduire les termes d'une proclamation royale du 7 octobre 1763 déterminant les contrées cédées par la France à la Grande-Bretagne en vertu du traité de Paris de la même année. Les commissaires nommés pour établir cette ligne ne trouvèrent pas les « highlands » désignés comme frontière, mais seulement au Sud du Saint-Laurent et à l'Est de la rivière Chaudière un vaste plateau couvert de bois sur un million d'acres où les rivières alternaient, les unes vers le Saint-Laurent, les autres vers l'Atlantique, après avoir pris d'abord pendant plusieurs milles des directions opposées. En l'absence d'une chaîne de highlands nettement déterminée, M. Madison (8 juin 1802) donne des instructions à Rufus King pour obtenir la nomination d'une Commission semblable à celle qui, en vertu du traité Jay, avait déjà fixé l'identité de la rivière Sainte-Croix. Cette Commission aurait déterminé le point d'aboutissement de la ligne Sainte-Croix-Nord et la série des points le long desquels passerait la ligne qui, d'après le traité de 1783, devait joindre l'angle nord-ouest de la Nouvelle-Ecosse à la tête nord-ouest de la rivière Connecticut ; à défaut de highlands, elle aurait pu lui faire suivre, en joignant les sources, la ligne de partage des eaux (1).

La convention King-Hawkesbury, du 12 mai 1803 (2), qui détermine directement le partage des îles de la baie de Fundy, organise une Commission chargée de fixer l'angle nord-ouest de la Nouvelle- Ecosse : la convention n'est pas ratifiée. Jusqu'au traité de Gand, la question reste stationnaire. A la première conférence de Gand (8 août 1814), les commissaires britanniques proposent de reviser la frontière et de la fixer à nouveau dune manière nette et précise pour éviter à l'avenir toute espèce de difficultés : ils proposent l'acquisition du territoire actuel du Maine ; mais les commissaires américains répondent qu'ils ne peuvent céder une partie quelconque du territoire des Etats-Unis. Les plénipotentiaires britanniques se plaignent que, dans l'état actuel des

(1) Dans ces instructions on trouve, avec la suggestion que les highlands du traité ne sont pas une chaîne de montagnes, la première trace ofliciellc de l'idt^e que la ligne de 1783 n'est pas susceptible d'exécution et qu'en conséquence une nouvelle ligne doit être fixée. Amer. St. Pap., F R., II, p. 585 et s.

(2) Life of Rufus King, IV, p. 256.

choses, la communication directe entre Halifax et Québec soit interceptée ; mais les commissaires américains, désireux de s'en tenir à l'ancienne ligne, préfèrent nommer une Commission pour déterminer : 1° l'angle nord-ouest de la Nouvelle-Ecosse; 2'' la source nord-ouest de la rivière Connecticut ; 3° les highlands qui les joignent.

Traité du 24 décembre 1814.

Art. 5. — Comme ni le point des highlands situé droit au Nord de la source de la rivière Sainte-Croix, et désigné dans le précédent traité de paix entre les deux Puissances comme l'angle nord-ouest de la Nouvelle-Ecosse, ni la source la plus nord-ouest de la rivière Connecticut n'ont encore été fixés; et comme la partie de la frontière entre les domaines de ces deux Puissances, depuis la source de la rivière Sainte-Croix droit au Nord jusqu'au susdit angle nord-ouest de la Nouvelle-Ecosse, puis le long des dits highlands, qui divisent les rivières qui se jettent dans le Saint-Laurent de celles qui se jettent dans l'Atlantique, jusqu'à la source la plus nord-ouest de la rivière Connecticut, puis par le milieu de cette rivière jusqu'au 45« degré de latitude Nord, et de là vers l'Ouest, par ce degré de latitude jusqu'à ce qu'il touche la rivière Iroquois ou Cataraquy, n'a pas encore été déterminée sur le terrain : il est ici convenu de nommer deux commissaires, qui prêteront serment et seront autorisés à agir exactement de la même manière que ceux mentionnés dans le précédent article, à moins qu'il ne soit autrement spéciflé dans le présent article. Lesdits commissaires se réuniront à Saint-André, dans la province de Nouveau-Brunswick, et pourront s'ajourner à telle autre ou à telles autres places, qu'ils jugeront convenables. Les dits commissaires auront le pouvoir de fixer et déterminer les points ci-dessus mentionnés, conformément aux stipulations dudit traité de paix de 1783, et feront arpenter et marquer la susdite frontière, de la source de la rivière Sainte-Croix jusqu'à la rivière Iroquois ou Cataraquy, conformément auxdites stipulations. Lesdits commissaires feront une carte de ladite frontière, à laquelle ils annexeront, sous leurs signatures et sceaux, une déclaration certifiant qu'elle est la vraie carte de ladite frontière, et précisant la latitude et la longitude de l'angle nord-ouest de la Nouvelle-Ecosse, de la source la plus nord-ouest de la rivière Connecticut et de tels autres points de ladite frontière qu'il leur paraîtra convenable. Et les deux parties conviennent de considérer une telle carte et déclaration comme définitives et décisives pour la fixation de ladite frontière. Et dans l'éventualité d'une dissidence des dits deux commissaires, ou de refus, non acceptation ou négligence d'agir, soit de tous les deux, soit de l'un d'eux, les mêmes rapports, déclarations ou mentions seront faits par eux ou l'un d'eux, et le môme renvoi aura lieu, à un souverain ou État ami, que dans Tarticle 4, dernier alinéa, et d'une manière aussi complète que s'il était ici répété.

En exécution de ce traité, les Etats-Unis nommèrent Cornélius van

Ness, la Grande-Bretagne Th. Barclay, déjà commissaire en 1798, et précédemment commissaire pour les iles de la baie de Fundy. Les deux Commissions de l'article 4 et de l'article 5 ayant un même membre et, de plus, un même siège (Saint-André), une même convocation a lieu, presque en même temps, pour toutes deux, le 24 septembre 181 G. Mais pour la seconde, elle est de pure forme. Le 4 juin 1817, la session utile s'ouvre à Boston. Deux groupes d'explorateurs sont envoyés, les uns pour découvrir les highlands, les autres pour procéder aux observations astronomiques. Les retards sont nombreux, les frais énormes. A mesure que les commissaires avancent dans leurs travaux, la possibilité d'un accord disparait. L'agent anglais réclame Mars-Hill, à 40 milles audessus de la source de la rivière Sainle-Croix, comme sommet de l'angle nord-ouest de la Nouvelle-Ecosse. L'agent américain critique le choix de Mars-Hill : hauteur isolée, qui divise entre elles deux petites rivières qui tombent dans le Saint-Jean et non pas les cours d'eau qui tombent dans le Saint-Laurent de ceux qui tombent dans l'Atlantique. Pour highlands, il propose, à 144 milles, presque au seuil du Saint-Laurent, les montagnes qui séparent la Métis, qui se jette dans le Saint-Laurent, de la Restigouche. Une seconde question était celle de la source nord-ouest du Connecticut : la Grande-Bretagne propose Lake Connecticut ; les Etats-Unis, Indian Stream. Enfin les observations astronomiques démontrent que le 45^ parallèle suivi par la frontière du Connecticut jusqu'à l'Iroquois ^Saint-Laurent) a été tracé près d'un mille plus haut que dans la réalité ; ce qui met en contestation le Fort Rouse, construit par les Etats-Unis de bonne foi, dans une position importante, sur le lac Champlain (1); de sorte que les travaux de la Commission aboutissent, non pas seulement à maintenir le litige ancien, mais à faire naître une difficulté nouvelle. Les divergences sont si graves qu'aucune espèce de transaction n'est possible et la Commission prend fin par deux lettres dans lesquelles les commissaires constatent leur dissentiment.

Constatation officielle du dissentiment des Commissaires.

Le 4 octobre 1821, les deux commissaires échangèrent Ces lettres (2) :

New- York, 4 octobre 1821.

Les explications des agents sur les points en discussion en vertu de l'article 5

(1) V. la carte à la fin du volume.

12) Amer. St. Pap., F. R., V, p. 138-139 et Moore, op. cit., I, p. 84.

du traité de Gand ayant été closes, M, Barclay, Tun des commissaires auxquels la décision de ces points est soumise, expose par la présente à M. van Ness, l'autre commissaire :

1° Que, sur la question de l'angle nord-ouest de la Nouvelle-Ecosse, il est d'avis que ce point doit être établi à ou près d'une montagne appelée Mars Hill, à 40 milles environ d'une ligne tirée droit au Nord de la source de la rivière Sainte- Croix, et à environ 37 milles au Sud de la rivière Saint-Jean ;

2° Que, sur la question de la source la plus nord-ouest de la rivière Connecticut, il est d'avis qu'elle est celle de la plus occidentale des branches qui se jettent dans le troisième lac de la rivière Connecticut, au Nord du 45^ degré de latitude Nord ;

3° Que, dans son opinion, le point établi par le D*" J. G. Tiarks, astronome de S. M. B,, sur des principes géographiques, comme le point où le 4;)e degré de latitude Nord coupe la rivière Connecticut, est celui qui doit être adopté par les commissaires comme ledit point du 45« degré de latitude Nord sur ladite rivière ;

4o Que la manière ou les principes, d'après lesquels le parallèle du dit 4o® degré de latitude doit être tracé, arpenté et marqué, doivent être conformes aux

principes ordinaires de la géographie.

Th. Barclay.

New-York, 4 octobre 1821.

Les explications des agents sur les points en discussion en vertu de l'article 5 du traité de Gand ayant été closes, M. van Ness, l'un des commissaires auxquels la décision de ces points est soumise, expose par la présente à M. Barclay, l'autre commissaire, que, sur la question de l'angle nord-ouest de la Nouvelle-Ecosse, il est d'avis que ce point doit être fixé à 144 milles droit au Nord de la source de la rivière Sainte-Croix, à 66 milles au Nord de la rivière Saint-Jean et que, sur la question de la source la plus nord-ouest de la rivière Connecticut, il est d'avis que ce point doit être établi à la branche occidentale d'indian Stream ; et qu'il soumet ces opinions aux deux gouvernements conformément aux prescriptions dudit traité. Sur les questions, qui ont été posées par les agents, relativement à la frontière de la rivière Connecticut jusqu'au fleuve Saint-Laurent ou Iroquois, M. van Ness fera savoir, au plus tôt, à M. Barclay, s'il juge nécessaire de donner son opinion à cet égard, et, dans ce cas, lui fera connaître cette opinion.