SOMMES

allouées par le

Burarbilre

par navires

réclamées

conimMsairc anfflais

le commissaire français

Governor Temple .

Industry

Matchless (l»'" voyage) .

Elisa

Meta

Meta

Marmion

Matchless (2® voyage) .

Prince Oscar . . . .

Ga mbia et Columbine .

Chance et autres. , .

Columbine et Marmion Total. . .

Le montant des indemnités ainsi fixé, restait à décider si, et à partir de quelle époque et d'après quel taux, les sommes allouées devaient être productives d'intérêts. Les commissaires se mirent facilement d'accord sur le principe de la production des intérêts. Mais ils ne purent s'entendre ni sur le point de départ ni sur le taux de ces intérêts. Le commissaire anglais demandait un intérêt à 5 pour 100 à partir de l'événement qui, en 1 834 ou en 1835, avait fait naître chacune des réclamations, tandis que le commissaire français ne voulait accorder qu'un intérêt à 3 p. 100, et seulement à compter du jour de la liquidation de l'indemnité. La décision du surarbitre du 3 octobre 1844 (7) a tranché le débat, en fixant l'intérêt à 5 p. 100 :

à dater du jour où le montant des sommes allouées a été fixé, soit par un accord entre les deux commissaires, soit par une décision surarbitrale, jusqu'à l'acquittement du principal.

Le gouvernement français était, en conséquence, condamné à payer la

(1-4) Réclamations exclues par le surarbitre.

(5-6) Réclamations exclues en partie par les commissaires et en partie par le surarbitre. (7) Loc. suprà cit., p. 528, note 2. Arbitrages. — I 34

somme de £ 1657.11.6(41,438 fr, 50 c.) en principal, plus les intérêts à 5 p. 100 à partir de la date qui vient d'être indiquée.

Pour pourvoir à cette dépense, un crédit de 44,000 fr., compris dans les crédits supplémentaires et extraordinaires des exercices de 1844 et 1845, fut demandé aux Chambres pendant la session de 1845.

Mais sur ces entrefaites, le laconisme de la sentence arbitrale, habilement exploité par les réclamants dont les demandes avaient été rejetées en tout ou en partie par la Commission mixte, fit naître des doutes sur le point de savoir si l'arbitre avait en fait statué sur toutes les réclamations britanniques. Les intéressés alléguaient que les demandes passées sous silence par la sentence arbitrale ne pouvaient pas être considérées comme définitivement rejetées et que, dès lors, elles pouvaient être reprises contre le gouvernement français. Ils ajoutaient que leur droit demeurait d'autant mieux entier que leurs réclamations étaient basées sur l'illégalité du blocus de Portendick, et que l'arbitre, dans sa sentence, avait laissé cette question de l'illégalité sans réponse.

Sans adopter comme sienne cette manière de voir, le Cabinet de Londres s'adressa au gouvernement prussien pour lui demander quelle était la véritable portée de la sentence arbitrale .sur le double point relevé par les réclamants. L'arbitre avait-il entendu : i*^ statuer sur toutes réclamations britanniques; 2° trancher la question de la légalité du blocus de Portendick?

Le baron de Bûlow répondit que, du moment où son souverain n'était pas saisi d'une demande collective des deux gouvernements intéressés, il ne pouvait pas donner une interprétation officielle de la sentence ; mais, comme en définitive il s'agissait, dans l'espèce, beaucoup plus d'expliquer de quelle manière le Roi de Prusse avait compris la déclaration du 14 novembre 1842 que d'iuterpréter la sentence qu'il avait rendue, le Cabinet de Berlin ne faisait aucune difficulté de répondre aux deux points indiqués dans la demande de lord Aberdeen. Voici dans quels termes le baron de Bûlow formulait, le 16 mai 1845, la réponse du gouvernement prussien (1) :

S'il pouvait être nécessaire d'expliquer ou d'interpréter authentiquement le sens de ladite décision arbitrale, une interprétation de cette nature ne pourrait guère avoir lieu que moyennant un acte formel, dont l'émanation, après avoir été dûment préparée dans la voie qui semblerait la plus propre, aurait finalement besoin de la sanction expresse de l'auguste arbitre lui-même. Mais il ne s'agit point ici

(1) Lettre du liaron de Bïilow à lord ^^'estnlOlland, 16 mai lSi5, dans de Martens, op. cit., V, p. 357-8.

AFFAIRE DE Î'ORTENDICK 531

d'une telle interprétation; les éclaircissements qu'il importe au Cabinet de S. M. B. d'obtenir ne se rapportent qu'à la manière dont le Roi et son gouvernement ont compris la déclaration signée à Paris le 14 novembre 1842 et par laquelle l'Angleterre et la France ont soumis leur différend à l'arbitrage de S. M.

Or, le Cabinet du Roi, se trouvant parfaitement à môme de fournir ces éclaircissements d'une manière authentique, ne saurait hésiter à se conformer au vœu témoigné par la dépêche susmentionnée de lord Aberdeen. Il s'empresse, en conséquence, de donner la réponse suivante aux deux questions que S. S. a posées dans cette pièce :

1. L'auguste arbitre a, en effet, considéré comme étant déférée à son arbitrage la totalité des réclamations formées par des sujets britanniques, telles qu'elles se trouvent spécifiées dans les papiers et documents présentés au Roi, de la part du gouvernement anglais, et, par conséquent, S. M., en acceptant cet arbitrage et en rendant sa décision, a entendu prononcer sur toutes ces réclamations sans exception aucune ;

2. De même l'auguste arbitre s'est cru, non-seulement aulorisé, mais encore obligé, aux termes de ladite déclaration, à examiner la question delà légalité du blocus de 1835, et c'est sur le résultat de cet examen que sa sentence arbitrale est essentiellement fondée, ainsi que cela appert clairement, quoique d'une manière indirecte, par la teneur de ce document.

Interprétation du compromis ou delà sentence, cette réponse indiquait avec précision que l'arbitre avait statué sur la légalité du blocus et sur l'ensemble des réclamations produites devant lui. La sentence, complétée par les décisions des commissaires et du surarbitre, mettait ainsi définitivement fin à l'affaire de Portendick. Il ne restait plus au gouvernement britannique qu'à recevoir paiement des sommes auxquelles la France avait été condamnée: ce qai eut bientôt lieu.

Un crédit de 44,000 francs, avait été demandé au Parlement. Il fut voté parla Chambre des députés, le 30 avril (1), sur un rapport de M. Baude (2), après un discours de M. Jules de Lasteyrie (3), approuvant la conduite du gouvernement, et par la Chambre des pairs, le 14 juin, à la suite d'un rapport de M. Gascq (4). Il fut sanctionné par la loi du 20 juin 1845 (5) qui permit au gouvernement français d'acquitter sa dette vis-àvis du gouvernement britannique.

(1) Le Moniteur universel, l^r mai 1845, p. 1155.

(2) Ibid., 25 avril 1845, p. 1091 et s. V. aussi de Martens, N. R. G. 111,691.

(3) Le Moniteur universel, 30 avril 1845, p. 1138.

(4) Ibid., 10 et 14 juin 1845, p. 1630 et p. 1700.

(5) Ibid., 26 juin 1845, p. 1909.

532 FftANCÈ — Grande-Bretagne: 30 novembre 1843

Les questions de droit que soulève l'affaire de Portendick sont principalement relatives au conflit entre le droit de commerce d'un Etat et le droit de conservation d'un autre Etat. Elles mettent accessoirement en cause les conditions de la validité du blocus maritime.

1. A l'époque où s'éleva le conflit qui devait aboutir au présent arbitrage, il était admis sans dilïiculté qu'un Etat pouvait arbitrairement fermer ses ports aux navires étrangers. C'est que le commerce mutuel des Etats était alors considéré, non comme un droit véritable, accompagné d'un devoir corrélatif, mais comme une simple faculté. Maître absolu de son territoire, tout Etat était libre soit d'entrer en rapports avec les autres nations, soit de refuser toutes communications avec elles. Cette doctrine était nettement affirmée par tous les auteurs qui faisaient autorité au commencement du XIX^ siècle (1).

Mais il était de même admis que cette liberté illimitée pouvait se trouver restreinte par les conventions internationales. Vattel écrivait: « Une nation n'ayant point naturellement un droit parfait d'exercer le commerce avec une autre, elle peut se le procurer par un pacte ou un traité » (2). De son côté, Klûber enseignait que « en vertu de l'indépendance de sa volonté, l'État peut renoncer à ses droits primitifs et à ceux postérieurement acquis, ou bien les limiter à son gré » (3). Ainsi, ce que la coutume générale ne reconnaissait pas encore pouvait être établi par la convention, venant constituer une servitude restrictive de la souveraineté territoriale; et, dans ce cas, il était certain que l'Etat grevé de la servitude avait l'obligation de laisser ses ports ouverts aux navires de l'Etat stipulant.

Telle était précisément la situation créée par le traité du 3 septembre 1783, à Portendick, dans les rapports de la France et de la Grande-Bretagne : la puissance territoriale ne pouvait pas interdire aux navires anglais le droit de faire le commerce de la gomme « depuis l'embou-

(1) Vattel, Droit des gens, liv. 1, chap. VIII, § 89: « Tout État est en droit de défendre l'entrée des marchandises étrangères; et les peuples que cette défense intéresse n'ont aucun droit de s'en plaindre, pas même comme si on leur eût refusé un ollice d'humanité ». — G. F. de Martens, Prects du droit des gens moderne de VEurope, édit. Vergé, liv. IV, chap. III, § 14o, î, p. 368 : « Chaque nation a le droit incontestable de se refuser au commerce avec telle autre nation, et par conséquent,en s'y prêtant, d'y attacher telles restrictions qu'elle juge conformes à ses intérêts ».

(2) Liv. I,ch. VIII, § 93.

(3) Droit des ijens moderne de VEnrope, édit. franc., Paris, 1831, g 141, I, p. 241.

chure de la rivière de Saint-Jean jusqu'à la baie et le port de Portcndick inclusivement » (art. 11).

Une semblable servitude était-elle absolue? S'imposait-elle au souverain territorial dans tous les cas ? La négative n'était pas douteuse.

Des circonstances exceptionnelles pouvaient se produire, qui missent en conflit le droitde commerce de l'Angleterre et le droit de conservation de la France. Dans cette hypothèse, il était en 1834 aussi certain que de nos jours que, des deux souverainetés en présence, celle-là devait être préférée dont la prétention était basée sur « l'intérêt le plus considérable au point de vue de l'exercice de ses fonctions » (1). « Le droit au commerce international, dit excellemment M. Pillet,si étendu et si important qu'on le suppose, devra souffrir dans son exercice toutes les restrictions justifiées par le soin de la conservation de l'Etat » (2). Par conséquent, la servitude de commerce devait momentanément disparaître, toutes les fois que son maintien eût risqué de compromettre la sécurité du territoire grevé. Mais pour qu'il en fût ainsi, il fallait, d'une part, qu'il fût bien établi qu'on était en présence d'une nécessité certaine, impérieuse, et, d'autre part, que l'on prît toutes les précautions propres à éviter toutes surprises et tous dommages inutiles aux titulaires de la servitude. La France, en guerre avec les Maures Trarzas. voyait ses opérations entravées par les fournitures d'armes et de munitions que l'ennemi recevait des commerçants anglais. Elle avait le droit de prendre des mesures pour écarter cette aide étrangère, mais elle devait les concilier avec la reconnaissance conventionnelle du droit de commerce aux Anglais. A cet égard elle avait à sa disposition un moyen fort simple : la visite des navires à destination de Portendick, à l'effet de reconnaître et saisir les objets de contrebande qu'ils avaient à leur bord. De cette manière, elle eût accordé les nécessités de sa défense avec le droit de commerce de la Grande-Bretagne.

Ce n'est pas ainsi cependant que procéda la France, en 1834. Entre les deux droits en présence, le gouverneur du Sénégal ne chercha pas de conciliation. Se renfermant dans l'exercice absolu de la souveraineté territoriale, il procéda à l'expulsion de Portendick et même à la détention des navires anglais le Governor Temple et VIndustry. Toutefois, sentant lui-même ce que cette conduite avait d'irrégulier en présence de la stipulation de l'article 11 du traité de 1783, il essaya de s'appuyer sur les termes mêmes de ce texte. Comme la fin de l'article interdisait aux Anglais de faire dans la baie de Portendick des « établissements per-

(1) Pillet, Recherches sur les droits fondamentaux des États, Paris, 1899, p. 41.

(2) Ibid., p. 97.

manents », il considéra comme tel le fait d'y jeter l'ancre, intimant en conséquence aux navires anglais de commercer avec les Maures sous voiles, et, sur leur refus d'obéir à cette injonction, il les expulsa. L'explication était trop mauvaise pour justifier la mesure prise ou même plus simplement pour atténuer, à cet égard, la responsabilité de la France : c'est, avec raison que l'arbitre accorde aux deux navires expulsés, une indemmnité, qui ne pouvait faire doute.

Manifestement incorrecte, cette première mesure parut si critiquable qu'elle fut vite abandonnée. Le commerce anglais reprit librement et, avec lui, les fournitures d'armes et de munitions aux Maures. Obligé de se défendre, le gouvernement français cherche alors un moyen plus énergique, et plus conforme au droit, dans la fermeture de la côte de Portendick, tour à tour décorée des noms de « blocus » et de « mesure de police municipale imposée par les nécessités de la guerre ». Portant, avec l'un ou l'autre de ces titres, l'affirmation d'un état de choses exceptionnel, qui la rendait nécessaire, cette fermeture apparaissait, aux yeux du gouvernement français, non comme un acte arbitraire de souveraineté, qu'il ne pouvait pas se permettre vis-à-vis du commerce anglais, mais comme un acte de guerre, que la neutralité devait obliger la Grande-Bretagne à respecter, en dépit de l'article 11 du traité de Versailles, ou mieux encore comme une nécessité, qui, paralysant la convention, par une sorte de clause rébus sic stantihus, faisait revivre momentanément, au profit de la France, son droit originaire de totale souveraineté, par la suspension delà servitude de commerce dont l'Angleterre, était, à Portendick, le titulaire actif.

2. Ainsi justifiée, la mesure se présentait mieux sans cesser, cependant, d'être discutable. Elle fut, comme on l'a vu, très critiquée au cours des négociations diplomatiques qui précédèrent la conclusion du compromis ; et, il faut l'avouer, ces critiques ne laissaient pas d'être sérieuses. Non, qu'on puisse contester le droit pour un Etat de bloquer son propre territoire ; car, lorsque ce territoire est, en fait, comme l'était en 1835 celui de Portendick, en possession de l'ennemi, le souverain territorial se trouve exactement dans la même situation que le belligérant qui cherche à réduire l'adversaire, en le privant chez lui de toutes relations avec le dehors ; dans la guerre franco-allemande de 1870-71 et dans la guerre gréco-turque de 1897, il y a eu des exemples de ces blocus, dont personne n'a songé d'ailleurs à contester la légitimité (1). Mais,

(1) Fauchille, Blocus marilime, p. 162 ; IlelTter-Gen'cken, Droit international de V Europe, §154, note 3, p. 370; Bonfils-FauchiUe, Manuel de droit internat, public, 3e édit., n» 1633.

dans l'affaire de 1835, il y avait à concilier le droit de défense du souverain territorial avec la servitude de commerce dont il était grevé. Or, on pouvait se demander si, pour défendre son territoire, il était indispensable que la France le fermât complètement au commerce anglais. C'était moins contre le commerce de la gomme que contre celui de la contrebande de guerre, que le gouvernement français avait besoin de sévir, et, pour arriver à l'arrêter, le droit de visite aurait suffi.

Tout au plus eût-on compris l'établissement d'un blocus limité, n'atteignant que les navires chargés et laissant libres d'entrer, pour prendre de la gomme, les navires sur lest. Les blocus de ce genre étaient déjà connus à l'époque et devaient plus tard se produire encore dans la pratique (1). Une pareille mesure eût pu se justifier, dans l'espèce, parla considération que l'article 11 du traité de 1783 n'accordait aux Anglais que le droit d'enlever la gomme et non celui d'importer des marchandises à Portendick: il est vrai que, pour se procurer cette gomme, les négociants agissaient le plus souvent par un échange de leurs marchandises, mais ce n'était pas là pour eux un moyen indispensable, car la traite de la gomme pouvait se faire en espèces, par achat, et non en marchandises, par échange.

La fermeture complète de la baie de Portendick n'était donc pas nécessaire à la France, qui pouvait empêche rie trafic des armes sans suspendre le droit de commerce issu du traité. Le gouvernement français allégua que si, se bornant au droit de visite, il eût laissé le commerce pacifique pénétrer dans Portendick, la présence de navires marchands dans ce port, au moment où se poursuivaient les hostilités contre les Maures, n'aurait pas manqué de donner lieu à de graves difficultés (2): explication insuffisante, car, après avoir considéré comme dangereuse au début la substitution du droit de visite au blocus, le gouvernement français finit par l'accorder au mois d'août, sans que les inconvénients qu'il avait d'abord craints se fussent, semble-t-il, produits. A supposer enfin que la France eût agi comme souveraine, par la fermeture de la côte, au lieu d'agir comme belligérante, par le blocus, les mêmes objections se fussent élevées : le commerce des armes seul devait être interdit.

(1) Une circulaire du vice-amiral russe comte Heyden, en date du 6/18 octobre 1828, avait décidé que l'entrée des Dardanelles et de Constantinople. mise en état de blocus, serait accordée à tous les bâtiments neutres sur lest. De même, durant la guerre de 1854, l'embouchure de Sulina, mise en état de blocus par la France et TAngleterre, fut fermée aux navires chargés, sans que les navires non chargés fussent empêchés d'entrer dans le Danube (Fauchille, op. cit., p. 234, note 1).

(2) Suprà, p. 517.

Blocus OU fermeture, fait de belligérant ou de souverain, l'acte de la France avait dépassé la mesure. Mais la validité de l'acte, aux termes du compromis, ne pouvait être mise en doute. Le gouvernement français n'avait pas voulu que l'arbitrage portât sur sa légalité : la note des commissaires français du 4 novembre 1842 et, à sa suite, le préambule de la déclaration du 14 novembre l'avaient écartée du débat. Semblablement,la légalité de la mesure formait la base du bien-fondé des réclamations britanniques, car, en dehors de ce point de départ, il devenait parfaitement inutile d'examiner, à leur demande, les conséquences du défaut de notification diplomatique. L'arbitre estima cependant que si le compromis lui interdisait d'apprécier formellement la légalité du blocus et de rendre à cet égard un jugement, il lui imposait néanmoins d'examiner cette question en silence, afin de déterminer par l'opinion qu'il pourrait s'en former dans son for intérieur le jugement des réclamations sur lesquelles il était chargé de prononcer. La note du baron de Biilow à lord Westmorland, du 16 mai 1845, nous renseigne sur cette curieuse façon de juger : en nous disant que la sentence est « essentiellement fondée » sur le résultat de l'examen fait par l'arbitre de la question de la légalité de la mesure de 1835, elle nous indique assez que le Roi de Prusse avait été d'avis qu'elle était parfaitement valable, car, s'étant cru obligé de procéder à cet examen, il n'eût pas recherché si les réclamants anglais avaient eu ou non, en fait, connaissance de la mesure, s'il avait admis qu'en elle-même et dans son principe, l'interdiction du commerce n'était pas fondée.

Par cet examen, qui sortait des limites du compromis, l'arbitre ratifiait, de son opinion personnelle, une thèse dont la seule valeur devait être, à ses yeux, de résulter du compromis.

3. Imposée à l'arbitre ou librement acceptée par lui, la thèse de la légalité de la mesure faisait, aussitôt, naître d'autres questions.

Véritable blocus ou mesure de police municipale imposée par les nécessités de la guerre, la fermeture de Portendick ne pouvait ni avoir d'effet rétroactif, ni être dispensée de toute publicité. L'une et l'autre de ces restrictions obéissent à cette idée que la mesure exceptionnelle qui frappe momentanément le commerce ne doit pas atteindre ceux qui n'ont pas été en situation de s'en défendre. Toutes deux reçoivent, dans l'espèce, d'intéressantes applications.

a) Il est aujourd'hui reconnu que le blocus n'a pas d'effet rétroactif. Les navires qui se trouvent dans le port bloqué au moment de l'établissement du blocus jouissent d'un certain déhii. variable d'après les circonstances, pour en sortir, soit sur lest, soit même avec un chargement. Il n'y a plus de divergence que sur un seul point : tandis que la

pratique continentale, inaugurée par la France et suivie par la plupart des Etats, autorise la sortie du navire chargé sans s'inquiéter de la date du chargement, la pratique anglaise ne permet la libre sortie du navire chargé que si la cargaison se trouvait à bord avant le commencement du blocus (1).

Dans l'espèce, le blocus, déclaré en janvier 1835, ne devait s'appliquer qu'à partir du 15 février suivant. A ce moment, il y avait à I*ortendick un navire anglais, VElisa, qui était sur le point de charger la gomme que les Maures devaient lui fournir en échange des marchandises qu'il venait de leur livrer. Le 14 février, le vaisseau français la Bordelaise, arrivant sur les lieux, intimait à VElisa l'ordre de lever l'ancre et, sur le refus du navire anglais d'y obéir, l'obligeait le lendemain, 15 février, à quitter aussitôt Portendick, sans lui permettre d'embarquer aucune cargaison. La question qui se posait, dans ce cas, était de savoir si VElisa, avait droit à des dommages-intérêts.

Il n'était pas, à l'époque, en matière de blocus, de question plus controversée. Des divers systèmes qui divisaient alors la doctrine et la pratique, le plus généralement admis refusait la sortie des ports bloqués aux navires chargés après l'investissement. C'était celui que consacraient un grand nombre de conventions signées par les Etats-Unis, spécialement avec le Brésil (12 décembre 1828, art. 19) (2), avec le Chili (16 mai 1832, art. 17) (3), avec la Confédération pérou-bolivienne (13 novembre 1836, art. 16) (4), et qu'enseignaient la plupart des publicistes de nationalité anglo-saxonne, notamment Oke Manning et Wheaton (5) : ces traités et ces auteurs n'ouvraient en tout temps les places bloquées qu'aux navires partant sur lest ou avec une cargaison antérieure au blocus. Mais, en dehors de cette théorie, il y en avait deux autres, plus libérales, quoique moins répandues : l'une, également exprimée dans des conventions passées par les États-Unis (avec la Colombie, le 3 octobre 1824, art. 17 ; l'Amérique centrale, le 5 décembre 1825, art. 19 ; le Mexique, le 5 avril 1831, art. 21) (6), autorisait les navires, entrés dans un port avant le blocus, à le quitter à toute époque sur lest ou avec un chargement, de quelque époque qu'il fût ; l'autre, qu'avaient

(1) Dupuis, Le droit de la guerre maritime d'après les doctrines anglaises contemporaines, 1899, p. 218 ; Kleen, Lois et usages de la neutralité, 1898, I, p. 610-612.

(2) De Martens, N. R. IX, 54.

(3) De Martens, N. R. XI, 438.

(4) De Martens, N. R. XV, 113.

(5) Wheaton, Éléments de droit des gens, Londres, J836, II, p. 245; Oke Manning, Commenlaries on the Law of nations, Londres, 1839, p. 329. — Cette opinion a été, postérieurement à J843, soutenue par Heffter (op. cit., éd. GefFcken, § 156, p. 380 et note 11).

(6) De Martens, N. R. VI, 984; ibid., 826 ; ibid,, X, 322.

consacrée pour la première fois en 1838 les instructions françaises, lors des blocus de Buenos-Ayres (1) et du Mexique (2), ne permettait la sortie d'un port bloqué que dans un certain temps à partir de l'ouverture du blocus, mais, dans ce temps, à tous les navires quelque fût leur situation, sur lest ou chargés, soit avant, soit après le blocus. Appliquée pour la seconde fois en 1846, dans la guerre entre le Mexique et les Etats-Unis, cette dernière solution devait finir par triompher.

Bien qu'en 1835 elle ne fût en vigueur, ni dans le droit généralement admis, ni dans la pratique française, la France n'en a pas moins été condamnée pour ne pas l'avoir observée, vis-à-vis de YElissi.

L'arbitre fut sans doute influencé, non seulement par la doctrine libérale déjà posée dans certains textes, mais surtout par le fait qu'à une date antérieure à son jugement, quoique postérieure aux faits de la cause, la France avait elle-même, lors des blocus du Mexique et de la République Argentine, en 1838, autorisé le départ, dans un certain délai, des navires même chargés après l'investissement. Le Roi de Prusse avait probablement considéré qu'estimant cette solution légitime en 1838, le gouvernement français aurait dû l'envisager de même en 1835. Il n'était peut-être pas très juste de retourner contre la France le système libéral qu'elle avait inauguré à l'occasion d'un double blocus qui, exercé à titre de représailles, et non comme acte de guerre, invitait à quelque atténuation de la rigueur du droit. Il était moins équitable encore d'en faire profiter les ressortissants d'un État dont les autorités se fussent montrées, en pareille circonstance, tout aussi sévères que celles du Sénégal. Cependant, la décision de l'arbitre ne saurait être sérieusement critiquée. Les navires anglais pouvaient s'attendre à Portendick, en vertu de l'article 11 du traité de Versailles, à plus de ménagements que, de droit commun, des navires quelconques dans un port bloqué ; car, si ce texte n'enlevait pas à la France la faculté de fermer Portendick en cas de nécessité, il équivalait tout au moins pour les Anglais, dans l'éventualité de cette fermeture, à la garantie que leur droit de commerce ne serait ni arbitrairement ni brusquement supprimé, et la France devait d'autant plus donner à cette garantie la formule précise des traités précités qu'elle l'avait considérée comme assez naturelle pour l'étendre bénévolement en 1838 au commerce de toutes les nations.

La décision de l'arbitre est, en somme, équitable. Elle a, de plus, eu le mérite de contribuer à l'adoption définitive du système libéral de la non-rétroactivité du blocus.

(1) Notification du blocus du 28 mars 1838, dans de Martens, N. R. XV, 502.

(2) Notification du blocus du 3 mai 1838, dans de Martens, ibid., 805.

b) Blocus proprement dit ou mesure de police municipale, la fermeture de Portendick devait être portée, dans les deux cas, à la connaissance des tiers. La notification était, en 1835, comme actuellement, une condition, incontestal)le autant qu'incontestée, du blocus (1). Elle était encore la condition de toute suspension momentanée du commerce international en vertu d'un acte de souveraineté motivé par des circonstances exceptionnelles. Le droit de commerce est, de nos jours, reconnu comme un droit véritable dont les Etats ne peuvent pas être privés sans un avertissement préalable, lorsque cette suspension, qui ne peut être arbitraire, devient exceptionnellement nécessaire. Cette règle a été adoptée sans difficulté par l'Institut de droit international dans son règlement de 1900, sur la responsabilité des Etats à raison des dommages soufferts par des étrangers en cas d'émeute, d'insurrection ou de guerre civile (2). Elle devait être également suivie dans l'affaire de 1835 ; car, si la coutume générale ne reconnaissait pas encore le droit de commerce, ce droit n'en appartenait pas moins à la Grande-Bretagne, à Portendick, en vertu du traité de 1783. Mais comme à cette époque la pratique n'admettait, en dehors du blocus, aucune autre mesure de suspension des relations commerciales qui fût soumise à la publicité, le gouvernement français, qui sentait la nécessité de rendre publique la fermeture qu'il ordonnait, décora cette mesure du nom de blocus, parce que, dans cette opération, l'élément de publicité, qu'il cherchait, se trouvait contenu. Mais, ne prenant au blocus qu'un vain titre, il omit d'en accomplir toutes les formalités ; ne cherchant, dans le blocus, qu'une forme de publicité, il se contenta d'une des formes de publicité du blocus, sans les satisfaire toutes, et notifia la fermeture de Portendick aux autorités coloniales anglaises d'Afrique, sans faire pareille notification au gouvernement britannique. A la suite de cette omission, des navires partis d'Angleterre à destination de Portendick, dans l'ignorance du blocus, engagés par là dans une opération sans issue, subirent un dommage considérable, pour lequel ils réclamèrent indemnité.

(1) V. suprà, États-Unis-Mexique, 25 février 1842, Commission mixte de Washington, affaire du Juliiis-Cœsary et la note doctrinale, p. 482, 485 et s.

(2) Art. le''. Indépendamment des cas où des indemnités peuvent être dues aux étrangers en vertu des lois générales du pays, ces étrangers ont droit à un dédommagement lorsqu'ils sont lésés dans leur personne ou dans leurs biens au cours d'une émeute, d'une insurrection ou d'une guerre civile... b) lorsque l'acte dont ils ont souffert consiste à fermer un porl sans notification préniable en temps utile... {Ann.de l'inst. dedr. intern.y X"VIII (1900), sess. de Neufchâtel, p. 254). Gomp. D. Anzilotti, Teoria générale delta responsabilità dello Stato net diritto internazionale, Florence, 1902, p. 114, note 3.

Le gouvernement français était-il, vis-à-vis d'eux, responsable?

C'était demander si l'Etat, qui bloque ou ferme un port, a l'obligation d'en faire notification par voie diplomatique.

Cette question peut être envisagée à un double point de vue, suivant la sanction que cette obligation comporte : le défaut de notification diplomatique peut être considéré soit comme entraînant la nullité du blocus et des confiscations subséquentes, soit comme n'engageant que la responsabilité pécuniaire de l'Etat belligérant vis-à-vis du commerce neutre, en cas de lésion.

Au premier point de vue, la question est purement théorique. En effet, dans la pratique continentale, la notification diplomatique ne constitue ■point une condition de validité du blocus; seule la notification spéciale, faite par l'escadre bloquante aux navires qui s'approchent de la place est indispensable: un navire qui pénètre dans unportbloqué après avoir reçu l'avertissement spécial est de bonne prise, alors mêmeque le blocus n'aurait pas été notifié par la voie diplomatique au gouvernement de son pays (1). D'autre part, dans la doctrine et dans la pratique anglo-américaines,— qui distinguent entre les blocusde /'acio,établispar le commandant d'une force navale de sa propre initiative, et les blocus de jure, ordonnés par le gouvernement, — si, en principe, on exige, dans les premiers, la notification spéciale et, dans les seconds, la notification diplomatique, ce n'est là qu'une règle générale qui n'aboutit pas nécessairement, à défaut de notification diplomatique, à la nullité du blocus de jure. La notification diplomatique a surtout pour but, dans la pratique anglaise, d'établir contre les neutres une présomption absolue de connaissance de l'investissement, qui autorise la confiscation, s'ils se dirigent vers le port bloqué. Mais le défaut de cette notification n'a pas la vertu d'établir avec une égale force la présomption contraire et de permettre aux neutres qui ont violé le blocus d'échapper à la confiscation. Il établit sans doute une présomption d'ignorance de l'investissement, mais cette présomption peut tomber devant la preuve que le neutre a eu, en fait, con-

(1) Hautefeuille, Droits et dévoilas des nations neutres, III, p. 74 ; Pistoye et Duverdy, Traité des prises maritimes, I, p. 369 ; Fauchille, op. cit., p. 208 et 219; Calvo, Le droit international théorique et pratique, 5® édit., II, p. 543; Carnazza-Amari, Blocco maritimo, g 52, p. 99. L'opinion contraire, d'après laquelle la notification diplomatique est, comme la notification spéciale, exigée comme condition de validité du blocus, soutenue notamment par Gessner {Le droit des neutres sur mer, Berlin, 1865, p. 190), par Kleen {Lois et usages de la neutralité, I, p. 590 et s.) et quelques autres auteurs (cités par Carnazza-Aniari, op. et toc. cit.), est restée isolée et sans application pratique.

naissance du blocus, soit parce qu'il en a été averti par l'escadre bloquante, soit parce qu'il en a été instruit par d'autres voies en cours de route (1).

Pas plus dans le système anglo-américain que dans la prati({ue continentale, la notification diplomatique ne peut être considérée comme une condition indispensable de la validité du blocus.

Aussi bien n'était-ce pas sous cet aspect que la question de la notification diplomatique se présentait dans l'affaire de Portendick. 11 ne s'agissait pas de savoir si le défaut de cette notification enlevait au blocus son caractère obligatoire, car, les navires anglais n'ayant pas tenté de le violer, il n'avait pas été question de les confisquer. L'arbitre n'avait pas même à s'en occuper d'une manière générale et théorique, car les réserves insérées à la demande de la France dans la déclaration du 14 novembre 1842 lui faisaient un devoir de ne porter « aucune atteinte aux principes que [le gouvernement français] a [vait] invariablement professés en matière de blocus ». Le caractère obligatoire de la fermeture de Portendick devait être considéré comme acquis, malgré le défaut de notification diplomatique. La sentence le sous-entendait, en supposant que les voyages entrepris par les navires anglais dans l'ignorance du blocus étaient inutiles, puisqu'ils ne pouvaient pas, sous peine d'une confiscation régulière, essayer d'atteindre leur but.

Mais si le caractère obligatoire de la notification diplomatique, considérée comme la condition du blocus et des confiscations subséquentes, n'était et ne pouvait pas être en cause, il en était autrement de la responsabilité pécuniaire de la France vis-à-vis des navires qui — par suite du défaut de notification diplomatique — avaient éprouvé des pertes pour avoir, dans l'ignorance du blocus, entrepris des voyages qu'il leur était impossible de réaliser à raison de la fermeture du port de destination. C'était une question absolument différente de la précédente, qui ne pou-

(1) Cette doctrine, exposée par sir W. Scott dans l'affaire du Neptunus (Robinson, Admiralty Reports, II, p. 112), a été depuis suivie par la pratique et par les auteurs anglais et américains (V. notamment Oke Manning, Commentaries on the law of nations, édit. Sheldon. Amos, Londres, 1875, p. 404 et s. ; Phillimore, Commentaries upon intern. law, 2^ édit., 1871-73, III, p. 385; Travers Twiss, The law of nations, 2» édit., 1875, § 104 ; Creasy, First platform of intern. law, 1876, g 607 et 609 ; Hall, A Treatise on intern. law, 2e édit., 1884, § 258 ;Fergusson, Manu.iZ of international iaî6',1884,§ 279. Conip. Dupuis, Le droit de la guerre maritime d'après les doctrines anglaises contemporaines, p. 209 et s.). On peut citer comme aboutissant,en définitive, au même résultat la doctrine de certains auteurs continentaux (Heffter-Geffcken, op. cit., § 155, p. 374 et note 4 ; Bluntschli, Droit intern. codifié, trad. Lardy, § 832) qui estiment que, s'il faut que le blocus soit notifié, aucune forme particulière de notification n'est imposée.

vait être résolue que par l'afTirmative. Ceux mômes qui se refusent à voir dans la notification diplomatique une condition de validité du blocus sont forcés de reconnaître qu'elle est d'une très grande utilité pratique. Elle avertit les neutres de l'existence du blocus et les met en état d'éviter des voyages infructueux. Elle empêche les blocus de nuire inutilement au commerce des nations en paix et diminue, par là, les inconvénients qu'ils offrent pour elles, sans enlever aux belligérants les avantages qu'ils peuvent légitimement en attendre. A ce titre, elle est obligatoire pour l'Etat qui établit un blocus, car il ne doit pas pouvoir causer, par son fait, aux neutres, des préjudices inutiles. S'il ne se conforme pas à cette obligation, son blocus restera sans doute valable, en ce sens qu'il pourra confisquer les navires qui tenteraient de le forcer ; mais cette validité n'ira pas jusqu'à le dispenser d'indemniser les navires qui, n'ayant pas eu connaissance du blocus, en subiront un préjudice quelconque (1).

Le principe est donc que, si la notification diplomatique n'est pas, au point de vue pénal, en cas de violation, une condition de validité du blocus, elle est, au point de vue civil, en cas d'interruption de voyage, une condition de non-responsabilité de l'Etat bloquant.

Mais il ne s'ensuit pas que le défaut de notification diplomatique entraîne toujours la responsabilité pécuniaire de l'Etat.

Il est certain, en effet, que si les tiers sont, faute de notification diplomatique, censés avoir ignoré l'existence du blocus, cette présomption ne saurait être absolue : elle doit, au contraire, pouvoir être combattue par la preuve contraire. Il serait manifestement déraisonnable de permettre aux neutres de continuer à profiter de cette présomption, alors que, par d'autres voies, le fait de l'existence du blocus est arrivé à leur connaissance. Si, dans ces conditions, ils ont entrepris quand même leurs voyages, ils ne doivent s'en prendre qu'à eux seuls des dommages qu'ils ont pu subir. En d'autres termes, ils ne peuvent avoir droit à une indemnité que pour les voyages ou les parties de voyages qu'ils ont entrepris alors qu'ils étaient dans l'impossibilité de fait d'avoir connaissance de l'existence du blocus.

C'est la solution qu'a formellement consacrée la sentence.

De plus, même admise, l'ignorance du blocus ne saurait être dans tous les cas une source de dommages-intérêts : il faut qu'il en soit résulté réellement un préjudice matériel pour les réclamants. Des opérations proje-

(1) Ilautefcuillc, op. cit. II, p. 211 ; Ortolan, Diplomatie de la mer, II, p. 335 ; Fiore, Traltatodi diritto internaz. pubbl. (1879-84), III, n. 1896: p. i20 ; Garnazza-Amari, op. cit., p. 100. Comp. D. Anzilotti, op. cit., p. 114 et notes I et 2.

tées, mais non tentées, ou des voyages commencés dans l'ignorance de la fermeture du port de destination, mais ayant abouti grâce à la cessation du blocus avant leur terminaison, ne peuvent pas servir de base à une demande en dommages-intérêts.

La sentence a incidemment admis cette solution d'équité et de bon sens, et l'application qu'en ont faite les commissaires liquidateurs a eu pour effet de ramener à des limites modestes, mais raisonnables, les réclamations exagérées ou même fantaisistes des négociants anglais (1).

4. Il nous reste maintenant à donner de la sentence du 30 novembre 18i3 une appréciation générale. Si, dans les décisions d'espèce qu'elle renferme, elle nous paraît conçue dans un esprit de parfaite justice, elle prête, dans l'ensemble, à la critique, à raison du défaut de motifs qui la caractérise. L'arbitre n'a déterminé ni les principes ni les circonstances de fait sur lesquels il s'est appuyé. Par là, son jugement perd beaucoup de sa valeur au point de vue de l'établissement d'un précédent de jurisprudence, soit en matière de liberté commerciale, soit en matière de blocus. L'analyse des documents diplomatiques et l'examen critique des thèses des deux gouvernements intéressés, qui ont précédé le jugement arbitral, permettent de combler, dans une certaine mesure, une sem])lable lacune. Mais l'arbitre n'en a pas moins senti l'imperfection de son œuvre, car il a cru devoir se justifier, en faisant expliquer pourquoi il s'était abstenu d'indiquer les motifs de sa décision. La lettre du baron de Bûlowdu 3 décembre 1843 (2) assigne effectivement deux raisons à cette abstention. Ni l'une ni l'autre de ces raisons ne paraissent en définitive bien solides. L'une est tirée des limites imposées à la liberté de l'arbitre par la réserve des principes contenue dans le compromis. Cette réserve obligeait, à la vérité, l'arbitre à considérer comme résolues d'avance certaines questions très délicates, comme par exemple la question de la légitimité du blocus de Portendick, mais elle ne condamnait pas l'arbitre à ne point dire les motifs qui le guidaient dans son jugement: pourquoi, notamment, ne pas expliquer comment, en dépit de la légitimité, mise hors de discussion, du blocus, Texpul-» sion de VElissi, sans qu'elle eût le temps de charger la gomme due par les Maures, engageait la responsabilité de la France ? L'autre raison indiquée par le baron de Bûlow est plus critiquable encore : donner les motifs de la sentence, ce serait, dit-il, s'exposer à des critiques et

(1) Sur plus de 64 mille livres sterling que les réclamants demandaient de ce chef, ils n'ont obtenu que 1250 livres (comp. la liste de la page 518 et le tableau de la page 529).

(2) Suprà, p. 526-527.

à des a contestations ultérieures peu compatibles avec le caractère d'une décision suprême et finale ». On conçoit, certes, les critiques doctrinales que peut soulever une sentence, mais on ne voit pas comment l'indication des motifs pourrait provoquer des « contestations ». L'obligation prise par les signataires du compromis de se soumettre au jugement de l'arbitre ne saurait être altérée parce que la sentence indiquerait les motifs qui ont dirigé l'arbitre. Cette seconde raison ne signifie qu'une chose: c'est qu'un chef d'Etat ne supporte pas facilement qu'on critique ses résolutions, alors même qu'il se prononce comme arbitre. Et, de cette constatation, on peut tirer un enseignement pratique : il y a tout profit, pour les progrès du droit ainsi que pour la bonne administration de la justice, à ne pas confier les fonctions d'arbitre à des chefs d'Etat; c'est du reste en ce sens que s'est de plus en plus orientée l'évolution de l'arbitrage depuis 1843.

Il est donc permis de dire qu'au point de vue théorique, l'arbitrage du Roi de Prusse n'a qu'une valeur très relative. Sa sentence n'a, d'autre part, au point de vue pratique, dans les rapports de la France et de la Grande-Bretagne, qu'un intérêt désormais historique : la servitude internationale établie à Portendick en 1783 ayant été supprimée par le traité du 7 mars 1857 (1), aux termes duquel l'Angleterre a renoncé à son droit de commerce sur Portendick, moyennant la cession du comptoir français d'Albréda.

Paul Fauchille, Directeur de la Revue générale de droit interna lional public.

(1) De Clercq, VII, 138.

Affaire de responsabilité à raison d'actes de guerre,

Quand, le 25 février 1837, M. Bustamente fut élu Président des États- Unis Mexicains, leur situation était des plus précaires (1). Le Texas venait d'être irrémédiablement perdu. La Californie, tentée par son exemple, inclinait à se déclarer indépendante. Affaibli par la sécession, épuisé parla révolution, le pays, en plein désordre administratif, était aux prises avec les gouvernements étrangers qui réclamaient, en faveur de leurs ressortissants, avec des indemnités pour les dommages soufferts dans le passé des garanties pour l'avenir (2).

Parmi ces réclamations, celles de la France avaient, tant par leur ancienneté que leur importance, un caractère irritant. Le gouvernement de la Restauration avait obstinément refusé de reconnaître l'indépendance du Mexique. A défaut d'un traité régulier, qui, dans ces conditions, était impossible, une déclaration de 1827 avait stipulé, sans grande efTicacité, la jouissance réciproque du traitement de la nation la plus favorisée. Le gouvernement de Louis-Philippe essaya de régulariser la situation. Il procéda à la reconnaissance ofïicielle des États-Unis Mexicains, puis entama des négociations en vue d'un traité régulier d'amitié, de com-

(1) D'après le rapport présenté, le 19 juin 1839, par M. Lacrosse à la Chambre des députés {Moniteur universel du 22 juin 1839 et de Martens, N. R. VII, 611 et s.), l'Annuaire historique universel de Lesur (1837, p. 766 et s.; 1838, p. 541 et s.; 1839, p. 227 à 229 et 518 et s.) et les documents diplomatiques publiés par Je gouvernement mexicain (traduits en anglais par J. F. B,, sous le titre State documents relating to the conférences at Jalapa between ihe Mexican minister for foreign affairs, plenipotentiary of the Republic, and rear-admiral Baudin, plenipotentiary of France, concerning the adjustment of the différences between the two nations, Londres, 1839.

(2) Pour les réclamations formées par le gouvernement américain, V. supra, États- Unis— Mexique, 25 février 1842, p. 439 et s.

Arbitrages. — I. 35

546 FRANCE — MEXIQUE : i®"" AOUT 1844

merce et de navigation ; mais ses efforts ne furent pas couronnés de succès; l'opinion publique continua d'être, au Mexique, hostile à la France. Deux traités furent signés en 1831 et en 1832, qui ne furent pas ratifiés par le Congrès. Le 4 juillet 1834, les deux gouvernements se bornèrent, en attendant la conclusion d'un traité complet et définitif d'amitié, à signer une convention jjrovisionnelle qui renouvelait et confirmait la déclaration de 1827 (1).

Sous ce régime imparfait, les Français subissaient, au Mexique, de graves préjudices: ils étaient entravés dans l'exercice du commerce de détail dont ils étaient, en fait, les uniques détenteurs ; les emprunts forcés émis par le gouvernement pesaient sur eux plus lourdement que sur les autres étrangers ; les tribunaux commettaient à leur égard des dénis de justice ; mal protégés, enfin, par les autorités contre Tanimosité de la foule, ils étaient exposés au p'illage et au meurtre. Après des réclamations uniformément stériles, le gouvernement français, impatienté, chargea, en 1837, son ministre à Mexico d'insister pour obtenir réparation. Le gouvernement de M. Bustamente tergiversa. Tantôt reconnaissant en principe les griefs des sujets français et tantôt les repoussant avec hauteur, il essaya d'abord de transporter les négociations à Paris, — mais le gouvernement français refusa d'entrer en discussion avec le représentant envoyé à cet effet par le Mexique, — puis proposa, soit l'arbitrage, soit la médiation du gouvernement britannique, — mais la proposition parut « dérisoire » au Cabinet de Paris, pour lequel il ne s'agissait pas « de ces questions ordinaires de doctrines ou d'intérêts sur lesquelles il pût y avoir doute ou transaction », mais « de ces attentats à la sûreté des personnes et des propriétés qui ne sauraient jamais donner lieu à un arbitrage, pas plus en matière de droit international qu'en matière de droit privé ». « La dignité et les devoirs de la France » ne pouvaient pas « lui permettre de laisser à un tiers (même seulement pour la forme, puisqu'il ne saurait y avoir deux avis parmi les nations civilisées sur de telles questions) le soin de décider si les spoliations, les violences, les assassinats dont ses citoyens avaient été victimes seraient ou non le sujet de réparations suffisantes » (2). Tout au plus était-il possible de soumettre le chiffre de toutes les réclamations à une Commission mixte. Faite par écrit, notamment par un mémorandum du 13 avril 1837, puis renouvelée verbalement, en mai, par le baron Deffaudis au ministre des relations extérieures, M. Cuevas, cette proposition ne fut pas accueillie par le gouvernement mexicain. Dans

(1) De Clercq, IV, 268.

(2) Explications contenues dans rultimatum du 21 mars 1838, infrà cit.

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aGTES DE GUERRE 547

une note du 27 juin 1837, adressée directement à Paris, M. Cuevas repoussait jusqu'au principe des réclamations de la France : il maintenait ses propositions d'arbitrage ou de médiation.

De guerre lasse, le baron Deffaudis rompit les négociations et quitta Mexico, mais pour y revenir avec l'appui de vaisseaux de guerre et, le 21 mars 1838, signifier au Mexique, sous forme d'ultimatum (1), les exigences de la France.

Après avoir indiqué les torts éprouvés par ses compatriotes (pillages et destruction de propriétés au cours des troubles ; perception par la violence d'emprunts forcés ; dénis de justice, actes, décisions ou jugement illégaux et iniques d'autorités administratives, militaires ou judiciaires) et rappelé la manière dont les réclamations de la France avaient été constamment repoussées par le gouvernement mexicain, le baron Deffaudis formulait quatre conditions :

1° versement avant le 15 mai d'une somme de 600,000 piastres (3 millions de francs), à titre d'indemnité, à répartir par le gouvernement français entre ses ressortissants lésés ;

2° engagement pris par le gouvernement mexicain de ne pas susciter de difficultés à l'acquittement régulier et ponctuel des créances des citoyens français reconnues contre lui ;

3" destitution de deux officiers supérieurs et d'un magistrat, coupables d'avoir commandé le massacre ou tenté d'assassiner des Français, ou d'avoir rendu contre des Français des sentences illégales;

4*^ engagement précis et solennel du gouvernement mexicain, sous condition de réciprocité:

a) de conserver aux agents et sujets français la jouissance du traitement de la nation la plus favorisée;

b) de ne prélever sur ces sujets, dans aucun cas, aucune espèce de contributions de guerre ni d'emprunts forcés, pour quelque destination que ce fût;

c) de ne porter, sans une juste et préalable indemnité, la moindre atteinte à la faculté légale des Français de faire le commerce de détail à l'égal des nationaux.

Pour répondre à cet ultimatum, le gouvernement mexicain avait jusqu'au 15 avril. Mais le baron Deffaudis l'avertissait que si sa réponse n'avait pas lieu dans ce délai, ou si elle était négative ou simplement douteuse, même sur un seul point, il était chargé de remettre immédiatement la suite de l'affaire entre les mains du commandant des forces navales

(1) V. le texte de cet ultimatum dans de Glercq, IV, 403-416.

françaises, qui aurait alors à mettre k exécution les ordres qu'il avait reçus. La France — disait-il en terminant — n'ayant guère voulu considérer les griefs dont elle demande la réparation que sous le rapport pécuniaire, les mesures que pourrait adopter le commandant des forces navales françaises ne tendraient guère non plus qu'à exercer une contrainte pécuniaire, en tarissant la source du revenu des douanes maritimes de la République, « de même que dans la vie privée un créancier, qui perd patience, fait séquestrer, sans inimitié personnelle, les biens d'un débiteur inexact )>. Si pourtant le Cabinet mexicain mettait le comble à ses torts, en tolérant de nouvelles attaques contre la personne et la propriété des Français, les forces navales « devraient nécessairement agir avec plus de rigueur et exercer des représailles aussi justes que sévères ».

Le gouvernement mexicain, croyant sans doute que le petit nombre des bâtiments français rendait la menace peu sérieuse, répondit qu'il n'était nullement obligé d'indemniser les étrangers victimes des événements révolutionnaires, et que le Président ne pouvait consentir même à discuter des réclamations auxquelles la présence des forces navales de la France donnait un caractère de violence (1).

Aussitôt le délai de l'ultimatum expiré (16 avril 1838), M. Bazoche, commandant la station navale française, composée d'une seule frégate et de cinq bricks, prenait le parti de bloquer les sept ports abordables du littoral mexicain, d'une étendue de sept cents lieues; mais le peu de forces dont il disposait ne lui permettait pas de faire grand mal au commerce de la République : pendant les six premiers mois, les croisièi'es françaises ne purent arrêter que 50 navires de commerce, dont quatre de pavillon mexicain. La saisie des bâtiments tiers ne fut pas maintenue, les autres furent mis sous séquestre.

Le gouvernement français renforça sa station navale, dont il remit au contre-amiral Baudin le commandement, avec les pouvoirs les plus étendus (2). Au commencement de novembre 1838, vingt bâtiments bien armés se trouvèrent rassemblés dans la rade de Vera-Cruz.

Mais avant de recourir à de nouvelles représailles, le contre-amiral

(1) Proclamation du Président Bustamente en date du 31 mars, et notes adressées les 30 mars, 3 et 19 avril 1838 par M. Cuevas à M. de Liste, chargé d'alTaires de France à Mexico, depuis le «lépart du baron Defîaudis.

(2) Instructions du 22 août 1838 [Documents mexicains précités, n" 2, p. 14) donnant à l'amiral Baudin « plein et entier pouvoir » à Teftet de conclure, avec les plénipotentiaires du Mexique, tout traité ou arrangement jugé nécessaire pour mettre fin aux réclamations de la France.

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DE GUERRE 549

Baudin commença par renouveler au Président Bustamente les conditions de l'ultimatum du 21 mars, par une note, du 27 octobre (1), qu'il terminait en ajoutant qu'en recourant à la force, la France n'avait jamais eu Tintention de porter atteinte ni à l'honneur ni à l'indépendance du Mexique et que s'il était de son devoir de ne rien demander qui ne fût juste, il était, en revanche, du devoir du Mexique d'être humain, bienveillant et équitable.

M. Ouevas répondit que son gouvernement était prêt à accorder tout ce que la bonne foi, la justice et l'équité pouvaient exiger: il. proposait que des négociations fussent ouvertes à Jalapa et que, pendant leur cours, le blocus fût interrompu (2).

Le contre-amiral Baudin accepta la première de ces propositions, mais repoussa la seconde, et les conférences entre M. Ouevas et lui commencèrentà Jalapa le 16 novembre 1838 (3).

Elles devaient être de courte durée et aboutir à un échec. Le contreamiral Baudin présenta d'abord deux projets préliminaires de convention (4) qui, aux demandes insérées dans l'ultimatum du 31 mars, en ajoutaient trois nouvelles : 1° paiement d'une deuxième indemnité de 200,000 piastres (un million de francs), pour couvrir les frais de l'expédition française ; 2° renonciation à toute demande d'indemnité à raison du séquestre des navires mexicains; 3^ engagement de veiller à la protection des droits des porteurs de titres de l'emprunt dit de 17 0/0 et d'accepter ces titres en paiement des droits de douane.

Le plénipotentiaire mexicain n'acceptait que l'obligation de payer une indemnité de 600,000 piastres. Il revendiquait pour son gouvernement le droit d'infliger aux officiers et au magistrat incriminés la punition qu'il croirait convenable, et la faculté de lever des contributions forcées sur les étrangers comme sur les nationaux. Tl conseiitai t, jusqu'à la conclusion d'un traité de commerce, à l'admission du principe que les relations seraient réglées sur la base du traitement de la nation la plus favorisée. Il réclamait le départ des forces navales françaises et la restitution des navires et cargaisons séquestrés. Il proposait enfin que tous les points sur lesquels les plénipotentiaires seraient en désaccord fussent soumis à l'arbitrage de la Grande-Bretagne (5).

La différence entre les propositions respectives parut trop grande au

(1) Documents mexicains, n°l, p. 1 à 13.

(2) M. Cuevas au contre-amiral Baudin, 3 novembre 1838 {Doc. mex., n° 3, p. 16 à 12)

(3) Doc. mex., nos 4^ 5^ g et 9, p. 22 et s.

(4) Doc. mex., n°» 10 et 11, p. 30 et s.

(5) Doc. mex., n° 12, p. 36 et s.

contre-amiral Baudin pour lui permettre de continuer utilement les négociations. Il quitta Jalapa le 19 novembre, après avoir indiqué pour la dernière fois les conditions de la France et annoncé que, si elles n'étaient pas acceptées, il retournerait à bord de l'escadre, « prenant Dieu et les hommes à témoin de la modération de la France et regrettant que ses efforts pour éviter la guerre n'aient pas été couronnés de succès » (1). Ces conditions étaient, au fond, les mêmes que précédemment. Toutefois il acceptait : 1** que le gouvernement mexicain eût à répondre seul à la demandç de destitution des fonctionnaires coupables, conformément à l'équité et aux lois du pays ; 2° que les forces navales françaises eussent à quitter les eaux mexicaines après la ratification de l'accord ; 3° que les navires séquestrés fussent restitués au gouvernement mexicain avec leurs cargaisons en l'état et sans aucune indemnité pour les préjudices subis au cours de la détention.

Surpris par le départ précipité de l'amiral, M. Cuevas répondit, le même jour, que son gouvernement accepterait le projet définitif de la France, à l'exception : 1° de l'indemnité de 200,000 piastres pour frais d'expédition ; 2° de la clause relative au commerce de détail, consentant toutefois à stipuler, dans un article a.dditionnel, qu'en cas de modification ou de suppression du commerce de détail des Français à Mexico, un délai suffisant leur fût octroyé pour liquider leurs affaires (2).

Le contre-amiral Baudin, tentant un dernier effort de conciliation, proposa de supprimer la clause relative au commerce de détail, pour s'en tenir à la déclaration de 1827, et de stipuler que les navires français qui venaient d'être séquestrés par les Mexicains seraient restitués à leurs propriétaires (3).

M. Ouevas promit de répondre à ces nouvelles propositions ; le plénipotentiaire français accepta d'attendre cette réponse jusqu'au 27 novembre avant de reprendre les hostilités.

Entre temps, l'amiral se préoccupait du sort de ses compatriotes résidant au Mexique pour le cas où la reprise des représailles aboutirait ta la guerre. Le 22 novembre (4), il recommandait à l'humanité du gouvernement mexicain les Français des provinces et réclamait en leur faveur l'application de l'article 12 du traité anglo-mexicain du 26 décembre 1826, d'après lequel, en cas d'interruption des relations commerciales ou de

(1) Ibid., no 13. p. 40.

(2) Doc. mex., n» 15, p. 45 et s.

(3) Doc. mec, n°s 17 et 19, p. 53 à 56 et 58 à 61 (V. le projet modifié du contre-amiral Baudin, ibid., n» 20, p. 61 à 68.

(4) Doc. mex., no24, p.l7.

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DE GUERRE 551

rupture entre les deux pays, les négociants domiciliés sur la côte auraient un délai de six mois et, ceux de l'intérieur d'un an, pour régler leurs affaires et disposer de leurs propriétés, ainsi qu'un sauf-conduit pour s'embarquer librement dans un port de leur choix. Le surlendemain, M. Cuevas répondait que le gouvernement mexicain serait dans tous les cas « favorablement disposé à agir d'après les stricts principes de l'humanité, de la justice et delà civilisation » (1). Et deux jours après (2), il déclarait :

Quoiqu'il n'y ait pas de traité entre la France et le Mexique, mon gouvernement est disposé à accorder aux Français résidents les mêmes droits que ceux qui sont garantis, en cas de guerre, à la nation la plus favorisée, pourvu que S. E. le contre-amiral déclare, ainsi que le soussigné n'en doute, que, de son côté, il a l'intention d'observer les lois qui gouvernent les hostilités entre nations chrétiennes et civilisées et de maintenir, pendant leur durée, le respect et la considération que la République mexicaine est en droit de réclamer.

Le 26 novembre, le contre-amiral Baudin recevait la réponse promise par M. Ouevas : c'était un long document (3) qui indiquait, en les expliquant, les concessions que le Mexique considérait comme compatibles à la fois avec son honneur et son intérêt. Au fond, c'était la reproduction du projet présenté par le même plénipotentiaire le 10 novembre : la clause relative au commerce de détail était nettement repoussée, l'indemnité de 200,000 piastres énergiquement refusée. L'expédition française, y était-il dit, n'était pas nécessaire ; un négociateur mexicain avait été envoyé à Paris sans y être reçu ; l'arbitrage de la Grande-Bretagne et son offre de médiation, provoquée par le Mexique, avaient été repoussées par la France : dans ces conditions, accepter de payer les frais de l'expédition serait absolument contraire à l'honneur national. Le gouvernement mexicain proposait une fois de plus, en terminant, de soumettre à l'arbitrage de la Grande-Bretagne les questions sur lesquelles les deux parties ne pouvaient s'entendre.

Le contre-amiral Baudin estima que toute nouvelle tentative de conciliation était inutile. Il prit le parti de rouvrir les hostilités et porta sa résolution à la connaissance des autorités mexicaines (4) :

Je n'ai pas le temps de répondre à la note de M. Cuevas. Le délai fixé par moi expire aujourd'hui, et comme il n'a pas été donné une réponse satisfaisante aux demandes mo-

(1) Doc. mex., n° 25, p. 73.

(2) M. Cuevas au contre-amiral Baudin, 26 novembre 1838 (Doc. mex., n" 28, p. 76).

(3) Doc. mex., n° 30, p. 79 à 100.

(4) Le contre-amiral Baudin au général commandant le département de Vera-Cruz, 27 novembre 1838, à bord de la frégate La Néréide {Doc. mex., n^ 32, p. 105).

552 FRANCE — MEXIQUE : l" AOUT 1844

dérées et honnêtes de la France, je suis, dans la nécessité de commencer les hostilités ; ma mission pacifique est terminée, ma mission de guerre va commencer.

Le jour même (27 novembre), l'escadre française ouvrait le feu contre le fort de Saint-Jean-d'Ulloa : elle s'en rendait rapidement maîtresse (1), ainsi que de la flotte mexicaine amarrée devant le château.

Le lendemain, une capitulation, conclue par le général Don Manuel Rincon avec le contre-amiral Baudin, limitait le chiffre de la garnison mexicaine de Vera-Cruz à mille hommes, reconnaissait le caractère provisoire de l'occupation du fort de Saint-Jean-d'Ulloa par les Français et suspendait pendant huit mois, en attendant un arrangement à l'amiable, le blocus du port de Vera-Cruz (2),

Dans l'esprit du contre-amiral Baudin, les hostilités ne devaient pas être poussées plus loin. Le fort de Saint-.Jean-d'Ulloa et la flotte mexicaine devaient rester entre ses mains à titre de gage jusqu'à la conclusion d'un accord définitif.

Mais le gouvernement du Mexique en jugea tout autrement. Il désavoua le général Rincon, fit appel aux passions de la foule et, le 30 novembre, déclara la guerre (3). Les opérations allaient être peu nombreuses et de courte durée. Le contre-amiral Baudin se borna à désarmer Vera- Cruz, afin d'assurer la sécurité de son escadre (5 décembre), à rétablir le blocus devant cette ville et à confisquer les bâtiments mexicains déjà séquestrés et ceux dont ses navires réussirent par la suite à se rendre maîtres. Puis, il chercha à traiter avec le Président Bustamente sur des bases avantageuses et honorables pour les deux pays (4).

Mais au début ses ouvertures ne furent pas accueillies. Dans l'impossibilité de résister par la force des armes, le gouvernement mexicain exerçait sa vengeance sur le commerce innocent. Le l^"" décembre 1838, un décret du Président Bustamente ordonna l'expulsion en masse de tous les Français établis au Mexique. Un premier délai de trois jours leur était imparti pour quitter leur résidence, un second, de quinze jours, pour sortir du territoire mexicain. Il était en outre enjoint aux Français établis dans le département de Mexico d'aller s'embarquer au port d'Acapulco, qu'ils ne pouvaient atteindre qu'avec beaucoup

(1) Une convention conclue le 28 novembre 1838, par Tamiral Baudin avec le maréchal mexicain Gaona réglait les conditions de la reddition du fort (de Martens, N. R. XV, 808).

(2) V. le texte de cette convention du 28 novembre 1838, dans de Clercq, IV, 444, et dans de Martens, N. R. XV, 809.

(3) Texte du décret de déclaration, dans de Martens, N. R., XV, 810.

(4) Lettre de famiral Baudin au Président Bustamente, 3 décembre J838 (de Martens, N. R. XV, 812).

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DE GUERRE 553

de difficultés, par une route impraticable et à travers un pays sans ressources. Le chargé d'affaires de la Grande-Bretagne s'empressa de protester, au nom de l'humanité, contre une telle rigueur. Le gouvernement mexicain consentit à prolonger les délais, qu'il porta respectivement à 15 et à 60 jours, et à permettre aux Français établis dans le département de Mexico de se diriger sur le port de Vera-Oruz. Cependant les Français se mirent à quitter le pays et, par les soins de l'amiral, se dirigèrent vers la Havane et à la Nouvelle-Orléans (1).

Dans le courant de décembre, cédant aux sollicitations du représentant britannique et à l'opinion nationale elle-même, le Président Bustamente accueillit les ouvertures de l'amiral Baudin auquel il dépêcha, à Vera-Oruz, MM. de Gorostiza et Guadalupe Victoria, pour négocier la paix.

La négociation fut longue et pénible, à cause de l'insistance mise par les Mexicains à ne pas céder sur les conditions précédemment repoussées par leur gouvernement, à cause aussi de la difficulté de s'entendre sur des questions nouvelles que les hostilités venaient de faire surgir. Les Mexicains réclamaient la restitution des navires de guerre et de commerce de leur nation capturés par les Français ; le contre-amiral Baudin repoussait cette réclamation, attendu que les navires mexicains étaient devenus, par l'effet de la guerre, la propriété des capteurs. Les Mexicains réclamaient une indemnité en faveur des nationaux qui avaient eu à souffrir des hostilités depuis le 27 novembre ; l'amiral s'y opposait. Il y avait là, à son avis, une matière dans laquelle la responsabilité du belligérant ne pouvait pas être engagée. Mais, de son côté, il réclamait une indemnité pour ceux de ses compatriotes qui avaient éprouvé des dommages à la suite du décret d'expulsion. A quoi les négociateurs mexicains, rétorquant son propre argument, répondaient que, si la France ne pouvait pas être rendue responsable des préjudices causés aux Mexicains par les opérations hostiles, le Mexique ne pouvait pas davantage être tenu d'indemniser les Français victimes d'une mesure autorisée par le droit de la guerre.

Après plus de deux mois de discussion, l'accord se fit sur la double rédaction d'un traité de paix et d'une convention complémentaire, l'un et l'autre signés le 9 mars 1839 (*2).

Ils donnaient à la France beaucoup moins qu'elle n'avait exigé soit lors des conférences de Jalapa, soit même lors de la première rupture

(1) Annuaire historique universel, 1839, p. 524.

(2) V. le texte de ces deux accords dans de Clercq, IV, 446 et 448, et dans de Martens, N. R. XVI, 607 et 610.

des relations pacifiques. Tout ce qu'elle en retirait, c'était : \° une indemnité de 600,000 piastres, payable en trois termes, dans un délai total de six mois, pour l'extinction de toutes réclamations antérieures au 26 novembre 1838 (art. l^"" de la convention) ; 2<* l'engagement que les créances reconnues des Français seraient ponctuellement acquittées (art. 3 de la convention); et 3° la continuation de la jouissance réciproque du traitement de la nation la plus favorisée (art. 3 du traité]. Elle abandonnait ainsi les demandes relatives à l'indemnité de 200,000 piastres pour frais de l'expédition, à la destitution des fonctionnaires coupables, à la condamnation de la pratique des emprunts forcés, et surtout au maintien et à la garantie de l'exercice du commerce de détail par les Français.

Enfin, quant aux questions nouvelles, relatives à la restitution des navires capturés et des indemnités respectivement réclamées au profit des victimes des hostilités, les deux parties acceptaient de les soumettre à la décision d'une puissance tierce.

Traité de paix et convention du 9 mars 1839.

Traité de paix. — Art. 2. — Dans le but de faciliter le prompt rétablissement d'une bienveillance mutuelle entre les deux nations, les parties contractantes conviennent de soumettre à la décision d'une tierce puissance les deux questions de savoir :

1" Si le Mexique est en droit de réclamer de la France, soit la restitution des navires de guerre mexicains capturés par les forces françaises subséquemment à la reddition de la forteresse d'Ulloa, soit une compensation de la valeur desdits navires, dans le cas où le gouvernement français en aurait déjà disposé ;

2® S'il y a lieu d'allouer les indemnités que réclameraient, d'une part, les Français qui ont éprouvé des dommages par suite de la loi d'expulsion, de l'autre, les Mexicains qui ont eu 'à soufîrir des hostilités postérieures au 26 novembre dernier.

Convention. — Art. 2. — La question de savoir si les navires mexicains et leurs cargaisons, séquestrés pendant le cours du blocus, et postérieurement capturés par les Français, à la suite de la déclaration de guerre, doivent être considérés comme légalement acquis aux capteurs, sera soumise à l'arbitrage d'une tierce puissance, ainsi qu'il est dit en l'article 2 du traité de ce jour.

Ces textes n'indiquaient pas le nom de l'arbitre. Mais il avait été entendu entre les négociateurs de Vera-Oruz (notes des M et 21 mars 1839) que l'initiative de la proposition d'un arbitre serait réservée au gouvernement français, à la condition que son choix se portât sur une puissance en relations d'amitié avec la République du Mexique. Le gouvernement de Louis-Philippe s'adressa donc au Cabinet anglais et, s'é-

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DE GUERRE 555

tant assuré de l'acceptation de la Reine Victoria, en prévint le Cabinet de Mexico. Après avoir précisé que, contrairement à ce qui avait été dit à la Chambre des députés (1), le choix de l'arbitre dépendait de l'accord des deux parties, le gouvernement mexicain s'empressa d'y donner son assentiment (16 mai 1840).

Pas plus que le nom de l'arbitre, le compromis n'indiquait la procédure à suivre devant lui. Mais on se mit facilement d'accord pour décider que l'arbitrage aurait lieu à Londres et que l'arbitre prononcerait sur les questions posées dans les textes du 9 mars, en se basant sur les explications que les parties lui fourniraient exclusivement par écrit.

Le gouvernement français aurait voulu que son ministre et celui du Mexique à Londres, après avoir préparé séparément leur mémoire respectif, s'en fissent communication officieuse de manière à connaître chacun les moyens de la partie adverse et à y répondre dans leurs mémoires définitifs au Foreign Office. Le ministre américain était partisan d'une autre procédure. Tl proposait que la note et la réplique de chacun des deux gouvernements fussent officiellement communiquées à l'autre et qu'ainsi toute la procédure fût préalablement instruite par voie de correspondance officielle, avant la présentation de l'affaire à l'arbitre. Le gouvernement français refusa d'adhérer à cette procédure, qu'il estimait, non-seulement contraire aux précédents et à l'esprit de l'arbitrage, mais de nature à faire rouvrir sans utilité une longue discussion entre les deux Cabinets.

Faute d'accord sur ce point, chacune des parties fît présenter séparément à l'arbitre son propre mémoire par son ministre, la France le 26 juin et le Mexique le 8 juillet 1843. Il n'y eut ni réplique ni aucune autre explication, orale ou écrite, fournie à l'arbitre.

Les mémoires développaient brièvement le point de vue de chacune des parties sur les quatre questions, qui faisaient l'objet de l'arbitrage :

l"^ Le Mexique étsiit- il endroit de réclamer de la France, soit la restitution des navires de guerre mexicains capturés par les forces françaises subséquemment à la reddition de la forteresse d'Ulloa, soit une compensation de la valeur desdits navires dans le cas où le gouvernement français en aurait déjà disposé ? Il s'agissait de la flotte mexicaine capturée par le contre-amiral Baudin le 27 novembre 1838 (2). Le mémoire mexicain soutenait qu'il y avait lieu à restitution ou à com-

(1) Séance de la Chambre des députés du 14 janvier 1840 (Moniteur universel d\i 15 janvier).

(2) Suprà, p. 552.

pensation, parce que les navires de guerre en question avaient été saisis à titre de gage, au cours de l'exercice de représailles qui n'autorisaient pas la confiscation, et que le caractère de la possession n'avait pas pu changer par le seul fait de la déclaration ultérieure de guerre. Le mémoire français soutenait la solution contraire, se bornant à rappeler les circonstances qui avaient précédé et suivi la capture des navires et à laisser à l'arbitre le soin de dire si cette capture n'était pas «de bonne prise et conforme aux règles de l'équité, comme aux principes du droit de la guerre ».

2^ Les navires mexicains, séquestrés pendant le cours du blocus, et postérieurement capturés par les Français, a la suite de la déclaration de guerre, devaient-ils être considérés comme légalement acquis aux capteurs? Il s'agissait des bâtiments de commerce saisis et mis sous séquestre lors des premières représailles, puis confisqués après le 30 novembre 1838. L'argumentation des deux mémoires était la même que pour les navires de guerre. On demandait, de part et d'autre, à l'arbitre de dire si la capture de ces navires saisis pendant la durée du blocus « avait été ou non légitimée par la déclaration subséquente de guerre ».

3° Y avait-il lieu d'allouer les indemnités que réclameraient les Mexicains qui avaient eu à souffrir des hostilités postérieures au 26 novembre ?

Il s'agissait des dommages soufferts par la population de Vera-Oruz à la suite surtout du bombardement, le 27 novembre 1838, du fort de Saint-Jean-d'Ulloa. La ville avait été, pour ainsi dire, abandonnée ; les opérations de commerce avaient été suspendues. D'après le mémoire mexicain, la population innocente n'avait pas à souffrir de l'exercice des représailles par un gouvernement étranger. Le mémoire français soutenait, au contraire, que les forces du contre-amiral Baudin n'avaient cessé de garder à l'égard des populations tous les ménagements compatibles avec les hostilités ouvertes. Si néanmoins des dommages avaient été causés aux habitants ou au commerce, la responsabilité en incombait au gouvernement mexicain. La France était fondée « à invoquer le principe universellement reconnu que les pertes occasionnées à des particuliers par l'effet même des hostilités se confondent dans les malheurs généraux qui en sont la suite et ne peuvent jamais donner lieu à indemnité ».

4« Y avait-il lieu d'allouer les indemnités que réclameraient les Français qui avaient éprouvé des dommages par suite de la loi d'expulsion ? C'était, aux yeux du gouvernement français, tout ensemble la question la plus importante et celle où son bon droit était le plus évident D'après lui, le décret du 1" décembre 1838, même atténué sur l'intervention du

Responsabilité a raison d'actes de guerre 557

chargé d'affaires britannique, était contraire «aux simples prescriptions de l'équité et de l'humanité, comme aux principes consacrés par les usages des nations civilisées », puisque les délais accordés aux Français pour quitter leur résidence et sortir du territoire mexicain étaient absolument insuffisants, à raison de la complication des affaires, de l'importance des distances et des difficultés de communication. Ce décret était de plus en opposition avec les engagements pris par le Mexique. Le mémoire rappelait que, sur la demande du contre-amiral Baudin, M. Cuevas avait déclaré (note du 26 novembre 1838), que son gouvernement était disposé à accorder aux Français les droits garantis en cas de guerre à la nation la plus favorisée, pourvu que le contre-amiral observât au cours des hostilités les lois en vigueur entre nations civilisées (1). Or, les droits garantis à la nation la plus favorisée étaient fixés par le traité anglo-mexicain du 26 décembre 1826 (art. 12): les intéressés avaient à leur disposition un délai beaucoup plus long (6 mois ou un an suivant les cas); ils avaient en outre le choix de l'itinéraire à suivre pour quitter le territoire mexicain. Ces droits se trouvaient de même stipulés dans un grand nombre de traités conclus par le Mexique: avec les Pays-Bas (15 juin 1827, art. 13) (2), avec le Danemark (19 juillet 1827, art. 13) (3), avec la Prusse (18 février 1831, art. 20) (4) et avec la Saxe (4 octobre 1831. art. 5) (5). Une stipulation si souvent renouvelée pouvait être considérée par la France, en l'absence même de tout engagement contracté vis-à-vis d'elle, comme constituant un principe coutumier du droit international de la République du Mexique. Mais la France pouvait, elle aussi, invoquer un texte, c'était la déclaration de M. Cuevas. Et l'on ne pouvait objecter que la promesse était subordonnée à une condition qui n'avait pas été remplie. La conduite du contre-amiral Baudin avait été loyale, pleine de modération, strictement conforme aux lois de la guerre. Le décret du l^*" décembre était donc illégal. Ce qui le prouvait enfin, c'était la raison invoquée par le gouvernement mexicain pour répondre aux vives protestations du chargé d'affaires britannique : n'ayant pas, avait-il dit, contre la France, les mêmes moyens de lui nuire que la France contre lui, il se voyait, dès lors, obligé de profiter de tous les moyens que les circonstances lui donnaient pour repousser ce qu'il regardait comme une injuste agression, et venger les souffrances plus grandes encore

(1) Suprà, p. 551.

(2) De Martens, N. R.VII, 230.

(3) Ibid., X, 4.

(4) Ibid., XII, 534.

(5) Ibid., IX, 518.

b^S FRANCE — MEXIQUE : 1" AOUT 1844

des malheureux habitants de Vera-Cruz. Exposer pareille doctrine — ajoutait le mémoire français — c'est la réfuter. Il est évident, en effet, que c'est surtout dans l'intérêt des faibles que les règles et les limites du droit de la guerre ont été posées et sanctionnées, et que si l'inégalité même des forces justifiait la puissance plus faible à les enfreindre, ces principes tutélaires ne seraient pas longtemps respectés par les plus forts .

Le mémoire mexicain rappelait que la promesse faite par M. Cuevas le 26 novembre était subordonnée à la condition que l'amiral français observerait les lois de la guerre. Or, cette condition n'avait pas été remplie. En dépit de la réponse fournie par M. Cuevas, le 26 novembre, sur les conditions exigées par la France, les hostilités avaient été poursuivies avec une rapidité et une rigueur telles qu'il ne restait au Mexique, pour se défendre, qu'à recourir aux' moyens de représailles que le droit de la guerre mettait à sa disposition.

C'est sur ces documents que l'arbitre établit sa sentence.

Sentence du 1^^ août 1844 (1).

Nous, Victoria, par la grâce de Dieu, Reine du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande, ayant accepté l'office d'arbitre qui nous a été conféré par S. M. le Roi des Français et par le Président de la République mexicaine, en vertu des notes adressées à notre Secrétaire d'État pour les Affaires étrangères, les 26 juin et 8 juillet 1843, par les plénipotentiaires respectifs de S. M. et du Président, pour déterminer les différends survenus entre les gouvernements français et mexicain relativement à certains points réservés par le traité et par la convention spéciale conclus entre ces deux gouvernements le 9 mars 1839, lesquels points sont spécifiés dans lesdits traité et convention de la manière suivante : [Citation des textes rapportés plus haut, p. 544].

Ayant attentivement et impartialement examiné les points qui nous ont été ainsi soumis ; ayant mûrement pesé tout ce qui s'est passé entre les parties depuis le 16 avril 1838 jusqu'à la conclusion du traité du 9 mars 1839 ; Déclarons que :

En ce qui concerne le premier point mentionné dans l'article 2 du traité et de la convention spéciale, à savoir : si le Mexique est en droit de réclamer de la France soit la restitution des navires de guerre mexicains capturés par les forces françaises subséquemment à la reddition de la forteresse d'Ulloa, soit une compensation de la valeur desdits navires dans le cas où le gouvernement français en aurait disposé, et si les navires mexicains et leurs cargaisons, séquestrés pendant

(1) De Clercq, V, 193-196; La Fontaine, p. 21.

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DÉ GUERRE .^50

le cours du blocus et postérieurement capturés par les Français à la suite de la déclaration de guerre, doivent être considérés comme légalement acquis aux capteurs ;

Nous SOMMES d'avis qu'après le départ de Mexico du plénipotentiaire français et la notification qui a accompagné son départ, lesquels furent suivis tant d'opérations hostiles exercées par les Français contre la forteresse de Saint-Jeand'Ulloa et contre la flotte mexicaine que d'une déclaration immédiate de guerre de la part du gouvernement mexicain et de l'expulsion du territoire des sujets français, il y avait entre les deux pays un état de guerre dont les termes du traité et de la convention spéciale ont reconnu l'existence ;

Qu'en conséquence, la France n'est pas tenue à restitution ni à compensation pour les navires mentionnés dans le traité ou pour les navires et cargaisons spécifiés dans l'article 2 de la convention ;

En ce qui regarde le second point mentionné dans l'article 2 du traité :

Nous SOMMES d'avis quc ni les sujets français, ni les Mexicains, n'ont droit à la moindre indemnité, les actes des deux pays se trouvant justifiés par l'état de guerre qui existait entre eux.

Victoria.

L'arbitre renvoyait ainsi les parties dos à dos. Il n'accordait aucune restitution, compensation ou indemnité. La sentence était purement négative. Elle a dû médiocrement satisfaire les deux Etats en litige, si l'on songe que le Mexique se voyait définitivement dépossédé de sa marine de guerre et que la France, après tant de sacrifices, n'obtenait pas gain de cause sur le point qu'elle considérait comme le plus important. On peut s'en rendre compte si l'on s'en rapporte aux critiques qu'avait soulevées l'acceptation par l'amiral Baudin de l'offre de soumettre à l'arbitrage la question des indemnités dues aux Français atteints par le décret d'expulsion. A la Chambre des députés, le rapport de M. Lacrosse traduisait en ces termes les regrets de l'opinion :

Tout ce qu'on pouvait accorder sans compromettre des intérêts respectables, c'était de laisser la fixation de ces indemnités à une Commission mixte départagée, au besoin, par une tierce puissance. Mais le principe même des indemnités est mis en arbitrage, et c'est trop.

Et si cette clause du traité de paix avait été ratifiée, c'est dans la persuasion d'une décision favorable : « Le droit à une indemnité est incontestable, concluait M. Lacrosse ; il sera certainement admis par la tierce puissance ».

Ainsi, loin de consolider la « paix constante » et !'« amitié perpétuelle » stipulées par le traité du 9 mars 1839, la sentence de la Reine Victoria laissait entre la F^rance et le Mexique des ferments de discorde qui devaient pendant de longues années altérer les bonnes relations qu'elle était destinée au contraire à rétablir.

560 FRANCE — MEXIQUE : l*** AOUT 1844

Intervenue à un moment où, dans les rapports de la France et de la Grande-Bretagne, d'autres débats plus graves (1) passionnaient les esprits, d'un intérêt en apparence insignifiant, la sentence de la Reine Victoria passa presque inaperçue. Impénétrable à raison de la non publicité des documents, dont la plupart demeurent encore inédits, elle est restée jusqu'à ce jour généralement ignorée ou incomprise ^2). Cependant, par la place qu'elle occupe dans l'histoire du droit de la guerre et par l'importance théorique des principes qui y sont engagés, elle mérite de fixer l'attention. Son examen montrera qu'on ne saurait accepter l'ensemble de ses décisions sans réserve ni critique.

A la vérité, sa simple lecture ferait croire que les questions litigieuses étaient d'une très grande simplicité. L'arbitre les réunit, en effet, en deux groupes et leur donne une solution négative basée sur un seul motif, suffisant pour condamner les réclamations respectives des parties : l'existence de l'état de guerre.

Mais à défaut de la connaissance historique des événements, le seul recours à l'arl^itrage indique assez que le débat devait être plus sérieux. On est, dès lors, amené à se demander si la sécheresse des motifs de la sentence et la simplicité avec laquelle les questions litigieuses sont résolues ne sont pas le résultat de quelque embarras éprouvé

(1) Incident du Maroc (Durrieu, Le Maroc en 1844, dans la Revue des Deux-Mondes du !«•' octobre 1844) ; continuation de la querelle d'Alger (Rousset, Conquête de l'Algérie, I, passim; Jean Darcy, France et Angleterre, Cent années de rivalité coloniale, Paris, 1904, p. 180 et s.); origines de la question des mariages espagnols {Affaires d'Espagne, dans la Revue des Deux-Mondes du 1" novembre 1844); négociations pour le règlement du droit de visite (Mathieu de la Redorte, La convention du 29 mai 1845 sur le droit de visite, dans la Revue des Deux-Mondes du 1er mai 1846), et surtout affaire Pritchard (Forcade, La situation de la France vis-à-vis de VAngleterre à propos de VOcéanie, dans la Revue des Deux-Mondes du 15 septembre 1844; d'Haussonville, Histoire de la politique extérieure du gouvernement français (1830-1848), 2 vol., Paris, 1850, IL passim; Thureau- Dangin, Histoire de la monarchie de Juillet, V, p. 389 et s. ; Debidour, Histoire diplomatique, I, p. 413 et s.

{2) Connue depuis sa publication dans le tome V du Recueil de de Clercq, cette sentence est à peine mentionnée dans la plupart des ouvrages modernes de droit international. Nul commentaire n'en est donné parles auteurs qui ont spécialement écrit sur l'arbitrage (Kamarowsky, Le tribunal international, 1885, p. 192; Revon, L'arbitrage international, son passé, son présent, son avenir, 1892, p. 304; Mérignhac, Traité théorique el pratique de l'arbitrage international, Paris, 1895, p. 286; Gaspar Toro, Notas sobre el arbitraje internacional en las Republicas latino-americanns, 1898, p. 114 ; Moore, International arbitrations, V, p. 4865).

RESPONSABILITÉ A RAISON D*ACTES DE GUERRE \ NOTE DOCTRINALE 56l

par l'arbitre à indiquer formellement les raisons de fait et les principes de droit sur lesquels il a basé sa décision. Et il est naturel de supposer, d'une part, qu'en préparant le travail de leur souveraine, lesjurisconsultes du Foreign Office se sont référés plus spécialement à leurs doctrines nationales, et, d'autre part, qu'obéissant à une réserve diplomatique plus facile à comprendre qu'à justifier, lord Aberdeen a dû s'abstenir de motiver la sentence arbitrale, afin de ne pas y étaler des principes en opposition avec ceux que professait et pratiquait la France. Cette réserve paraissait d'autant plus s'imposer à l'arbitre que le gouvernement français, en s'abstenant d'indiquer avec précision dans son mémoire les principes qui militaient en faveur de ses réclamations et ceux qui s'opposaient à l'admission des demandes de son adversaire, avait, semble-t-il, invité lui-même le gouvernement britannique à trancher le débat par la simple affirmation que les demandes respectives étaient ou non conformes « aux règles de l'équité comme aux principes du droit de la guerre », sans débattre ces règles ni discuter ces principes.

Ces principes, dont l'arbitre devait faire application et que le gouvernement français supposait connus, quels étaient-ils? Pour le savoir, il faut se référer à la doctrine et à la pratique alors en vigueur. Reprenons, à cet effet, les questions développées dans les mémoires, en commençant par les plus simples pour arriver aux plus compliquées.

1. Le point le plus simple et, à tous égards, le plus facile à résoudre était celui d'une indemnité au profijL des Mexicains, victimes des hostilités postérieures au 26 novembre 1838. Le mémoire français invoquait le principe « universellement reconnu » que les pertes occasionnées à des particuliers par l'effet même des hostilités ne peuvent jamais donner lieu à indemnité. Ce principe était alors certain et reste encore incontesté. Les anciens auteurs admettaient que les particuliers lésés par l'effet des hostilités n'avaient à leur profit aucune espèce de recours. Parlant des dommages causés par l'ennemi, Vattel disait: « malheur à celui sur qui ils tombent » (1). Et, sur ce point, la doctrine et la pratique modernes n'ont pas varié (2). Mais le principe demande à être bien compris. Les pertes occasionnées à des particuliers par l'effet de la guerre ne peuvent donner lieu à aucune indemnité, si le belligérant s'est tenu dans la limite de ses droits. Mais il semble qu'il doive en être autrement

(1) Droit des gens, liv. III, chap. XV, § 232.

(2) Bonfils-Fauchille, Manuel de droit intern. piibl., 3e édit., n° 1231 et les autorités citées.

Arbitrages. — I. 36

562 FRANCE — MEXIQUE : i®"* AOUT 1844

si le belligérant a méconnu les lois de la guerre. Dans ce cas, n'engaget-il pas sa responsabilité, et ne peut-il, en conséquence, être actionné en dommages-intérêts? Le principe de cette responsabilité était déjà admis par la doctrine du XVIII^ siècle, comme la sanction du droit de la guerre (1). Et la seule différence entre cette doctrine et la doctrine moderne est que la responsabilité du belligérant s'est accrue en proportion des nouvelles obligations que le droit de la guerre a mises à sa charge. Cette responsabilité sera sans doute difficile, en fait, à mettre en action et son jeu ne se manifestera le plus souvent pas pratiquement, car, si elle a été encourue par l'Etat qui a succombé dans la lutte, l'Etat victorieux trouvera, dans le fait même de sa victoire ou dans l'indemnité de guerre qu'il pourra se faire payer, une compensation suffisante ; et si elle a été encourue par l'Etat victorieux, nulle réclamation ne sera possible contre lui après la conclusion de la paix qui aura définitivement réglé les rapports antérieurs entre les deux pays. La seule hypothèse pratique est celle où la réclamation, produite avant la signature de la paix, loin d'être écartée ou liquidée par l'accord intervenu, a été réservée en vue d'une entente ultérieure ou renvoyée à l'appréciation d'un arbitre. Dans ce cas, il peut paraître certain que le traité de paix aura réservé l'examen non du point abstrait de savoir si le droit international reconnaît ou non le principe général de la responsabilité du belligérant, mais du point plus concret de savoir si, dans l'espèce, cette responsabilité a été encourue. Et pour trancher cette question, il y aura à rechercher si le belligérant, dont la conduite est critiquée, s'est ou non conformé aux lois de la guerre.

Telle était précisément l'hypothèse dans le conflit franco-mexicain. On reprochait au contre-amiral Baudin d'avoir abusé de ses droits de belligérant et d'avoir ainsi causé des préjudices injustifiés au commerce et à la population de Vera-Cruz. Les plénipotentiaires mexicains réclamèrent de ce chef le paiement d'une indemnité. Cette réclamation ne fut pas accueillie, mais elle ne fut pas non plus écartée purement et simplement. La France admit qu'il pouvait, en fait, y avoir lieu à discussion. Le traité de paix réserva la question et la renvoya (art. 2, 2°) au jugement d'un arbitre. La clause du traité présentait, à la vérité, une forme amphibologique. Elle invitait l'arbitre à dire « s'il y avait lieu d'allouer des indemnités » aux Mexicains lésés. Etait-ce lui demander si le droit international admettait que pareilles indemnités pussent être accordées, ou bien si, dans l'espèce, il y avait lieu de faire application

(1) Vattel, liv. m, chap. X, § 173.

RESPONSABILITE A RAISON d'aCTES DE GUERRE : NOTE DOCTRINALE 563

d'un principe de responsabilité sur l'existence duquel les parties étaient d'accord? On pouvait en douter, mais, les mémoires des parties l'ont prouvé, c'est dans ce dernier sens qu'il fallait entendre la clause du traité. Quelle était, en effet, l'argumentation du gouvernement français? La réclamation mexicaine était-elle repoussée par la question préalable qu'il n'y a jamais lieu à responsabilité pour un belligérant? Non pas. Le mémoire de la France commence par indiquer à l'arbitre que les forces françaises « n'ont cessé de garder à l'égard des propriétés particulières tous les ménagements compatibles avec les hostilités ouvertes ». C'était se disculper du reproche que le contre-amiral Baudin avait excédé ses droits de belligérant. C'était affirmer que, si un belligérant peut être rendu responsable lorsqu'il méconnaît les lois de la guerre, dans l'espèce, aucune responsabilité ne pouvait être mise à la charge de la France, parce que, loin de violer le droit de la guerre, elle avait gardé à l'égard des particuliers ennemis « tous les ménagements compatibles avec les hostilités ». Le mémoire ajoutait, en effet : « si malgré ces précautions, quelques dommages ont pu être causés aux habitants ou au commerce après la déclaration de guerre, la responsabilité en appartient au gouvernement mexicain seul ».

Ainsi, il revenait à l'arbitre de rechercher si la conduite du contreamiral Baudin avait été ou non conforme aux lois de la guerre. Il ne ressort pas avec une suffisante netteté de sa sentence qu'il ait procédé à cet examen. La réclamation mexicaine est repoussée parce que, dit la sentence, « les actes des deux pays » se trouvaient « justifiés par l'état de guerre qui existait entre eux ». La formule est un peu vague. L'arbitre eût sans doute mieux répondu à la question précise qui lui était posée en disant que les actes reprochés aux forces françaises n'étaient pas contraires aux lois de la guerre. Mais à être plus précis à cet égard, étant donné surtout que le débat avait pris naissance à la suite d'une guerre maritime et du bombardement d'un port, il eût risqué de se mettre en contradiction avec la tendance traditionnelle du gouvernement anglais de s'affranchir en temps de guerre de toute règle de nature à entraver sa liberté de belligérant (1) et de repousser, dans un conflit maritime, toute réglementation du bombardement [2). Il reste cependant

(1) V. notamment J. Westlake, Études sur les principes de droit international, trad. E. Nys, 1895, ch. XI, et Dupuis, Les théories anglaises sur le droit de la guerre en général, dans la Bev. gén. de dr. intern. publ., V (1898), p. 35 et s., et spécial, p 40-46.

(2) Cette tendance s'est encore manifestée à la Conférence de La Haye de 1899, lorsque l'opposition du gouvernement britannique fit échouer la proposition d'étendre aux flottes l'interdiction faite aux armées de bombarder les villes ouvertes. La Conférence s'est

564 fRANCE — MEXIQUE: 1" AOUT i 844

acquis qu'en ne repoussant pas formellement la réclamation mexicaine par la question préalable, la sentence de 1844, expliquée par les mémoires soumis à l'arbitre, a reconnu que, s'il est des actes des belligérants que justifie le droit de la guerre, il en est d'autres qui peuvent être condamnés, et que, si les premiers ne sauraient engager la responsabilité de leur auteur, mise enjeu par une instance arbitrale, les seconds peuvent fonder une condamnation à des dommages-intérêts.

Il y a là un précédent unique, très important pour la sanction des lois de la guerre, qui mérite d'être retenu.

2. La légitimité du décret du l^' décembre 1838, portant expulsion en masse des Français, soulevait une question délicate. Le droit pour le belligérant d'expulser de son territoire les sujets de l'ennemi est encore admis et souvent pratiqué (1) ; il était incontestable au début du XIX^ siècle. C'est un reste de l'ancienne idée de la guerre faite à la nation. Mais depuis longtemps la pratique des pays civilisés a apporté à la rigueur de cette règle des adoucissements: des délais suffisants sont octroyés aux sujets ennemis pour se préparer à quitter le territoire. Depuis le X-V^ siècle, des clauses, insérées dans les traités de commerce, réglementent souvent l'exercice de ce droit d'expulsion. Vattel (2) dit que de son temps cette pratique est d'un usage courant. Au début du XIX*^ siècle, on trouve un grand nombre de clauses de ce genre dans les traités passés par les États maritimes de l'Europe avec les Etats nouvellement constitués de l'Amérique du Sud (3). Grâce à la répétition de ces clauses, il s'est formé une règle coutumière qui s'impose désormais aux belligérants : l'exercice du droit d'expulsion en masse n'est de nos jours légitime qu'à la condition d'être accompagné de l'octroi d'un délai raisonnable et suffisant (4). Telle est du moins la doctrine continentale, car les auteurs anglais hésitent à y voir une règle obligatoire : « Les

bornée à émettre le vœu que cette proposition fût renvoyée à l'examen d'une Conférence ultérieure, mais la Grande-Bretagne a formellement refusé d'adhérer à ce vœu (De Lapradelle, La Conférence de lapaix, dans laRev. gén.dedr. intern. pubL, VI (1899), p. 732).

(1) V., pour la pratique des guerres de la seconde moitié du XIV* siècle, Bonfîls- Fauchille, op. cit., n» 1055.

(2) Liv. III, ch. IV, § 63. V. aussi de Cussy, Causes et phases célèbres du droit maritime des nations, Leipzig, 1856. I, p. 186 à 190.

(3J Traités de la Grande-Bretagne avec Rio de la Plata de 1825 (de Martens, R. X, 678) ; la Colombie, de 1825 [ihid., 744) ; de la France avec le Brésil, de 1826 [ibid., X, suppl., 870) ; de la Prusse avec le Brésil, de 1827 {ibid., XI, 471); du Danemark avec le Brésil, de 1828 [ibid., 616). V. aussi les traités mexicains signalés suprà, p. 547.

(4) Ileffter-Gelïcken, Le droit international de VEurope, § 121, p. 267 ; Bonlils-Fauchille. op. et loc. cit.

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DE GUERRE : NOTE DOCTRINALE 565

adoucissements qui se sont produits, dit Hall (4), ont été trop peu confirmés par l'usage pour constituer des exceptions définitivement établies » (1).

Le décret du l*"" décembre 1838 avait octroyé aux Français établis au Mexique des délais pour quitter le pa} s. mais ces délais étaient manifestement insuffisants. Le décret était-il illégitime? Pour le soutenir, le gouvernement français invoquait tout d'abord « les usages des nations civilisées ». L'existence d'usages libéraux n'était pas douteuse, mais il n'en était pas de même de leur caractère obligatoire. La règle coutumière, qui, d'après la doctrine continentale, existe aujourd'hui, n'était rien moins que certaine au début du XIX^ siècle : la fréquence des stipulations sur ce point dans les traités du Mexique, de 1826 à 1831, tendait à le prouver. Le mémoire français y voyait cependant « un principe coutumier du droit international de la République du Mexique » ; mais il est difficile d'admettre qu'un principe coutumier puisse naître, dans la société des nations, du droit conventionnel d'un Etat et uniquement à rencontre de cet Etat. La question revenait donc à savoir si les belligérants n'avaient pas, en l'absence même de tout engagement conventionnel, l'obligation d'octroyer aux sujets ennemis un délai raisonnable pour quitter le territoire. Sur ce point, le doute était permis. Il devait autoriser l'arbitre à trancher la question litigieuse d'après sa doctrine nationale, qui, plus affiirmative alors qu'elle ne l'est aujourd'hui, maintenait, à défaut de traité, le droit d'expulsion dans toute sa vigueur.

Mais le mémoire français invoquait, pour prouver l'illégalité du décret mexicain, un autre argument : l'engagement pris, le 26 novembre 1838, par M. Cuevas, au nom de son gouvernement, d'étendre aux Français le bénéfice des droits garantis par traité aux sujets de la nation la plus favorisée. A défaut du droit coutumier. incertain, la France pouvait dès lors invoquer le droit conventionnel du Mexique, formel. La validité de l'engagement pris par M. Cuevas n'était pas contestée — et n'était d'ailleurs pas contestable, — mais le mémoire mexicain alléguait que l'engagement était conditionnel, soumis à l'observation par le contre-amiral Baudin des lois de la guerre, et que la condition n'avait pas été remplie.

Cette allégation invitait l'arbitre à faire un examen des faits de la guerre pour proclamer l'illégalité du décret mexicain, partant, le droit de la France à une indemnité, s'il venait à reconnaître la régularité des opérations du contre-amiral Baudin. Il avait à procéder ici aux mêmes

(1) A treatise on inlernalional law, 4^ édit., 1895, § 126, p. 405. V. aussi Oke Manning, Commenlaries of the law of nations, édit. Sheldon Amos, 1875, p. 173.

566 FRANCE — MEXIQUE : l*'' AOUT 1844

recherches que pour la précédente question des réclamations mexicaines. Mais il ne semble pas qu'il y ait procédé : autrement, sa sentence impliquerait une flagrante contradiction. En effet, la réclamation de la France est écartée par le même motif que la réclamation du Mexique, à savoir que « les actes des deux pays se trouvaient justifiés par l'état de guerre ». Or, si les sujets mexicains n'avaient droit à la «moindre indemnité », parce que la conduite du contre-amiral Baudin avait été conforme aux lois de la guerre, ce même motif aurait dû conduire à l'allocation aux sujets français d'une indemnité pour les dommages éprouvés à la suite de la loi d'expulsion, parce que, la conduite du contre-amiral Baudin ayant été régulière, le Mexique aurait injustement refusé d'exécuter l'engagement pris par lui, dans ce cas, vis-à-vis de la France. On ne pouvait considérer sa conduite tour à tour comme régulière, pour repousser la réclamation mexicaine, et comme irrégulière, pour rejeter la demande française. Et si elle avait été régulière, c'est à tort que l'arbitre absoudrait le Mexique. On ne peut échapper à la contradiction qu'en admettant que l'arbitre n'a pas poussé l'examen, comme il l'aurait dû, sur le terrain des faits. Il s'est borné à affirmer que l'état de guerre autorise l'expulsion en masse, sans octroi d'un délai raisonnable. Mais, en procédant ainsi, il a omis de répondre à la question, nettement posée dans le mémoire français, de la valeur de l'engagement pris par le Mexique vis-à-vis de la France.

3. Plus embarrassante, et à la fois plus complexe, était la question des navires mexicains. Au cours des représailles exercées avant la déclaration de la guerre, au printemps et à l'automne de 1838, les forces navales de la France s'étaient emparées d'un certain nombre de navires de guerre et de commerce mexicains, puis la guerre survint et, finalement, la paix conclue, le contre-amiral Baudin avait refusé de restituer les navires saisis, en alléguant qu'ils étaient devenus la propriété de son gouvernement ; les plénipotentiaires du Mexique avaient contesté le bienfondé de cette prétention, et c'est cette controverse que l'accord de 1839 appelait l'arbitre à résoudre. Pour bien comprendre l'importance du débat, il est nécessaire de décomposer la question, en la ramenant aux éléments qu'elle renferme. On y découvrira un point particulièrement intéressant qu'il importe de bien élucider, car c'est à son occasion qu'a pris naissance une doctrine qui, pour être couramment enseignée, n'en est pas moins fausse.

Il est à remarquer, tout d'abord, que le point de départ du débat se trouvait dans le fait que la saisie des navires mexicains avait précédé la déclaration de guerre. Nulle discussion n'eût été possible, si la saisie avait été postérieure à cette date. Le droit de confiscation de la propriété

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DE GUERRE : NOTE DOCTRINALE 567

privée, comme de la propriété pul^lique, est incontestable dans la guerre maritime. Saisis au cours de la guerre, les navires mexicains eussent été, sans l'ombre d'un doute, la propriété définitive de la France. Mais la saisie avait précédé la guerre. Au^si deux questions, Tune principale, l'autre subsidiaire, pouvaient se poser:

1° Une saisie de navires opérée au cours de représailles, spécialement à la suite d'un blocus sans guerre, transfère-t-elle la propriété des navires saisis ? Telle était la question principale. Si elle était résolue affirmativement, il devenait inutile d'examiner l'influence qu'avait pu avoir sur la saisie la déclaration ultérieure de guerre. Au contraire, tranchée négativement, une deuxième question se présentait aussitôt.

2° La confiscation, que la saisie n'avait pas produite, n'avait-elle pas été rendue possible par la déclaration ultérieure de guerre ?

Cette double question pouvait d'ailleurs se poser aussi bien pour les navires de guerre que pour les navires de commerce.

Comment aurait-elle dû être résolue d'après les règles de droit en vigueur en 1839?

De quelle manière l'a-t-elle été par la sentence arbitrale?

A. — La valeur originaire de la saisie mettait en jeu la théorie des représailles et la pratique, alors naissante, d'une forme particulière de représailles, appelée depuis blocus simple ou pacifique.

Il fut un temps où l'exercice de représailles comportait de manière certaine le droit de confisquer tous les biens, privés ou publics, de l'adversaire. On peut même affirmer que la règle actuelle de la saisissabilité de la propriété privée ennemie dans la guerre maritime est un legs de l'ancienne pratique des représailles (1). Mais si, dans l'ancien droit, les représailles se confondaient avec la guerre, il n'en est plus de même de nos jours. A la fin du X'VIIP siècle, les représailles se séparent d'avec la guerre et commencent à suivre des règles particulières. Au sujet du sort des biens de l'adversaire, la différence finit par devenir très nette : la guerre a des effets définitifs, le belligérant qui s'empare en mer de la propriété privée ennemie devient aussitôt, — sauf toutefois confirmation de son droit par un jugement de prises, — propriétaire des objets saisis, quelle que soit l'issue finale de la lutte ; au contraire, les représailles n'ont que des effets provisoires, l'Etat qui les exerce ne peut, en principe, que séquestrer la propriété privée de l'adversaire, il ne peut la confisquer que si la réparation qu'il poursuit lui est finalement refusée, et seulement jus-

(1) V. le développement de cette idée dans la note doctrinale dans Taffaire du Betsey, suprà, p. 107 et s.

qu'à concurrence de Tindemnité réclamée. Il en est ainsi notamment dans cette forme particulière de représailles — si usitée jadis — qu'on appelle l'embargo (1). Entre cette solution moderne, qui n'accorde aux représailles qu'un effet purement provisoire, et l'ancienne pratique de la confiscation opérée par représailles, on peut suivre les gradations intermédiaires successivement admises du XVIIP au XTX^ siècle. A l'époque de Vattel, l'influence de l'ancienne pratique demeure encore assez forte pour que cet auteur estime nécessaire de dire que, lorsque une nation s'empare, à titre de représailles, de quelque chose appartenant à son adversaire et au lieu de la confisquer se borne à la retenir en gage « jusqu'à ce qu'on lui ait donné une pleine satisfaction », dans ce cas, « c'est plutôt arrêt ou saisie que représailles ». Mais Vattel ajoute aussitôt que ce sont là des expressions qu'on « confond souvent dans le langage ordinaire » (2). Au début du XIX^ siècle, un nouveau progrès est réalisé: les représailles appliquées à la propriété privée n'en opèrent pas la confiscation immédiate, cependant on ne proclame pas encore leur effet purement provisoire. Sir W. Scott déclare, dans une affaire relative à l'embargo mis sur les propriétés hollandaises dans les ports anglais, en 1803 (3), que la saisie a au début un caractère « équivoque », elle n'est ni provisoire ni définitive, ni pacifique ni hostile ; tout dépend de l'issue du différend qui l'a occasionnée: selon que cette issue sera satisfaisante ou non, la saisie sera rétroactivement considérée comme provisoire ou comme définitive, c'est-à-dire faite à titre de simple séquestre ou à titre de confiscation. Arrivée à ce degré, la théorie des représailles n'avait qu'à se dépouiller de l'idée de la rétroactivité pour attacher à la saisie, dès le début, le caractère provisoire que lui reconnaît la pratique moderne.

En dépit de la séparation qui s'est ainsi établie entre les représailles et la guerre, ces deux institutions peuvent encore être confondues à un double point de vue :

a) La séparation n'est très nette que quant au sort de la propriété privée ; elle n'existe pas toujours et nécessairement quant à la propriété publique. De même que, dans la guerre maritime, le sort de la propriété ennemie publique se distingue de celui delà propriété privée en ce que la confiscation de la première n'est pas, comme celle de îa seconde.

(1) OkeManning, op. cit., p. li3-4 ; HefTter-Geffcken, op. cit., §111, p. 245 ; Bonfils-Fauchille, op. cit., n° 1399 ; Carnazza-Amari, Del hlocco maritimo, n' 276 ; Règlement de l'Institut de droit international sur le régime des navires et de leurs équipages dans les ports étrangers (La Haye, 1898), art. 38 {Annuaire de l'Institut, XVII, p. 273 et s.).

(2) Vattel, Droit des gens, liv. Il, chap. XVIII, § 342.

(3) The Boedes Lust, Robinson, Admiralty Reports, V, p. 246.

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DE GUERRE : NOTE DOCTRINALE 569

subordonnnée à un contrôle judiciaire, de même, dans la pratique des représailles, la propriété publique peut être confisquée, alors qu'en principe la propriété privée ne peut être que séquestrée. Sans doute, l'Etat qui exerce les représailles demeure libre de rester en deçà de son droit, en accordant à la propriété publique dont il s'est emparé le même traitement qu'à la propriété privée, se bornant à la séquestrer au lieu de la confisquer, mais c'est là de sa part une concession bénévole : il n'y est pas obligé. Dans la pratique de la première moitié du XTX^ siècle, on trouve de nombreux exemples de confiscation, à titre de représailles, de la propriété publique, et notamment de navires de guerre de l'adversaire (1), mais on en rencontre aussi dans lesquels les navires de guerre ont été simplement séquestrés (2).

b) Même circonscrite de la sorte, la séparation entre la guerre et les représailles n'est pratiquement possible que si l'on délimite le champ d'action propre à chacune de ces deux institutions. Or, il n'y a pas de ligne de démarcation très nette entre elles. Les représailles peuvent, en s'étendant, devenir en fait une guerre. Tant qu'elles se limitent à des actes d'hostilité isolés, tels que l'embargo, la saisie d'une propriété publique ou privée, elles se distinguent très aisément de la guerre et ne rompent pas la paix entre les Etats en litige. Mais lorsqu'elles se généralisent, lorsque l'Etat qui les exerce organise une expédition armée, bombarde et même occupe le territoire de son adversaire, il n'y a plus de différence spécifique avec la guerre, et il serait contraire à la réalité des choses d'afïîrmer que la paix n'est pas rompue. Le seul critérium encore possible d'une distinction ne se pourrait alors trouver que dans

(1) Affaire franco-portugaise de 1831 ; affaires franco-argentines de 1838 et de 1845 ; affaire anglo-argentine de 1848. Dans la plupart de ces cas, les navires de guei're ont été après coup restitués en vertu d'une clause formelle de traité (Gonv. du 14 juillet 1831, art. 18 [de Clercq, IV, 115 ; de Martens, N. R. IX, 466] ; Conv. du 29 octobre 1840, art. 2 [de Clerq, IV, 591; de Martens, N. R. G. I, 532] : Gonv. du 24 novembre 1849, art. 1" [de Martens, N. R. G. XV, 47] ; Gonv. non ratifiée du 31 août 1850, art. 4 [de Martens, ibid., 50]), mais cette clause même prouvait que l'auteur des représailles renonçait à une appropriation qui s'était déjà produite. D'ailleurs, dans certains de ces cas, le défaut de pareil accord avait rendu la confiscation définitive. Il en fut ainsi pour la flotte portugaise, capturée par le contre-amiral Roussin et non comprise dans la clause de restitution de la convention franco-portugaise du 14 juillet 1831, et pour les navires de guei're argentins, capturés en 1848, dont la restitution, stipulée dans la convention franco-argentine du 31 août 1850, n'eut pas lieu à la suite de la non-ratification de cet accord.

(2) Tel a été le cas pour les vaisseaux hollandais séquestrés à la suite de l'embargo ordonné en Angleterre et en France à la fin de 1832 (V. la convention entre la France et la Grande-Bretagne, d'une part, et les Pays-Bas, de l'autre, du 21 mai 1833, art. 1, dans de Clercq, IV, 245).

l'expression de l'intention de l'agresseur, manifestée par une déclaration de guerre. Tant que pareille déclaration n'aura pas été faite, on pourra dire encore que les actes hostiles, quelque généraux, quelque étendus qu'ils soient, ne constituent cependant que des représailles et, juridiquement, ne rompent pas la paix. Mais ce critérium purement formel n'est admissiblequ'autant que Ton voit dans la déclaration de guerre le préliminaire indispensable, obligatoire, de la rupture de la paix. Or, il est impossible d'affirmer que, dans le droit moderne, pareille déclaration soit obligatoire (1). Tout ce qu'on peut dire, c'est que la plupart des Etats civilisés y voient une procédure désirable, à laquelle ils ont la tendance de se conformer lorsqu'ils veulent donner aux hostilités qu'ils exercent tous les effets reconnus par le droit de la guerre. Mais telle n'est pas la tendance de tous les Etats et notamment de la Grande-Bretagne. Traduisant la pratique de leurs pays, les auteurs anglais estiment qu'une déclaration formelle de guerre est inutile. Pour eux, il y a réellement guerre lorsque les actes hostiles impliquent avec certitude l'intention de rompre la paix; la guerre date du premier acte d'hostilité, pourvu que ce soit un fait net, précis, ne prêtant à aucune équivoque. Pour eux encore, il n'y a pas de différence spécifique entre les représailles et la guerre ; tout dépend de la suite qui est donnée au premier recours à la violence : s'il aboutit à une lutte sérieuse, c'est, dès le début et rétroactivement, un acte de guerre; si au contraire, il est le prélude d'une entente amiable, il n'aura été qu'un acte de représailles (2).

Dans le conflit franco-mexicain de 1838, on s'est trouvé justement en présence dereprésailles qui, s'étant progressivement étendues, ont abouti à une guerre déclarée. Leur exercice a eu deux phases : premièrement, un blocus pacifique qui a amené la saisie des navires de commerce litigieux ; deuxièmement,joints à ce blocus, le bombardement de Saint-Jeand'Ulloa et la saisie des vaisseaux de guerre mexicains.

l*' Dès la première phase, les représailles se rapprochaient singulièrement de la guerre, en empruntant à celle-ci une de ses opérations les plus caractérisées : le blocus. Le procédé était encore très nouveau. Il n'avait été employé jusque-là que trois ou quatre fois, et toujours parla France, soit

(1) Rivier, Principes du droit des gens, II, p. 222 in fine et p. 225 à 228 l'analyse des opinions des auteurs contemporains et de la pratique moderne des nations.

(2) V. cette doctrine nettement résumée par Dupuis, Les théories anglaises sur le droit de la. guerre en général, dans la Revue gén. de dr. internat, public, V (1898), p. 47, et Le droit de la guerre maritime d'après les doctrines anglaises contemporaines , n» 15, p. 19.

RESPONSABILITÉ A RAISON d'aCTES DE GUERRE : NOTE DOCTRINALE 571

seule, soit de concert avec la Grande-Bretagne (1). Mais sa nouveauté même n'avait pas encore laissé s'établir une jurisprudence sur les effets qu'il comportait. Le plus souvent il n'avait été appliqué qu'aux seuls navires de l'adversaire (2). Le plus souvent aussi les prises faites pendant le blocus avaient été purement provisoires et restituées à leurs propriétaires après solution amiable du conflit (3). En 1838, le blocus des côtes du Mexique se présentait avec beaucoup plus de netteté. Le gouvernement français empruntait cette opération au droit de la guerre avec toute la réglementation qu'il comporte. Le blocus devait être effectif et s'appliquer au commerce des tiers comme à celui du Mexique. Il fut notifié par voie diplomatique aux gouvernements et de manière individuelle aux navires qui se présentèrent sur les lieux (4). Cependant l'intention du gouvernement français n'était pas de lui appliquer la sanction qui accompagne le blocus en temps de guerre. Fidèle à la distinction dès alors établie, entre les représailles et la guerre au sujet du sort de la propriété privée, fidèle aussi à la tendan^îe des Etats continentaux au sujet de la déclaration de guerre, le gouvernement français semble n'avoir voulu donner à ce blocus pacifique que les effets ordinaires des représailles, c'est-à-dire les effets provisoires du séquestre.

Ce qui prouve bien son intention, c'est qu'il n'établit aucun Conseil des prises, alors qu'il devait agir autrement, lors du double blocus de Buenos- Ayres (1838-40 ; 1845-48), en instituant une Commission des prises à Montevideo. Il inaugurait ainsi une pratique, qui devait faire jurisprudence dans la seconde moitié du XIX® siècle : le blocus pacifique, n'étant qu'un acte de représailles, se distingue, quant à ses effets, du blocus en temps de guerre, n'ayant pour sanction que le séquestre et non la confiscation. Le blocus de Buenos-Ayres, en 1838, avait au début le même caractère et ce n'est que lorsque le Président Rosas répondit aux représailles par des hostilités plus étendues, en délivrant aux navires argentins des lettres de marque, que le gouvernement français, s'étant décidé

(1) Blocus de la Grèce, en 1827, par la France, la Grande-Bretagne et la Russie ; blocus du Tage, en 1831, par la France ; blocus des côtes des Pays-Bas, en 1832, par la France et la Grande-Bretagne.

(2) Pour le blocus de la Grèce, en 1827, comp. Isambert, L'Indépendance grecque et l'Europe, Paris, 1900, p. 344, texte et note 2.

(3) V. notamment Tart. 18 de la convention franco-portugaise des 14 juillet 1831, précitée, et l'art. 1er de la convention anglo-franco-hollandaise du 21 mai 1833, précitée.

(4) Notification aux membres du corps diplomatique à Paris, 31 mai 1838, de Martens N, R. XV, 803 ; Notification au gouvernement des États-Unis, 3 mai 1838, ibid., 804. Comp. Lettre du comte Mole, ministre des affaires étrangères, au ministre de la marine, dans Pistoye et Duverdy, Traité des prises maritimes, I, p. 372.

à considérer la situation comme plus proche en fait de la guerre que des représailles, sanctionna son blocus par la confiscation et institua, à cet effet, à Montevideo, une Commission des prises. Mais dans tous les cas, il n'a jamais établi pour les navires des nations tierces un régime autre que pour ceux de l'adversaire : coupables, les uns et les autres étaient, au même titre, séquestrés ou confisqués, suivant que le blocus était considéré comme acte de représailles ou comme opération de guerre (1).

Telle étant la tendance delà pratique française, tout autre fut celle de la Grande-Bretagne. Par sa théorie particulière sur la déclaration de guerre, cette puissance devait être amenée à donner à ses blocus pacifiques des effets différents.L'état de représailles n'étant pas, d'après elle, spécifiquement distinct de l'état de guerre, le blocus établi en dehors de toutes autres hostilités ne pouvait nécessairement pas être dans tous les cas différent, dans la pratique anglaise, du blocus établi comme mesure de guerre. Comme tout autre acte hostile, le-blocus dit pacifique devait avoir, d'après l'expression de sir W. Scott, un caractère équivoque,

(1) Presque tous les auteurs enseignent cependant que d'après le système français, en cas de violation d'un blocus pacifique, les navires de l'adversaire seul sont séquestrés, alors que ceux des puissances tierces sont confisqués (Hautefeuille, Des droits et des devoirs des nations neutres en temps de guerre maritime, 1"^ édit., 1849, III, p. 192 ; Gessner, Le droit des neutres sur mer, 1865, p. 222 ; Fauchille, Blocus maritime, p. 51 ; Geffcken sous Hefï'ter, op. cit., §111, p. 247, note 5 ; Carnazza-Amari, op. cit., § 152, p. 267, Kleen, Lois et usages de la neutralité., I, p. 648 ; Pradier-Fodéré, Traité de droit international public européen et américain, V,p. 759 ; Bonfils-Fauchille, op. cit., n° 992. V. cependant Pillet, Les lois actuelles de la guerre, n° 95, p. 143, à la note). Il y a là une double erreur certaine due à Hautefeuille. D'une part, il est faux que la France se soit, dans tous ses blocus pacifiques, bornée à séquestrer les navires de l'adversaire : il en a été autrement dans les blocus de Buenos-Ayres (v. notamment le cas des navires le Caïman et llndependencia americana qui, de pavillon argentin, furent condamnés parla Commission de Montevideo et définitivement déclarés de bonne prise par décrets du Conseil d'État des 16 janvier 1846 et 22 août 1849, dans Pistoye et Duverdy, op. cit., I, p. 383 et 384). D'autre part, il n'est pas exact que la France ait, pour cause de violation d'un blocus pacifique, confisqué les navires des puissances tierces, alors que, dans la même occasion, elle se bornait à séquestrer les navires de l'adversaire. Le seul exemple donné par Hautefeuille, et reproduit par la plupart des auteurs précités, est précisément pris dans l'allaire du blocus du Mexique: 46 navires étrangers ont été arrêtés et quatre navires mexicains séquesti'és. Ce renseignement est fourni par le rapport précité de M. Lacrosse à la Chambre des députés, et c'est à cette source unique que renvoie Hautefeuille {loc. cit., en note) Mais cet auteur complète le document cité, en traduisant arrêtés par confisqués {u vous les saisissez et les déclarez de bonne prise »), alors qu'il ne ressort ni du rapport Lacrosse, ni d'aucun autre document qu'une Commission des prises ait été établie pour prononcer cette prétendue confiscation.

RESPONSABILITE A RAISON d'aCTES DE ÛUERRE : NOTE DOCTRINALE 573

et, dès lors, le même caractère devait être attaché aux saisies opérées à son occasion: saisie provisoire, c'est-à-dire séquestre, si le blocus reste une opération isolée et si le diCférend qui en a provoqué Tétablissementsetermine par une réconciliation ; saisie définitive, c'est-à-dire confiscation, si le blocus est suivi d'autres hostilités et la paix finalementrompue (1). Aussi, pendant qu'embarrassée par l'exercice d'une forme de représailles qui, tout en se rapprochant de la guerre, n'était pas — d'après M. Guizot (2) — « la guerre complète, la guerre déclarée », la France se contentait d'ordonner aux commandants de ses forces navales, au début du blocus de Buenos-Ayres, d'arrêter les navires coupables (3), la Grande-Bretagne,procédant à des représailles semblables, en 1842, contre les côtes du Nicaragua et, en 1845, contre la province de Buenos- Ayres, faisait alors savoir aux intéressés que tout navire qui tenterait d'enfreindre le blocus serait « pris conformément aux lois établies sur la rupture d'un blocus

(1) Comme on le voit, le système anglais ne donne pas toujours et dans tous les cas au blocus pacifique les effets définitifs de la confiscation. C'est donc à tort que les auteurs cités ci-dessus (p. 572, note 1) opposent le système de la France à celui de la Grande-Bretagne, et affirment que, d'après ce dernier, tous les navires coupables d'avoir violé un blocus pacifique sont immédiatement susceptibles de confiscation.

(2) Réponse à l'interpellation du marquis de Dreux-Brézé, au sujet du traité francoargentin du 29 octobre 1840 (séance de la Chambre des pairs du 8 février 18 41, Moniteur universel du 9 février).

(3) Note du comte Mole, ministre des affaires étrangères, en date du 17 mai 1838 (Pistoye et Duverdy, op. cit., I, p. 373) : « Un navire, se présentant devant un port bloqué

avant d'avoir eu connaissance du blocus, doit d'abord en être averti Mais cet avis

ayant été donné,... s'il persiste à entrer dans le port, ou s'il vient à s'y présenter à nouveau, le commandant du blocus a le droit de Varrêter ». Cettte note est d'autant plus intéressante qu'elle semble interpréter d'une manière libérale la rigueur apparente de la notification du blocus de Buenos- Ayres par le contre-amiral Leblanc aux ministres et consuls étrangers dans cette place, le 28 mars 1838 (de Martens,N. R. XV, 502-4 ): a Je vous prie, disait l'amiral, d'informer votre gouvernement de cette mesure, et de faire connaître, en même temps, qu'il serait pris, contre les bâtiments qui chercheraient à entrer dans les ports bloqués, après avoir reçu la notification du blocus par l'un des bâtiments de guerre français, les mesures de rigueur autorisées par les lois des nations ». Ce passage est à rapprocher de celui qui est contenu dans la notification diplomatique du bjocus des ports du Mexique faite au gouvernement des États-Unis le 3 mai 1838 (de Martens, N. R. XV, 804-6) : « Aucun navire neutre, dirigé vers l'entrée des ports bloqués, ne sera détenu, ni capturé, s'il n'a pas reçu préalablement la notification spéciale de l'existence du blocus ». On voit par là que, si le gouvernement français avait, en fait, l'intention de ne donner à ses blocus pacifiques que la sanction du séquestre, il affirmait par ses notifications le droit qui lui appartenait d'aller, s'il le voulait, jusqu'à la confiscation : opposition bien faite pour montrer toute la différence qui sépare la rigueur du droit alors en vigueur de la pratique libérale que la concession bénévole de ce gouvernement tendait à établir.

574 FhANCÈ — MEXIQUE: l^' AOUT 1844

de fait (1) » ou bien que « toutes mesures autorisées par le droit des gens » seraient exécutées contre lui (2). Point de différence dès le début entre le blocus de guerre et le blocus pacifique, en ce sens que, dès le début, les navires coupables pouvaient être saisis et devenir susceptibles de confiscation. Laseule différence entre les deux cas était que, dans le premier, laconfiscation étaitimmédiate, tandis que, dans le second, elle était différée : pour se produire définitivement, si la paix était rompue ; pour être rétroactivement annulée, si le différend était réglé à l'amiable. C'est ce qui explique la restitution des navires hollandais en 1833 (3) et celle des navires argentins en 1849 (4) : dans les deux cas, il n'y avait pas lieu de maintenir la saisie, parce que le blocus était resté un acte d'hostilité isolé.

Appliqués à l'affaire des navires mexicains, les systèmes anglais et français aboutissaient à des résultats tout à fait opposés quant à la valeur originaire de la saisie. D'après le premier, cette saisie avait eu, dès le début, le caractère d'une confiscation, parce que le blocus avait abouti à la guerre ; d'après le second, au contraire, la saisie n'avait pu, au début, être que provisoire et elle n'avait eu d'autre vertu que de produire un séquestre.

Si l'arbitre avait été invité à juger ce premier point, il aurait eu à dire, en définitive, lequel, du système anglais ou du système français, il fallait appliquer dans l'espèce. Et il n'est pas douteux que l'arbitre, étant précisément anglais, aurait donné la préférence à son système national. Mais cette question n'était pas, à notre avis, soumise à son jugement. C'est à tort que certains auteurs (5) ont pu penser le contraire et, partant, critiquer le gouvernement français d'avoir choisi pour arbitre le souverain d'un Etat qui devait infailliblement condamner le système français en matière de blocus pacifique (6). Pour s'en convaincre, il suffît

(1) Notification du blocus du port de Saint-Jean de Nicaragua, faite le 17 juin 1842 par le vice-amiral sir Charles Adam (de Martens, N. R. G. III, 212).

(2) Notification du blocus de Buenos- Ayres, citée parTh. Barclay, Les blocus pac if iques^ dans la Rev. de dr. intern, et de législ. comp., XXIX (1897), p, 480.

(3) Convention précitée du 21 mai 1833.

(4) Convention anglo-argentine du 24 novembre 1849, art. 1 et 2 (de Martens, N. R. G. XV, 47).

(5) Hautefeuille, op. cii., p. 193-194 ; Gessner, op. cit., p. 222, à la note.

(6) Cette critique est basée sur un raisonnement étrange. D'après les auteurs précités, la France prétendait que le blocus lui donnait le droit de confisquer les navires mexicains coupables : cette thèse était sans doute en opposition avec son propre système sur les blocus pacifiques, mais elle la soutenait néanmoins, dit-on, pour ne pas désavouer l'amiral Baudin, qui avait imprudemment refusé de restituer les bâtiments saisis. Dès

Responsabilité a raison d^agtes de guerre : note doctrinale 575

de lire avec quelque attention le texte du compromis, c'est-à-dire l'article 2 de la convention du 9 mars (1) : la question soumise à l'arbitrage est celle « de savoir si les navires mexicains et leurs cargaisons, séquestrés pendant le cours du blocus, et postérieurement capturés par les Français, à la suite de Isl décla,rcition de guerre, doivent être considérés comme légalement acquis aux capteurs ». D'où il résulte que les deux parties contractantes étaient d'accord 1" pour ne donner à la saisie, jusqu'à la déclaration de guerre, que le caractère d'un séquestre et 2" pour ne considérer comme litigieux que le point de savoir si la conversion du séquestre en capture, faite par la Franc<î postérieurement à la déclaration de guerre, était légale. La question des effets provisoires du blocus pacifique n'était donc paë en cause. La France pouvait, dès lors, sans se mettre en contradiction avec son système, réclamer la confiscation des navires mexicains, puisque sa réclamation était basée non sur le blocus pacifique, titre originaire de la saisie, mais sur la déclaration ultérieure de guerre. Cette interprétation du compromis est pleinement confirmée par les mémoires présentés à l'arbitre. Le point de départ de l'argumentation du Mexique est que la saisie n'avait été faite au début qu'à titre de gage. Le mémoire français ne contestait pas l'exactitude de cette affirmation. Il se contentait de soutenir que la déclaration ultérieure de guerre avait modifié le caractère originaire de la saisie et invitait, en conséquence, l'arbitre à dire si la capture des navires mexicains « avait été ou non légitimée par la déclaration subséquente de guerre » (2).

Retenons donc que la question de la valeur originaire de la saisie était d'un commun accord écartée du débat et résolue d'avance dans le sens

lors, en recourant à l'arbitrage de la Grande-Bretagne, elle s'exposait à la condamnation de son système et au triomphe de sa thèse, alors que son intérêt était de faire proclamer TelTet provisoire des blocus pacifiques et son désir de rendre les navires mexicains à leurs anciens propriétaires. Ce qui revient à dire que le secret espoir de la France, en recourant à l'arbitrage, c'était de se voir condamner par l'arbitre : c'est parce que le choix de la Reine Victoria rendait cette condamnation d'avance impossible que Hautefeuille le trouve « extraordinaire ». Cette contradiction ne peut être levée qu'en admettant, comme nous le faisons au texte, que la question en litige était ailleurs.

(1) C'est ce texte qu'il faut envisager et non l'article 2 du traité de paix: celui-ci vise le cas des vaisseaux de guerre, capturés pendant la seconde phase des représailles et en dehors de toute idée de violation de blocus, tandis que l'article 2 de la convention vise le cas des navires de commerce, séquestrés pendant le cours du blocus. C'est pour n'avoir pas fait cette distinction entre les deux textes et pour s'être référé uniquement au traité de paix, qu'il cite en note toc cit., que Hautefeuille est tombé dans la contradiction signalée dans la note précédente.

(2) Suprà, p. 556.

576 fRANCE — MEXIQUE: 1 ^^ AOUT 1844

de l'effet provisoire du blocus pacifique. L'arbitre n'avait donc à trancher que la question subsidiaire de la légitimité de la conversion du séquestre en confiscation, à la suite de la déclaration de guerre du 30 novembre (1).

2" Le débat se posait, en fait, exactement dans les mêmes termes quant au sort des vaisseaux mexicains, capturés au cours de la seconde phase des représailles. Le 27 novembre, le contre-amiral Baudin avait procédé à de nouvelles hostilités : en même temps qu'il se rendait maître du fort de Saint- Jean-d'Ulloa, il s'emparait de la flotte mexicaine. C'était une saisie faite non comme suite d'un blocus pacifique, mais à titre d'hostilité directe et principale. S'appliquant à une propriété publique de l'adversaire, cette saisie pouvait — d'après la rigueur du droit (2) — produire des effets définitifs et valoir comme confiscation. Mais l'intention du contre-amiral Baudin n'était pas d'aller jusque-là: dans son esprit, la saisie de la flotte mexicaine, comme celle des navires de commerce, ne devait avoir que les effets provisoires d'un séquestre. Ce n'est qu'à la suite de la déclaration de guerre du 30 novembre, qu'il émit la prétention de convertir le séquestre en confiscation. Ici, le compromis (art. 2, 1° du traité de paix) est, à la vérité, moins formel que pour ce qui concerne les navires de commerce (art. 2 de la convention) : on ne fait pas allusion au caractère originaire de la saisie, on indique, au contraire, que les vaisseaux de guerre ont été dès le début capturés. Mais les mémoires des parties montrent dans quel sens le compromis doit être entendu. Leur argumentation est la même pour les vaisseaux de guerre que pour les navires de commerce, et le mémoire français indique formellement que la saisie de la flotte mexicaine n'avait au début que le caractère d'un « gage ». Aussi bien sa confiscation estelle réclamée non à titre de représailles, mais en vertu des « principes du droit de la guerre » (3).

Ainsi, pour les.deux catégories de navires, la seule question litigieuse était celle de la légitimité de la conversion du séquestre en confiscation, à la suite de la déclaration de guerre du 30 novembre.

B. — A l'époque du conflit franco-mexicain, la solution de cette question ne pouvait être douteuse. Il était, en effet, alors admis que le droit de butin sur la propriété publique et le droit de confiscation de la propriété privée de l'ennemi, dans la guerre maritime, pouvaient s'exercer

(1) HefTter(op. cit., §121, p. 266, en note) semble être le seul auteur qui ait compris que, dans l'arbitrage franco-mexicain, telle était la véritable question litigieuse. {2)Suprn,p. 568-569.

(3) Suprà, p. 555-556.

RESPONSABILITE. A RAISON d'aCTES DE GUERRE : NOTE DOCTRINALE 577

dès le début des hostilités (1). On pratiquait môme couramment le système de l'embargo préventif: à la veille de l'ouverture des hostilités, on retenait dans les ports les navires de l'adversaire du lendemain, afin de les avoir sous la main pour les confisquer si la guerre venait à éclater {2). La pratique de Vindult, qui permet d'éviter les surprises, en accordant aux intéressés un délai avant l'exercice du droit de capture, ne devait prendre naissance qu'au moment de la guerre de Crimée (3). Dès lors, si l'ouverture des hostilités permettait la confiscation des biens de l'ennemi dont on avait pu s'emparer, avant la guerre, par surprise et sans droit, à plus forte raison devait-elle autoriser la conversion en confiscation d'un séquestre régulièrement pratiqué à titre de représailles (4).

A première vue, la réclamation du Mexique, tendant à la restitution des navires saisis par l'escadre française au cours des représailles, sous prétexte que la saisie n'avait eu au début que le caractère d'un séquestre, ne trouvait donc, dans le droit de l'époque, aucune base sérieuse.

Cependant, une objection était possible en tant que la confiscation s'appliquait aux navires de commerce. Il était alors déjà admis que toute prise doit être jugée (5); or, nulle Commission n'avait été établie par le gouvernement français pour juger les prises mexicaines. On pouvait donc soutenir que, prononcée par voie d'autorité et sans jugement, la confiscation, rendue possible par la déclaration de guerre, était irrégulière.

En définitive, les principes juridiques de l'époque conduisaient à la confirmation de la thèse de la France quant aux vaisseaux de guerre et à sa condamnation quant aux navires de commerce.

Telle n'est pas la solution consacrée par la sentence arbitrale: elle donne gain de cause à la France pour l'une et l'autre des deux catégories de navires, en se basant sur cette unique raison que cette double

(1) Merlin, Rép., \° Prise marUime, § IV : « L'usage général de l'Europe est que toute puissance qui déclare la guei^re à une autre fait au même instant saisir dans ses ports tous les bâtiments qui appartiennent à celle-ci ou à ses sujets ». V. aussi de Gussy, op. cit., I, p. 184-185.

(2) Helïter-Gefïcken, op. cit., § 140, p. 325 et les autorités citées.

(3) V. pour l'origine de cette pratique, Pistoye et Duverdy, op. cit., II, p. 468 et s., et pour son application dans les guerres de la fin du XIXe siècle, Bonfils-Fauchille, op. cit., nos 985 et 1399.

(4) Heffter-Geffcken, op. cit., § 121, p. 266 : « Lorsque l'embargo ou le blocus ont précédé provisoirement l'ouverture des hostilités, ils prendront un caractère définitif et permanent par suite d'une déclaration de guerre ».

(5) Heffter-Gefîcken, op. cit., % 138, p. 316, note 3 ; Bonfils-Fauchille, op. cit., no 1422. Cette règle était déjà admise en Angleterre depuis le milieu du XVIIIe siècle (Phillimore, Commentaries upon internat, law, 2* édit., III, p. 375).

Arbitrages. — I. 37

5^8 FRANCE — MEXIQUE : l*' AOUT 1844

confiscation était autorisée par Tétat de guerre qui avait existé entre les deux pays. La sentence est ainsi doublement critiquable.

Elle l'est, tout d'abord, quant au motif, qui va à l'encontre de l'intention des parties et du texte de leur compromis. Au lieu de dégager la question de la valeur originaire de la saisie, — qui était exclue du débat — pour s'en tenir à l'influence exercée sur cette saisie par la déclaration ultérieure de guerre, l'arbitre — obéissant à son système national sur les représailles et la rupture de la paix — a, volontairement ou non, confondu les deux questions précédemment étudiées. Il décide, en eiïet, que les navires et les vaisseaux mexicains ne doivent pas être restitués, parce que, depuis le départ de Mexico du baron Deffaudis et la remise de l'ultimatum français (21 mars 1838), il y a eu entre la France et le Mexique « un état de guerre », puisque des opérations hostiles nombreuses ont été successivement exercées et que finalement un traité de paix a été conclu. Conformément à la doctrine anglaise, le caractère final de la lutte efface toute distinction entre la période des représailles et celle de la guerre ; la paix est rétroactivement considérée comme ayant été rompue dès le premier acte hostile : le départ de l'ambassadeur français ; et, dans le cours indivisible des hostilités, la déclaration de guerre par le Mexique (30 novembre 1838) devient un incident sans importance. La sentence dit, il est vrai, que les accords de 1839, en rétablissant la paix, reconnaissent formellement qu'il y avait eu un état de guerre entre les deux pays — ce que nul ne saurait contester ; mais elle affirme en outre — ce qui est assez contestable, étant donné la tendance de la France et des Etats continentaux au sujet de la déclaration de guerre — que la paix rétablie par les accords de 1839 avait été rompue dès le départ de Mexico du baron Deffaudis. Après l'affirmation d'une thèse pareille, il n'y avait pas lieu d'examiner la double question des navires mexicains : la question de la valeur originaire de la saisie ne se posait pas, parce que, rétroactivement, il n'y avait pas eu blocus pacifique, mais blocus ordinaire de guerre, et parce que, rétroactivement encore, la mainmise sur la flotte mexicaine n'avait pas été un acte de représailles, mais une opération de guerre ; dès lors, ne se posait pas davantage la question de l'influence de la déclaration de guerre sur la saisie antérieure des navires et des vaisseaux mexicains, parce que cette déclaration n'avait été qu'un incident sans importance, qui ne rompait pas l'unité indivisible des hostilités. En définitive, l'état de guerre ayant existé dès le mois de mars 1838, la France, en s'emparant des navires privés ou publics de l'ennemi, s'en était, conformément au droit de la guerre maritime, rendue définitivement propriétaire.

Mais la sentence n'a pas seulement le tort grave de faire bon marché

ilESPONSABILITE A RAISON d'aGTES DE GUERRE ! NOTE DOCTRINALE 570

du compromis, en confondant les questions litigieuses pour les trancher avec la simplicité de règles qui n'étaient pas celles de la France. Elle prête encore à la critique sur le terrain même où l'arbitre s'est placé. En admettant avec lui l'existence de la guerre dès le mois de mars 1838 et l'application dès ce moment du droit de la guerre maritime, encore convenait-il d'examiner si les principes de ce droit avaient, dans l'espèce, été respectés. Or, si la saisiedes vaisseaux de guerre ennemis est immédiatement translative de propriété, il n'en est pas de même de la saisie des navires de commerce : leur appropriation est subordonnée au contrôle des tribunaux de prises. Dans l'espèce, il n'y avait pas eu jugement. On pouvait donc soutenir que la saisie des navires de commerce, même faite à titre de guerre et non de représailles, n'avait pas été, faute de jugement ultérieur, translative de propriété. Sans doute, cette objection ne paraît pas avoir été formulée par le Mexique ; elle n'était pas, en tout cas, formellement indiquée par le compromis. Mais l'arbitre trouvait dans les pouvoirs larges que lui donnaient le traité et la convention de 1839 le droit et, partant, le devoir d'examiner /a légalité de la capture sous tous ses aspects.

Tant de critiques enlèvent à la sentence de la Reine Victoria toute valeur au sujet de la capture des navires mexicains. Elles permettent, en revanche, de saisir le défaut des compromis trop laconiques et le grave inconvénient du choix comme arbitre d'un chef d'Etat qui, préoccupé de ne pas infirmer par sa sentence la valeur des principes de droit international suivis par son pays, est très mal placé pour rendre un jugement impartial et désintéressé.

Affaire Pacifico