Sl&lates al Large, I, p

(2) Cpr. Vattel, Droit des gens. H, ch. XVIII, § 329.

(3) Opinion» ofihe Allorneys générât of Ihe United States, I, p. 82 et b.

BNTRAYBS LÉGALES AU PAIEMENT DBS DBTTBS 19

que des hommes d'un honneur ordinaire ne pourraient rendre un tel arbitrage sans avoir été corrompus » (1). Profitant des interruptions provoquées par la maladie de M. Innés, commissaire américain, le commissaire britannique Macdonald rédige et, le 25 juillet 1798, lit à la Commission des Notes dont il demande l'insertion au procès-verbal (2). Dans ces notes, il examine à un point de vue général et théorique l'ensemble des questions que Tarticle 4 du traité de paix pose à la Commismission instituée par Tarticle 6 du traité Jay.

liâtes du commissaire britannique M&cdonald (25 juillet 1798). — Sous Tarlicle 4 du traité de paix, les points à examiner sonL :

1« La delte était-elle de bonne foi contract(^e nvani la, paix ? 2* Tout ou partie de sa pleine valeur en monnaie sterling restait-elle impayée au créancier à la paix ?

Si sur ces points la réponse est affirmative, rien ne peut mettre raiTaire hors de l'application du traité, sauf la libre, volontaire et souveraine décharge du créancier... L'article ne contient d'exception, ni relativement à la nature, ni relativement au montant de la dette.

Les termes de Tarlicle sont insuscepliblcs d*unc interprétation limitée : • toutes dettes » dit*il, c'est à-dire de quelque nature qu'elles soient ; « toutes dettes • (ail deblsj, c'est-à-dire, les dettes tout entières principal et intérêts^ conformément au contrat originaire, ou à la loi, ou A l'usage, qui alors prévalait ..

Pour le recouvrement de la pleine valeur, en monnaie sterling, de toutes ces dettes contractées de bonne foi mais non payées de même, il est convenu et solennellement promis par les deux nations, respectivement, que les créanciers anglais doivent c pouvoir agir sans aucun empêchement légal en Amérique t et,de mème,les créanciers américaÎDs en Angleterre...

Toute cause de retard est un empêchement.

Toute cause d'un retard, qu'il ait lieu positivement, par Vapplication et lefTet de la loi, ou négativement par le défaut de la loi, est un empêchement légal.

Le but de l'article incontestablement a été que la loi, ou le manque de loi, ne peut d'un côté, s'interposer entre le créancier légitime et son débiteur récalcitrant, que toutes les lois, qui ont été passées contre le recouvrement de telles créances, doivent être rapportées ; que tous les anciens moyens de droit doivent être restitués ; que toutes les barrières, ducs aux lois antérieures, ayant pris un effet actuel, doivent être écartées; que Tadministration de la loi, dans les Cours de justice, doit offrir un remède au droit conformément au contrat originaire; que rien de ce qui a été antérieurement disposé, mais exclusivement le libre, volontaire et souverain acte de la partie elle-même, peut seul effectuer décharge ; bref, que les créanciers qui ont anciennement pris leur part de souffrances soiig la calamité commune de la guerre, entourée du cortège de ses maux accessoires parmi lesquels la diminution du commerce et des affaires ainsi que le manque d'argent, doivent, au retour de la paix, retrouver leurs justes droits, en dernière analyse, entiers, dans l'état ois ils les avaient laissés, avec les mêmes moyens de les rendre efficaces, et sans aucune obstruction ou cause de retard, en tant qu'il dépend de la loi.

Stir la question de preuve,M. Macdonald ajoute que c'est aux fltats-Unis de démontrer

(i; Amer. St. Pap., F. R. II, p. 383. (3) Moore, op. cit., I, p. 282.

20 ÉTATS-UNIS — GUANDE-BRETA&NE : 8 JANVIER 1802

soit que la dette n*a pas été contraclëe de bonne foi, soit que le débiteur était insolvable ou que, pour tout autre cause, la dette ne pouvait être payée, soit enfin qu'elle Teût été sans le retard évident, la négligence coupable ou l'omission volontaire du réclamant. La présomption, dit-il, est en faveur de la bonne foi de la transaction et en faveur de la solvabilité du débiteur.

Les Notes du commissaire britannique sont communiquées par les commissaires américains à l'attorney général Lee, qui, le 1" octobre, y répond sous forme de Remarques (1). Désormais, ce ne sont plus les plaideurs, qui, Tun contre l'autre, argumentent entre eux. Les parties ne plaident plus entre elles, mais contre leurs juges. Les déléguésaméricains énervés par des froissements continus au sein de la Commission sontparticuliërement irrités de cette attitude inattendue du premier des commissaires britanniques. Son influence est complète sur ses collègues, et lesNofesdu commissaire Macdonald résument d'avance l'avis de la majorité. En rejetant sur les Etats-Unis la preuve de la simulation de la dette ou de l'insolvabilité du débiteur, ou de la négligence du créancier, les commissaires américains sentent très bien qu'elle va conduire les Etats- Unis à payer les dettes dont le paiement a été empêché par la guerre et par les insolvabilités qu'elle a produites, aussi bien que celles dont le recouvrement a été paralysé par une loi. Le seul moyen, pour les Etats-Unis, de s'y soustraire, est de faire prononcer sur la validité de ces dettes les tribunaux ordinaires, et, pour restreindre le nombre des réclamations, de n'admettre,devant la Commission, quecelles qui auront été préalablement développées, suivant le cours ordinaire delà justice, devant les tribunaux réguliers. Mais les Notes de Macdonald ferment aux commissaires américains cette espérance qui, bientôt, dans l'afTaire de iEvêque Inglis (19 Février 1791)), leur échappe complètement. Les commissaires américains remarquent avec à propos qu'en vertu de l'article 7 du traité Jay, suivant l'interprétation des commissaires nommés par ce même article, les Américains doivent épuiser les voies ordinaires de la justice avant de s'adresser à la Commission mixte de Londres, tandis qu'en vertu de l'interprétation anglaise de l'article 6, les Anglais peuvent, de piano, s'adresser à la Commission mixte de Philadelphie. Cette inégalité de procédure entre deux Commissions parallèles, issues d'un même traité, ne peut s'expliquer, faute d'une différence des textes. Elle ne se justifierait que si la justice américaine n'offrait, au rebours de l'anglaise, aucune garantie. Mais, dans l'affaire l^are v. Jf y iion, la Cour suprême vient de décfder (Février 1796) que rarticle4 du traité de 1783 permet aux créanciers de recouvrer leurs créances confisquées, malgré le paiement de leurs débiteurs

(1) Moore, op. cil., 1, p. 285.

dans les caisses d'État. Le moment est mal choisi pour faire plus suspecter, paria Commision de Philadelphie, les tribunaux américains, que, parla Commission de Londres, les tribunaux anglais. Quand les commissaires américains voient que la majorité se rallie, dans raffaire IngliSy au système des Notes, ils s'empressent de se retirer, pour que la Commission, qui doit compter au moins un commissaire de chaque côté, plus le cinquième, soit mise dans Timpossibilité de délibérer (art. 6, §3). Pourtant ils consentent à examiner d'autres affaires, étrangères à cette difficulté, et sur lesquelles ils s'accordent avec les Anglais, soit pour l'admission, soitpourlerejet. En juillet 1799, nouvelle complication. Dans une affaire Andrev; Allen, le débat mène à la question suivante : de quelle époque date l'indépendance des Etats-Unis? Pour les commissaires britanniques, ce ne peut être que de 1783; pour les commissaires américains, ce ne peut être que de 1776. Pour empêcher le vote de la majorité, les commissaires américains se retirent et, le 19 juillet, adressent à leurs collègues une communication dans laquelle, après ime brève revue des incidents antérieurs, ils déclarent ne plus pouvoir leur fournir leur concours. Les commissaires anglais se plaignent à leur tour 20 juillet) de l'indue publication par les commissaires américains de certaines pièces relatives à l'affaire Inglis. Les commissaires américains en rejettent la responsabilité sur l'agent des réclamants. Le 2 septembre 1799, ils adressent à leurs collègues un long mémoire dans lequel ils expliquent les causes de leur abstention ; c'est, avec les commissaires britanniques, leur dernier contact. A ce moment, où les pouvoirs de la Commission s'achèvent, les affaires terminées sont rares et, pour la plupart, peu importantes. Toutes celles qui sont graves ne sont qu'ébauchées. Voici le résultat des travaux de la Commission.

Résolutions de la Conmiissioii et Transaction du 8 janvier 1802.

1. A ficaire Slrachan et Mackenzie, — Par une ordonnance du 26 mars 1784, la législature de la Caroline du Sud avait décidé qu'aucune poursuite,pour dette contractée par un citoyen de Tun des Etats-Unis avant le 26 février 1782, date de la On des hostilités, ne pourrait être intentée jusqu*au l®' janvier 1785 et que seul Tintérêt dû depuis le l**" janvier 1780 serait exigible. Après le l*'' janvier 1785, le reste de rinlcrêt pouvait être recouvré, et aussi le capital, mais celui-ci par acomptes (installments) annuels d'un quart. Modifié par un Act du 28 mars 1787, cet Act est ensuite abrogé par un i4c/ du 4 novembre 1788, qui ordonne des versements d'un cinquième. Strachan et Mackenzie,deux commerçants de Londres, dont les créancossontantérieuresàl774, réclament devant la Commission leur paiement, que ces lois ont entravé. L'agent des Etats-Unis ne soutient

même pas que ces lois toutes générales^ applicables aux créanciers américains aussi bien qu'aux créanciers britanniques, ne peuvent être critiquées par les créanciers étrangers, ni leur effet réparé vis-à-vis d'eux sans créer à leur profit un privilège inadmissible vis-à-vis des créanciers nationaux. Il se retranche dans des considérations de fait (1).

La Commission, sans dissentiment aucun, se prononce, en droit, pour la thèse des demandeurs.

Résolu que les lois de la Caroline du Sud passées subséquemment à la paix et connues sous le nom û'Insiallnient Laws ont été des empêchements légaux au recouvrement des créances promis par le traité de paix ; et, dans ce cas, ont opéré de manière à rentrer dans le sens de Particle 6 du traité d'amitié (Sentence du 43 juillet 1898).

2. A/faire William Cunningham and C®. — A. Principalde la dette. — Les réclamants se fondaient sur les obstacles mis au recouvrement des dettes par VAcl du 20 octobre 1877 et autres lois de TEtat de Vii*ginie. L'agent des Etats-Unis combattait leur réclamation par ce motif que, si des obstacles légaux les avaient empêchés d'agir contre leur débiteurs, c'était à eux de prouver que, ces débiteurs étant «ilors solvables, une telle action aurait pu leur procurer leur paiement. L'article 6 du traité Jay déclarait formellement que l'indemnité par lui promise ne s'appli({uerait pas aux pertes nées de l'insolvabilité des débiteurs. Mais était-ce aux créanciers d'établir la solvabilité des débiteurs ou aux Etats-Unis d'établir leur insolvabilité ? Sur cette question, le 25 juillet 1798, Tun des commissaires, Macdonald, avait oflicicllement exprimé, sous la forme de Notes, son sentiment et celui de ses collègues britanniques. Les Etats-Unis ayant troublé la sécurité des transactions par des lois d'exception, c'était à eux de démontrer que leur intervention n'avait pas eu de résultats. La solvabilité des débiteurs doit être présumée plutôt que leur insolvabilité. Conformément à l'avis exprimé, dans les termes les plus généraux, par la notification doctrinale du 2.*^ juillet 1798, les deux commissaires britanniques et le cinquième exemptèrent les réclamants de la preuve que les Etats-Unis entendaient rejeter sur eux. Mais fidèle aux instructions de Taltorney général Lee, dans sa réponse aux Notes du 25 juillet, le seul commissaire américain présent, Fitzsimons, refusa de se joindre à la majorité (Sentence du 6 août 4798),

B. Intérêt. — Un peu plus tard, la même affaire revint sous un autre aspect, à propos de l'intérêt dû pour le temps de la guerre. I/attorney général et l'agent des Etats-Unis combattaient cette réclamation, pour le motif général qu'aucun intérêt n'avait dû courir pendant la guerre. La Commission, au dissentiment des deux Commissaires américains,décida que dans chaque cas il fallait se prononcer, suivant l'espèce et suivant le contrat, mais que la guerre ne pouvait pas, par ellemême, suspendre le cours des intérêts (Sentence du 48 décembre 4798).

(t) Il soutenait que la perle subie par les demandeurs ne provenait pas des lA)is d'acompte, mais d'autres causes, qui, en toute circonstance, auraient également produit cette perte. Cpr. Moore, op. cit., I, p. 383.

3. Affaire de l'Evéque Ch. Inglis, — L' Evoque de la Nouvelle- Ecosse, le Très Révérend Ch. Inçlis, né en Irlande en 173'*, venu en Amérique en 1759, ai<le recteur de Trinily Church, à New- York, en 1765, avait, aprôs la déclaration d'Indépendance, refusé de retrancher les noms du Hoi et de la Heine de ses prières ; à la suite de ce refus, il s'était retiré k Flusbinç, alors en la possession de la Grande- Bretagne, puis, après la défaite de Washington à Long Island, il avait suivi larmée royale à New- York ; l'année suivante, il avait servi de chapelain aux volontaires de New-Jersey ; finalement, il s'était réfujfié à Halifax, après l'évacuation de New- York, en 1783. Le 22 octobre 1779, la législature de TEtal de New-York(l) passait contre un certain nombre de sujets britanniques, parmi lesquels le comte de Dunmore, le gouverneur Tryon, sir IL Clinton et Ch. Inglis, prêtre de New- York, ainsi que Marguerite, sa femme, un Acl d'atlainJer ; ils étaient décrétés de haute trahison pour avoir suivi le parti du Roi d'Angleterre et leurs propriétés, tant mobilières qu'immobilières, étaient conGsquées. Dans cette confiscation, le gouvernement de TEtat de New- York comprit deux titres de créances de Ch. Inglis qui, frustré de ces deux créances, vint réclamer devant la Commission de Philadelphie le paiement des deux titres dont il avait été dépouillé.

L'agent des Etats-Unis contestait cette demande pour ces trois motifs: i^ Que le réclamant avait été atteint par un Ad i)assé pendant la guerre, sur le fondement de son adhésion au parti du Roi ; que, rentrant dans la classe des personnes connues sous le nom de loyalistes ou de réfugiés, il n'avait aucun titre à s'adresser à la Commission, dont la compétence se bornait à connaître des réclamations intentées par des sujets britanniques, qui n'avaient pas pris part aux hostilités (para contrario de l'article 6 du traité de paix), et fondées sur des obstacles légaux ou judiciaires /)o«/érieur« au traité de paix (art. 6 du traité Jay). 2® Que les créances, dont il était titulaire, ayant été confisquées, il n'était pas un créancier^ dont les poursuites avaient été suspendues ou paralysées, suivant l'article 4 du traité de paix, mais un propriétaire dont les biens, soit mobiliers, soit immobiliers, avaient été séquestrés, suivant l'article 5 du traité de paix, alors que l'article 6 du traité lay ne se réfère qu'à l'article 4 du susdit traité. 3^ Qu'il s'était rendu coupable de négligence manifeste, en n'ayant rien tenté pour le recouvrement de sa dette, par les moyens ordinaires, alors que le recours à la Commission n'était qu'un moyen extraordinaire, subordonné à l'insuffîsance constatée de tous autres moyens de droit.

L*agent de la Grande-Bretagne répondaitque l'article 6 du traité Jay s'exprimait en des termes absolument généraux, sans distinguer entre les sujets britanniques qui avaient pris les armes et les autres, ni entre les obstacles qui provenaient de la confiscation des créances et ceux qui provenaient des délais imposés aux créanciers ; que, sans doute, l'article 6 du traité Jay visait ejcpressis verbis les obstacles créés depuis la guerre, mais que, s'il en était ainsi d'eux, il en était à plus forte raison des autres ; que si incontestablement il s'appliquait aux paiements retardés

(1) Laws of the State of New-York (éd. 1886). I, p. 73. Cpr. Ahstraci of the Uw$ now in force relative to debts dae to Loyalists, London, 1787.

par des moyens temporaires, à plus forte raison il devait s'appliquer aux paiements empêchés par Tobstacle définitif de la conGscation. Les motifs invoqués par les commissaires américains, lors du traité de paix, ne permettaient à cet égard aucun doute. « Nous savons, écrivaient-ils à Jefferson, en lui adressant le texte du traité, que la plupart des créanciers britanniques ont fait cause commune avec les réfugiés et autres adversaires de notre indépendance, mais le sacriGce de la justice vis-à-vis des particuliers aux raisons d'État et aux convenances politiques est toujours une mesure odieuse et la pureté de notre réputation vis-à-vis du commerce étranger est d'inûniment plus d'importance w. (1) L'éveque Inglis, s'il avait suivi comme chapelain les armées du roi, n'avait d'ailleurs jamais porté les armes.

Ces raisons prévalurent.

Le 21 mai 1798, les commissaires, à l'unanimité, rejetèrent les deux premiers moyens de défense invoqués par les États-Unis. Le troisième moyen soulevé fut réservé pour un examen ultérieur. Le 19 février 1799, la majorité des commissaires le rejetait également,pour le motif que si Ch. Inglis s'était adressé aux tribunaux ordinaires, il eût été sûr d'échouer, de sorte qu'on ne pouvait aujourd'hui ni lui reprocher de n'avoir pas engagé des poursuites, perdues d'avance, ni le forcer maintenant à un simulacre de procédure judiciaire pour obtenir la pleine compensation du dommage subi, que le traité de paix lui promettait, sans condition d'aucune sorte, pourvu que le dommage fût sincère et certain. Dès que celte déclaration fut faite verbalement par la majorité des commissaires, et avant toute espèce de vote, les deux commissaires américains se retirèrent, et, d'après leur interprétation de la clause, qui requiert au moins la présence d'un commissaire de chaque côté et du cinquième, la Commission, réduite à deux commissaires d'un même côté, et au cinquième, se trouva, suivant eux, dans l'impossibilité de délibérer et de statuer.

Aucune sentence n'est, en conséquence de cette manœuvre, intervenue dans cette affaire.

Avant d'en rendre une, la Commission devait d'abord faire trancher l'incident de procédure soulevé. Mais la question n'ayant pas été tranchée, mais éludée, par un règlement amiable qui mit fin à la Commission, nul jugement n'est intervenu dans cette affaire, où l'opinion de la majorité n'a pas reçu la forme nécessaire pour se constituer en un jugement proprement dit.

4. Affaire Andrew Allen — Malgré cet incident, la Commission, tant bien que mal, continua de juger un certain nombre d'affaires, qui n'offraient pas de difficultés. Elle arriva ainsi (9 juillet 1799) à la réclamation d'Andrew Allen, contre VAci de Pennsylvanie, du 6 mars 1778, qui l'avait frappé, pour avoir rejoint en décembre 1776, l'armée du Roi d'Angleterre, contrairement à l'allégeance qu'il devait à cet Etat (2). Il y avait entre cette affaire et la précédente, cette différence que Ch. Inglis, s'étant immédiatement retiré, n'avait pas été sous l'allégeance nouvelle d'un des treize Etats-Unis, mais qu'Allen au contraire était resté,

(1) Wharton, Diplomatie correspondence of the American Révolution^ t. I, p. 132.

(2) Dallas, I.aws of ihe Commoniceallh ofPennsylvania^ I, p. "51.

plusieurs mois après la déclaration d'Indépendance, dans l'Etat de Pennsylvanie. L'agent des Etats-Unis combattit la réclamation d*Allen, pour ce motif que, habitant TEtat de Pennsylvanie, à la date de la déclaration dlndépondance, il était devenu sujet de cet Etat, frappé, dès lors, comme américain, non comme anglais. Andrew Allen opposait que les Etats-Unis n'étaient devenus indépendants que par la reconnaissance britannique de 1783; que, né sujet britannique, trouvé lors de la paix du côté de son allégeance native, il n'avait pas perdu la ({ualité de sujet britannique, et pouvait par conséquent, comme sujet britannique, se plaindre, devant la Commission, d'un Ad qui Tavait frappé comme tel.

La question posée était celle-ci : à quel moment les Etats-L'nis étaient-ils devenus indépendants ? A partir de 1776 ou à partir de 1783 ? Les commissaires britanniques ne pouvaient accepter que la seconde date et les commissaires américains la première. Dans celte question, ils ne laissèrent parler — et ils ne pouvaient en effet laisser parler — que la politique. Une résolution préparée pour les commissaires britanniques, qui comptaient le surarbitre, par M. Macdonald, fut vivement combattue par les' commissaires américains. Pour en empêcher le vote, ils se retirèrent (2 septembre). L'avis de la majorité n'était pas discutable. Mais il n'a pas été pris dans un esprit suffisamment juridique, ni même, par suite du retrait des commissaires, dans la forme d'un jugement (1).

Le 4 septembre 1799, le secrétaire d'État Pickering annonçait au ministre anglais Rufus King la dissolution de la Commission (2). « Indépendamment d'opinions trop nettement exprimées, pour qu'il fût aisé de les retirer, il semble qu'il y ait eu, surtout, incompatibilité d'humeur 9, Le tempérament autoritaire et cassant du commissaire anglais Macdonald ne permettait pas aux commissaires américains de siéger avec lui, sans froissement ; et le surarbitre Guillemard avait avec les deux commissaires britanniques des conférences préparatoires, à la suite desquelles il arrivait à la Commission avec son opinion toute faits. Lord Grenville (3) reconnut que dans l'alTaire Inglis, il eût été, pour rintéressé, possible d'exercer une poursuite utile devant les tribunaux ; Tavis contraire des commissaires britanniques lui parut exagéré. Néanmoins il critiquait vivement les commissaires américains d'avoir détourné de son sens Tarticle 6, texte de garantie, qui ne permettait pas

(1) Au fond, cependant, Tavis de la majorité demeurait parfaitement juridique. Vis-àvis de TAngleterre, signataire du traité de paix, les Etats-Unis n'existaient qu*à dater de leur reconnaissance. La reconnaissance comme Etat d'une colonie par la métropole, à la suite d'une révolution, ne peut avoir d'effet rétroactif au jour de la déclaration dUndépendance. Elle pourrait, cependant, avoir effet rétroactif au jour de la reconnaissance des insurgés comme belligérants par la métropole et a fortiori^ au jour des préliminaires de paix. Mais VAcl du 6 Mars 1778 était antérieur.

(2) v4jner. SL Pap,, F, R., II, p. 383.

(3) Lord Grenville à Rufus King, 19 avril 1800, Amer. Si. Pap., F. R., II, p. 390-398.

aux commissaires anglais de statuer sans la présence d'un des commissaires américains, pour en faire un texte d'obstruction, qui ne permît pas aux commissaires britanniques de statuer sans le consentement d'un au moins des commissaires américains. La même question s'était présentée pour la Commission de Londres, sous l'article 7 du traité. Le lord chancelier Loughborough, auquel le cas avait été soumis par les commissaires anglais, leur avait interdit, comme contraire à l'article 7, cette tactique, que, précisément, à Philadelphie les commissaires américains entendaient pratiquer,comme conforme à l'article 6. A la Commission de Londres Je surarbitre était américain ; à la Commission de Philadelphie, il était anglais. Si la minorité américaine avait à Philadelphie des droits que la minorité anglaise n'avait pas à Londres, l'harmonie des deux Commissions était détruite, et leur parallélisme interrompu. Les travaux de la Commission mixte de Londres furent, par représailles, suspendus.

Ne pouvant arriver à la solution du litige, par le procédé juridique de l'arbitrage, les deux gouvernements se retournent vers la solution diplomatique du litige par le paiement d'une somme fixée à forfait. Après avoir expliqué que les Américains ont le droit de se retirer dans des cas, qui dépassent la compétence de la Commission (parce que toutes les voies de droit n'ont pas été épuisées), le successeur de Pickering au département d'État, John Marshall (23 août) (1) offre à R. King soit de passer, à l'amiable, une convention explicative de l'article 6, qui fasse de l'épuisement des voies de droit ordinaires la condition de l'accès de la Commission mixte de Philadelphie (par analogie celle de Londres) soit, pour en finir plus vite, une convention abrogatoire de l'article 6, qui éteigne toutes les réclamations pendantes par le paiement en bloc d'une somme fixée à forfait (2). En additionnant les chiffres des réclamations soumises à la Commission de Philadelphie, le total eût été de £5,638,6112; mais, comme il est d'usage en pareil cas d'exagérer les chiffres des demandes dans de très fortes proportions, le gouvernement britannique proposa le chiffre d'un million de livres. Le 15 juin 1800, Madison, devenu secrétaire d'État, offrit £ 600,000 (3). Après de longues négociations, le gouvernement britannique accepta.

Le différend qui devait être tranché (et qu'en effet l'on avait essayé de résoudre) par le moyen d'une Commission mixte se trouvait donc.

(1) M. MarshaU à R. King, 23 août 1800, Amer. St. Pap., F. A., II, p. 387 et b.

(2) M. Madison à R. King, 15 juin 1800. Amer. St. Pap., F. fl., II, p. 389.

(3) Pour l'ensemble des négociations, Amer. St. Pap.. F. /?., II, p. 382-428, et particulièrement, p. 424-426.

après une tentative malheureuse, définitivement vidé par le moyen d'une convention diplomatique. Où la procédure arbitrale avait échoué, la procédure diplomatique réussissait : non sans lenteur, ni complications, mais d'une manière définitive, elle terminait, grosso modo^ le litige.

Convention du 8 janvibr t80'2(l). — Des di flicul tés s'é tant élevées sur Texécution de Tarticle 6 du traité d*amitié, de commerce et de navigation, conclu h Londres, le 19 novembre I79i, entre S. M. B. et les E.-U. d'A. et par suite les travaux de la Commission instituée par Tarticle 7 du même traité ayant été suspendus, les puissances signataires dudit traité, désireuses d'obvier autant que possible à ces diflicuUés, ont respectivement nommé plénipotentiaires pour traiter et décider d'un même accord la susdite question, S. M. B., le très honorable R.-B. Jenkinson, communément appelé Lord Hav^kesbury, du très honorable conseil privé de S. M., son principal secrétaire d'Etat pour les affaires étran^-ères ; et le Président des E.-U., par et avec Tavis etconsentement du Sénat, Rufus King Esq., ministre plénipotentiaire des E.-U. auprès de S. M. B., qui ont accepté et signé les articles qui suivent.

Art. l«^ — En paiement et décharge de la somme que les Etats-Unis pourraient avoir été condamnés à payer en exécution des prévisions dudit article 6, qui est ici déclaré détruit et annulé, excepté pour ce qui, dans cet article, se réfère à Texécution dudit article 7, les E.-U. d'A., ici, s'engagent à payer, et S. M. B. consent à accepter, pour le compte des personnes indiquées dans ledit article 6,1a somme de six cent mille livres sterling, payable aux temps et lieu, et de la manière qui suivent, c'est-à-dire, ladite somme de six cent mille livres sterling dans la ville de Washington, en trois paiements annuels de deux cent mille livres sterling, et à telle personne ou à telles personnes que S. M. B. autorisera à les recevoir, le premier des dits versements à l'expiration d'un an, le second de deux, le troisième et dernier de trois, à partir de l'échange des ratifications de cette convention. Et pour empêcher tout désaccord relatif au cours du change, lesdits versements seront faits dans la monnaie des dits E.-U., en comptant quatre dollars quarantequatre cents pour une livre sterling.

Art. 2. — Attendu qu'il a été convenu par l'article 4 du traité de paix définitif^ conclu à Paris le 3 septembre 1783 entre S. M. B. et les E.-U. que les créanciers de l'un et l'autre Etat doivent, sans aucun empêchement légal, procéder au recouvrement de la pleine valeur en monnaie sterling de toutes leurs dettes, contractées/)o/ia fide, il est ici déclaré que ledit article 4, pour tout ce qui concerne son application ultérieure, est ici reconnu, conGrmé et déclaré applicable et obligatoire pour S. M. B. et les E.-U., qui doivent l'observer avec ponctualité et bonne foi, et qu'ainsi les dits créanciers doivent ultérieurement, sans aucun empêche-

(1) Davis. Trealies and Conventions^ p. 398 ; de Martens, R. VII, p. 376 ; La Fontaino, PitierUie internAiionale, p. 4.

ment légal, procéder au recouvrement de la pleine valeur en monnaie sterling de leurs dettes bona fide.

Art. 3. — Il est de plus convenu et conclu que les commissaires, nommes en exécution de Tarticle 7 dudit traité d'amitié, de commerce et de navigation et dont les réunions ont été suspendues comme ci-dessus, doivent, immédiatement après la signature de la convention, se réassembler et procéder à Taccomplissement de leurs devoirs, conformément aux stipulations dudit article 7, sous cette réserve seulement que les sommes allouées par les dits commissaires aux créanciers américains ou anglais, au lieu d'ctre payables à Tépoque ou aux époques par eux fixées, conformément aux stipulations de Tarticle 7, devront être payées en trois versements annueJs, le premier à l'expiration d'un an, le second, de deux, le troisième et dernier, à l'expiration de trois ans, à partir de l'échange des ratiûcations de cette convention.

Art. 4. — Cette convention, quand elle aura été ratifiée par S. M. et par le Président des E.-U., avec l'avis et le consentement du Sénat, et que les ratifîcations respectives en auront été dûment échangées, sera applicable et obligatoire pour S. M. et lesditsE.-U. (1).

En foi de quoi, etc.

Fait à Londres, le 8 janvier 1802.

(S) Hawkesbuhy

(S) RUFUS KlNG.

On remarquera que la signature du traité sert de point de départ à la reprise des travaux de la Commission de Londres, tandis que la ratification sert de point de départ aux trois délais annuels de paiement. Les ratifications furent échangées à Londres, le 15 juillet 1802, et les trois paiements eiïectués conformément à ce traité. Dès la signature de la convention, la Commission instituée par l'article 7 avait repris le cours de ses travaux.

§ 3.— La Commission mixte de Tarticle VII du traité Jay.

Affaires de prises maritimes irréguliôres.

Caractère ennemi ; contrebande ; responsabilité de l'Etat neutre.

24 Février 1804

La guerre pour l'indépendance des États-Unis a profondément influencé le droit de la neutralité, non pas seulement parce qu'elle a fait naître au cours des hostilités la ligue des neutres et provoqué (2)

(1) Ratifications échangées à Londres le 15 juillet 1803.

(2) Doniol, Les commencements de la ligue des neutres, dans son Histoire de U participation de In France à l'établissement des Etals-Unis d'Amérique, III, p. 702 et s.;

PRISES MARITIMES : ORIGINES DE l'aRT. VU DU TRAITÉ MY 29

la déclaration du 28 février 1780, mais aussi parce qu'elle a conduit à la vie politique un Etat qui dès Torigine a manifesté la double passion de la paix et de la liberté (!). La liberté veut que les neutres continuent sans être inquiétés leur commerce, hors celui des articles relatifs à la guerre, auquel cas leur droit au commerce serait contraire à leur devoir de paix ; la paix veut que les neutres s'abstiennent de faire ou de laisser faire, sur leur territoire, tout acte de nature à perpétuer les hostilités. Amis de la liberté, les Etats-Unis en déduisirent dès leurs premiers traités, avec la France (6 février 1778) (2), les Pays-Bas (8 octobre 1782) (3), la Suède (3 avril 1783) (4), la Prusse (10 septembre 1785) (5), les conséquences commerciales : liberté de la marchandise ennemie sous pavillon neutre et de la marchandise neutre sous pavillon ennemi ; restriction de la contrebande de guerre aux objets d'ordre rigoureusement militaire, ce qui notamment excluait les vivres de la catégorie des marchandises prohibées. Amis de la paix, les Etats-Unis restreignirent les abus des belligérants par la caution des corsaires (traité du 8 octobre 1782), leurs pouvoirs par Tinsaisissabilité de la propriété privée (10 septembre 1785) . Mais la paix a des exigences plus grandes : interdiction du territoire à rentrée des prises, au jugement des prises, à Téquipement des capteurs ennemis. Ici, pour les neutres, l'idée pacifique est créatrice de devoirs, que les Etats-Unis sont plus lents à comprendre. Comme ils ont pour leur indépendance employé contre l'Angleterre les ports de France, les navires et les équipages français (6), ils trouvent dans leurs propres souvenirs des traditions, qui les égarent. Ayant, par reconnaissance, autorisé la France (traité du 6 février 1778, art. 17) à conduire ses prises dans les eaux américaines* ils ont dans leurs traités des formules qui les embarrassent, tandis que leur droit interne manque des textes nécessaires pour défendre aux citoyens américains de prêter leurs services aux belligérants étrangers. Dans leur théorie de la neutralité, l'idée de liberté, créatrice de droits, a beaucoup plus développé ses conséquences que l'idée de paix, créatrice de devoirs. La guerre de 1793 entre la

FauchiUe, La diplomatie française et U ligne des neutres, p. 274 ; de Martens, Traités de U Russie avec les puissances ilrangéres (Angleterre), IX, p. 259.

(1) Cpr. Schuyler, American diplomacy, New- York, 1895, p. 367 et s.

[1) B. Davis, Treaties and Conventions, p. 297 et s.

(3} B. Davis, ibid.f p. 749 et s.

v4; B. Davis, ibid.^ p. 1042 et s.

(5) B. Davis, ibid., p. 899 et s.

f6) Mémoire justificatif de la Cour de Londres, dans Flassan, Histoire générale de la diplomatie française^ VU, p. 172 et s. ; Semmes, Service Afloat, New- York, 1903, p. 389 et s.; Doniol^ op. cit., I, p. 373, p. 483 et s.

France et TAngleterrô, qui les trouve en cette situation, les mène à la reconnaissance de leurs devoirs pour obtenir de l'Angleterre la reconnaissance de leurs droits.

Issue de la Révolution française, elle est,en même temps qu'une guerre de principes, c'est-à-dire de passion (1), une guerre très générale, où les neutres ne peuvent opposer aux belligérants, comme en 1780, le frein modérateur d'une action concertée. Les premiers progrès du droit de la neutralité s'interrompent : l'évolution qui, lentement, à travers les changements d'intérêt et d'opinion, poussait les vivres hors de la contrebande de guerre, s'arrête. L'Angleterre, après les en avoir, suivant que. belligérante ou neutre (2), tantôt retenus et tantôt exclus, commençait, dans quelques traités (3) à reconnaître aux neutres la liberté du commerce des vivres. L'ordonnance française sur la marine de 1681, les traités des Pyrénées (1659) et d'Utrecht (1713), la déclaration de neutralité armée de 1780 consacraient successivement ce principe, qui, du droit interne aux traités, s'étendait, au point qu'il semblait près de devenir définitivement le droit commun de l'Europe continentale (4). Une évolution progressive, humaine pour les belligérants, libérale pour les neutres, est près de s'achever.

Brusquement un revirement s'opère.

La France qui, dans l'ordonnance de 1681, permettait le commerce des vivres, ordonne par un décret du 9 mai 1793 la saisie des navires neutres, portant des vivres (5) à l'ennemi. De son côté, l'Angleterre conclut avec les grandes puissances occidentales des traités (6) qui défendent tout transport des vivres en France et donne à ses croiseurs les Instructions du 8 juin 1793 :

(1) « C'est, déclarait Pitt, une question de vie ou de mort pour la civilisation... Pour le salut de TËurope et de la société civile, nous devons être décidés à une longue guerre, à une guerre irrémissible jusqu'à l'extinction du fléau ». Cité par Albert Sorei, L'Europe et la, Révolution française^ III (La guerre aux Rois), p. 506.

(2) En 1543, l'Angleterre, en guerre avec la France, fait arrêter des navires écossais chargés de poissons destinés aux ports français. En 1710, elle proteste contre l'interdiction par le Danemark du transport des vivres en Suède après avoir, en 1589, interdit puis, en 1626,1e transport des vivres en Espagne. Cpr. de Martens, Causes célèbres du droii des gens^ IV, p. 46.

(3) M. Kleen, De la contrebande de guerre et des transports interdits aux neutres,p. 125, en compte sept.

(4) Hautefeuiile, Droit maritime, II, p. 80 et s.

(5) De Martens, Causes célèbres du droit des gens, IV, p. 46; Amer. St. Pap., F. R., I,

(6) Avec les grandes puissances continentales moins la France, les Etats ibériques, un Eut de TlUlie ^Kleen, loc. cit.).

PRISES MARITIMES : ORIGINES DE L*ART. Vil DU TRAITÉ JAY 31

ln$traclions additionnelles aax commAndanls des vaisseaux de guerre de S. M. et aux corsaires qui ont ou qui pourront avoir des lettres de marque contre la France. Donné en notre Cour de Saint-James, le 8 juin 1795, la S$« année de notre Règne : Art. 1. Qu'il soit permis d*arrèler et de détenir tous navires chargés en totalité ou en partie de blé, froment ou farine à destination d'un port de France ou d'un port occupé par les armées de France et de les envoyer dans tel port qui paraîtra convenable pour que ce blé, froment et farine puisse être acquis pour le compte du gouvernement de S. M. et pour que les vaisseaux puissent être relâchés après paiement du prix des marchandises et de l'indemnité due pour le fret, ou pour que les capitaines de ces navires aient à donner caution, agréée par la Cour d'amirauté, de disposer de leur cargaison de blé, froment ou farine dans les ports d'une nation en état d'amitié avec S. M. (1)

Un autre ordre en conseil du 6 novembre 1793 étendit la mesure aux vires à destination des colonies françaises, ainsi qu'aux produits de ces mêmes colonies :

Instructions additionnelles aux commandants de tous vaisseaux de guerre, et corsaires, qui ont ou auront des lettres de marque contre la France. Donné en notre Cour de Saint-James, le 6 novembre 1793, la SS» année de notre Règne : Qu'ils aient à arrêter et à détruire tous les vaisseaux chargés des produits de toute colonie appartenant à la France ou portant des vivres ou d'autres secours pour Tusage de cette colonie, et qu'ils aient à les conduire, avec leurs cargaisons, pour adjudication légale, dans nos cours d'amirauté (2).

Un nouvel ordre en conseil du 8 janvier 1794 restreignit la mesure aux îles françaises des Indes Occidentales et à leurs produits :

Instructions de S. M, aux commandants des vaisseaux de guerre et corsaires, qui ont ou auront des lettrns de marque contre la France. Donné, etc., le 8 janvier 1794 : Attendu que par une précédente instruction aux commandants de nos vaisseaux de guerre et corsaires, en date du 6 novembre 1793, nous leur avons signifié qu'ils eussent à arrêter et à détenir tous les vaisseaux chargés des produits d'une colonie française, ou de vivres ou autres secours, à l'usag-e de cette colonie, il nous a plu de révoquer ladite instruction et, en son lieu, de donner les présentes, pour être dûment observées par les commandants de nos vaisseaux de guerre et des corsaires qui ont, ou auront, des lettres de marque contre la France : I. Qu'ils aient à conduire dans nos ports, pour adjudication légale, tous vaisseaux avec leurs cargaisons, qui sont chargés du produit des îles françaises des Indes Occidentales, en transit direct d'un port de ces lies à un port d'Europe. II. Qu'ils aient à conduire dans nos ports, pour adjudication légale, tous vaisseaux avec leurs cargaisons, chargés du produit des dites lies, quand elles sont la propriété des Français, à quelque port qu'elles soient destinées... IV. Qu'ils aient à saisir tous vaisseaux chargés en tout ou en partie de munitions navales ou militaires à destination d'un port des dites lies (3) .

Comme on le voit, dans cette nouvelle instruction, il n'est plus question des vivres.

(1) Texte anglais dans de Martens, R. V, 596. (î) De Martens, R. V., 600.

(3) De Martens, R. V., 601.

Bientôt Tarticle l*' de l'ordre en conseil du S juin 1793 est révoqué (1).

Mais, en 1795 (2), un nouvel ordre en conseil le rétablit.

Le droit, qui paraissait proche du principe nouveau de la liberté des vivres, revient en arrière. Comme toujours, afin de pallier par une excuse la contradiction de ses attitudes, comme belligérante et comme neutre, l'Angleterre invoque les circonstances: l"le caractère spécial de la guerre, faite contre des rebelles ; 2* l'espérance qu'elle a de réduire l'ennemi par la famine ; 3^ accessoirement , Texcuse qu'au lieu de procéder à la confiscation, elle se borne à l'achat forcé de la capture, sur le pied du prix de revient, augmenté d'un profit moyen de 10 p. cent. Ces explications ne suffisent pas. L'Angleterre reçoit les deux protestations du Danemark (3), vis-à-vis duquel elle s'était engagée par traité (i juillet 1780) àne pas regarder les vivres comme contrebande, et des Etats- Unis, qui, moins favorisés, ne peuvent ici qu'invoquer les principes généraux de la liberté du commerce. Pressenti le 13 mars par M. C. Pinckney sur la conduite à suivre en cette éventualité, le secrétaire d'Etat Jefferson lui répond en substance :

Cest de notre devoir de neutralité qu*il 8*agit ; c'est dans nos traités que se trouve ce devoir vis-à-vis des deux nations beUigérantes ; et la neutralité nous oblige à donner le même traitement à toutes : ni la France ni la Hollande n'ayant le droit de saisir les vivres à bord des navires américains, l'Angleterre ne doit pas l'avoir davantage (4).

C'est ici la première trace du raisonnement, si souvent ensuite employé par eux, à l'aide duquel les États-Unis devaient, de leur droit de l'alliance, dégager leur droit de la neutralité (5). Puis quand l'ordre en conseil du 8 juin 1793 est publié, la protestation officielle arrive :

Lu guen^ actuelle entre la Grande-Bretagne et la France n'est pas une raison d*arréter Tagricullure des Etats-Unis ni le pacifique inchangé de leurs produits... Il n'est pas possible à une nation de dire : Nous et nos amis achèterons seul's vos produits. Nous avons le droitde lui répondre que nous sommes libres de vendre aussi bien à ses ennemis qu'à ses amis... Nos vaisseaux ne vont pas seulement en France pour vendre, mais aussi pour acheter ce que nous trouvons en France à de meilleures conditions et plus à notre gré que dans la Grande-Bretagne ou chez ses amis... Nous avons le droit de juger nousmêmes quel marché nous convient le mieux (€).

(1) Ingtructions du 18 août 1794, dans de Martens, R. V., 605.

(2) Cet ordre en conseil n'a pas été publié. V. Infrk, môme Commission, affaire du Neptune.

(3) Comte de BernstorfT à M. de Ilailes, Annual Regialer^ 1793, p. 180 (en anglais) ; de Martens, R. V,577 (en allemand) ; Koch, Histoire des traités, II,p. 123, (texte français).

(4) M. JelTerson, secrétaire d'Ëtat, à M. C. Pinckney, 7 mai 1703. Mss. Inst. Ministers^ cité par Wharton, Digest, UI, § 370, p. 430.

(5) Cpr. infrà., p. 38.

(6) M. Jefferson, secrétaire d'Etat, à M. C. Pinckney, 7 sept. 1793, Wait, Stjite Papers, I, 393. Adde M. Jefferson â M. Ilammond, 22 sept. 1793, ibid., p. 399.

PRISES MARltlMBS 1 OAïaiNES DE l'aRT. VII DU TRAITÉ JAT 33

A ces réclamations, le gouvernement britannique s'obstine à répondre que, dans les circonstances présentes, il n'hésite pas à considérer les vivres comme contrebande de guerre (I). Et, comme les Etats-Unis reprochent à la Grande-Bretagne de manquer à ses devoirs de belligérant, la Grande-Bretagne accuse à son tour les États-Unis de manquer à leurs devoirs de neutres.

Voici comment :

En avril 1793, un nouveau ministre de France, le citoyen Genêt, arrive aux États-Unis. 11 débarque à Charleston. Entre Charleston et Philadelphie, le navire français qui vient de Tamener, VEmbuscade, capture dans les eaux américaines le brick anglais Grange, tandis que de Charleston, où il s'installe, le nouveau ministre, au lieu d'apporter à Philadelphie ses lettres de créance, s'occupe de placer des lettres de marque, d'enrôler des équipages, d'armer des navires, enfîn de constituer, au moyen des consul8,des tribunaux de prises. Prié de restituer le Grange, pris dans la baie de Delaware, il s'exécute sur Tavis de Tattorney général que cette baie fait partie des eaux américaines (2). Mais, pour le reste, il ne veut rien entendre, arrive à Philadelphie (16 mai), plein d'espoir de faire revenir le Président de la fâcheuse impression produite par les doléances du ministre anglais. Washington le reçoit froidement (27 mai). Pour le Président, la situation est délicate. Le péril est d'être ingrat avec la France, imprudent avec l'Angleterre. Washington a vite pris son parti : dégager le droit, puis s'y tenir. Sur la question des vivres, pas de doute : le droit des gens semble fixé, les premiers traités des États- Unis permettent le commerce des vivres. Sur la question des prises, la résolution est plus incertaine. Les principes de la neutralité ne sont pas encore dégrossis, le droit des gens n'est pas fixé. Le traité français de 1778 est, par amitié, plus près de l'alliance que de la neutralité ; le droit interne est muet. Le Président tâtonne à la recherche des principes. D*abord il atteste sa bonne volonté par une formule large, mais nécessairement vague, dans la proclamation du 22 avril 1793 (3).

Proclamation du 22 avril 1793. — Attendu qu'un état de guerre existe entre T Autriche, la Prusse, la Sardaigne, !a Grande-Bretagne et les Pays-Bas, d'une part, et la France, de Tautre, et qu'il est du devoir et de l'intérêt des Etats-Unis d'adopter et de suivre avec sincérité et bonne foi une conduite amicale et impartiale vis-à-vis des puissances belligérantes :

J*ai donc pensé utile, par les présentes, de déclarer le dessein des E.-U. d'obser-

(1) Le gouvernement britannique déclarait même qu'il le fallait remercier de n'avoir pas ordonné, en même temps, la saisie du riz. Amer. St. Pap., F. R.j I, p. 242. {1} Amer, St. Pap., F. H., I, p. 148. (3) Amer. St. Pàp., F. fl., 1, p. 140.

ver la susdite conduite vis-à-vis de ces difTérents pouvoirs respectivement, et d'exhorter et d'avertir les citoyens des £.-U. d*avoir soin d'éviter tous les actes et procédés qui, de quelque manière, pourraient tendre à contrarier ce dessein.

En conséquence, je fais ici connaître que celui des citoyens des E.-U. qui se rendra punissable de châtiment ou de confiscation en vertu de la loi des nations, en commettant, aidant ou encourageant des hostilités contre une desdites puissances ou en lui transportant un des articles considérés comme contrebande par T usage actuel des nations, ne recevra pas la protection des Ë.-U. contre cette punition ou confiscation ; et, de plus, que j'ai donné des instructions aux autorités compétentes pour ouvrir dés poursuites contre toutes personnes qui, dans le ressort des Cours des E.-U., violeront la loi des nations soit vis-à-vis des belligérants, soit NÎs-à-vis de Tun d'eux.

En foi de quoi, etc.

G. Washingtoh.

Par le Président : Th. Jbffbrsom.

Genêt arrive. Par ses agissements multiples, les violations de la neutralité se précisent. Le devoir qu'entrevoyait vaguement, dans Tattente des événements, la proclamation du 22 avril, se précise par Tapparition de ces mêmes événements. L'idée qui sert de guide à Jefferson, ainsi qu'à Washington, est simple: à moins qu'ils n'y soient absolument torcés par les traités, les Etats-Unis ne peuvent permettre à Tun des belligérants ce qu'ils défendent à l'autre. Des articles 17 et 22 du traité français, l'un permet aux corsaires de France, Tautre interdit à ceux de l'ennemi, de pénétrer avec leurs prises dans les ports américains : ici la neutralité ne peut vaincre le privilège exclusif issu du traité. Mais le môme texte (art. 17) ajoute que les vaisseaux de guerre français pourront toujours pénétrer dans les ports américains, sans le défendre (art. 22) aux vaisseaux de guerre ennemis : n'étant plus liés par leur traité, les Etats-Unis, pour maintenir l'égalité des belligérants, s'empressent d'étendre la permission à l'Angleterre. Puis, Jefferson remarque que l'article 22 du traité de 1778 défend aux États-Unis de laisser les ennemis de la France armer des corsaires dans leurs ports, sans qu'aucun autre article le permette à la France, à qui le silence du traité les laisse libres ici d'adresser le refus nécessaire à 1 égalité des belligérants.

Le 15 mai 1793, Jefferson (1) écrit au ministre anglais:

Le fait de commissionner, d'équiper et d'armer des vaisseaux dans nos ports pour croiser contre un des belligérants est entièrement désapprouvé par le gouvernement, qui va prendre des mesures efficaces pour en empêcher le retour.

Des articles 17 et 22 du traité français, la règle, très grossière encore, que le neutre ne doit pas permettre à l'un des belligérants ce qu'il neper-

(1) V^rilings of Th. Jefferson (éd. Washington) HT, p. 105 ; Randall, Life of Jefferson, II, p. 137.

PRISES IIABITIMES : ORIGINES DE l'aRT. VU DU TRAITÉ JAY 35

met pas à Tautre, tire une conséquence savante, conforme au principe, plus avancé, que le neutre ne doit ni faire, ni, sur son territoire, laisser faire un acte de nature à prolonger les hostilités.

Le 5 juin 1793, après avoir écouté les explications de Genêt, le Président Washington dicte à JeiTerson la formule décisive (1) :

Cest le droit d'une nation d'interdire que des actes de souveraineté soient accomplis par une autre nation dans les limites de son territoire, et c'est le devoir d'une nation neutre d'interdire, quand elle le peut, tout acte préjudiciable à l'un des belligérants (Lettres à Hammond et à Genêt du 5 juin 1793).

La capture dans les eaux américaines, la délivrance de commissions militaires aux belligérants, le jugement des prises dans les ports américains sont des actes de souveraineté. Dans tous ces cas, la souveraineté américaine a le droit d'arrêter, sur son territoire, Texercice d'une souveraineté étrangère. Mais ces actes sont préjudiciables à l'autre belligérant. Alors, si la souveraineté neutre a ce droit, immédiatement l'exercice de ce droit devient pour elle un devoir.

La formule précise est trouvée. Genêt l'accepte à la rigueur pour les prises faites dans les eaux américaines (aiï. du Grange), mais déclare au secrétaire d'État qu'il peut armer des corsaires sans que le gouvernement ait le droit de les arrêter et qu'il peut enrôler des citoyens américains, sans que le gouvernement ait le droit de les punir. Aux principes du droit des gens, sur lesquels repose l'argumentation américaine, il répond avec impertinence qu'il n'a pas às'embarrasser de ces subtilités diplomatiques ni des aphorismes de Vattel (2), Au droit des gens, qu'invoquent les États-Unis, très habile, il répond en invoquant le droit américain. Au gouvernement, dont la sagesse pacifîque arrête ses entreprises excitatrices, il oppose hardiment le Congrès, auprès duquel ses intrigues agissent et prennent de l'écho. Poussant les Etats-Unis à la guerre avec l'Angleterre, il tient la proclamation du 22 avril 1793 pour illégale. Une controverse s'élève à cet égard, entre Hamilton (Pacificus), qui reconnaît au Président le droit de faire cette proclamation, et Madison (Helvidius), qui le lui conteste, parce qu'une proclamation de ce genre, applicable par les tribunaux, n'a pas la nature d'un acte de politique extérieure, mais la nature d'une loi (3). Genêt tire parti de cette controverse. Par la pro-

(1) Amer. St Pap., P. -R., I, p. 150.

(2) M Jefferson, secrétaire d'Etat, A M. Morris, 16 août 1793, dans Wrilingt of Th. Jeffenon, IV, p. 34.

(3) Hildreth, HUiory of ihe United States, IV, p. 429. Cette controverse explique, par le doute qu'elle suppose, la prudence avec laquelle le Président dut éviter de prononcer le mot de neutralité dans la proclamation du 22 avril 1793. \^ritings of Th. Jeffenon^ lU, p. 591.

clamation discutée, Washington s'en remettait aux tribunaux américains du soin de réprimer toute atteinte à la neutralité des Etats-Unis. Dans le conflit de Genêt et de Washington, c'est ainsi le pouvoir judiciaire qui va décider. L'occasion ne tarde pas. Le Citoyen Genêt et le Sans- CulotteSy corsaires armés dans les eaux américaines, saisissent les 3 et 8 mai, puis conduisent à Philadelphie, où ils sont jugés et condamnés par le tribunal consulaire, les navires anglais William ei F anny (1) ; bien que pris à plus de trois milles du rivage, et sans retenir ce détail, le juge Peters, de la Cour de district de Philadelphie, déclare (2); que, faute de compétence, saisis dans les eaux américaines, il n'en peut, et, n'en pourrait ordonner la restitution (juin 1793). Abandonné par la jurisprudence, Washington s*adresse à l'exécutif pour réaliser, parla voie préventive, la conception de la neutralité que le pouvoir judiciaire refuse de réaliser, par la voie répressive. En conséquence, un nouveau progrès s'opère. La conscience du neutre s'éclaire : il comprend que son devoir n'est pas seulement d'exercer sur les actes contraires à sa neutralité, judiciairement, une police répressive, mais encore, administrativement, une police préventive.

Le secrétaire des finances lance aux collecteurs des douanes la circulaire qui suit (3) :

Instructions aux collecteurs des douanes (4 août 1793}. — Des atteintes répétées à notre neutralité s'étant produites dans les ports d-^s E.-U. sans être découvertes à temps pour y apporter empêchement ou remède, je dois, d'ordre du Président, adresser aux collecteurs des dilTérents districts des instructions particulières à cet égard.

Il est désirable que les officiers des douanes de chaque district aient dans Tcxercice de leurs fonctions un œil vigilant sur tout ce qui, dans les ports, rades, criques, bras de mer et eaux de leur district, peut se produire de contraire aux loisde laneutralitc pour qu'aussitôt la découverte d'un fait de cette sorte, ils en donnent immédiatement connaissance au gouverneur de TEtat et à Tattorney du district judiciaire qui comprend le district douanier où cette contravention s'est produite.

... Tout fait contraire aux règles ci-anncxées par déduction des lois de la neutralité doit être regardé comme contraire aux lois de la neutralité.

11 y a plusieurs points sur lesquels, d'après les traités ou la décision du pouvoir exécutir, je dois appeler votre attention.

Si un vaisseau de l'une des puissances en guerre avec la France vient à conduire ou envoyer dans votre district une prise faite sur les sujets, les habitants ou la propriété de la France, il y aura lieu den prévenir immédiatement le gouverneur de l'Etat pour que, suivant l'article 17 de notre traité avec la France, il prenne les mesures nécessaires pour obliger ce navire et sa prise ou cette prise, entrée sans le capteur, au départ.

Aucun corsaire d'un des Etats en guerre avec la France, venant dans un district des E.-U., ne peut, d'après l'article 17, jouir d'un autre privilège que celui d'acheter les vivres nécessaires pour gagner le plus proche port du prince ou de l'Etat dont il tient sa commission. Au cas contraire, il y a lieu d'en faire immédiatement rapport au gouverneur et à l'attorney du district...

Aucun vaisseau armé, qui aurait été ou qui serait originairement lancé dans un poK

(1) Amer. St. Pap., F. R., I, p. 152.

(2) Findlay v. The Ship William et Moxon v. The Fannyj dans Peter's, Admiràlly Reports^ I, p. 12, et II, p. 305.

(3) Amer. SI. Pap., F. iî., I, p. 140.

PRISES MARITIMES : ORIGINES DE l'aRT. VII DU TRAITÉ JAY 37

des E.-U. par un des bellig^érants, ne doit trouver asile dans un port des E.-U. Si un raisseau de cette espèce vient à paraître dans votre district, nolifîcation immédiate doit en être faite au gouverneur et à l'attorney. Ci-dessous une liste de ceux de ces navires actuellement à la connaissance de rexécutif.

Aux E.-U., Tacquisition et, des E.-U., Texpurtation par la voie commerciale d'articles communément appelés contrebande, c'est-â-dirc d'armes de guerre et de fourniniturcs militaires, sont libres pour toutes les parties en guerre sans qu'il y ait aucunement lieu d'intervenir. Si nos propres citoyens se livrent au transport d'un de ces articles, ils doivent être abandonnés aux pénalités que les lois de Ja guerre autorisent.

Vous prendrez particulièrement soin d'observer et de signaler, ainsi qu'il est prescrit pour les autres cas, tout citoyen des E.-U. qui serait trouvé au service de 1 un des oelligérants..

Le Président désire que je vous signiflc son désir tout particulier que les instructions contenues dans cette lettre soient exécutées avec le plus grand déploiement de vigilance, de soin, d'activité et d'impartialité. Toute négligence exposerait le gouvernement à d'injurieuses imputations et suspicions et risquerait de compromettre la bonne foi et la paix de ce pays ; c'est un objet de trop grande importance pour ne pas vous engager chacun au plein effort de votre zèle..

Philadelphie, 4 août 1793. (S.) Alexander Hamilton.

Suivent cinq règles d'après lesquelles : 1* L'armement et l'équipement, à titre initial, aux E.-U., de vaisseaux à l'usage d'un des belligérants pour leur service militaire, offensif ou défensif, sont défendus ; 2" l'équipement par l'un des belligérants de navires marchands pour le seul usage du commerce est permis ; 3** l'équipement, dans les ports des E.-U., de vaisseaux de guerre au service aes belligérants, équipement qui, fait pour d'autres navires, s'appliquerait aussi bien au commerce qu'à la guerre, est permis ; •(*> l'équipement dans les porls des E.-U. par une des puissances en guerre avec la France de navires lancés pour le commerce et la guerre avec ou sans commission, équipement qui, de sa nature, peut s'appliquer aussi bien au commerce qu'à la guerre, est licite ; &• l'équipement d'un vaisseau de France dans les ports des E.-U., équipement qui, de sa nature, peut s'appliquer aussi bien au commerce qu'à la guerre, est permis; 6* l'équipement, quel qu'il soit, dans lesportsdes E.-U.. de corsaires pour le compte de toutes puissances, est prohibé; T« l'équipement de vaisseaux dans les ports des E.-U., équipement qui, de sa nature, peut seulement s'appliquer â la guerre, est interdit, exception faite des navires échoués ou naufragés, aux termes des articles 18 du traité français, 16 du traité néerlandais, 9 du traité prussien, et exception faite des navires mentionnés aux articles 19 du traité français, 17 du traité néerlandais, 18 du traité prussien ; 8*" les vaisseaux, de quelque nation que ce soit, non armés ou armés préalablement à leur entrée dans les ports de l'Union, sans avoir enfreint une des règles précédentes, peuvent engager ou enrôler leurs propres sujets ou citoyens non domiciliés aux E.-U., à l'exception des corsaires des puissances en guerre avec la France et des navires qui auraient fait prise de sujets, habitants ou propriété de la France.

Même exception aux alinéas 3 et 4.

(On remarquera dans ce texte l'analogie de l'équipement douteux pour la paix ou la guerre avec la contrebande ancipiiis usas. Dans les deux cas, c'est la même formule : celle de la libert^^).

Les instructions du 4 août 1793 forment Tun des documents les plus intéressants pour l'histoire de la neutralité ; elles montrent les progrès accomplis, dans la conscience américaine, depuis la proclamation du 22 avril 1793. Les actes contraires à la neutralité (l'armement et l'équipement pour la guerre par un des belligérants, notamment) sont nettement décrits. L'autorité administrative reçoit Tordre de prévenir les atteintes à la neutralité, que la proclamation du 22 avril donnait seulement à la justice le pouvoir de réprimer. La circulaire d'Hamilton marque une étape nouvelle. Cest le devoir d'une nation neutre^ avait dit la lettre du 5 juin 1793, d'empêcher tout acte préjudiciable à Vun des belligérants. Par cette formule, les Etats-Unis avaient pris conscience de leur devoir. Mais, tant qu'ils confiaient aux tribunaux le soin d'empêcher, par répression, ces actes, ils n'obtenaient qu'une insuffisante exécution de ce devoir. En donnant aux agents des douanes,

par prévention, Tordre d'intervenir, les Etats-Unis réalisaient leur deî;oir d'empêcher toute infraction à la neutralité par un effort plus empressé, sans lequel il fût demeuré trop souvent imparfait. Une nouvelle idée se fait jour : celle que le neutre doit déployer, pour empêcher les atteintes à sa neutralité, tous les moyens qui sont en son pouvoir ; que, s'il a déployé tous ces moyens, il n'y a rien à lui reprocher ; que, dans le cas contraire, il est responsable. Après avoir, le 5 juin, promis d'empêcher l'armement des corsaires, le 7 août, Jefferson promet au ministre britannique Hamsmond (I) de fermer les ports américains aux vaisseaux armés dans un de ces mêmes ports en vue de faire la chasse aux navires des nations avec lesquelles les États-Unis sont en paix. Far cette promesse, il assure l'avenir. Reste le passé. Antérieurement au 5 juin 1793, les Etats-Unis, n'ayant rien promis à TAngleterre, ne sont tenus à rien. Pour les prises conduites après cette date, Jefferson en promet la restitution en nature, ou en valeur si, faute par les Etats-Unis d'avoir employé tous les moyens en leur pouvoir, cette restitution ne peut s'effectuer en nature.

Les principes ainsi posés dans la lettre du 7 août sont reproduits dans une note du 5 septembre 1793 |2), qui marque la genèse de cette idée que le neutre est tenu par tous les moyens en son pouvoir d'empêcher les atteintes à sa neutralité.

Le raisonnement n'est pas nouveau.

Le 15 mai 1793, Jefferson tirait de l'article 22 du traité français, qui défend l'armement de corsaires aux ennemis de la France, cette règle que, pour tenir balance égale entre les belligérants, les États-Unis ne peuvent accorder à la France le droit, dans leurs ports, d'équiper des corsaires. Par un raisonnement identique, ayant avec trois nations belligérantes des traités qui leur enjoignent, par tous les moyens en leur pouvoir, de protéger et défendre leurs vaisseaux et effets dans leurs ports et eaux, les États-Unis font, de ce texte, application à l'Angleterre dans cette même pensée de toujours tenir balance égale entre les belligérants.

Leiireda secrétaire Jefferson au ministre Hammon'i^ 5 septembre 1793. — Monsieur, j'ai reçu votre honorée du 3 août. Par la mienne du 7 de ce mois, je vous assurais que des mesures étaient prises pour exclure dorénavant de tout asile dans nos ports les navires armés dans ces mômes ports pour courir sus aux nations avec lesquelles nous sommes en paix et pour la restitution des prises, Lovely Lass^ Prince William Henry y Jane of Dublin^ et dans le cas où les mesures prises pour cette restitution demeureraient inefficaces, le Président considère qu'il incomberait aux E.-U. d'accorder pour ces prises une indemnité pécuniaire.

(1) Wait, St. Pap., I, p. 136 ; Amer. St. Pap , F. R., I, p. 167.

(2) Amer. St. Pap., F. i?., I, p. 174.

PROCEDURE DE LA COMMISSION DE l'aRT. VII DU TRAITÉ JAY 39

Par nos traités avec trois des belligérants, nous sommes obligés, par lou$ lêê moyent en noire pouvoir, de protéger et de défendre leurs vaisseaux et eiïets dans nos porls ou eaux ou sur les mers prés de nos rivages, et de les recouvrer et restituer à leurs légitimes propriétaires quand ils auront été capturés. Si tous les moyens en notre pouvoir sont employés et manquent leur elTet, nous ne soiv.mcs pas tenus par nos traités de les indemniser.

Bien que sans traité semblable avec la Grande-Bretagne, le Président est d'avis que nous devons, vis-à-vis de cette nation, employer la règle qui, de par cet article, s'applique à nous, vis-à-vis des autres nations, et que même nous devons retendre aux prises opérées en haute mer et conduites 'dans un de nos ports, si elles ont été faites par des navires armés dans Tun d'eux.

Ayant été, pour des raisons particulières, empêchés d'employer louê les moyens en noire poacoir, pour la restitution des trois vaisseaux mentionnés dans ma lettre du 7 août, le Président pense qu'il incombe aux K.-U. d'en payer l'indemnité; et bien que rien n'eût été dit, dans cette même lettre, des vaisseaux pris dans les mêmes circonstances et amenés dans les ports des E.-U. après le 5 juin, et avant la date de cette lettre, cependant si le même empêchement s'est produit, il a été et est d'avis que l'indemnité doit en être également due.

Quant aux prises faites dans les mêmes circonstances et conduites après la date de cette lettre, le Président a décidé que tous les moyens en notre pouvoir seraient employés pour leur restitution. Si ces moyens manquent leurefTet, comme en vertu de nos traités nous n'aurions pas alors d'indemnité à fournir à d'autres puissances dans le même cas, il n'y a pas de raison pour qu'il en soit fait une à la Grande-Bretagne. Mais, cependant, si des cas s'élèvent après cette date, dont les circonstances soient semblables à ceux qui se sont produits auparavant, le Président pense que le même devoir de réparation pécuniaire s'impose aux E.-U.

Des instructions ont été données aux gouverneurs des dilTérents États en rue d'employer tous les moyens en leur pouvoir pour restituer les prises de cette dernière catégorie trouvées dans leurs ports. Bien qu'ils doivent, le cas échéant, prendre les mesures nécessaires pour s'en informer, et que le gouvernement général ait donné l'ordre aux officiers des douanes de les assister à cet égard, vous voudrez bien cependant reconnaître l'intérêt qu'il y a de multiplier les canaux de leur information, pour autant qu'il dépendra de vous même ou des personnes placées sous vos ordres, afln que les gouverneurs puissent employer tous les moyens en leur pouvoir pour opérer cette restitution. Sans la connaissance de la capture, il ne peut y avoir de restitution. U est toujours préférable de s'adresser à eux directement, mais toute information que vous voudrez bien m'envoyer leur sera communiquée aussi rapidement que la distance le permettra.

Vous remarquerez, M., que le Président a en vue la restitution ou V indemnisation

dans les cas antérieurs au 7 août, et, après cette date, la restitution, lorsqu'elle pourra

être elTectuée par tous les moyens en notre pouvoir ; et qu'il est essentiel de préciser

le fait que de telles prises sont dans nos ports ou eaux...

Th. Jeffbrsok.

On voit, dans cette lettre, l'effet produit par la circulaire du 4 août, et par la communication du 7 août au ministre anglais. Du moment que cette communication est faite, les États-Unis doivent employer tous les moyens qui sont en leur pouvoir pour Tobservation de la neutralité. Désormais les mesures prises ne permettent plus de penser que des navires puissent encore s'armer et s'équiper dans un port américain.

C'est donc à la restitution des prises que le gouvernement applique, immédiatement, tous ses efforts : le 7 septembre, interdiction aux consuls français de juger les prises, sous peine du retrait de leurexequatur{\); le 8 novembre 1793, détermination de la limite de protection fixée, pour la neutralité, à portée de canon (2) ; il n'est pas jusqu'à la jurisprudence qui ne change par une décision définitive de la Cour suprême (18 février 1794) se reconnaissant compétente, contrairement à la Cour de district, pour annuler le jugement français de prise dans l'affaire du sloop Betsey (3). Mais, bien que, à partir du 7 août, la question soit tranchée parla vigilanceet la fermeté de l'exécutif, antérieurement au 7 août de nombreuses prises ont été faites, qui n'ont pas été restituées, et dont le caractère n'était pas régulier.

Quant à ces prises, la lettre du 5 septembre réglait leur situation, de l'aveu des États-Unis.

Mais comment entendre cette lettre ?

A partir du 5 juin, le Président promettait restitution ou indemnité, suivant le cas, pour un navire amené dans les ports américains après avoir été ou pris dans les eaux américaines ou pris en haute mer par un corsaire armé dans ces mêmes eaux. Mais si l'une de ces deux coïncidences venait à manquer, si par exemple le navire pris par un corsaire armé dans un port américain était détruit en mer ou conduit dans un port d'une autre nation, les Etats-Unis étaient-ils encore responsables? Si leurs tribunaux, pour incompétence ou tout autre motif, refusaient la restitution, étaient-ils tenus de l'indemnité? Les limites des eaux américaines n'étaient pas, dans cette lettre, fixées, et les États-Unis avaient, pour certaines baies, trop de fois, au point de vue de leurs droits, dépassé la limite de 3 milles, pour que le commerce britannique s'en contentât, au point de vue de leurs devoirs. D'autre part, la lettre du 5 septembre ne parlait que des obligations reconnues par la lettre du 5 juin, et postérieures à cette lettre, qui, vis-à-vis de l'Angleterre, paraissait constituer la première reconnaissance des devoirs de neutralité. Mais M. Hammond avait, dans la lettre du 15 mai, et peutêtre même dans laproclamationdu22avril 1793, une première promesse. Le régime expressément accepté, le 5 septembre, pour toute la période à partir du 5 juin, ne devait-il pas s'appliquer encore à l'époque antérieure ? Toutes questions non tranchées. Par l'Act du 5 juin 1794, le

(1) Lettre de Th. JefTerson aux consuls de France à Philadelphie, Maryland, Charleston et New-York, Amer. St. Pap., F. /?., I, p. 175.

(2) M. JefTerson à M. Hammond, 8 nov. 1793.

(3) Glass V. the Sloop Betsey, dans Dallas Reports, 111, p. 5.

PROCBDURB DE Lk COMMISSION DE L'aRT. VII DU TRAITÉ JAY 41

Congrès des États-Unis tirait, à Tintérieur, de ces événements, là conclusion qu^ils demandaient, en dotant, régulièrement, le F^résident, des pouvoirs qu'en 179'^ il avait saisis d'oflice et par provision Ij. Le développement du droit interne américain était achevé. Le développement des pourparlers diplomatiques n'était pas encore terminé. Les réclamations du commerce britannique, dans la question des prises faites en violation de la neutralité, restaient toujours pendantes. Mais les Etats-Unis étaient disposés à confier leur examen à la Commission mixte, qui statuerait, après les plaintes issues des ordres en conseil de 1793 et de 1795, sur les vexations infligées, en vertu de ces ordres, au commerce américain.

Traité dn 19 novembre 1794.

Art. 7. — Divers marchands et autres citoyens des É.-U., s'étant plaints que, durant le cours de la guerre où S. M. se trouve engagée, ils aient éprouvé des pertes et dommages considérables, à raison de captures ou condamnations irrégulières ou illégales de leurs vaisseaux et autres propriétés, sous prétexte d*autorisations ou commissions délivrées par S. M. et que, d'après diverses circonstances dépendant des cas ci-dessus mentionnés, ils n'aient pour une raison quelconque pu obtenir, avoir et recevoir actuellement, par la marche ordinaire des procédés judiciaires, un dédommagement suffisant pour les pertes et dommages ainsi éprouvés, il est convenu que dans tous les cas de ce genre où les dits marchands et autres n'auront pu obtenir, avoir et toucher aujourd'hui une indemnité suffisante par quelque raison que ce soit, d'après le cours ordinaire de la justice, ils recevront de pleins et entiers dédommagements de la part du gouvernement anglais«qui s'y oblige, mais il est bien entendu que ces dispositions ne s'étendront pas aux pertes et dommages occasionnés par le retard manifeste, la négligence ou l'oubli volontaire des réclamants.

Il est également convenu que, pour vérifier le montant des pertes et dommages, on nommera, de la même manière qu'il a été décrit à l'article ci-dessus, à Londres, cinq commissaires, qui agiront conformément à ce même article, après avoir prêté le même serment ou déclaration {mutatis mutandiê), avec le même terme de 18 mois pour recevoir les réclamations, et la même possibilité de retendre dans des cas particuliers ; avec la même latitude pour recueillir les témoignages, livres, registres, papiers, la même discrétion et les mêmes pouvoirs, pour décider des réclamations en question, suivant les mérites des différents cas, et diaprés la justice, l'équité et les lois des nations. L'arbitrage des commissaires, ou seulement de trois d'entre eux, comme il a été dit ci-dessus, sera définitif et péremptoire dans tous les cas, soit quant au principe de la réclamation, soit quant

(l) SUlnU$al Urge, I, p. 381.

au montant de la somme à payer au réclamant, et S. M. B. s'engage à la faire payer au réclamant en espèces, et, sans aucune déduction, à telle place ou places, époque ou époques, qu'il sera décidé par les dits commissaires, et à la condition qu'il sera donné par les réclamants telles quittances et décharges que les commissaires déclareront devoir être fournies.

Et, comme certains marchands et autres sujets de S. M. se plaignent d'avoir, éprouvé dans le cours de cette guerre des pertes et dommages, occasionnés par la capture de vaisseaux ou marchandises pris sur eux dans les limites et la juridiction des E.-U., et amenés dans les ports de ces mêmes États, ou pris par des vaisseaux originairement armés dans les ports de ces Etats :

Il est convenu que dans tous les cas où la restitution n'aura pas été faite conformément à la teneur de la lettre de M. Jeflferson à M. Hammond (1), datée de Philadelphie, le 5 septembre 1793, dont copie est annexée au présent traité, les plaintes des intéressés sont et seront par le présent article renvoyées aux commissaires à nommer en vertu de cet article, qui demeurent autorisés et sont invités à procéder à ces cas d'une manière semblable à celle dont ils opéreront pour les autres cas dont la connaissance leur est attribuée ; et les E.-U. se chargent de payer aux plaignants ou réclamants, en espèces et sans déduction, le montant des sommes ainsi allouées aux époques et places qui seront spécifiées dans les sentences arbitrales, et contre telles quittances et décharges que celles-ci pourront indiquer. Il est en outre convenu que non-seulement les cas aujourd'hui existants, mais tous ceux qui, rentrant dans les deux énoncés, existeront lors de l'échange des ratifications, seront considérés comme rentrant dans les termes, le sens et Tesprit de ce traité.

En conséquence de ce texte, après l'échange des ratifications (28 octobre 1795), les deux gouvernements procèdent à la nomination des commissaires. La Grande-Bretagne désigne: John Nicholl (qui, en 1798, devenu avocat du Roi devant la Haute-Cour d'amirauté, est remplacé, le 5 novembre 1798, par Maurice Swabey) et le Docteur Anstey; les Etats-Unis : Cristopher Gore et William Pinkney. Le 30 juin 1796, les commissaires américains se présentent à lord Grenville ; le 16 août, ils se réunissent au domicile particulier du docteur Nicholl ; le 18 août, ils nomment le 5* commissaire. Sur une liste de 4 noms, les commissaires américains inscrivent M. Starke, un jurisconsulte de Virginie, M. L 0. Fisher, un marchand de Philadelphie, M. Tudor, de Boston, et le colonel John Trumbull, de Gonnecticut. Les commissaires anglais présentent quatre de leurs concitoyens, parmi lesquels les docteurs Swabey, Arnold, Lawrence, trois éminents jurisconsultes. L'impossibilité de tomber d'accord sur Tun de ces noms rend nécessaire le tirage au sort. Mais, pour corriger ce qu'il y a de vicieux dans un tel système, où le surar-

(1) V. suprà, p. 38.

PROCÉDURE DE LA COMMISSION DE L'aRT. VU DU TRAITÉ JAY 43

hitre est ainsi Thomme d*une des parties, choisi par elle seule et par la grâce du hasard, les commissaires conviennent d'une ingénieuse innovation. Ayant de chaque côté dressé leurs listes, ils prennent, les Anglais, un nom sur la liste américaine et, les Américains, un nom sur la liste anglaise. Ayant ainsi désigné le docteur Swabey, sur la liste anglaise, et le colonel Trumbull, sur la liste américaine, les deux premiers commissaires, le docteur Nicholl et M. Gore, écrivant chacun le nom choisi par eux sur un bulletin, le déposent dans une urne. L'urne portée dans une autre salle, où se tiennent MM. Anstey et Pinkney, est présentée par le docteur Nicholl (anglais) à M. Pinkney (américain) : celui-ci retire de l'urne le nom du colonel Trumbull (1).

Le 5^ commissaire ainsi désigné, dont le titre était d'avoir été secrétaire de Jay lors de la négociation du traitéde 1794, n'était pas jurisconsulte. Il n'allait pas exercer une grande influence au sein de la Commission (2).

Le ÎO octobre, lescommissaires procèdent à la nomination d'un secrétaire, P. Moore, et de deux auxiliaires, J. Western et Th. Robert Harris, qui prêtent serment, le 19 octobre. Les agents des parties sont, pour la Grande-Bretagne : Nathaniel Gostling, proctor de la Cour d'amirauté ; pour les Etats-Unis, Samuel Bayard, déjà désigné par le gouvernement, avec l'approbation des marchands de Philadelphie, pour soutenir leurs intérêts devant les Cours de prises britanniques, à Londres, depuis le mois de décembre 1794 ; puis, en 1798, Samuel Williams, auquel devait succéder plus tard G. W. Erving.

Enfin, ne pouvant eux-mêmes établir le montant des dommagesintérêts, qui doivent être accordés, les commissaires, ayant décidé d'adopter la procédure en usage dans la Cour d'amirauté, nomment deux marchands, un de chaque nation, comme assesseurs:

Pour fixei lu valeur des navires au temps de la capture et des marchandises au port de destination à Tépoque probable de l'arrivée ; les domma^j^es à payer comme indemnité de relard pour le navire et pour la cargaison ; la valeur de la perte ou du dommage résallant de l'engagement du navire et de la cargaison pour obtenir la caution ordonnée par la Cour, comme condition de la restitution ; la différence entre la somme payée par le gouvernement britannique et la valeur de la cargaison, à destination (3).

Ces assesseurs sont : Cabot, pour les Etats-Unis ; A. Glennie, pour la Grande-Bretagne. Ils prêtent serment, le 5 février 1797. S. Cabot résigne plus tard son poste. Les Etats-Unis désignent G. W. Erving, alors agent des Etats-Unis, pour le remplacer. Mais il est décidé que les deux

(1) MM. Gore et Pinkney à M. Pickering, Sec. d'Etat, 27 août 1796. Ms du Département d'Etat, cité par Moore, op. cit., 1, p. 320.

(2) Gpr. ce qu'en dit Moore, op. cil. , 1, p. 321, d'après ses Réminiscences of his own limes, ^. 190 et s.

(3) Ms du département d'Etat.

qualités d'agent et d'assesseur sont incompatibles. S. Cabot reprend son poste, moyennant une indemnité fixe annuelle de 1500 dollars, au lieu des 5 guinées par cas rapporté, qui, suivant l'usage de la Cour d'amirauté britannique, étaient alors accordées (1).

Dès le début, deux'questions se posent : 1" celle des immunités ; 2* celle de la compétence.

Immunités dea Commissaires. Dès l'arrivée de M. M. Gore et Pinkney à Londres, en 1796, il fallut délibérer s'ils auraient, comme les ministres publics, les immunités diplomatiques. L'un d'eux fut requis de payer les droits de douane, et tous deux, en novembre 1796, furent inscrits, avec leur personnel domestique, sur les registres de la milice. Dans ^une lettre à leur ministre, par lui transmise à lord Grenville, les deux commissaires demandèrent à M. King, et M. King, en la transmettant à lord Grenville, lui demanda Tassimilation des commissaires aux ministres publics. Le 20 janvier 1797^ M. King recevait la réponse du gouvernement britannique : c'était l'avis même des jurisconsultes de la Couronne, SirW. Scott (depuis lord Stowell) John Scott (depuis lord Eldon) et John Mitford (depuis lord Redesdale}. Dans leur opinion, du 22 décembre 1796, ils disaient :

Nous croyons que MM. Gore et Pinkncy n'ont pas de lettre de créance pour S. M. et qu'ils n^ont pas élé reçus par S. M. dans les formes habituellement employées pour la réception des ministres publics étrangers, mais qu'ils ont le caractère de citoyens américains, résidant dans ce pays sous la protection du ministre américain, bien qu'invefetis par les États-Unis du caractère de commissaires pour un objet spécial en vertu des stipulations du dernier traité.

L*Act 7 Anne 12 ^ pour U garantie des privilèges des ambassadeurs et autres minisires publics des princes étrangers, ne s'applique qu'aux ambassadeurs ou autres ministres publics d'un prince ou d'un Etat étranger.

Il nous semble, dans ces conditions, hautement opportun que la nature et Tétendue des privilèges et exemptions réclamés par M. King, en faveur de MM. Gore et Pinkney, et les raisons sur lesquelles cette réclamation se fonde, doivent être clairement et explicitement établies pour nous permettre de former notre jugement à cet égard (2).

Il n'apparaît pas que le mémoire ainsi demandé ait été fourni, par M. King, au gouvernement britannique. Mais il le fut à M. King par M. M. Gore et Pinkney. Voulant, après l'avis des jurisconsultes de la Couronne, établir qu'ils n'avaient pas fait une réclamation entièrement dénuée de fondement d'après la pratique et la loi des nations ils répondirent qu'ils ne devaient, comme les ministreà publics, être assujettis, ni à la juridiction territoriale, ni aux taxes, parce que :

Chargés de décider, comme juges entre l'Angleterre et les Etats-Unis, ils n'étaient pas, suivant la formule des juristes de la Couronne « sous la protection de leur ministre », mais sous la protection de la loi, et parce que la commission, qu'ils tenaient de leur souverain, valait lettre de créance (3).

(1) TrumbuU, Réminiscences of his own Urnes, p. 352 et s. 3) Moore, op. cit., I, p. 346.

(3) Moore, op. cit., I, p. 347.