FRANGE — PAYS-BAS

Affaire de la dette de Hollande.

En 1810, après Tabdication du Roi Louis, le Royaume de Hollande fut annexé par Napoléon I" à l'Empire français. Le décret du 9 juillet (1), qui décida cette réunion, stipula dans son article 8 que les intérêts de la dette de Hollande pour 1808 et 1809, qui n'avaient pas été payés, el ceux pour 1810 devaient être réduits au tiers de leur taux primitif et payés sur le budget de 1810. Bientôt après, le décret du 18 octobre 1810 (2) arrêta la nouvelle organisation des départements de la Hollande. Il maintint provisoirement la dette hollandaise séparée et distincte de la dette publique de l'Empire et décida qu'un maître des requêtes, nommé directeur de la Caisse centrale établie à Amsterdam, prélèverait, avant tout autre paiement, sur le produit des contributions locales, une certaine somme à l'effet de payer les intérêts de la dette, réduits au tiers (art. 120 et 121). Mais il ajouta, dans son article 119, que l'Empereur se réservait, lorsque le livre de la dette publique de Hollande serait formé, d'ordonner de quelle manière se ferait la confusion de ce livre avec le grandlivre de la dette publique de France.

Conformément à ces dispositions, jusqu'en 1813, le budget de l'Empire contint un chapitre spécial de 27 millions de francs pour les dettes perpétuelle et viagère de Hollande.

En novembre 1813, la révolution qui éclata en Hollande mit fin à la domination française (3). A ce moment, les intérêts de la dette échus en mars et en septembre n'avaient pas encore été payés.

(1) Bulletin des Lois, 1810, n" 229.

(2) Bulletin des Lois, 1810, d« 322.

(3) Th. Juste, Le soulèvement de la Hollande en 181S et la, fondation du Royaume des Pays-Bas, Bruxelles, 1870, p. 73 et s.

Les événements qui suivirent amenèrent en France la chute du régime napoléonien et la restauration de la royauté. Le 30 mai 1814, la paix fut rétablie par un traité signé à Paris entre la France et les alliés (Ij.

Le traité de Paris ne se borna pas à déterminer le nouveau territoire de la France. Il fixait en outre ses droits et ses obligations vis-à-vis des États de lEurope et de leurs ressortissants, notamment en ce qui concernait les contrats passés et les engagements pris par TEmpire dans les pays qui avaient été placés sous sa domination. Cependant on n'y rencontrait aucune mention au sujet des intérêts arriérés de la dette de Hollande. Mais il y avait une stipulation générale relative aux dettes publiques des pays qui cessaient d'être français, sur laquelle devaient se baser plus tard les Pays-Bas, pour réclamer de la France le paiement des intérêts arriérés de la dette de Hollande.

Traité de Paris du 30 mai 1814, — Art. 21. — Les dettes spécialement hypothéquées dans leur origine sur les pays qui cessent d'appartenir à la France ou contractées pour leur administration intérieure resteront à la charge de ces mêmes pays. Il sera tenu compte en conséquence au gouvernement français, à partir du 32 décembre 1813, de celles de ces dettes qui ont été converties en inscriptions au grand-livre de la dette publique de France. Les titres de toutes celles qui ont été préparées pour Tinscription, et qui n'ont pas encore été inscrites, seront remis aux gouvernements des pays respectifs. Les états de toutes ces dettes seront dressés et arrêtés par une Commission mixte.

L'application des principes de liquidation posés dans le traité de Paris soulevait de grandes difficultés. Des réclamations surgissaient de toutes parts contre la France. Le gouvernement de Louis XVIH convint avec les ministres des quatre Cours alliées d'en soumettre Texamen à deux Commissions. L'une d'elles devait s'occuper des réclamations formulées par la Grande-Bretagne et l'autre de celles qui étaient présentées par les puissances continentales. Celle-ci fut composée du baron de Humboldt, du baron d'Altenstein, du baron de Biilow, du comte de Hardenberg, du comte de Grote et du conseiller d'Etat hollandais Canneman, de la part des alliés, et de MM. Dudon et Portai, de la part de la France. Mais, en réalité, parmi les commissaires étrangers, seuls le baron de Humboldt et le baron d'Altenstein prirent part aux travaux de la Commission, qui commencèrent à Paris, le 5 novembre 1815, avec la collaboration de M. Schoell, en qualité de greffier (2).

Dès le début, la Commission eut à s'occuper de la question désintérêts

(l)De Clercq, II, 414.

{Tj Crétineau-Joly, Histoire des traités de fSfS et de Leur exécution, publiée sur les àoeumeiUs officiels et inédiU, Paris, 1842, p. 228 à 233.

de la dette de Hollande. On savait que le nouveau Royaume des Pays- Bas allait avoir à payer à la France, du chef des dettes de la Belgique inscrites au grand-livre de la dette publique de France, une somme importante (1). Les commissaires prussiens demandèrent que le gouvernement néerlandais fût autorisé à déduire de cette bonification les intéréU arriérés de la dette de Hollande, échus les 22 mars et 22 septembre 1813, dont le montant s'élevait à environ 20 millions de francs. Ils motivaient cette réclamation sur ce fait que, si la dette de Hollande avait été inscrite sur un livre particulier, ce livre n avait été considéré que comme une partie du grand-livre de la dette publique de France. Mais les commissaires français refusèrent d'admettre la légitimité de cette créance, par le motif que le traité du 30 mai 1814, qui avait détaillé toutes les obligations dont la France restait chargée, n'en faisait aucune mention ; que, spécialement, l'article 26, en précisant les dettes qui avaient cessé d'être à la charge de la France à compter du 1" janvier 1814, avait indiqué celles qu'elle avait dû payer jusqu'à cette époque, mais ne parlait nullement de la dette de la Hollande ; enfin que cette dette et celle de la France avaient toujours été distinctes. Les commissaires prussiens répondirent qu'il importait peu que le traité du 30 mai n'eût rien stipulé dune manière formelle à cet égard, parce que, du moment que l'article 21 disposait qu'il serait « tenu compte » au gouvernement français de certaines dettes, il supposait évidemment l'obligation de porter en ligne de compte ce qui pouvait être dû pour le même objet par la France : à quoi les commissaires français répliquèrent qu'il y avait sans doute, d'après l'article 21, à faire un « compte », mais que le traité en avait indiqué luimême les éléments, le crédit dans l'article 21, le débit dans les articles suivants, dans lesquels ne figurait nullement la créance que prétendait avoir le gouvernement des Pays-Bas (2).

A la suite de ce désaccord, le baron de Gagern, ministre du Roi des Pays-Bas, saisit de la question les ambassadeurs des Cours alliées par une note du 1 1 novembre 1815 (3). Il leur représentait que la réclamation

(1) Il résulte du relevé des inscriplions communiqué en avril IR16 au comnii8sair<»liquidateur des Pays-Bas que cette somme s'élevait à 45,272,100 Tr. {Recueil de pièce* officielles relatives au procès concernanl la dette de lïolUnde entre le gouvernement français et celui des Pays-Bas^ qui a été jugé par des arbitres le 16 octobre fS/6^ Paris, 1817, pièce VIII, p 36).

(2) 4e protocole de la Commission, séance du 9 novembre 1815 (Archives du ministère desafTaires étrangères de France, Correspondance politique, Pays-BaSy 1SIÂ-15, vol. 616, pièce n*132, fol. 200 et s.

(3) Cette note, dont Tori^nal se trouve aux Archives du ministère des affaires étran-

de son gouvernement était fondée sur un principe général de droit public, d'après lequel il existe un lien intime entre la jouissance des revenus et les charges d'un État. Or, en 1813, la France possédait la Hollande et en percevait les revenus. Elle avait, dès lors, l'obligation de payer les intérêts de la dette du pays, échus au cours de son occupation. Le traité de Paris ne s'était pas formellement exprimé sur ce point, mais ce n'était nullement nécessaire, car il résultait certainement de l'article i[ que la France n'avait été libérée de la dette de Hollande que pour l'avenir, qu'elle en restait au contraire chargée jusqu'au 22 décembre 1813, et enfin que, son obligation étant parfaite, si elle avait entendu en être déchargée, c'eût été à elle de le stipuler expressément. Le baron de Gagern ajoutait qu'il étaitimpossible d'admettre qu'il y eût eu séparation proprement dite entre la dette de la Hollande et celle de la France, car le livre de la première n'était qu'une annexe de celui de la seconde, le budget de la France comprenait celui de la Hollande, le système législatif, administratif et fiscal de l'une s appliquait à l'autre. Il proposait, en conséquence, dans la convention explicative du traité de Paris, qui était en voie de préparation, l'insertion d'un article stipulant formellement que le montant des intérêts arriérés de la dette de Hollande devait être déduit du capital que les Pays-Bas avaient à payer à la France, du chef des dettes de la Belgique.

Le même jour, le comte de Hardenberg et lord Gastlereagh soumirent, au nom des Cours alliées, la note du baron de Gagern au duc de Richelieu, ministre des afTaires étrangères de Louis XVIII, en appelant son attention sur « la force des arguments » qui y étaient exposés. « Il semble, en elTet, disaient-ils, que l'article 21 du traité de paix n'a point voulu imposer aux possesseurs des pays cédés un remboursement à faire à la France, en les privant en môme temps du droit d'en déduire ce dont la France se trouvait débitrice pour le même objet ; et la séparation des deux grands-livres.., qui se fondait... principalement sur des circonstances locales, ne parait pas un motif suffisant pour libérer la France du paiement des intérêts de la dette d'un pays dont elle tirait tout le revenu ». Le duc de Richelieu était prié de « considérer s'il ne pourrait point munir les commissaires français d'instructions plus étendues » à cet égard (1).

En dépit de cette intervention, le gouvernement français ne crut pas

gères de France {Corresp. polit. ^ vol. 616 précité, pièce n» 133, fol. 204), est reproduite dans le Aecaeil précité, pièce V, p. 30 i 33.

(t) Voir Toriginal de ce document aux Archives du ministère des afTaires étrangères (Corresp. polit., vol. 616 précité, pièce n^ 135, fol. 207 et 208). La copie qui en est don-

devoir céder. Mais il accepta la proposition faite par le prince de Metternich (1) de soumetttre le différend à un tribunal arbitral. 11 fut convenu qu'une clause de compromis serait, à cet effet, insérée dans la convention élaborée par la Commission franco prussienne.

Les commissaires se mirent facilement d'accord sur la rédaction du texte qui devait soumettre à des arbitres la question des intérêts arriérés de la dette de Hollande. Les commissaires français obtinrent que la question ne fût pas posée d'une manière générale, mais bien d'une manière précise, comme une question d'interprétation du traité du 30 mai 1814. Les arbitres ne devaient pas avoir à dire si, d'après les principes généraux du droit, la France était obligée de payer les intérêts arriérés en 1813. Ils avaient simplement à interpréter le traité de 1814 pour décider si pareille obligation en découlait à la charge de la France.

Les commissaires prussiens auraient voulu tout au moins que jusqu'à la sentence arbitrale le gouvernement néerlandais ne fût pas obligé de payer à la France la somme qui représentait la dette de la Belgique. Les commissaires français s'opposèrent à l'adoption du texte proposé en ce sens. La créance de la France contre les Pays-Bas, étant liquide et certaine, il serait contraire à tous les principes, dirent-ils, qu'elle fût suspendue dans ses effets et dans son remboursement parla demande non liquide et contentieuse de la Hollande (21.

C'est dans ces conditions que la convention du 20 novembre 1815, entre les puissances alliées et la France, comprit, pour le règlement du litige, le texte suivant :

Convention du 20 novembre 1815 (3)

Art. 8. — Le gouvernement français ayant refusé de reconnaître la réclamation du gouvernement des Pays-Bas, relative au paiement des intérêts de la dette de Hollande qui n'auraient pas été acquittés pour les semestres de mars et de septembre 1813, on est convenu de remettre à l'arbitrage d'une Commission particulière la décision du principe de la dite question.

née dans le Recueil précité porte, outre les signatures du comte de Hardenberg et de lord Gastlereagh, celles du comte Gapo d'Istria et du comte de Wessemberg.

(1) Grétineau-Joly, op. cit., p. 264.

(2) 10® protocole de la Commission, séance du 15 novembre 1815 (Archives du minist. des aff. étrangères, Mémoires et documents, France, Supp., vol. 692, pièce n- 58, fol. 131).

(3) De Glercq, II, 668; de Martens, N. R. II, 724.

Cette Commission sera composée de sept membres dont deux à nommer par le gouvernement français, deux par le gouvernement des Pays-Bas, et les trois autres à choisir dans les États absolument neutres et sans intérêt dans cette question, tels que la Russie, la Grande-Bretagne, la Suède, le Danemark et le Royaume de Naples. Le choix de ces trois derniers commissaires se fera de manière qu'un des deux soit désigné par le gouvernement français, l'autre par le gouvernement des Pays-Bas, et le troisième parles deux commissaires neutres réunis.

Elle s'assemblera à Paris le !«' février 1816, ses membres prêteront le même serment auquel sont astreints les commissaires-juges qui sont institués par Tartide 5 de la présente convention, et de la même manière.

Aussitôt que la Commission sera constituée, les commissaires-liquidateurs des deux puissances lui soumettront par écrit les arguments, chacun en faveur de son ' opinion, afîn de mettre les arbitres à même de décider lequel des deux gouvernements, du gouvernement français ou du gouvernement des Pays-Bas, sera tenu à payer les susdits intérêts arriérés, en prenant pour base la disposition du traité de Paris du 30 mai 1814, et si le remboursement, que le gouvernement des Pays- Bas sera dans le cas de faire à la France des inscriptions des dettes des pays réunis à sa Couronne et détachés de la France, peut être exigible sans déduction des rentes de la dette de Hollande, arriérée i sur les échéances de 1813.

Bien que, d'après ce texte, la Commission arbitrale dût se réunir le !•' février 1816, elle n'arriva pas à se constituer avant le mois de juin. Les deux gouvernements intéressés désignèrent chacun deux arbitres nationaux et un arbitre étranger, savoir : la France, le baron Pasquier, ministre d'État, M. Brière de Surgy, président de la Cour des comptes, et le prince de Castelcicala, ministre des Deux-Siciles à Paris ; les Pays- Bas, le général Fagel, ministre du Hoi à Paris ; M. de Bye, conseiller à la Cour de cassation de La Haye, et le général de WaltersdorfT, ministre de Danemark à Paris. Puis les deux arbitres tiers désignèrent à leur tour Un troisième arbitre étranger, le marquis de Marialva, ambassadeur d'Espagne à Paris (1).

Les arbitres prêtèrent, conformément à l'article 5 de la convention, entre les mains du garde des sceaux de France et en présence des ministres des Cours alliées résidant à Paris, le serment de « prononcer sans partialité aucune pour les parties, d'après les principes établis par le traité du 30 mai 1814 et la convention du 20 novembre 1815 ». Hs choisirent comme président le prince de Castelcicala et comme greffier le chevalier de Vogt. Leur Commission se trouva ainsi constituée le 10 juin

ilj Archives du min. des aff. étrang. de France, Mémoires et documenUy France, Suppl., vol. 695, pièce» n»» 130 et 140, fol. 52 et 62; Recueil précité, pièce I, p. 9; Crétineau-Joly, op. cit., p. 265.

Les parties devaient s'y faire représenter pour la défense de leurs intérêts par les membres qu'elles venaient de nommer à la Commission de liquidation, chargée, conformément à la convention du 20 novembre 1815. de l'examen des réclamations des sujets des puissances alliées contre le gouvernement français. Ces commissaires-liquidateurs étaient le baron Dudon et M. de Colonia, conseillers d'Etat, et M. Schiaflîno, maître des requêtes, pour la France, et M. Canneman, conseiller d'État hollandais, pour les Pays-Bas.

Dès le 10 juin, ces commissaires-liquidateurs soumirent au tribunal arbitral leurs mémoires respectifs.

Le mémoire hollandais (1), accompagné d'une lettre de M. Canneman aux arbitres et de la plupart des documents analysés plus haut (2), présentait une double argumentation, l'une basée sur les textes, l'autre sur les principes généraux du droit :

1° Le traité de Paris, disait-il, ne parle pas, il est vrai, de la dette de Hollande, mais, dans son article 21, il consacre «un principe d'éternelle justice », en déchargeant la France des dettes hypothéquées sur les pays qu'elle abandonne, justement parce qu'elle cesse d'en jouir, mais seulement « à partir du 22 décembre 1813 », précisément parce que c'est à cette date que sa jouissance est censée avoir pris fin. Le même article dit qu'il lui sera « tenu compte » des dettes dont elle est ainsi libérée. Il ne s'agit donc pas d'un simple remboursement, mais d'une balancé à établir entre ce qu'on lui doit et ce qu'elle même doit.

Ce qu'elle doit est, dit-on, indiqué dans les articles 22 à 26, où il n'est pas fait mention des intérêts de la dette de Hollande. Mais s'il en est ainsi, c'est que ces textes se rapportent à des matières tout autres et qu'ils n'ont pas à reparler alors d'un paiement déjà suffisamment garanti par l'article 21. D'ailleurs, l'article 19 du traité mentionne l'engagement de la France de liquider les sommes dues en vertu de contrats et autres engagements passés entre des particuliers et les autorités françaises, tant pour fournitures qu'à raison « d'obligations légales » : or, c'est à coup sûr une obligation légale que de payer les intérêts de sa dette publique.

2* Quand bien même le traité n'aurait pas garanti le paiement réclamé par les Pays-Bas, son silence ne signifierait rien, car l'obligation de ce paiement résulte aussi des principes généraux du droit. Seul un texte formel aurait pu en décharger le gouvernement français, et il était impossible d'insérer un pareil texte dans le traité, puisqu'il eût

(1) Recueil précité, pièce IV, p. 19 à 29. (3) Recueil précité, pièce III, p. 14 A 18.

porté préjudice à des intérêts privés « qui, par leur nature, étaient tout à fait hors du domaine de la grande négociation dont les ministres respectifs étaient chargés ». La dette de Hollande était gagée sur le produit des impôts du pays. En se substituant, pour la perception des revenus, au gouvernement hollandais, le gouvernement français assumait l'obligation de payer les intérêts de la dette de Hollande : c'est ce qu'il avait fait de 1810 à 1812; c'est ce qu'il aurait fait aussi en 1813 sans les circonstances exceptionnelles qui se produisirent à la fin de cette année. H avait si bien reconnu lui-même celte obligation qu'il avait, dès le début, considéré la dette de Hollande comme une partie de sa dette nationale. Tous les documents — les décrets de 1810, les budgets des années suivantes, la pratique administrative et fiscale de la France — prouvent cette fusion entre les deux dettes. Pour qu'elle devînt réellement définitive, il n'y manquait qu'une chose : l'inscription de la dette de Hollande sur le grand-livre de la dette publique de France, qui était dans les intentions du gouvernement et n'avait fait défaut que par le hasard des circonstances. Mais alors même qu'on n'admettrait pas cette fusion, il n'en reste pas moins que la France a perçu les revenus alTectés au paiement des intérêts de la dette de Hollande : or, ce fait suffît à fonder l'obligation que les Pays-Bas veulent mettre à sa charge.

Sentant combien cette deuxième partie de son mémoire pouvait paraître déplacée en présence du texte du compromis qui limitait le débat à la seule interprétation du traité de 1814, M. Canneman croyait devoir ajouter qu'en présentant cette double argumentation, il n'avait eu d'autre but que de donner à la Commission « un double témoignage de sa confiance absolue dans la justice, les lumières et l'honneur des hommes distingués qui la composaient n.

Le mémoire français (1) ramenait le débat sur le terrain des textes, en indiquant, dès le début, que la question à résoudre était celle de savoir si « la France était obligée par le traité du 30 mai 1814 de payer les intérêts de la dette publique de Hollande jusqu'au 31 décembre 1813 ». Or, disait-il, dans les articles 22 et suivants du traité, qui énumèrent les obligations de la France, il n'est fait aucune mention du paiement de ces intérêts. Quant à l'article 21, on a soutenu que ce texte» en stipulant que la France aura droit à être déchargée des dettes étrangères depuis le 22 décembre 1813, entend par là que, jusqu'à cette date, elle est tenue d'en payer les intérêts : la conclusion est inexacte, car l'article n'a rapport qu'au terme à partir duquel la France pourra

(1) Becneil précité, pièce XII, p. 50 à 64.

répéter ce qu'elle aura payé. Tout ce qui aura été payé après cette date sera sujet à répétition, tandis que ce qui aura été payé avant cette date ne devra pas être restitué. L'article ne dit pas autre chose. Il n'impose pas l'obligation de payer quoi que ce soit de plus que ce qui a été déjà payé.

Cette solution est confirmée par Tesprit général du traité du 30 mai 1814 et de la convention du 20 novembre 1815.

Le traité est une transaction entre les prétentions réciproques des parties, dont les obligations respectives y sont précisées et bien caractérisées. 11 décide,' quant aux dettes publiques des pays détachés de la France, qu'elles seront mises à la charge des nouveaux possesseurs. Mais comme les titres de ces dettes avaient passé de main en main, de sorte qu'il était difficile de reconnaître les détenteurs de ceux qui devaient à l'avenir être payés par les gouvernements étrangers, que, d'autre part, en suivant rigoureusement cette règle, on eût dénaturé la créance des porteurs, puisqu'on les eût obligés à recevoir hors de France les intérêts qu'ils avaient cru pouvoir toucher à Paris, la convention stipula que la France continuerait à payer ces intérêts, mais qu'on lui rembourserait le capital des titres inscrits sur son grand-livre.

Ainsi, d'après le traité, la France ne doit plus rien payer pour les dettes étrangères, parce qu'elle cesse d'en être débitrice; d'après la convention, elle doit en payer les intérêts lorsque le capital doit lui en être remboursé.

Quant aux dettes pour lesquelles, comme pour la dette de Hollande Ja France ne reçoit aucun remboursement, il en résulte qu'elle n'était et qu'elle n'est pas tenue d'en payer les intérêts jusqu'au 22 décembre 1813.

Dans ces conditions, il n'est pas nécessaire de rechercher si la dette de Hollande a été confondue avec celle de la France ; mais on peut néanmoins prouver que ces deux dettes sont restées toujours distinctes, avec une administration séparée, une caisse différente, des livres particuliers, des cours inégaux. Leur fusion avait sans doute été prévue ; mais elle ne s'est pas produite. Jusqu'au dernier moment de leur administration, les autorités françaises ont considéré comme particulières à la Hollande et à sa dette les recettes qui, faites en Hollande, étaient destinées à l'acquitter.

Le mémoire français répondait ensuite à l'objection tirée des principes généraux du droit.

L'argument, ajoutait-il, est que, si les intérêts arriérés en 1813 devaient restera la charge des Pays-Bas, les Hollandais auraient à fournir une seconde fois les sommes déjà versées en 1813 en vue du paiement de ces intérêts. Mais cette objection manque d a-propos, étant donné le caractère du traité de Paris et celui de la présente contestation. Il

ne s'agit plus de connaître le montant des contributions qui avaient été perçues dans les pays réunis à Tancien Empire, ni l'emploi qui devait en être fait; toutes ces questions ont été examinées lors du traité: il n'y a plus à y revenir.

Au surplus, il n'est pas exact que la France ait perçu les contributions destinées au paiement des intérêts échus en 1813. Les autorités françaises avaient quitté la Hollande dès le commencement de novembre : àcetteépoque, les contributions étaient arriérées d'environ quinze mois. Enfin si Ton avait voulu, sans transiger comme en 1814, faire entrer en ligne de compte tous les éléments de calcul, on aurait dû retenir que la France avait payé sur ses propres fonds une partie des intérêts de la dette de Hollande échus en 1808 et en 1809, avant son occupation, et qu'en quittant ce pays, elle y avait laissé des provisions considérables de tabac dans les magasins d'Amsterdam et des fonds importants dans les caisses publiques.

Ainsi l'équité ne s'opposait pas à l'admission de la solution qu'imposaient l'esprit et la lettre du traité de 1814.

Le 18 juin 1816, le commissaire-liquidateur hollandais remit aux arbitres une réplique au mémoire français (1). 8a réponse suivait pas à pas l'argumentation des commissaires-liquidateurs français :

Ils avaient faussement interprété l'article 21 du traité de Paris. Ce texte n'avait pas pu vouloir dire que la France avait droit au remboursement de ce qu'elle avait payé depuis le 22 décembre 1813, attendu que depuis cette date elle n'avait rien payé : il avait voulu, au contraire, lui imposer, conformément àTéquité, l'obligation de payer les intérêts d'une dette devenue sienne, échus jusqu'à cette époque. Il n'était pas exact non plus que seule la convention de 1815 eût décidé que la France continuerait le service des dettes et seulement de celles dont elle était remboursée. Le principe de son obligation était inscrit dans le traité de 1814, article 21. La convention s'était bornée à fixer le mode du remboursement décidé en 1814; elle avait formellement stipulé dans son article 7 que de ces remboursements devaient être déduits « les intérêts des inscriptions sur le grand-livre de la dette de l'État jusqu'à l'époque du 22 décempre 1813»; mais c'était au traité lui-même que remontait l'obligation. Il n'était pas exact de dire que la dette de Hollande et^ celle de France étaient restées distinctes et spécialement que chacune d'elles avait eu une caisse séparée. D'ailleurs, les négociateurs du traité de Paris n'avaient pas étendu leur transaction aux comptes réciproques

(1) Recaeil précité, pièce XIII, p. 65 à 107.

qui n'avaient pas fait Tobjet d'un examen de leur part : la preuve s en trouvait dans la note que les ministres des quatre Cours alliées, auteurs du traité, avaient adressée le 1 1 novembre 1815 au duc de Richelieu (1).

Enfin il résultait des registres de la Caisse centrale d'Amsterdam (2}, qu'en matière de contributions directes, sur un total de 31,81)0,000 fr., il avait été perçu jusqu'au 31 octobre 1813 plus de 25 millions et, quant aux impôts indirects, près de 24 millons; que les tabacs laissés à Amsterdam avaient été pris en grande partie par les armées des alliés ; que le gouvernement hollandais n'avait trouvé dans les caisses publiques que des sommes insigniOantes ; et que les intérêts de la dette de Hollande échus en 1808 et 1809 n'avaient pas été payés par la France sur ses propres deniers, mais bien au contraire — ainsi que cela résultait du décret impérial du 23 septembre 1810, art. 15 à 21 — au moyen de rescriptions sur les domaines hollandais.

La Commission arbitrale procéda, en un grand nombre de séances, à Texamen de tous ces documents. Puis, dans sa trentième et dernière réunion du 16 octobre 1816, elle arrêta le texte de sa décision. Le procèsverbal de la séance (3) relate, sans en indiquer les motifs, Topinion exprimée par chacun des sept arbitres. Les arbitres désignés par les parties se prononcèrent respectivement en faveur de TÉtat qui les avait nommés. Ils furent départagés par le septième arbitre, le marquis de Marialva, qui se prononça en faveur de la France.

La Commission rendit en conséquence, par quatre voix contre trois, la sentence suivante :

Sentence arbitrale du 16 octobre 1816 (4).

La Commission d'arbitrage nommée, conformément à Tarticle 8 de la convention du 20 novembre 1815, pour décider lequel des deux gouvernements, du gouvernement français ou de celui des Pays-Bas, sera tenu à payer les intérêts arriérés de la dette de Hollande qui n'auraient pas été acquittés pour les semestres de mars et de septembre 1813, en prenant pour base la disposition du traité de Paris du 30 mai i814, et si le remboursement, que le gouvernement des Pays-Bas sera dans le cas de faire à la France des inscriptions de dettes des pays réunis à sa Cou-

Ci) Suprk, p. 279,

(2) V. les extraits de ces re^stres présentés A Tappui de la réplique hoUand aise dans le Recueil précité, pièce XXI, p. 121.

(3) Recueil précité, pièce XXX, p. 141 à 145. Une traduction en anglais de ce procèsverbal, qu'il suffit de résumer au texte, est donnée par Moore, Interna liojiàl ArbiirMlions, V, p. 4866 à 4868.

(4) De Clercq, 111, 45 ; de Martens, N. R. IV, 263 ; Recueil précité, pièce XXXI, p. 146.

Tonne et détachés de la France, peut être exigible sans déduction des rentes de la dette de Hollande, arriérées sur les échéances de 1813;

Après avoir pris connaissance : i^ du mémoire de M. le commissaire-liquidateur de S. M. le Roi des Pays-Bas, en date du 10 juin 1861 ; 2® du mémoire de MM. les commissaires-liquidateurs de S. M. T. C, sous la même date; 3^ de la réplique de M. le commissaire-liquidateur de S. M. le Roi des Pays-Bas, en date du 18 juin 1816, ainsi que des pièces justificatives qui ont accompagné ces différents mémoires;

Ayant pris pour base de sa décision la disposition du traité de Paris du 30 mai 1814;

A décidé à la pluralité :

Que les intérêts de la dette de Hollande, qui n'auraient pas été acquittés pour les semestres de mars et de septembre 1813, doivent être payés par le gouvernement des Pays-Bas, et que le remboursement, que le gouvernement des Pays- Bas sera dans le cas de faire à la France des inscriptions de dettes des pays réunis è sa Couronne et détachés de la France, peut être exigible sans déduction des rentes de la dette de Hollande, arriérées sur les échéances de 1813. Paris, le 16 octobre 1816.

Le prince de Castblcicala. — Le marquis de Marialva. — Waltersdorfp. — Pasquibr. — P.-J.deBvE. — Brièrb de Surgy. — R. Fagel. — Le chevalier de Vogt, greffier de la Commission.

1 . Les termes précis du compromis avaient enlevé à la question du paiement des intérêts de la dette de Hollande le grand intérêt théorique qu'elle eût présenté si elle avait été laissée sur le terrain des principes.

A ce point de vue. Ton eût eu à se demander sur quelles bases devait se faire le partage de Tancienne dette publique de l'Empire entre la France et les provinces qui, cessant de lui appartenir, devenaientdes États indépendants. Il est établi parla doctrine moderne (1) que cette question a -deux aspects: celui du droit de poursuite des porteurs de titres de la dette publique de l'État démembré ; celui du droit de contribution qui se pose dans les rapportsde cet Etat avec l'État nouvellement constitué.

Quant au droit de poursuite, il est admis comme règle générale que les porteurs de titres n'ont, comme par le passé, qu'un seul débiteur: rÉtat démembré. Il peut cependant en être autrement lorsqu'il s'agit d'une dette ayant un caractère propre, par exemple lorsqu'un Etat, absorbé par un autre État, s'en sépare de nouveau et redevient indépendant. Dans cette hypothèse, la dette qui pesait sur ce

(1) V. N. Politis, Les emprunts d'Étal en droit internntional, Paris, 1894; H, Appleton, Des effets des annexions de territoires sur les dettes, Paris, 1895 ; M. Hûber, Die Staaiensnccessiony Leipzig, 1898.

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pays avant l'annexion, confondue un instant avec celle de l'annexant, retombe sur lui après la séparation. Les créanciers retrouvent leur ancien débiteur et c'est contre lui seul qu'ils peuvent dorénavant agir. C'était justement le cas pour la dette de Hollande. Devenue un instant partie de la dette publique française, elle retombait, après 1813, uniquement sur les Pays-Bas (1). Là-dessus il n'y avait pas de difliculté.

Il en était autrement quant au droit de contribution. Les Pays-Bas, reprenant la charge de leur dette, obligés de payer tous les coupons non encore acquittés, n'avaient-ils pas un droit de recours contre la France pour les intérêts correspondant à l'époque antérieure à la séparation ? L'affirmative était, à notre avis, certaine. Car il était déjà admis à l'époque que le partage de la dette publique entre deux Etats, en cas de cession de territoire ou de sécession d'une province arrivant à se constituer en Etat indépendant, devait avoir lieu dans la proportion de la part des revenus publics appartenant à chacun des copartageants sur l'ensemble du territoire de l'ancien Etat, désormais démembré (2). 11 résultait de cette règle que si le cessionnaire ou le nouvel Etat prenait à sa charge une partie de la dette publique de l'Etat démembré, ce n'était que pour l'avenir, puisque les impôts avaient appartenu jusque-là à l'ancien État. C'était donc à ce dernier de supporter en définitive la charge de la dette publique pour la période antérieure à la transformation territoriale qui venait d'avoir lieu (3). Dans l'espèce, il aurait dû suffire aux Pays-Bas d'affirmer que les intérêts de la dette hollandaise, pour l'année 1813, étaient arrivés à échéance pendant l'administration française, pour avoir de ce chef un recours contre la France. C'eût été au gouvernement français — s'il voulait échapper à l'obligation de payer les intérêts arriérés en 1813 — de prouver — ce qu'il ne semble pas avoir fait — que pendant

(1} Mèire solution suivie en 1831, après la séparation de la Belgique d'avec les Pays- Bas, quant à l'ancienne dette austro-belge (Protocole de la Conférence de Londres do 6 octobre 1831, dans de MarLens, N. R. XI, 317 et dans de Clercq, IV, 138).

(2) V. comme exemples anciens : traité entre le Danemark et la Suède du 14 janner 181 1, art. 6 (de Martens, N. R. I, 668) ; traité entre la Prusse et la Saxe du 18 mai \m, art. 9 (ibid.y H, 277); traité entre la Prusse et Nassau du 31 mai 1815, art. 8 {ibid.^ II, 336) ; traité entre la Prusse et la Saxe du 28 août 1819, art. 4 {ibid., V, S. 140). Comp- Politis, op. cit.^ p. 111 ; Applelon, op.cil.^ § 66; M. Hûber, op. cit., n*> 134.

(3) Cette solution est nettement indiquée dans les traités plus récents qui ont opéré un partage de dette publique. V. les conventions franco-sarde du 23 août 1860, art. l''' (de Clercq, VIII, 80;, et franco-italienne du 7 décembre 1866, art. i«<' et 3 ;de Martens, N. R. G. XVIII, 27), qui ne déchargent l'ancien débiteur de TobligàtioD de payer les intérêts de la part de la dette sarde et de la part de la dette pontificale, mises respectivement à la charge de la France et de ritalie, qu'à compter de Tépoque de rentrée en possession des territoires qu'elles venaient d'acquérir.

cette année son administration en Hollande n'avait été que nominale, qu'il %*y avait pas perçu les revenus publics et que, pour cette raison, la réclamation des Pays-Bas — fondée en principe — devait être repoussée par une exception indebiti ou sine causa.

2. Mais la question ne se posait pas ainsi. II s'agissait uniquement de savoir si le traité de Paris de 1814 avait mis à la charge de la France Tobligation de payer les intérêts arriérés en 1813. C'était une simple question d'interprétation, qui ne laissait pas d'être fort embarrassante. Car si, d'une part, il semblait bien que les négociateurs du traité avaient eu lintention de liquider le passé, en réglant toutes les questions pendantes entre la France et les États étrangers, il était certain, d'autre part, qu'ils n'avaient fait aucune allusion à la question franco-hollandaise. L'article 21 du traité ne pouvait, à notre avis, ôtre invoqué ni par Tune ni par l'autre des parties. Le principe qu'il posait quant au partage de la charge des dettes des pays détachés delà France, en tenant compte de la date du 22 décembre 1813, encore qu'il parût général et conforme à l'équité, ne visait que les dettes étrangères qui avaient été inscrites sur le grand-livre de la dette publique de France, comme les dettes de la Belgique, des États de la rive gauche du Rhin, du Piémont, de l'État de Gênes, du Duché de Parme, etc. Or ce n'était pasle cas pour la dette de Hollande. Elle devait y être inscrite, mais on a vu que cette inscription n'avait pas eu lieu.

Il y a plus: en fixant au 22 décembre 1813 la date jusqu'à laquelle certaines dettes étrangères devaient rester à la charge de la France, l'article 21 ne pouvait évidemment pas avoir eu en vue la dette de Hollande, parce que l'occupation de ce pays par la France avait pris fin en novembre et que dès le 2 décembre la restauration orangiste avait eu lieu.

L'article 21 ne pouvait donc offrir aucun élément de solution. N'ayant nullement trait à la dette de Hollande, il ne tranchait la difficulté ni dans le sens des Pays-Bas ni dans celui de la France.

Tout revenait, dès lors, à savoir comment il fallait interpréter le silence du traité de 1814. Les Pays-Bas soutenaient que, si la question n'était pas tranchée par le traité, elle restait entière, et ne pouvait être résolue que d'après les principes généraux du droit. La France disait, au contraire, que le silence du traité devait être interprété en sa faveur, parce que les alliés avaient entendu liquider tout le passé.

C'était évidemment la théorie française qui devait prévaloir en présence des termes du compromis. Celui-ci, en imposant aux arbitres de statuer « en prenant pour base la disposition du traité de Paris du 30 mai i8ik >, avait admis par là, — et il n'y avait pas à apprécier cette décision —

Aaainuau. >- 1. 19.

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que le traité avait résolu la difficulté. Or, comme le traité était sur ce point absolument muet, la conclusion qui s'imposait nécessairement, c'était que la France n'était tenue à aucune obligation vis-à-vis des Pays- Bas.

C'est la solution admise par les arbitres. La sentence n'indique pas les motifs qui les ont guidés. On comprend qu'ils aient été embarrassés pour en donner, car le compromis ne leur laissait, à notre avis, aucune liberté d'appréciation. On peut cependant trouver dans les protocoles de la Commission la trace des préoccupations des arbitres, qui concordent avec notre raisonnement. Le 16 juin, la Commission demande au commissaire-liquidateur hollandais si les inscriptions dont parle l'article 21 du traité de Paris proviennent des dettes des Pays-Bas (Belgique et Hollande) ou des dettes de la Hollande. M. Canneman répond, le 21 juin, que ces inscriptions proviennent des dettes de la Belgique et d'autres pays réunis à la France depuis la Révolution, mais non delà dette de Hollande (1). Les arbitres estimaient sans doute que l'article 21 ne pouvait s'appliquer qu'aux dettes qui avaient été inscrites sur le grand-livre de France. Hs semblent en avoir conclu que les pays dont les dettes n'avaient pas fait l'objet d'une inscription de cette nature n'avaient aucun compte à faire avec la France au sujet de la charge de leur dette publique. Or, les Pays-Bas avaient bien à rembourser à la France les inscriptions de la dette de Belgique, mais ils n'avaient aucun remboursement à faire quand à la dette de Hollande. Hs devaient donc supporter seuls et sans recours toutes les charges présentes ou passées qui en découlaient.

(1) Recueil précité, pièces XXVI et XXVII, p. 131 à 133.

Les quatre Commissions mixtes du traité de Gand.

[Art. IV, V, VI et VII de la Convention du 24 décembre 1814] 1817-1821-1822-1827.

Exposé général. — Entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, le traité Jay ne pouvait, à raison de ses insuflisances, non-seulement prévenir toutes les difficultés futures, mais plus simplement clore toutes les difficultés passées. Quelque loyale qu'en fût, de part et d'autre, l'exécution, ses lacunes se firent bientôt sentir (1). De toute la frontière Nord- Est, il n'y avait encore d'identifiée que la rivière Sainte-Croix. Du côté de l'embouchure, entre les îles adjacentes de la baie de Fundy, la frontière d'eau se déplaçait au gré des prétentions rivales. Du côté de la source, d'où la frontière devait monter droit au Nord jusqu'aux highlands, qui séparent les tributaires du Saint-Laurent de ceux de l'Atlantique, l'incertitude la plus grande, et d'ailleurs la plus légitime, régnait sur le point où s'arrêtait cette droite et par conséquent sur le sommet de l'angle qu'ici traçait la frontière. De là jusqu'au Saint-Laurent, du Saint-Laurent jusqu'au lac des Bois, à travers les îles du fleuve, la limite était moins gravement incertaine, mais quand même indécise. Les États-Unis, qui avaient pris possession de leur indépendance, n'avaient pas encore saisi la maîtrise de leurs frontières. L'œuvre de création de l'intégrité nationale était terminée, mais dans l'ensemble, sans avoir cette perfection, ce fini, que donne seule la certitude des lisières. Le caractère neuf des occupations, l'immensité des étendues, les erreurs des cartes, les insuffisances des connaissances géographiques provoquaient les empiétements qui, faute de certitude, se commettaient de part et d'autre, dans la concurrence de convoitises, issues tantôt, entre colons, de l'importance économique, et tantôt, entre gouvernements, de l'importance stratégique des territoires. Comme entre particuliers, le manque de

(1) V. inprA, p. 1 et s.

bornage demeurait Tincessant aliment de querelles quotidiennes et la perpétuelle cause de conflits, insignifiants chacun en soi, mais dangereux par leur répétition même (1), Le maintien, par l'article 3 du traité de Paris, du droit de pèche dans les eaux de la Nouvelle-Ecosse, de Terre- Neuve et du Saint-Laurent mettait les marins américains aux prises avec les difBcultés soulevées par Texciusivisme britannique (2). Enfin les difficultés qui s'élevaient sur les confins du territoire terrestre recommençaient avec plus d'importance au seuil du territoire maritime. ProGtant des conseils de l'Adresse d'adieux de Washington (Farewelt Address)^ les États-Unis s'apprêtaient à garder pendant les guerres du Consulat et de l'Empire (1803-1814) la même neutralité que pendant les guerres de la Révolution (1793-1802). Mais le traité Jay ne leur permettait pas de recueillir assez d'avantages de leur neutralité. Le pavillon américain avait perdu, vis-à-vis de l'Angleterre, (article 17) la liberté des transports neutres. La règle de 1756, qui défend aux neutres rintercourse coloniale, n'avait pas été, malgré ses efTorts, écartée par Jay (3). L'expédient du dédoublement du voyage, de la colonie au pays neutre, du pays neutre à la métropole, était repoussé par la jurisprudence britannique, qui défendait aux citoyens américains de trans-

(1) Sur les difficultés nées, en Amérique, de Tinoertitude des frontières, v. BushncU Hart, The foundations of Ihe american foreign policy, 1901, p. 91 et s.

(2) Schuyler, American diplomacy^ p. 404 ; Ilenderson, American diplomalic questions, p. 486.

(3) Sur cette règle, son histoire, et ses modifications, v. Tappendicc qui lui est consacré dans le 4« volume des Admiralty Reports de Robinson, et, sur les protestations américaines contre elle, M. Madison, secrétaire d'État, à M. Mpnroe, ministre à Londres. 12 avril 1805, Amer. St. Pap., F. fi., III, p. 101. Dans ces instructions, M. Madison observe: t 6« Il est particulièrement digne de remarque que la Commission mixte de Par* ticle 7 du traité Jay, en revisant les condamnations des Cours britanniques fondées sur les instructions anglaises de novembre 1793, a condamné le principe qu'un commerce interdit aux neutres en temps de paix ne doit pas leur être ouvert en temps de guerre, car c'est sur ce principe que ces instructions se basaient. Ht comme cette revision ne pouvait se fonder sur d'autre autorité que la loi des nations, d'après laquelle la Commission devait se guider, il en résulte que, d'après ce tribunal, la loi des nations condamne le principe que nous combattons o. A rapprocher des travaux de la Commission mixte de Tarticle 7 du traité Jay. La révocation (8 janvier 1794) de Tordre du 6 novembre 1793 ne permit pas à la question de se poser aussi souvent ni aussi nettement que cette dépêche de M. Madison semble le supposer. Le dépouillement du Ms de Harvard ne fournit à cet égard aucune espèce d'indication. En tout cas, le traité Jay n'avait pas, malgré tous les efTorts de son auteur, prononcé l'abrogation de la règle de 17&6. Sur les difficultés auxquelles son maintien par la Grande-Bretagne, vis-à-vis des États- Unis, donnait lieu, cpr. Lyman, Diplom^cy ofthe United States, II, ch. I ; Madison, Letters and otherwritings, II, p. 229; et Ilobinson, Admiralty Reports, II, p. 361-372 et V, p. 365- 372 et p. 385-406.