AFFAIRE DE L'ÎLE DE BULAMA

l'archipel. Ses colons se rendaient de temps à autre à Bulama, surtout pour y prendre du bois, sans rencontrer d'opposition. Pour détruire la valeur du titre anglais de 1827, il obtint, en juillet 1828, des chefs des Bissagos et des Biafares, la déclaration qu'ils n'avaient pas entendu céder à la Grande-Bretagne l'île de Bulama, depuis très longtemps, à leur connaissance, possession portugaise (1) ; puis, il fît procéder, en 1830, en présence du chef des Bissagos et des représentants du chef des Biafares. à l'occupation solennelle de l'île (2).

La Grande-Bretagne s'en émut : sous prétexte que l'île était un foyer de traite, les vaisseaux anglais y firent de fréquentes croisières et se mirent en devoir d'arrêter dans ces parages les navires portugais. Le Cabinet de Lisbonne s'en était déjà plaint, une première fois, en 1834 (3), quand un incident grave surgit en 1829 : le lieutenant Kellet, du brick de guerre Brisk, s'empara du navire portugais Aurélia. Feliz, puis escorté de marins en armes débarqua dans l'île, fît enlever le drapeau poitugais et proclama la souveraineté britannique. Aux protestations énergiques du Portugal (4), la Grande-Bretagne opposa ses titres (5) et, pour les réaliser, fît procéder à la prise de possession de l'île (24 mai 1842) : le lieutenant Lapidge, du navire de guerre Pântaloon, se rendit à Bulama, y planta le drapeau britannique, puis se retira sans laisser d'autre trace de son passage (6). Usant du même procédé, le gouverneur de Bissao, après avoir protesté contre la conduite du lieutenant Lapidge, fît substituer le drapeau portugais au drapeau britannique, que les autorités anglaises s'empressèrent de rétablir (7).

Le conflit se maintint ainsi pendant près de vingt ans, avec des incidents multiples et l'affirmation répétée de la souveraineté britannique tant à rencontre du Portugal que vis-à-vis des tiers (8), quand, en 1864,

(1) Br. and F. St. Pap., XVIII, p. 631.

(2) Ibid., p. 633.

(3) Comte de Villa Real au ministre britannique, lord Howard de Walden, 26 novembre 1834 {Ibid., XXX, p. 839 et suiv.).

(4) Baron Moncorvo, ministre portugais à Londres, au vicomte Palmerston, 9 août 1839 {Ibid., XXVIII, p. 624 et suiv.).

(5) Vicomte Palmerston au baron Moncorvo, 9 juin 1841 {Ibid., XXX, p. 902).

(6) Comte Aberdeen à lord Howard de Walden, 19 décembre 1842 {Ibid., XXXI, p. 456 et annexes).

(7) Comte Aberdeen à lord Howard de Walden, 29 juillet 1843 {Ibid., XXXII, p. 231 et annexes); lord Howard de Walden à M. Gomes de Castro, ministre des Affaires étrangères du Portugal, 8 août ISU {Ibid., XXXIII, p. 239).

(8) En 1853, le gouvernement français fit savoir au Foreign OfRce que, le bruit ayant couru d'une occupation anglaise de Bulama, il n'y avait pas attaché d'importance, car pareille occupation contreviendrait à la convention franco-anglaise du 29 mai 1845,

606 GRANDE-BRETAGNE — PORTUGAL: 2t AVRIL \^10

les deux gouvernements essayèrent de s'entendre. Des négociations s'engagèrent à Lisbonne entre le ministre britannique, sir Arthur Oh. Magenis, et le comte d'Avila, plénipotentiaire spécial du Portugal (1). Elles n'eurent d'autre résultât que d'accuser l'irréductibilité des prétentions respectives.

Convaincus de l'impossibilité d'un accord amiable, les deux États décidèrent de s'en remettre au jugement d'un arbitre, et, à cet effet, signèrent, le 13 janvier 1869, un protocole ainsi conçu :

Protocole du 13 janvier 1869 (2)

Cpnsidérant que le gouvernement de S. M. T. F. revendique l'île de Bulama, sur la côte occidentale d'Afrique, et une certaine portion de territoire situé en face de cette île, sur le continent ;

Que le gouvernement de S. M. B. revendique la même île et le même territoire;

Que les deux parties, animées de sentiments d'amitié et désireuses chacune de ne pas s'approprier un territoire qui pourrait légitimement appartenir à l'autre, ont consenti à soumettre leurs réclamations respectives à l'arbitrage d'une tierce puissance leur inspirant à toutes deux confiance ;

Qu'elles ont convenu de s'adresser, à cet effet, au Président des Etats-Unis d'Amérique ;

Qu'il est nécessaire de s'entendre sur les conditions propres à obtenir, d'une manière prompte et convenable, l'examen et la solution des réclamations dont il s'agit ;

Les soussignés, le marquis de Sa da Bandeira, pair du Royaume, président du Conseil des ministres, ministre et secrétaire d'État de la guerre et ministre ad intérim des Affaires étrangères de S. M. T. F., et l'honorable sir Charles A. Murray, commandeur de l'Ordre du Bain, etc., envoyé extraordinaire et ministre pléni-

relative à la répression de la traite des noirs (de Clercq, V, p. 277), d'après laquelle (art. 6 al. 2) « s'il était nécessaire, pour atteindre le but de la convention, d'occuper quelque position de la côte d'Afrique visée par le traité [depuis le cap Vert jusqu'au 160, 30', lat. Sud), cette occupation ne pourrait avoir lieu que du commun consentement des deux H. P. G. ». Le comte Clarendon communiqua, en réponse, les notes du vicomte Palmerston des 9 juin 1841 et 19 décembre 1842 (v. ci-dessus p. 605, notes 5 et 6), pour montrer que le dioit à la possession de Bulama avait été acquis par la Grande- Bretagne longtemps avant la conclusion du traité du 29 mai 1845 (comte Aberdeen à lord Cowley, ambassadeur britannique à Paris, 30 septembre 1853, Br. and F. Si. Pap.^ XLIX, p. 1247).

(1) Moore, II, p. 1910 et suiv.

(2) Texte anglais dans Hertslet, XIII, p. 688 ; Br. and F. St. l'ap^ LXI, p. 1163 ; Moore, V, p. 4793 ; La Fontaine, p. 81.

AFFAIRE DE l'ÎLE DE BULAMA 607

potentiaJre de S. M. B. à la Cour de Lisbonne, dûment autorisés par Jéurs gouvernements respectifs, sont convenus de ce qui suit : , Art. 1er, — Les réclamations respectives du gouvernement de S. M. T. F. et du gouvernement de S. M. B., au sujet de l'île de Bulama, sur la côte occidentale d'Afrique, et d'une certaine portion de territoire situé en face de cette île, sur le continent, seront soumises à l'arbitrage et au jugement du Président des États- Unis d'Amérique, qui en décidera définitivement et sans appel.

Art. 2. — La sentence du Président des Etats-Unis, soit qu'elle fasse entièrement droit à la demande de l'une des parties, soit qu'elle ait le caractère d'une solution équitable de la difficulté, sera considérée comme absolument dé£nitive et décisive, et sera pleinement exécutée sans objection, subterfuge ou retard quelconque. Elle sera écrite et datée, dans la forme qu'il plaira au Président d'adopter. Elle sera délivrée aux ministres ou autres agents publics du P. et de la G.-B. qui seront en fonctions à Washington, et produira effet du jour de cette remise.

Art. 3. — Chacune des deux parties soumettra au Président, dans les six mois de la date du présent protocole, un mémoire écrit ou imprimé, accompagné des preuves à l'appui de sa demande, et en fournira copie à l'autre partie par l'intermédiaire de son ministre à Washington. Après quoi, elle aura la faculté de rédiger et de soumettre au Président un deuxième exposé définitif, en réponse au mémoire de l'autre partie, à elle communiqué. Cet exposé définitif sera aussi soumis à l'arbitre et communiqué respectivement, de la même manière que ci-dessus, par chacune des parties à l'autre, dans les six mois de la présentation du premier mémoire à l'arbitre.

Art. 4. — Si l'une des parties spécifiait ou indiquait dans le mémoire soumis à l'arbitre quelque rapport ou document en sa possession exclusive, sans y annexer une copie, elle serait obligée — au cas où l'autre partie en ferait la demande — de lui en fournir une copie, et si l'arbitre désirait une explication ou preuve complémentaire relativement à quelque point contenu d^ms les exposés à lui soumis par l'une des parties, il aurait la liberté de la lui demander. Il pourra, en outre, entendre un conseil ou agent pour chacune des parties sur les matières qu'il voudra, au moment et de la manière qu'il estimera à propos.

Art. 5. — Les ministres ou autres agents publics du P. et de la G.-B. à Washington seront respectivement considérés comme les agents de leurs gouvernements respectifs pour suivre l'affaire devant l'arbitre, qui sera invité à adresser toutes ses communications et notifications à ces ministres ou autres agents publics, dont les actes lieront les gouvernements, en cette affaire, vis-à-vis de l'arbitre.

Art. 6. — L'arbitre aura la faculté de procéder dans cet arbitrage et dans toutes les questions y relatives de la manière et au moment que bon lui semblera, par lui-même ou par l'intermédiaire d'une ou de plusieurs personnes nommées à cet effet, par lui, à huis clos ou en séance publique, en présence ou non de Tun ou des deux agents, par discussion orale ou écrite, ou de toute autre manière.

Art. 7. — L'arbitre nommera, s'il l'estime à propos, un secrétaire ou greffier pour les besoins de cet arbitrage, avec le salaire ou traitement qu'il croira con-

venable. Il sera pourvu à cette dépense et à toutes autres relatives à cet arbitrage de la manière stipulée ci-après.

Art. 8. — L'arbitre sera invité à délivrer, avec sa sentence, l'état de tous frais et dépens exposés à l'occasion de cette affaire , le montant en sera aussitôt divisé en deux parties égales, une pour chaque partie.

Art. 9. — L'arbitre sera invité à rendre sa sentence par écrit aussitôt que possible après que l'affaire lui aura été entièrement exposée de chaque côté et à en délivrer copie à chacun des agents.

Si l'arbitre ne peut pas se prononcer entièrement en faveur de l'une des réclamations, il sera invité à rendre la décision qui lui paraîtra offrir une solution équitable de la difficulté.

Si l'arbitre refuse de statuer, tout ce qui aura été fait en vertu du présent accord sera nul et de nul effet ; et les gouvernements portugais et britannique auront le droit d'agir et de procéder sous tous les rapports comme s'il n'y avait jamais eu de recours è l'arbitrage.

Fait à Lisbonne, le 13 janvier 1869.

Sa da Band{:ira. — Sir Ch. A. Murray.

S'étant assurés de l'acceptation du président Grant (10 février 1869), les ministres anglais et portugais à Washington lui firent parvenir, par l'intermédiaire du secrétaire d État, M. Fish, le 30 juin, les mémoires et, le 18 décembre, les exposés définitifs de leurs gouvernements (1).

Thèse du Portugal. — Le gouvernement portugais fondait son titre sur quatre arguments :

1** La découverte au XV siècle : les Portugais avaient fondé, sur les deux rives du Rio Grande, de nombreux établissements, qui étaient en rapports constants avec les îles de l'archipel, notamment avec Bulama, considérée dès lors commje territoire portugais ;

2® La prise officielle de possession de l'île le 4 avrill753 et Texercice de la souveraineté de 1824 à 1827, sans aucune opposition, ni des indigènes ni des Anglais ;

3° L'acte par lequel, en 1828, les chefs indigènes avaient déclaré n'avoir jamais aliéné le territoire litigieux aux Anglais et être sujets portugais ;

4° L'occupation de l'île à partir de 1829 et la construction sur son territoire de casernes et autres édifices publics : à l'objection de la Grande- Bretagne qu'en 1860, sur 714 habitants, il n'y avait dans l'île que onze créoles et pas un Portugais, le Portugal répondait que les attaques répétées des Anglais avaient réduit le nombre des colons et que le fait que la population de l'île était noire n'avait pas d'importance, puisque les

(1) Moore, II, p. 1915.

AFFAIRE DE l'ÎLE DE BULAMA 609

principaux propriétaires de l'île résidaient dans la ville portugaise voisine de Bissao.

Thèse de la Grande-Bretagne . — Le gouvernement britannique refusait toute valeur aux arguments portugais :

1** La découverte n'avait pas été suivie d'occupation ; 2° La prise de possession de 1753 était illégitime, elle n'avait d'ailleurs produit aucun résultat pratique, puisqu'en 1702 Fîle était encore inhabitée ; 3® La coupe de bois n'était pas un acte de souveraineté mais une opération accessible à tout navire passant devant l'île ; la déclaration de 1828 était en formelle contradiiîtion avec les cessions de 1792 ; 4° Enfin l'occupation postérieure à 1829 n'avait cessé d'être l'objet des protestations britanniques.

Ayant ainsi nié le titre du Portugal, la Grande-Bretagne invoquait deux grands arguments en faveur du sien :

1° La cession de 1792, suivie d'un établissement anglais de plus d'une année et confirmée en 1827: ce titre, consenti par les chefs indigènes, propriétaires de fait et de droit de l'île, n'était pas régi par les mêmes règles que la découverte non accompagnée d'occupation permanente ; il n'était pas effacé par l'abandon temporaire de la possession, car la cession avait été faite à toujours ;

2<> La nouvelle colonisation de l'île en 1814 et les divers actes de souveraineté accomplis depuis lors par les autorités britanniques.

Usant de la faculté que lui en avait donnée le compromis (art. 6), l'arbitre chargea M. J. 0. Bancroft Davis, sous-secrétaire d'État, du soin d'étudier les documents et de lui soumettre un projet de sentence. Il en informa les parties, en leur faisant savoir qu'il n'avait besoin d'aucune explication ou preuve complémentaire.

Un secrétaire, M. Robert S. Ohew, fut adjoint à M. J. 0. Bancroft Davis, avec une allocation mensuelle de $ 200.

Après l'examen des mémoires et des exposés, aucune des parties n'ayant demandé à faire entendre un avocat, M. J. 0. Bancroft Davis transmit au président lé rapport qui suit :

Rapport de M. J. C. Bancroft Davis (l). — Le litige est relatif à la souveraineté de rîle de Bulama et d'une partie du continent voisin. L'île est petite, très basse, insalubre, d'environ vingt milles de long et dix milles de large, située, par 10°34' latit. N, et 15*33' long, O. de Greenwich, devant la côte occidentale d'Afrique, entre l'embouchure du Rio Grande, à TE., et celle de la rivière Jeba, à TO., si proche du continent que les bestiaux peuvent aisément passer de l'une à l'autre. L'établissement portugais de Bissao, dans l'île du même nom, sur la l'ive droite de la rivière Jeba, se trouve à environ vingt milles au N. de Bulama. L'établissement de Guinala, sur le

(l) Moore, II, p. 1916.

Arbitrages. — II.

continent, à proximité de la rive droite du Rio Grande, se trouve à peu près à la même distance à 1' E. de Bulama. Le territoire litigieux du continent est délimité par une ligne tirée du premier de ces établissements à l'autre et de là directement au S. Les volumineux documents soumis à l'arbitre couvrent une période allant de 1446 à 1869. On peut tenir pour admis ou établis les points suivants :

1. Il est admis que lîle fut découverte par les Portugais en 1446 ; mais il n'est pas démontré que la découverte ait été suivie de possession avant 1752.

2. Il est admis ou prouvé qu'à une certaine époque le continent et l'archipel, dont l'île de Bulama forme la partie la plus orientale, avaient été occupés ou revendiqués par la tribu indigène dite des Biafares, qu'avant 1699 une tribu indigène, connue sous le nom de Bissagos, délogea les Biafares de l'archipel, et qu'à partir de 1699 (réserve faite des actes indiqués ci-après), les Bissagos avaient toujours revendiqué l'archipel, et les Biafares, le continent. Il est admis, en outre, qu'aucune des deux tribus n'habite actuellement l'île de Bulama et qu'aucune d'elles ne l'a jamais occupée, mais que les Bissagos ont parfois cultivé quelques acres à l'extrémité occidentale de l'île, au début de la saison des pluies.

3. Il est prouvé qu'en 1752 des ordres avaient été donnés à Lisbonne pour l'occupation officielle de Bulama ; que, le 4 avril 1753, il y eut prise de possession officielle au nom du roi de Portugal ; mais il ne semble pas qu'elle ait été suivie d'une occupation continue ou d'un acte de souveraineté : on ne fit qu'y couper des bois en 1753, pour les fortifications de Bissao.

4. Il est prouvé qu'en 1792 une colonie anglaise de 275 personnes arriva à Bulama, étant entendu avec le gouvernement britannique que toute acquisition de territoire aurait lieu au nom du roi de G.-B. ; qu'elle obtint du chef des Bissagos, moyennant un prix modique, la cession de l'île, et, du chef des Biafares, moyennant une faible indemnité, l'abandon de la prétention de sa tribu sur l'île et la cession de la partie du continent revendiquée actuellement par la G.-B. ; qu'à l'époque de-ces cessions, il n'y avait dans l'île aucun établissement ni portugais ni autre ; mais qu'il y eut alors et longtemps après un établissement portugais à Bissao. Il est également admis qu'il y avait en 1599 un établissement portugais à Guinala et il est prouvé que cet établissement fut maintenu et devint en 1768 «< un grand village habité uniquement par des Portugais, établis depuis longtemps, de père en fils ». 11 ne semble pas cependant qu'il y eût un établissement portugais sur le continent, entre Guinala et l'embouchure de la rivière, dans le territoire qui aurait été cédé aux colons anglais pour le compte de leur souverain.

5. Il est admis que la colonie anglaise resta à Bulama environ dix-huit mois ; que, durant cette période, les colons furent attaqués et plusieurs d'entre eux massacrés par les Bissagos ; que les autres furent décimés par la fièvre et d'autres maladies; et que les survivants durent rentrer en Angleterre.

6. Il est prouvé qu'en 1814 le gouverneur de Sierra Leone essaya de nouveau de faire de l'île une colonie britannique et qu'en moins de deux ans les Bissagos attaquèrent et pillèrent l'établissement et obligèrent les colons à retourner à Sierra Leone.

7. Il est admis qu'entre 1824 et 1828, à diverses reprises, les autorités portugaises se rendirent dans l'île, coupèrent et emportèrent du bois sans entrave ni de la part de la tribu indigène, ni de celle de la G.-B.

8. Il est admis qu'en 1837 les autorités britanniques se sont prévalu des droits qu'elles prétendaient avoir acquis en vertu des deux actes de cession de 1792 et qu'elles ont fermement maintenu leurs revendications au moyen de divers actes hostiles contre les Portugais. Il parait aussi que, tout en renouvelant la réclamation britannique, le gou-

AFFAIRE DE l'ÎLE DE BULAMA 611

verneur de Sierra Leone conclut « au nom de S. M. le roi du Royaume-Uni », avec le roi de Bulama, un traité stipulant que les indigènes ne seraient pas dépossédés des terres cultivées ou actuellement occupées, et, avec les Biafares, un autre accord semblable, qui cédait à la G.-B. la souveraineté de Bulama et du territoire continental et confirmait les cessions de 1792.

9. Il est prouvé qu'en 1828 les Portugais obtinrent du roi des Canabacs (c'est-à-dire des Bissagos) et des envoyés du roi des Biafares la déclaration qu'ils n'avaient jamais vendu l'île de Bulama aux Anglais.

10. Il est prouvé qu'en 1830 les Portugais firent dans l'île de Bulama un établissement qui s'est maintenu depuis lors et compte aujourd'hui plus de 700 personnes de diverses races, parlant portugais et reconnaissant la souveraineté du roi de P.

11. La G.-B. soutient, contre le P., que c'était un établissement de gens de couleur, pour le commerce des esclaves dans les factoreries et les propriétés de l'île.

12. Il est admis que cet établissement a été souvent troublé par les croiseurs britanniques et que la G.-B. n'a jamais cessé de faire valoir ses réclamations tant par la voie diplomatique que par la force ; la plupart des actes incriminés par le P. ont été faits par la G.-B., en se prévalant de la souveraineté et dans le but avoué d'arrêter la traite.

13. Il semble qu'en 1864 la question commença à faire entre les deux puissances l'objet d'une discussion diplomatique qui aboutit en 1869 au recours au président des É.-U.

Il résulte de l'exposé qui précède ce fait important que, dspuis 1699, l'île de Bulama n'a été effectivement habitée ni par les Bissagos, ni par les Biafares, ni par aucune autre tribu indigène.

Ce fait semble exclure tous titres, invoqués de part et d'autre, basés sur des accords, cessions, déclarations ou autres actes émanant des tribus indigènes.

Quelle que pût être la valeur d'un titre de cette nature au cas où, à l'époque de la cession, le territoire cédé aurait été effectivement occupé, lui en reconnaitre une, alors que le cédant n'avait sur le territoire cédé ni résidence, ni possession permanente, ni occupation, ce serait aller à l'encontre de la constante politique des États-Unis et de toutes les règles du droit public par eux reconnues. Il est à présumer que les parties ont eu recours à l'arbitrage en connaissance de la doctrine américaine (V. la correspondance avec la G.-B. au sujet de la côte des Mosquitos).

Cela permet d'écarter la plupart des arguments du mémoire et du contre-mémoire.

La réplique britannique cite, en les appi'ouvant, certaines doctrines de Vattcl qui, dans leur application à l'espèce, peuvent être tenues pour solides. Ce sont les suivantes (1) :

1" Tous les hommes ont un droit égal aux choses qui ne sont pas encore tombées dans la propriété de quelqu'un, et ces choses-là appartiennent au premier occupant. Lors donc qu'une nation trouve un pays inhabité et sans maître, elle peut légitimement s'en emparer, et après qu'elle a suffisamment marqué sa volonté à cet égard, une autre ne peut l'en dépouiller. C'est ainsi que des navigateurs, allant à la découverte, munis d'une commission de leur souverain et rencontrant des îles ou d'autres terres désertes, en ont pris possession au nom de leur nation, et communément ce titre a été respecté, pouruu qu'une possession réelle l'ait suivi de près.

2* C'est une question de savoir si une nation peut s'approprier ainsi, par une simple prise de possession, des pays qu'elle n'occupe pas réellement, et s'en réserver de cette

manière beaucoup plus qu'elle n'est capable de peupler et de cultiver Le droit des

gens ne reconnaîtra donc la propriété et la souveraineté d'une nation que sur les pays vides qu'elle aura occupés réellement et de fait, dans lesquels elle aura forme un établissement ou dont elle tirera un usage actuel.

On doit remarquer, par application de ces règles, que des pays habités par des tribus

(1) Vattel, liv. I, ch. XVIII, §§ 207 et 208.

sauvages peuvent, d'après les principes bien établis du droit public, être occupés et possédés par les représentants d'une puissance chrétienne à l'elTet d'en déposséder la souveraineté indigène et. d'en opérer le transfert à la puissance chrétienne. C'est dans ce sens restreint que Ton doit prendre l'expression «inhabité » employée par Vattel (V. les discussions relatives aux affaires de l'Orégon et des Mosquitos).

On doit aussi remarquer que les îles proches d'un continent sont considérées comme ses accessoires : l'appropriation et l'occupation du continent impliquent celles des îles adjacentes, encore que nul acte positif d'appropriation n'ait été exercé sur elles.

Appliquons ces principes:

Nous trouvons que de 1699 à 1768 (on ne sait pas s'il en fut de même plus tard) le P. avait un établissement à Bissao, sur la Jeba, et un autre à Guinala, sur le Rio Grande, qu'il revendiquait la souveraineté sur toute la région et sur l'île de Bulama, située devant la côte, entre les deux établissements, et qu'à un moment, il prit officiellement possession de l'île et exerça sur elle des actes de souveraineté.

On ne conteste pas que ces actes lui aient fait acquérir la souveraineté sur Bissao. Mais, d'après les principes invoqués, cette possession continue, à titre de souverain, a investi le P. de la souveraineté sur toute la péninsule entre les deux rivières et, en labsence de toute contre-indication, cette souveraineté s'est étendue sur l'île voisine du continent.

L'occupation continue de Bissao et l'occupation de Bulama non entravée par la G.-B. a perpétué cette souveraineté et exclu l'idée de son abandon volontaire ou de son nonusage.

Si ces considérations sont fondées, il s'ensuit que, sur Tune et l'autre questions, la sentence doit être prononcée en faveur du P.

Conformément à ces propositions, le président Grant rendit, le 21 avril 1870, la sentence suivante :

Sentence du 21 avril 1870 (1)

Ulysse S. Grant, président des États-Unis, à ceux que la présente touchera, salut :

Les fonctions d'arbitre ont été conférées au président des É.-U., en vertu du protocole d'une conférence tenue à Lisbonne, au ministère des Affaires étrangères, le 13 janvier 1869, entre le ministre et secrétaire d'État des Affaires étrangères de S. M. T. F. le roi de P. et l'envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire de S. M. B., par lequel il a été convenu que les réclamations respectives du gouvernement de S. M. T. F. et du gouvernement de S. M. B., au sujet de l'île de Bulama, sur la côte occidentale d'Afrique, et d'une certaine portion de territoire en face de cette île, sur le continent, seraient soumises à l'arbitrage et au jugement du président des É.-U. d'A., qui en déciderait définitivement et sans appel ;

Le mémoire écrit ou imprimé de chacune des deux parties, accompagné des

(1) Texte anglais dans Hertslet, XIII, p. 963 ; Br, and F. St. Pap., LXI, p. 1102 Moore, II, p. 1920 ; La Fontaine, p. 83.

preuves à l'appui, a été présenté à l'arbitre dans les six mois de la date du protocole ; copie du mémoire et des preuves a été communiquée par chacune des parties à l'autre par leurs ministres respectifs à Washington; après cette communication, chacune des parties a rédigé et présenté à l'arbitre un deuxième exposé définitif en réponse au mémoire de l'autre partie à elle communiqué ; les dits exposés définitifs ont été présentés à l'arbitre et respectivement communiqués, de la même manière que ci-dessus, par chacune des parties à l'autre, dans les six mois de la date de la présentation du premier mémoire à l'arbitre ;

Aucune des parties ne réclame des rapports ou documents en la possession exclusive de l'autre partie, spécifiés ou mentionnés dans l'un des mémoires soumis à l'arbitre, et aucune d'elles ne désire qu'un conseil ou agent soit entendu sur les questions soumises à l'arbitrage ;

Une personne, désignée à cet effet par l'arbitre, conformément aux termes du protocole, a soigneusement examiné chacun des exposés écrits ou imprimés présentés à l'arbitre ainsi que les pièces fournies à l'appui des mémoires et des deuxièmes exposés définitifs ;

L'île de Bulama et le continent qui lui fait face ont été découverts par un navigateur portugais, en 1446 ; longtemps avant 1792, il y a eu à Bissao, sur la rivière Jeba, un établissement portugais qui, depuis lors, est toujours resté sous la souveraineté portugaise ; en 1699, ou vers cette époque, il y a eu à Guinala, sur le Rio-Grande, un établissement portugais qui, en 1778, était « un grand village, habité uniquement par des Portugais, établis depuis longtemps, de père en fils i ; la ligne des côtes de Bissao à Guinala, passée la rivière Jeba, comprend toute la côte du continent situé en face de l'île de Bulama ; cette île est adjacente au continent et si proche que les animaux traversent à marée basse ; en 1752, le P. a officiellement revendiqué l'île de Bulama et, depuis lors, cette revendication a toujours été maintenue ; avant 1792, l'île était inhabitée et inoccupée, à l'exception de quelques acres, tout à fait à l'O., employés par une tribu indigène à la culture maraîchère ; le titre britannique dérive d'une prétendue cession consentie par des chefs indigènes en 1792, époque où la souveraineté du P. avait été établie sur le continent et sur l'île de Bulama ; le gouvernement portugais n'a pas abandonné sa prétention et occupe actuellement l'île avec un établissement portugais d'environ 700 personnes ; depuis 1792, des tentatives ont été faites pour fortifier la réclamation britannique au moyen d'autres cessions semblables coiisenties par des chefs indigènes ; le P. n'a acquiescé à aucun des actes faits à l'appui du titre britannique ;

Aucune autre explication ou preuve n'est nécessaire au sujet des points contenus dans les exposés présentés à l'arbitre ;

Par ces motifs, je, Ulysse S. Grant, président des É.-U., juge et décide que les réclamations du gouvernement de S. M. T. F. le roi de P., relatives à l'île de Bulama, sur la côte occidentale d'Afrique, et à une certaine portion de territoire en face de cette île, sur le continent, sont prouvées et établies.

En foi de quoi, j'ai revêtu le présent acte de ma signature et j'y ai fait apposer le sceau des É.-U.

Donné en triple exemplaire, à Washington, le 21 avril 1870, 94* année de l'Indépendance des É.-U. d'A.

U. S. Grant.

Hamilton Fish.

La sentence fut favorablement accueillie par les deux parties, qui s'empressèrent d'exprimer leurs remerciements au président Grant et à M. Bancroft Davis (1).

Le gouvernement britannique s'y soumit de bonne grâce. Le 1" octobre 1870, le gouverneur général de la province des Iles du Oap-Vert et dépendances, M. Gaétan Alexandre d'Almeida Albuquerque, prit solennellement possession de l'île de Bulama, au nom de son gouvernement, en présence de M. J. Craig Laggie, représentant le gouvernement britannique (2).

Deux clauses du compromis doivent être relevées.

1. L'art. 9, àl. 3, réserve formellement les droits et la liberté d'action des parties au cas où l'arbitre se trouverait dans l'impossibilité de rendre une sentence. Pareille clause pouvait être sous-entendue. Le fait de l'avoir insérée dénote, chez les contractants, un curieux état d'esprit. Dans les compromis anglo-portugais de la seconde moitié du XIX^ siècle, la réserve est de style (3).

2. L'art. 9, al. 2, donne à l'arbitre, pour le cas où il ne croirait pouvoir décider entièrement en faveur de l'une des parties, le pouvoir exceptionnel de statuer ex sequo et bono, la faculté de cesser d'être exclusivement juge pour devenir, à l'occasion, amiable répartiteur. C'était inaugurer une pratique qui, depuis, a, parfois, été critiquée. On prétend que l'extension du pouvoir ordinaire de l'arbitre fausse la pure notion de la justice : elle fournit à l'arbitre la tentation de se soustraire à la charge, ingrate et" longue, de rendre une sentence après un examen minutieux de l'affaire, pour user du pouvoir, plus facile et plus prompt, de trancher le litige par une décision de conciliation, et risque

(1) La reine Victoria ofTrit même à M. Bancroft Davis une tabatière enrichie de diamants, portant ses armes (Moore, II, p. 1922).

(2) Acte de prise de possession de Tile de Bulama, dressé à Beaves Port (dans l'île de Bulama), le 1" octobre 1870 (Hertslet, XIII, p. 693).

(3) Compromis du 9 juillet 1855 (affaire Croft, ci-dessus, p. 13 et 29), du 8 mars 1861 (affaire Yuille, Shortridge et C'o, ci-dessus, p. 90 et 112), du 25 septembre 1892 (affaire de la baie de Delagoa, 24 juillet 1875, v. ce Becueil, plus loin, à sa datej.

ainsi de devenir de style (1). Scrupule excessif, critique exagérée (2). La clause d amiable répartition est, en certains cas, d'une incontestable utilité. Elle permet de trancher des litiges qui, sans elle, risqueraient, faute de solution arbitrale, de s'éterniser : il en est ainsi dans les contestations territoriales, où les titres invoqués de part et d'autre peuvent être assez sérieux pour rendre impossible l'attribution totale de territoire contesté à l'une des parties ; plutôt que d'obliger l'arbitre à renvoyer les plaideurs dos à dos, il est préférable de lui permettre d'arriver à une solution transactionnelle, de prononcer, à défaut d'un impossible arrêt de justice, une simple décision de fait. Aussi, dans les conflits de cette nature, le précédent de 1869 devait-il, par la suite, être souvent imité, par exemple, en 1872, dans l'affaire anglo-portugaise de la baie de Delagoa (3), en 1889, dans l'affaire franco-hollandaise de la Guyane (4), en 1897, dans le contesté franco-brésilien (5), en 1901, dans le contesté anglo-brésilien (6). Il convient cependant d'ajouter que le pouvoir d'amiable répartition n'est légitime qu'à la condition d'être exceptionnel. Il faut que l'arbitre se pénètre de l'idée qu'il ne lui est permis d'en faire usage qu'en cas de nécessité démontrée, alors qu'il est bien établi que toute solution de droit est impossible. Et il ne suffît pas que, de cette nécessité, l'arbitre ait l'intime conviction, il faut encore qu'il en fournisse la preuve dans la sentence ; faute de quoi, — l'expérience le prouve (7), — sa décision sera privée de l'autorité morale qui force le respect des justiciables.

3. Quant au fond, l'arbitre a fait une juste application des règles relatives à l'occupation des territoires sans maître. Le droit du Portugal était basé sur un imposant ensemble de circonstances : la découverte au XV® siècle, suivie, au XVIP, de l'affirmation publique de souveraineté, fournissait un titre naissant, que la possession effective de l'île au XIX® siècle avait rendu parfait. Cette progression d'actes n'aurait pu être mise en échec que par un droit nouveau, né au profit de l'Angle-

(1) Rolin-Jacquemyns, dans la Rev. de dr. internat, et de législ. çomp., XXIII, p. 83 et suiv.

(2) Renault, Une nouvelle mission donnée aux arbitres dans les litiges internatio- TiRux, dans la Rev gén. de dr. internat, publ., I, p. 48.

(3) Sentence du 24 juillet 18'5, ce Recueil, plus loin, à sa date.

(4) Sentence du 25 mai 1891, ce Recueil, plus loin, à sa date,

(5) Sentence du 1" décembre 1900, ce Recueil, plus loin, à sa date.

(6) Sentence du 6 juin 1904, ce Recueil, plus loin, à sa date.

(7) V. la critique de la sentence précitée du 6 juin 1904, A. de Lapradelle et N. Polilis, L'arbitrage anglo-brésilien de 1904, dans la Rev. du dr. public, 1905, p. 328-330.

terre avant que le titre portugais fût devenu complet (1). Or, la cession de 1792, consentie par des chefs indigènes qui n'occupaient pas le territoire cédé, était sans valeur et, d'ailleurs, rétablissement dont elle fut suivie avait été de trop courte durée pour faire acquérir à la Grande- Bretagne la souveraineté. L'arbitre aurait pu se borner à cette argumentation. Il a été plus loin. Il a ajouté que la prétendue cession de 1792 était intervenue à une époque où le Portugal était déjà souverain de l'île : ce qui, dans sa pensée, signifiait que, même sincère et émanant de chefs en possession de l'île, elle n'eût pas été opposable au Portugal, parce que tardive. Pour admettre que le titre portugais était ainsi devenu parfait avant l'occupation effective, réalisée seulement au XIX® siècle, l'arbitre s'est basé sur la situation de l'île qui, proche de la côte, au point d'en paraître géographiquement l'annexe, devait politiquement en suivre le sort et devenir, en même temps qu'elle, territoire portugais. Il s'est inspiré de la doctrine américaine de la contiguïté, d'après laquelle les îles situées dans les eaux territoriales d'un Etat relèvent de plein droit de sa souveraineté. Les Etats-Unis s'en étaient souvent prévalus ; si, à différentes reprises, ils en avaient repoussé l'application réclamée par d'autres pays, c'était uniquement en raison de la trop grande distance qui séparait du continent les îles revendiquées contre eux (2), Le raisonnement est faible, car la contiguïté, dans le cas des îles adjacentes comme dans celui du bassin d'un fleuve (wâtershed), ne peut fournir, à l'égal de la découverte, qu'un titre naissant (inchoate title), qui doit céder devant le droit complet d'autrui, non un titre parfait, qui écarte définitivement les entreprises des tiers (3). En tout cas, l'argument était ici, comme on l'a vu, surabondant.

Il semble qu'en le mentionnant, alors qu'il eût pu s'en dispenser, l'arbitre a cédé à la tentation de profiter de sa fonction pour élever une doctrine purement nationale à la hauteur d'un principe international. Rapprochée du rapport du sous-secrétaire d'Etat Davis, la semence révèle une curieuse tendance. Admettre, avait dit M. Davis, la validité d'une cession consentie par des indigènes qui n'ont pas la possession permanente du territoire cédé, « ce serait aller à l'encontre de la constante politique des États-Unis... et il est à présumer que les parties ont eu recours à l'arbitre en connaissance de la doctrine amé-

(1) Gomp. la note doctrinale dans l'affaire de l'île d'Aves (Pays-Bas-Vénézuéla, 30 juin 1865), ci-dessus, p. 417.

(2) V. la discussion des États-Unis avec le Pérou au sujet des îles Lobos, en 1852 (Moore, Digest of internat, lnw, I, p. 265) ; et avec le Venezuela, au sujet de l'île d'Aves, en 1855 (ci-dessus, p. 405).

(3) Westlake, International law, I, p. 116.

AFFAIRE DE l'ÎLE DE BULAMA : NOTE DOCTRINALE 617

ricaine ». L'arbitre fait état de la théorie de la contiguïté, comme si elle avait en elle-même reçu l'adhésion des plaideurs.

Dans le cas présent, la doctrine suggérée à l'arbitre par son soussecrétaire d'Etat n'offrait pas grand inconvénient, car aussi bien la décision rendue en faveur du Portugal pouvait se passer de son appui. Mais il convient de marquer le danger d'un système qui porterait l'arbitre à interpréter le droit international, non d'après les idées généralement reçues ou les conceptions communes des parties, mais d'après les doctrines et les vues de son propre pays. En agissant ainsi, l'arbitre méconnaîtrait son devoir de juge élu par des plaideurs qui, Etats indépendants, n'obéissent qu'aux règles par eux librement acceptées. Si le chef d'Etat, choisi comme arbitre, ne peut oublier momentanément sa fonction politique pour remplir toute sa fonction de juge, l'arbitrage par souverain ne réalise qu'un type très imparfait de justice internationale.