RESPONSABILITÉ A RAISON DICTES DE GUERRE

de diflicultés, par une route impraticable et à travers un pays sans ressources. Le chargé d'affaires de la Grande-Bretagne s'empressa de protester, au nom de Thumanité, contre une telle rigueur. Le gouvernement mexicain consentit à prolonger les délais, qu'il porta respectivement à 15 et à 60 jours, et à permettre aux Français établis dans le département de Mexico de se diriger sur le port de Vera-Cruz. Cependant les Français se mirent à quitter le pays et, par les soins de l'amiral, se dirigèrent vers la Havane et à la Nouvelle-Orléans (1).

Dans le courant de décembre, cédant aux sollicitations du représentant britannique et à l'opinion nationale elle-même, le Président Bustamente accueillit les ouvertures de l'amiral Baudin auquel il dépêcha, à Vera-Cruz, MM. de Gorostiza et Guadalupe Victoria, pour négocier la paix.

La négociation fut longue et pénible, à cause de l'insistance mise par les Mexicains à ne pas céder sur les conditions précédemment repoussées par leur gouvernement, à cause aussi de la ditïiculté de s'entendre sur des questions nouvelles que les hostilités venaient de faire surgir. Les Mexicains réclamaient la restitution des navires de guerre et de commerce de leur nation capturés^r les Français ; le contre- amiral Baudin repoussait cette réclamation, attendu que les navires mexicains étaient devenus, par l'effet de la guerre, la propriété des capteurs. Les Mexicains réclamaient une indemnité en faveur des nationaux qui avaient eu à souffrir des hostilités depuis le 27 novembre ; l'amiral s'y opposait. Il y avait là, à son avis, une matière dans laquelle la responsabilité du belligérant ne pouvait pas être engagée. Mais, de son côté, il réclamait une indemnité pour ceux de ses compatriotes qui avaient éprouvé des dommages à la suite du décret d'expulsion. A quoi les négociateurs mexicains, rétorquant son propre argument, répondaient que, si la France ne pouvait pas être rendue responsable des préjudices causés aux Mexicains par les opérations hostiles, le Mexique ne pouvait pas davantage être tenu d'indemniser les Français victimes d'une mesure autorisée par le droit de la guerre.

Après plus de deux mois de discussion, l'accord se fit sur la double rédaction d'un traité de paix et d'une convention complémentaire, l'un et l'autre signés le 9 mars 1839 (2).

Ils donnaient à la France beaucoup moins qu'elle n'avait exigé soit lors des conférences de Jalapa, soit même lors de la première rupture

(1) Annaaire historique nniver»el, 1839, p. 524.

(2) V. le texte de ces deux accords dans de Clercq, IV, 446 et 448, et dans de Martens, N. R. XVI, 607 et 610.

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des relations pacifiques. Tout ce qu'elle en retirait, c'était : 1* une indemnité de 600,000 piastres, payable en trois termes, dans un délai total de six mois, pour Textinction de toutes réclamations antérieures au 26 novembre 1838 (art. 1*' de la convention) ; 2* l'engagement que les créances reconnues des Français seraient ponctuellement acquittées (art. 3 de la convention); et 3^ la continuation de la jouissance réciproque du traitement de la nation la plus favorisée (art. 3 du traitéj. Elle abandonnait ainsi les demandes relatives à Tindemnitc de 200,000 piastres pour frais de l'expédition, à la destitution des fonctionnaires coupables, à la condamnation de la pratique des emprunts forcés, et surtout au maintien et à la garantie de Texercice du commerce de détail par les Français.

Enfin, quant aux questions nouvelles, relatives à la restitution des navires capturés et des indemnités respectivement réclamées au profit des victimes des hostilités, les deux parties acceptaient de les soumettre à la décision d'une puissance tierce.

Traité de paix et conTeiitioa da 9 mars 1839.

Traité de paix, — Art. 2. — Dans le but de faciliter le prompt rétablissement d^une bienveillance mutuelle entre les deux nations, les parties contractantes conviennent de soumettre à la décision d'une tierce puissance les deux questions de savoir :

1^ Si le Mexique est en droit de réclamer de la France, soit la restitution des navires de guerre mexicains capturés par les forces françaises subséquemment à la reddition de la forteresse d'Ulloa, soit une compensation de la valeur desdits navires, dans le cas où le gouvernement français en aurait déjà disposé ;

2« S'il y a lieu d'allouer les indemnités que réclameraient, d'une part, les Français qui ont éprouvé des dommages par suite de la loi d'expulsion, de l'autre, les Mexicains qui ont eu à souffrir des hostilités postérieures au 26 novembre dernier.

Convention. — Art. 2. — La question de savoir si les navires mexicains et leurs cargaisons, séquestrés pendant le cours du blocus, et postérieurement capturés par les Français, à la suite de la déclaration de guerre, doivent être considérés comme légalement acquis aux capteurs, sera soumise à l'arbitrage d'une tierce puissance, ainsi qu'il est dit en l'article 2 du traité de ce jour.

Ces textes n'indiquaient pas le nom de Tarbitre. Mais il avait été entendu entre les négociateurs de Vera-Gruz (notes des il et 21 mars 1839) que Tinitiative de la proposition d'un arbitre serait réservée au gouvernement français, à la condition que son choix se portât sur une puissance en relations d'amitié avec la République du Mexique. Le gouvernement de Louis-Philippe s'adressa donc au Cabinet anglais et, s'é-

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tant assuré de racceptation de la Reine Victoria, en prévint le Cabinet de Mexico. Après avoir précisé que, contrairement à ce qui avait été dit à la Chambre des députés (1), le choix de Tarbitre dépendait de Taccord des deux parties, le gouvernement mexicain s'empressa d'y donner son assentiment (16 mai 1840).

Pas plus que le nom de l'arbitre, le compromis n'indiquait la procédure à suivre devant lui. Mais on se mit facilement d'accord pour décider que l'arbitrage aurait lieu à Londres et que l'arbitre prononcerait sur les questions posées dans les textes du 9 mars, en se basant sur les explications que les parties lui fourniraient exclusivement par écrit.

Le gouvernement français aurait voulu que son ministre et celui du Mexique à Londres, après avoir préparé séparément leur mémoire respectif, s'en fissent communication officieuse de manière à connaître chacun les moyens de la partie adverse et à y répondre dans leurs mémoires définitifs au Foreign Office. Le ministre américain était partisan d'une autre procédure. Il proposait que la note et la réplique de chacun des deux gouvernements fussent officiellement communiquées à l'autre et qu'ainsi toute la procédure fût préalablement instruite par voie de correspondance officielle, avant la présentation de l'afTaire à l'arbitre. Le gouvernement français refusa d'adhérer à cette procédure, qu'il estimait, non-seulement contraire aux précédents et à l'esprit de l'arbitrage, mais de nature à faire rouvrir sans utilité une longue discussion entre les deux Cabinets.

Faute d'accord sur ce point, chacune des parties fit présenter séparément à l'arbitre son propre mémoire par son ministre, la France le 26 juin et le Mexique le 8 juillet 1843. Il n'y eut ni réplique ni aucune autre explication, orale ou écrite, fournie à l'arbitre.

Les mémoires développaient brièvement le point de vue de chacune des parties sur les quatre questions, qui faisaient I objet de l'arbitrage :

1* Le Mexique était-il en droit de réclamer de la France, soit la restitutiondes navires de guerre mexicains capturés par les forces françaises subséquemment à la reddition de la forteresse d'Ulloa, soit une compensation de la valeur desdits navires dans le cas où le gouvernement français en aurait déjà disposé? Il s'agissait de la flotte mexicaine capturée par le contre-amiral Baudin le 27 novembre 1838 (2). Le mémoire mexicain soutenait qu'il y avait lieu à restitution ou à com-

(1) Séance de la Chambre des députés du 14 janvier 1840 {Monilear aniv€r»el du 15 janyier).

(3) Suprk, p. 553.

pensation, parce que les navires de guerre en question avaient étc saisis à titre de gage, au cours de l'exercice de représailles qui n'autorisaient pas la confiscation, et que le caractère de la possession n'avait pas pu changer par le seul fait de la déclaration ultérieure de guerre. Le mémoire français soutenait la solution contraire, se bornant à rappeler les circonstances qui avaient précédé et suivi la capture des navires et à laisser à l'arbitre le soin de dire si cette capture n'était pas «de bonne prise et conforme aux règles de l'équité, comme aux principes du droit de la guerre ».

2* Les navires mexicains, séquestrés pendant le cours du blocus, et postérieurement capturés par les Français, à la suite de la déclaration de guerre, devaient-ils être considérés comme légalement acquis aux capteurs? l\ s'agissait des bâtiments de commerce saisis et mis sous séquestre lors des premières représailles, puis confisqués après le 30 novembre 1838. L'argumentation des deux mémoires était la même que pour les navires de guerre. On demandait, de part et d'autre, à Tarbitre de dire si la capture de ces navires saisis pendant la durée du blocus « avait été ou non légitimée par la déclaration subséquente de guerre ».

3' y avait-il lieu d'allouer les indemnités que réclameraient les Mexicains qui avaient eu à souffrir des hostilités postérieures au 26 novembre ?

Il s'agissait des dommages soufferts par la population de Vera-Cruz à la suite surtout du bombardement, le 27 novembre 1838, du fort de Saint-Jean-d'inioa. La ville avait été, pour ainsi dire, abandonnée ; les opérations de commerce avaient été suspendues. D'après le mémoire mexicain, la population innocente n'avait pas à souffrir de l'exercice di»s représailles par un gouvernement étranger. Le mémoire français soutenait, au contraire, que les forces du contre-amiral Baudin n'avaient cessé de garder à l'égard des populations tous les ménagements compatibles avec les hostilités ouvertes. Si néanmoins des dommages avaient été causés aux habitants ou au commerce, la responsabilité en incombait au gouvernement mexicain. La France était fondée « à invoquer le principe universellement reconnu que les pertes occasionnées à des particuliers par l'effet même des hostilités se confondent dans les malheurs généraux qui en sont la suite et ne peuvent jamais donner lîeu à indemnité ».

4» Y avait-il lieu d'allouer les indemnités que réclameraient les Français qui avaient éprouvé des dommages par suite de la loi d'expulsion ? C'était, aux yeux du gouvernement français, tout ensemble la question la plus importante et celle où son bon droit était le plus évident D'après lui, le décret du 1*' décembre 1838, même atténué sur l'intervention du

ilBSPONSAfilLITÉ A RAISON d'aCTBS DB (ÎUBRRË 557

chargé d'afîaires britannique, était contraire a aux simples prescriptions de Téquité et de Thumanité, comme aux principes consacrés par les usages des nations civilisées », puisque les délais accordés aux Français pour quitter leur résidence et sortir du territoire mexicain étaient absolument insuffisants, à raison de la complication des affaires, de l'importance des distances et des diflicultés de communication. Ce décret était de plus en opposition avec les engagements pris par le Mexique. Le mémoire rappelait que, sur la demande du contre-amiral Baudin, M. Cuevas avait déclaré (note du 26 novembre I838j, que son gouvernement était disposé à accorder aux Français les droits garantis en cas de guerre à la nation la plus favorisée, pourvu que le contre-amiral observât au cours des hostilités les lois en vigueur entre nations civilisées (1). Or, les droits garantis à la nation la plus favorisée étaient fixés par le traité anglo-mexicain du 26 décembre 1826 (art. 12): les intéressés avaient à leur disposition un délai beaucoup plus long (6 mois ou un an suivant les cas); ils avaient en outre le choix de l'itinéraire à suivre pour quitter le territoire mexicain. Ces droits se trouvaient de même stipulés dans un grand nombre de traités conclus par le Mexique: avec les Pays-Bas (15 juin 1827, art. 13) (2), avec le Danemark (19 juillet 1827, art. 13) (3), avec la Prusse (18 février 1831, art. 20) (4) et avec la Saxe (4 octobre 1831. art. 5) (5). Une stipulation si souvent renouvelée pouvait être considérée par la France, en l'absence même de tout engagement contracté vis-à-vis d'elle, comme constituant un principe coutumier du droit international de la République du Mexique. Mais la France pouvait, elle aussi, invoquer un texte, c'était la déclaration de M. Cuevas. Et l'on ne pouvait objecter que la promesse était subordonnée à une condition qui n'avait pas été remplie. La conduite du contre-amiral Baudin avait été loyale, pleine de modération, strictement conforme aux lois de la guerre. Le décret du 1*' décembre était donc illégal. Ce qui le prouvait enfin, c'était la raison invoquée par le gouvernement mexicain pour répondre aux vives protestations du chargé d'alTaires britannique: n'ayant pas, avait-il dit, contre la France, les mêmes moyens de lui nuire que la France contre lui, il se voyait, dès lors, obligé de profiter de tous les moyens que les circonstances lui donnaient pour repousser ce qu'il regardait comme une injuste agression, et venger les souffrances plus grandes encore

(1) Suprà, p. 551.

(2) De Martens, N. R.VII, 230.

(3) Ibid., X, 4.

(4) Ibid., XII, 534.

(5) Ibid., IX, 518.

bas PkANtE — MEXIQUE : !•' AOUT 1844

des malheureux habitants de Vera-Cruz. Exposer pareille doctrine — ajoutait le mémoire français — c'est la réfuter. Il est évident, en efîet, que c'est surtout dans Tintérèt des faibles que les règles et les limites du droit de la guerre ont été posées et sanctionnées, et que si Finégalité même des forces justifiait la puissance plus faible à les enfreindre, ces principes tutélaires ne seraient pas longtemps respectés par les pjus forts.

Le mémoire mexicain rappelait que la promesse faite par M. Cuevas le 26 novembre était subordonnée à la condition que Tamiral français observerait les lois de la guerre. Or, cette condition n'avait pas été remplie. En dépit de la réponse fournie par M. Cuevas, le 26 novembre, sur les conditions exigées par la France, les hostilités avaient été poursuivies avec une rapidité et une rigueur telles qu'il ne restait au Mexique, pour se défendre, qu'à recourir aux moyens de représailles que le droit de la guerre mettait à sa disposition.

C'est sur ces documents que l'arbitre établit sa sentence.

Sentence du !•' août 1844 (1).

Nous, Victoria, par la grâce de Dieu, Heine du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande, ayant accepté l'office d'arbitre qui nous a été conféré par S. M. le Roi des Français et par le Président de la République mexicaine, en vertu des notes adressées à notre Secrétaire d'Étal pour les Affaires étrangères, les 26 juin et 8 juillet 1843, par les plénipotentiaires respectifs de S. M. et du Président, pour déterminer les différends survenus entre les gouvernements français et mexicain relativement à certains points réservés par le traité et par la convention spéciale conclus entre ces deux gouvernements le 9 mars 1839, lesquels points sont spécifiés dans lesdits traité et convention de la manière suivante : [Citation des textes rapportés plus haut^ p. 544].

Ayant attentivement et impartialement examiné les points qui nous ont été ainsi soumis ; ayant mûrement pesé tout ce qui s'est passé entre les parties depuis le 16 avril 1838 jusqu'à la conclusion du traité du 9 mars 1839 ; Déclarons que :

En ce qui concerne le premier point mentionné dans l'article 2 du traité et de la convention spéciale, à savoir : si le Mexique est en droit de réclamer de la France soit la restitution des navires de guerre mexicains capturés par les forces françaises subséquemment à la reddition de la forteresse d'Ulloa, soit une compensation de la valeur desdits navires dans le cas où le gouvernement français en aurait disposé, et si les navires mexicains et leurs cargaisons, séquestrés pendant

(1) De Clercq, V, 193-196 ; La FonUine, p. 21.

tlBâPONSABlLITÉ A RAISON D^ACTES DE ÔUBRRË 550

le cours du blocus et postérieurement capturés par les Français à la suite de la déclaration de guerre, doivent être considérés comme légalement acquis aux capteurs ;

Nous SOMMES d'avis qu'après le départ de Mexico du plénipotentiaire français et la notification qui a accompagné son départ, lesquels furent suivis tant d'opérations hostiles exercées par les Français contre la forteresse de Saint-Jean d'Ulloa et contre la flotte mexicaine que d'une déclaration immédiate de guerre de la part du gouvernement mexicain et de Texpulsion du territoire des sujets français, il y avait entre les deux pays un état de guerre dont les termes du traité et de la convention spéciale ont reconnu Texistence ;

Qu'en conséquence, la France n'est pas tenue à restitution ni à compensation pour les navires mentionnés dans le traité ou pour les navires et cargaisons spécifiés dans Tarticle 2 de la convention ;

En ce qui regarde le second point mentionné dans l'article 2 du traité :

Nous SOMMES d'avis quc ni les sujets français, ni les Mexicains, n'ont droit à la moindre indemnité, les actes des deux pays se trouvant justifiés par l'état de guerre qui existait entre eux.

Victoria.

L'arbitre renvoyait ainsi les parties dos à dos. Il n'accordait aucune restitution, compensation ou indemnité. La sentence était purement négative. Elle a dû médiocrement satisfaire les deux États en litige, si Ton songe que le Mexique se voyait définitivement dépossédé de sa marine de guerre et que la France, après tant de sacrifices, n'obtenait pas gain de cause sur le point qu'elle considérait comme le plus important. On peut s'en rendre compte si l'on s'en rapporte aux critiques qu'avait soulevées l'acceptation par l'amiral Baudin de l'offre de soumettre à l'arbitrage la question des indemnités dues aux Français atteints par le décret d'expulsion. A la Chambre des députés, le rapport de M. Lacrosse traduisait en ces termes les regrets de l'opinion :

Tout ce qu'on pouvait accorder sans compromettre des intérêts respectables, c'était de laisser la fixation de ces indemnités à une Commission mixte départagée, au besoin, par une tierce puissance. Mais le principe même des indemnités est mis en arbitrage, et c'est trop.

Et si cette clause du traité de paix avait été ratifiée, c'est dans la persuasion d'une décision favorable : « Le droit à une indemnité est incontestable, concluait M. Lacrosse ; il sera certainement admis par la tierce puissance ».

Ainsi, loin de consolider la « paix constante j> et !'« amitié perpétuelle B stipulées par le traité du 9 mars 1839, la sentence de la Reine Victoria laissait entre la France et le Mexique des ferments de discorde qui devaient pendant de longues années altérer les bonnes relations qu'elle était destinée au contraire à rétablir.

Intervenue à un moment où, dans les rapports de la France et de la Grande-Bretagne, d autres débats plus graves (1) passionnaient les esprits, d'un intérêt en apparence insignifiant, la sentence de la Reine Victoria passa presque inaperçue. Impénétrable à raison de la non publicité des documents, dont la plupart demeurent encore inédits, elle est restée jusqu'à ce jour généralement ignorée ou incomprise (2). Cependant, par la place qu'elle occupe dans Thistoire du droit de la guerre et par rimportance théorique des principes qui y sont engagés, elle mérite de fixer l'attention. Son examen montrera qu'on ne saurait accepter Tensemble de ses décisions sans réserve ni critique.

A la vérité, sa simple lecture ferait croire que les questions litigieuses étaient d'une très grande simplicité. L'arbitre les réunit, en efîet, en deux groupes et leur donne une solution négative basée sur un seul motif, suffisant pour condamner les réclamations respectives des parties : Texistence de l'état de guerre.

Mais à défaut de la connaissance historique des événements, le seul recours à l'arbitrage indique assez que le débat devait être plus sérieux. On est, dès lors, amené à se demander si la sécheresse des motifs de la sentence et la simplicité avec laquelle les questions litigieuses sont résolues ne sont pas le résultat de quelque embarras éprouvé

(1) Incident du Maroc (Durrieu, Le Jliaroc en 1844^ dans la Revue des Deux-Mondes du l«>" octobre 1844); continuation de la querelle d'Alger (Roussel, Conquête de V Algérie, I, passim; Jean Darcy, France et Angleierre, Cent années de rioalité coloniale, Paris, 1904, p. 180 et s.); origines de la question des mariages espagnols {Affaires d'Espagne, dans la Revue des Deux-Mondes du 1*' novembre 1844); négociations pour le règiemeni du droit de visite (Mathieu de la Redorte, La convention du 29 mai 1845 sur le droit de visite^ dans la Revue des Deux-Mondes du i«r mai 1846), et surtout afTaire Prilchard (For* cade, La situation de la France vis-à-vis de l'Angleterre à propos de VOcéanie, dans la Revue des Deux-Mondes du 15 septembre 1844; d*Haussonville, Histoire de la politique extérieure du gouvernement français (1830-1848), 3 vol., Paris, 1850, II, passim; Thureau- Dangin, Histoire de la monarchie de Juillet^ V, p. 389 et s. ; Debidour, Histoire dipUhmutiquCy I, p. 413 et s.

(2^ Connue depuis sa publication dans le tome V du Recueil de de Glercq, cette aen* tence est à peine mentionnée dans la plupart des ouvrages modernes de droit international. Nul commentaire n'en est donné parles auteurs qui ont spécialement écrit sur l'arbitrage (Kamarowsky, Le tribunal international^ 1885, p. 193; Revon, L'arbitrage international, son passé, son présent^ son avenir, 1892, p. 304; Mérignhac, Traité théorique et pratique de V arbitrage international, Paris, 1895, p. 3R6; Gaspar Toro, Notas sobre el arbitraje internaclonal en las Republicas latino-americanas, 1898, p. 114; Moore, International arbitrations, V, p. 4865).