AOUT
Durant sa longue dictature (1829-1851), Rosas chercha avec obstination à annexer l'Uruguay, afin que, maîtresse de Montevideo et de Buenos-Ayres, la Confédération Argentine pût se réserver l'usage exclusif du Rio de la Plata dans un but de commerce et de domination. A ce dessein, le Brésil, intéressé au maintien de Téquilibro, la France et la Grande-Bretagne, menacées dans leurs intérêts économiques, ne cessèrent d'opposer la plus vive résistance.
Quand, en 1825, l'Uruguay se détacha du Brésil, le Congrès de Buenos-Ayres le proclama uni à la Confédération Argentine. Le Brésil y répondit par une déclaration de guerre. Après une lutte de trois ans (1825-1826), les deux belligérants, épuisés, acceptèrent, sur la médiation de la Grande-Bretagne, de reconnaître et de garantir pendant cinq ans l'indépendance de l'Uruguay.
Dès lors, dans la République Orientale, deux partis se disputèrent le pouvoir : les conservateurs (blancos) et les unitariens ou libéraux (colo- ,rados). Les premiers, dirigés par le géûéral Manuel Oribe, allié de Rosas, étaient animés de sentiments hostiles à l'égard des étrangers ; les seconds, dirigés par le président Rivera, appuyés par le Brésil, leur étaient favorables. En 1834, Oribe remplaça Rivera à la présidence. La garantie de cinq ans étant expirée, Rosas songea à consolider le pour voir d'Oribe dans le dessein dincorporer l'Uruguay à la Confédération Argentine. Les unitariens résistèrent et, en 1838, Rivera eut l'avantage. Oribe, réfugié à Buenos-Ayres, en revint bientôt et, aidé des forces de Rosas, tenta vainement pendant neuf ans (1842 1851) de s'emparer de Montevideo en l'investissant par terre et par mer. Cependant Rosas entrait en lutte avec la France et la Grande-Bretagne. De 1838 à 1840, le gouvernement français eut recours au blocus de Buenos-Ayres et de
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la côte argentine pour contraindre le dictateur à renoncer à ses procédés vexatoires contre les étrangers. L'entente parut rétablie par le traité du 2lJ octobre 1840(1). Ce ne fut qu'une trêve. La continuation delà guerre contre l'Uruguay, avec le maintien à Montevideo d'un blocus fictif, très préjudiciable aux intérêts du commerce neutre, décida la France à reprendre les hostilités, et la Grande-Bretagne à joindre ses efforts aux siens pour combattre la politique de Kosas. Les forces du contre-amiral Laine, réunies à celles du contre-amiral Inglefield, mirent, en 1845, le port de Buenos-Ayres en état de blocus. En 1847, la Grande-Bretagne cessa de s'associer à cette mesure que la France continua seule jusqu'en 1850, afin «de rétablir la paix, la sûreté de son commerce et de ses nationaux sur les deux rives de la Plata, de rassurer la République de l'Uruguay contre les tentatives de destruction et d'incorporation du gouvernement de Buenos-Ayres et d'amener entre les deux États la nécessité d'une transaction » (2). Néanmoins, en 1851, Rosas était sur le point de se rendre maître de Montevideo, lorsque son lieutenant Urquiza se souleva contre lui : aidé par une armée brésilienne, il assura dans l'Uruguay le triomphe définitif des unitariens ; Oribe se rendit, et Rosas dut partir en exil, sous la protection de la légation britannique.
Au cours de cette longue lutte, de nombreuses difficultés surgirent. Jusqu'en 1845, le blocus de Montevideo n'était guère rigoureux : les forces de l'amiral argentin Brown visitaient les navires neutres et se bornaient à interdire l'accès du port à ceux qui cherchaient à l'approvisionner. Il en fut autrement à partir du 16 janvier 1845. Le gouvernement de Buenos-Ayres annonça aux puissances occidentales sa décision de donner désormais au blocus tous ses effets. Néanmoins, au début, il fît preuve de tolérance. Ainsi, le 23 janvier, le ministre des Affaires étrangères, M. F. Arana, accédant à la demande du ministre britannique, sir J. H. Mendeville, donnait à l'amiral Brown l'ordre de laisser la brigantine anglaise Camoens, qui transportait du charbon et du bois aux iles Malouines, entrer à Montevideo pour compléter son char-
(1) De Glercq, IV, p. 591, et ci-dessus, p. 290, texte et note 2.
(2) Guizot, Mémoires, V, p. 33, iO et 42 ; Th. Barclay, Les blocus pacifiques, dans la Rev. de dr. internait et de législ. comp., 1897, p. 480. V. aussi, sur les blocus français et anglais de Buenos-Ayres, ce Recueil, 1, p. 571 et suiv ; Dalling, Life oflord Palmerston, III, p. 225; D. Drossos, De Vembargo pacifique international de 1850 fen grec], Athènes, 1907, p. 104, note 44 ; R. Falcke, Die Hauptperiode der socjennanten Friedens blokaden {1827.-1850), 1891 ; GclTcken, Le blocus pacique, dans la Rev.dedr. internat, et de légis. comp., 1887, p. 377 ; A. Hogau, Pacific Blockade, Oxford, 1908.
gement (1). Mais, devant l'attitude du contre-amiral Laine, qui refusa, avant d'en avoir reçu l'ordre de son gouvernement, de respecter le nouveau blocus, attitude bientôt imitée par le capitaine sir Th. S. Pasley, commandant des forces navales britanniques, les dispositions de Rosas se modifièrent. Ne pouvant, dans ces circonstances, imposer de force le blocus au respect du commerce européen, il chercha à l'y obliger de façon détournée, en fermant l'accès de Buenos-Ayres aux navires qui communiqueraient avec Montevideo. En conséquence, le 13 février 1845, il publiait le décret suivant (2) :
Le gouvernement de Buenos-Ayres, chargé des relations extérieures et des affaires de paix et de guerre de la Confédération Argentine, ordonne et décrète :
Art. 1^'. — A partir du l"' mars prochain toute communication avec la ville de Montevideo sera interdite.
Art. 2. — Le capitaine du port ne permettra l'accès d'aucun navire provenant du port de Montevideo, soit qu'il en vienne directement, soit qu'il y ait touché ou fait escale par suite de quelque circonstance que ce soit.
Art. 3. — L'entrée sera de même interdite aux navires qui, en vue d'éluder les prescriptions du précédent article, sortiraient de Montevideo dans la direction du Sud pour modifier leurs papiers et se diriger frauduleusement vers les ports argentins.
Art. 4. — Seront seuls exceptés de ces dispositions les paquebots anglais d'Europe et les vaisseaux de guerre des nations amies.
Art. 5. — Le présent décret restera en vigueur aussi longtemps que la ville de Montevideo sera au pouvoir des sauvages unitariens. Il cessera de s'appliquer aussitôt que l'armée commandée par S. E. le général de brigade don Manuel Oribe, président légitime de la République Orientale de l'Uruguay, aura fait son entrée dans la dite ville.
Art. 6. — Le présent décret sera notifié à qui de droit, publié et inséré au Rejistro Oficial.
RoSAS.
F. Arana.
Dès que sir J. H. Mendeville eut connaissance de cette mesure, il s'empressa de représenter à M. P. Arana les inconvénients graves qu'en offrirait l'observation rigoureuse : Des navires anglais étaient déjà en route pour Buenos-Ayres avec des cargaisons destinées pour partie à Montevideo ; leur interdire l'accès du premier de ces ports, s'ils touchaient au second, alors qu'ils n'étaient pas prévenus de cet empêchement, ce serait leur causer un préjudice injuste : l'équité imposait de leur accorder un délai convenable pour éviter des surprises dommageables ; d'autre part, le décret ne faisait pas d'exception pour les navires qui seraient obligés, par fortune de mer ou besoin de réparations, de se réfugier à Montevideo: il convenait de lever, pour eux, l'interdiction (3).
(1) Memoria de Relationes Exteriores de Chile, 1871, p. 164-166.
(2) Texte espagnol dans Memoria précitée, p. 169. Texte anglais dans Br. and F. St. Pap.y LXIII, p. 264 ; Moore, V, p. 4916, note 4.
(3) Sir J. H. Mendeville à M. F. Arana, 17 février 1845, Memoria, p. 202.
Le gouvernement argentin consentit à admettre l'excuse de relâche forcée, mais refusa énergiquement de prolonger au delà du l®"" mars le délai laissé aux navires pour entrer à Buenos-Ayres, car, disait-il, « il n'avait fait usage de son bon droit, pour arriver à mettre un terme à la guerre et à refréner l'abus inconsidéré et irritant de sa modération et de ses intentions bienveillantes à l'endroit du commerce neutre à Montevideo, que depuis qu'il avait vu ses prévisions contrariées d'une manière injustifiable » (1).
Selon les prévisions du ministre britannique, six navires de sa nationalité, le Cestus, le Sultana, le James, le Richard Watson, le Jean- Baptiste et le Caledonia, partis de différents ports d'Angleterre ou d'Es. pagne, de décembre 18i4 à avril 18i5, soit avant la publication du décret du 13 février 1845, soit après sa publication, mais avant d'avoir pu en être informés^ touchèrent à Montevideo, les uns pour y débarquer une partie de leur chargement, les autres simplement pour y prendre des ordres ou chercher un pilote, et arrivèrent, respectivement, en mars, mai et août, à Buenos-Ayres où, malgré les démarches réitérées de la légation britannique, les autorités refusèrent de les admettre.
Il en résulta des pertes et des dommages considérables : la plupart des cargaisons non débarquées à Buenos-Ayres, n'ayant pu être vendues à Montevideo, durent être réexpédiées en mauvais état aux ports de départ, et les navires perdirent le fret de retour.
La rupture des relations, survenue entre les deux pays, ne permit pas à la Grande-Bretagne de réclamer immédiatement réparation. Mais après que la Grande-Bretagne eut, le 15 juillet 1847, cessé de s'associer à l'action coercitive de la France, elle reprit avec le gouvernement de Rosas des négociations qui aboutirent, le 24 novembre 1849, à un traité d'amitié (2). Dans cet accord, de portée toute politique, les deux parties s'engagèrent à restituer les navires respectivement saisis au cours des blocus de Buenos-Ayres et de Montevideo (3), sans rien stipuler au sujet de l'incident de 1845. Puis, quand le régime constitutionnel eut remplacé la dictature de Rosas, la Grande-Bretagne, la France et la Sardaigne obtinrent du président Urquiza la constitution de Commissions mixtes chargées d'examiner les réclamations de leurs sujets respectifs pour dommages soufferts au cours de la guerre civile. Les commissions commencèrent à fonctionner, à la fin de 1857, à Parana, capitale provisoire de la Confédération. Des conventions identi-
(1) M. F. Arana à sir J. II. Mendeville, 27 février 1845, Memoria, p. 203.
(2) De Martens, N. R. G., XV, p. 47 ; Memoria, p. 228.
(3) Gomp, ce Recueil, I. p. L69, note 1, et 574, note 4.
ques conclues avec les représentants des trois Etats européens, le 21 août Î858 (1), complétées, le 18 août 1859 (2), par des articles additionnels, fixèrent au 31 décembre 1860 la date extrême pour la présentation des réclamations et établirent les modalités de paiement des indemnités déjà allouées et de celles qui pourraient l'être encore par les commissaires. Déterminant la proportion dans laquelle les intérêts devaient être ajoutés au principal de chaque indemnité, les articles additionnels (art. 2) distinguaient plusieurs catégories de réclamations, dont la plus large était celle des réclamations « basées sur la destruction et l'enlèvement violent de troupeaux, la destruction de propriétés rurales, le séquestre de marchandises, les vols et autres pertes ».
La Commission chargée de l'examen des demandes britanniques fut composée de deux membres argentins, MM. Manuel Lucero et José Antonio de Zabalia, et d'un membre anglais, M. Ed. Thornton, ministre de la Grande-Bretagne. Saisie des réclamations relatives aux navires Cestas, SultanaL et autres, elle commença par examiner les demandes formées par la maison Ch. Taylem fils et G'% consignataire du Sultansi à Buenos-Ayres, et par Th. Gowland, destinataire dans ce port d'une partie du chargement du même navire. Les commissaires argentins eurent sur leur recevabilité des doutes que leur gouvernement n'hésita pas à lever. Le commissaire britannique appuya les demandes, en soutenant que le gouvernement argentin s'était rendu responsable vis-à-vis des navires qui, dans la légitime ignorance de la fermeture de Buenos- Ayres, avaient entrepris un voyage inutile : dès l'instant, disait-il, que ces navires s'étaient mis en route pour Buenos-Ayres, ils avaient acquis au marché de ce port un droit effectif dont personne ne pouvait les priver sans indemnité. Accueillant sa thèse, la Commission alloua aux deux réclamants respectivement S 1,132 et $ 475.27 (3).
Malheureusement, les événements politiques obligèrent la Commission à interrompre ses travaux. Après la chute du président Derqui, successeur d'Urquiza, et le choix de Buenos-Ayres comme capitale définitive de la Confédération (1862), une nouvelle Commission y fut nommée, qui, sur les instructions du gouvernement du général Mitre, refusa de reprendre les réclamations issues du décret de 1845. D'après elle, ces réclamations ne rentraient pas dans les prévisions de la convention de 1858, parce qu'elles avaient trait, non à des dommages soufferts au cours de la guerre civile — seule hypothèse prévue par la convention — , mais
(1) De Clercq, VII, p. 492 ; Memoria, p. 231 ; et ci-dessus, p. 291, texte et note 1.
(2) De Clercq, Vil, p. 497 ; Memoria, p. 235 ; et ci-dessus, p. 291, texte et note 3.
(3) Memoria, p. 205.
Arbithaob*. — n 41
à des pertes subies à roccasion de la guerre internationale entreprise contre la République Orientale ; de ces pertes, d'ailleurs, la Confédération Argentine ne pouvait pas être reconnue responsable, car, en guerre avec l'Uruguay, le gouvernement de Buenos-Ayres avait le droit d'interdire, sans avis préalable, toute communication avec Montevideo, et de répondre, à titre de représailles, à la méconnaissance par les forces britanniques du blocus de Montevideo, par la fermeture immédiate de ses ports ; enfin les réclamations britanniques étaient tardives, faute d'avoir été réservées dans la convention du 24 novembre 1849.
Le désaccord des commissaires ramena le débat sur le terrain diplomatique. N'ayant pas la possibilité de faire utilement valoir son avis dans la Commission, où il était nécessairement en minorité, M. Ed. Thornton dépouilla sa qualité de commissaire, pour réfuter, comme agent diplomatique, au nom de son pays, la thèse du gouvernement argentin. Dans un mémorandum, en date du 19 janvier 1864 (1), il exposa les raisons pour lesquelles, à son avis, la Commission mixte devait se déclarer compétente et proclamer la responsabilité de la Confédération. Le ministre des Affaires étrangères, M. Rufino de Elizalde, répondit, le 3 mars, par un long contre-mémorandum (2) : sur la recevabilité des réclamations comme sur la question de la responsabilité, il maintenait entière la thèse de son gouvernement ; et il indiquait qu'à défaut d'entente, il y aurait lieu, conformément à l'article 8 de la convention de 1858, de soumettre le différend à l'examen dune Commission composée de trois Argentins et des représentants diplomatiques de la Grande-Bretagne, de la France et de la Sardaigne.
Mais, après un échange de vues, on estima préférable de recourir au jugement d'un arbitre, et, à cet effet, M. Rufino de Elizalde et M. Ed. Thornton signèrent, le 15 juillet 1864, le protocole suivant:
Protocole du 15 juillet 1864 (3)
S. E. le D' don Rufino de Elizalde, ministre secrétaire d'État aux Relations extérieures, et M. Edward Thornton, ministre plénipotentiaire de S. M. B., réunis au cabinet de S. E. à l'effet de s'entendre sur le mode de règlement des réclamations
(1) Memoria, p. 152.
(2) Ibid., p. 155.
(3) Texte espagnol dans MèmorU^ p. 102 et 209. Texte anglais dans Br. and F. Si. Pa.p.., LXIII, p. 1026; Hertslet, XIII, p. 69 ; La Fontaine, p. 61.
formées par le gouvernement de S. M. B, contre celui de l'Argentine, à raison des pertes éprouvées par des sujets de S. M. B. à la suite de la non-admission dans le port de Buenos-Ayres, en vertu du décret du 13 février 1845, des navires et des cargaisons ayant touché au port de Montevideo, réclamations que le gouvernement argentin estime n'être pas tenu d'accueillir, sont convenus de ce qui suit :
Art. 1"'". — La question de savoir si la République Argentine est obligée de réparer les susdites pertes sera soumise à la décision arbitrale d'un gouvernement ami.
Art. 2. — Dans les six mois qui suivront l'acceptation de celui qui sera prié d'assurer la charge de cet arbitrage, on lui présentera tous les documents nécessaires pour le mettre en mesure de prononcer sa sentence.
Art. 3. — Si le principe de l'indemnité était reconnu, les réclamations seraient réglées conformément aux conventions conclues entre la République Argentine et la Grande-Bretagne les 21 août 1858 et 18 août 1859.
Art. 4. — Le présent accord sera soumis aussitôt que possible à l'approbation du Congrès de la République Argentine et à celle du gouvenement de S. M. B.
Fait à Buenos-Ayres, le 15 juillet 1864.
RuFiNo DE Elizalde. — Edward Thornton.
Le 18 janvier 1865, les parties se mirent d'accord pour choisir comme arbitre le président de la République du Chili (1). Aux démarches faites en conséquence, à Santiago, en juin, par le chargé d'affaires britannique, M. William Taylour Thomson, et, en septembre, par le consul général argentin, M. Gregorio Beeche, le ministre (les Affaires étrangères, M. Alvaro Covarrubias, répondit, respectivement les 23 juin et 14 décembre 1865, que le président José Joaquin Perez acceptait la mission qui lui était offerte (2).
La procédure, réduite au strict nécessaire, consista dans la remise, en 1866, des mémoires et dans la production, à la fin de 1869, à la demande de l'arbitre, de certains documents complémentaires.
Les mémoires reproduisaient les thèses respectivement soutenues, en 1^564, dans le mémorandum anglais et le contre-mémorandum argentin.
Thèse de la Grande-Bretagne. — Le mémoire britannique n'insistait pas sur la question de la recevabilité des réclamations devant la Commission mixte de Buenos-Ayres, d'après les conventions de 1858 et 1859. Toute discussion à cet égard paraissait inutile du moment que l'arbitre était appelé à statuer, au fond, sur la question de responsabilité. Du reste, dans son mémorandum du 19 janvier 1864, M. Ed. Thornton s'était longuement expliqué sur ce point : la recevabilité des réclama-
(1) MemoriA, p. 146 ; Br. and F. St. Pan., LXIII, p. 1028.
(2) Memoria, p. 145 à 150.
lions avait été admise par la Commission de Parana, du consentement du gouvernement argentin ; elle s'imposait d'après les textes, car si la convention de 1858 ne visait, dans son préambule, que les « pertes souffertes au cours de la guerre civile », elle parlait dans son article l*' des réclamations britanniques, sans exception, et la convention de 1859 (art. 2) indiquait formellement les réclamations basées sur toute espèce de pertes; voulût-on d'ailleurs restreindre la compétence de la Commission aux dommages causés par les événements de la guerre civile, les réclamations issues de la fermeture de Buenos-Ayres y rentraient encore, car le décret de 1845 — son article 5, relatif à la durée de la mesure arrêtée, le montrait — se rattachait à la guerre civile de Montevideo, dans laquelle le gouvernement argentin était intervenu comme allié de l'un des partis en lutte.
Quant au fond, la responsabilité de la Confédération Argentine était évidente. Le gouvernement de Buenos-Ayres avait sans doute le droit de mettre à l'interdit les produits de Montevideo, mais il avait aussi l'obligation d'avertir le commerce avant de le frapper, ou, si des raisons d'État imposaient la fermeture immédiate de Buenos-Ayres, de se reconnaître responsable vis-à-vis des navires qui auraient été victimes d'une telle urgence. Vainement avait-il prétendu que le décret du 13 février 1845 était une mesure de représailles contre la Grande-Bretagne pour sa méconnaissance du blocus de Montevideo. Les faits prouvaient, au contraire, que les forces britanniques avaient reconnu la validité du blocus et que ce fut seulement après le refus de la France de s'y soumettre qu'elles réclamèrent la même immunité pour les navires anglais. Le décret lui-même montrait (art. 4 et 5) dans quel esprit il était pris : c'était une mesure dirigée uniquement contre les ennemis du général Oribe, pour hâter la chute de Montevideo; ce n'était pas un acte d'hostilité contre la Grande-Bretagne, puisqu'on établissait précisément une exception en faveur des paquebots anglais d'Europe. D'ailleurs, parmi les navires exclus de Buenos-Ayres, il en était qui avaient subi à tort l'application du décret : ils n'avaient pas en réalité pénétré dans le port de Montevideo ; ils n'y avaient pas fait acte de commerce. Enfin, on ne pouvait conclure du silence de la convention du 24 novembre 1849 à l'abandon des réclamations britanniques : après les réserves faites par sir J. H. Mendeville, le 17 février 1845, contre l'application immédiate du décret (1), le gouvernement argentin devait s'attendre, de la part de la Grande-Bretagne, à des réclamations que seule une clause formelle de l'accord de 1849 eût pu écarter.
(1) V. ci-des8us, p. 639, note 3.
Thèse de la. République Argentine. — Sur la recevabilité des réclamations, le gouvernement argentin répondait que les conventions de 1858 et 1859 laissaient hors de leurs prévisions les réclamations d'une origine autre que les désordres de la guerre civile. L'expression « et autres pertes » employée par la convention de 1859 devait être entendue dans le même sens ; elle ne pouvait pas s'appliquer à des préjudices soufferts à la suite d'un acte légitime d'autorité, comme le décret de 1845, intervenu, au cours d'une guerre internationale, comme mesure d'hostilité contre des puissances étrangères qui refusaient de reconnaître une opération régulière de guerre. Le fait que la mesure devait cesser avec le triomphe du parti d'Oribe ne prouvait pas qu'elle fût un moyen de guerre civile : la prise de Montevideo aurait fait cesser le blocus et partant sa méconnaissance par les puissances étrangères, cause de la fermeture de Buenos-Ayres. Il importait peu que la Commission et le gouvernement de Parana se fussent prononcés pour l'admission des réclamations. Cette décision, entachée d'excès de pouvoir, n'avait aucune valeur et ne pouvait pas servir de précédent.
Quant au fond, le gouvernement argentin repoussait toute responsabilité. En guerre avec Montevideo, il avait, comme belligérant, le droit d'interdire le commerce avec les ports de l'ennemi. Les neutres ne pouvaient pas se plaindre des conséquences dommageables d'un acte légitime de guerre. L'ignorance du décret de 1845 ne donnait pas aux navires anglais le droit d'enfreindre ses prescriptions. Les mesures de guerre n'exigent pas, pour s'imposer aux neutres, un avertissement préalable. Ceux qui les ignorent ne peuvent prétendre qu'à n'être pas saisis, non à ne pas les observer. Ainsi, en cas de blocus, si on accorde aux neutres un délai, ce n'est pas pour qu'ils puissent entrer dans le port bloqué, c'est uniquement pour échapper à la capture. S'il en est ainsi des neutres, il en est à plus forte raison de même des nations avec lesquelles les relations du belligérant ne sont pas absolument pacifiques. Or, le décret de 1845 était une mesure de représailles contre la Grande- Bretagne, qui avait refusé de reconnaître le blocus de Montevideo. On ne saurait, pour soutenir le contraire, exciper de la clause du décret qui laissait Buenos-Ayres ouvert aux paquebots anglais ; l'exception avait une toute autre portée : les paquebots ne transportaient pas des marchandises et le but du décret était d'interdire l'entrée de marchandises à Montevideo, assiégé par terre et bloqué par mer.
Tout montre que, dans l'opinion même de la Grande-Bretagne, la République Argentine n'était pas responsable. Si, au premier moment, le ministre britannique fît des réserves sur les inconvénients de l'application immédiate du décret, toute son attitude ultérieure témoigne de sa
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conviction que la mesure était absolument régulière : pour obtenir l'entrée du Sultana à Buenos-Ayres, il représenta que, n'ayant touché à Montevideo que pour y chercher un pilote, ce navire n'avait pas violé le décret de 1845. Il reconnut ainsi que l'observation du décret s'imposait aux navires anglais ; et, sa demande écartée, il n'insista pas et ne formula aucune protestation ; il en fut de même plus tard dans le cas d'autres navires, le Queen of Wales, le Catsilinsi,
Ayant ainsi reconnu la légitimité du décret, la Grande-Bretagne ne pouvait plus s'en plaindre. Elle le pouvait d'autant moins que, si même elle en avait eu le droit à l'origine, elle y aurait renoncé en ne s'en réservant pas la possibilité dans le traité de 1849, où elle avait accepté de restituer les navires argentins en sa possession, sans rien stipuler au sujet des navires anglais exclus de Buenos-Ayres. Le gouvernement argentin n'avait pas besoin d'obtenir l'abandon formel d'un droit à indemnité qui, dans son opinion, n'existait pas ; c'était au gouvernement britannique, s'il croyait avoir pareil droit, de s'en réserver l'exercice.
Avant de statuer, l'arbitre, désireux de s'éclairer par l'avis de jurisconsultes compétents, soumit le dossier d'abord à l'avocat i\I. Oosmo Oampillo, puis, avec la consultation de celui-ci (24 novembre 1889), à la cour suprême de justice du Chili, qui émit-son opinion motivée le 13 janvier 1870.
Consultation de M. Cosmo Campillo (1). — Après avoir analysé les faits du litige et les thèses des parties, M. Oosmo Oampillo a traité la question de responsabilité en ces termes :
Toute la question, à mon avis, est de savoir si le gouvernement argentin était en droit de prendre le décret et si, ayant ce droit, il pouvait l'appliquer immédiatement ou s'il devait, sous peine de responsabilité pécuniaire, en donner avis préalable aux neutres.
La première question n'offre aucune difficulté. En tout temps, en temps de guerre comme en temps de paix, il est certainement licite aux Etats de fermer leurs ports au commerce étranger ; c'est un droit inhérent à la souveraineté : « Tout État, dit Bello {Principios de derecho iniernacional, 1832), est juge de mettre ses relations commerciales sur le pied que bon lui semble, à moins qu'il n'ait limité sa liberté, en stipulant des concessions ou privilèges particuliers en faveur d'autres États... En vertu de cette liberté de commerce, le souverain est autorisé à prohiber toute espèce d'importation ou d'exportation et même de fermer complètement ses ports au commeixe étranger ».
La légation britannique, sans accepter formellement cette doctrine, ne la combat pas dans son mémoire. Aussi, supposant le décret du 13 février légitime, se borne-t-elle à soutenir qu'il ne devait produire effet qu'après un délai suffisant pour que ses dispositions pussent arriver à la connaissance des nations européennes faisant le commerce avec Montevideo et Buenos-Ayres.
(1) Memoria, p. 210 à 222.
Cette prétention est-elle fondée ? La question est aussi facile à résoudre que la précédente. En temps de paix, alors que rien ne nécessite la fermeture immédiate d'un port, prendre à Timproviste une telle mesure serait, sans doute, causer un mal inutile aux autres nations, et l'équité veut que, dans l'exercice de ce droit indiscutable, on s'abstienne de tout ce qui, sans raison d'utilité ou de nécessité, peut causer préjudice à autrui. Ainsi Bello dit « quand on édicté des prohibitions Ou des restrictions nouvelles, l'équité exige qu'on en donne préalable avis, car autrement on pourrait occasionner au commerce étranger de graves préjudices ».
En est-il de même en temps de guerre ? C'est bien notre hypothèse, car, en février 1845, le gouvernement argentin se trouvait en hostilités déclarées avec Montevideo et bloquait ce port. Dans ces circonstances, peut-il être indifTérent à la nation qui se décide à fermer ses ports aux navires venant des ports ennemis le moment où sa décision sera appliquée ? Ne doit-on pas, au contraire, supposer que toute l'utilité et toute l'efficacité de cette mesure dépend de sa prompte et immédiate exécution ? Le ministre britannique a dû reconnaître la possibilité d'une exécution immédiate, moyennant indemnité. C'est reconnaître clairement que l'Argentine était en guerre quand elle prit le décret du i3 février, et que l'exécution immédiate de ce décret pouvait être nécessaire. Car à quoi bon l'interdiction de ses ports aux navires venant du port ennemi, si on avait laissé à celui-ci le temps de se ravitailler ? Elle n'aurait servi qu'à causer un préjudice à l'auteur de l'interdiction, sans en causer aucun à l'ennemi. Obliger les belligérants à donner un délai — et un délai long nécessairement, puisqu'il s'agissait de rapports entre deux continents — c'eût été les priver d'un des moyens les plus sûrs d'atteindre le but de la guerre.
D'autre part, si une nation en guerre peut, par ses forces navales, bloquer un port ennemi et intercepter les communications des neutres avec ce port, pourquoi, dans un cas analogue, n'aurait-elle pas le même droit sur ses propres ports, en vertu de sa juridiction ? Ce qu'on peut faire sur le territoire d'autrui, on le peut a fortiori sur le sien. Dans les deux cas, les neutres sont exposés à souffrir ; cependant les nécessités de la guerre, qui justifient, dans le premier cas, le mal qu'on leur cause, le justifient aussi dans le second.
C'est un point certain que, dès son établissement, le blocus ferme le port bloqué aux navires neutres, sans nécessité d'un avis préalable. La pratique et la doctrine sont d'accord : « Le belligérant, dit Vattel, qui fait le siège ou le blocus d'une place, a le droit d'en interdire aux autres l'accès... » Et Bello, citant ce passage, ajoute : « De tous les droits de la guerre, aucun plus que celui-là n'est mieux fondé en raison et plus conforme à la meilleure pratique ». Comme le dit le gouvernement argentin, si, dans ces cas, on accorde un délai, ce n'est pas pour entrer dans le port bloqué, mais pour permettre aux navires qui tenteraient d'y entrer d'échapper à la saisie. Et il ne pourrait pas en être autrement, car le blocus manquerait son effet.
Dès lors, si le décret était légitimement pris, s'il avait pu être immédiatement appliqué, Je gouvernement argentin était-il responsable des préjudices qui en étaient résultés ? Énoncer la question, c'est la résoudre et la résoudre par la négative. Dire en droit qu'un acte est légitime, c'est dire qu'il ne fait naître aucune responsabilité à la charge de son auteur. C'est en cela précisément que consiste la différence entre les actes de guerre licites et illicites. Quand un État abuse de ses forces ou de sa juridiction, fait contre l'ennemi un acte réprouvé par le droit des nations, rien de plus logique, rien de plus rationnel qu'il réponde des préjudices que, par sa conduite injuste, il a occasionnés aux neutres et même à l'ennemi. Mais le déclarer, de même, responsable quand il ne fait
qu'exercer une faculté permise par le droit^ c'est méconnaître tous les principes, toutes les règles de la jurisprudence et de la pratique des nations en temps de guerre.
En résumé, je ne vois dans le décret du 13 février que l'exercice légitime d'un droit de guerre ; je crois, en conséquence, qu'on n'a causé, par là, aucun dommage injuste aux neutres. Ce fut pour eux un hasard malheureux, non un dommage qui, né d'un acte injuste du gouvernement argentin, l'oblige à réparation.
Je n'ai pas tenu compte de l'argument argentin que ce décret était un acte de représailles, car, loin de trouver cette idée justifiée par le décret, la circonstance qu'il s'appliquait aux navires de toutes les nations indique plutôt le contraire.
Je n'ai pas cru davantage devoir tenir compte de l'observation relative à la convention du 24 novembre 1849 : d'abord, parce que le texte de la convention ne m'a pas été soumis ; ensuite, parce que le fait de n'avoir pas réservé un droit n'implique pas qu'on l'abandonne, si le droit existe et n'a pas été prescrit, de même qu'il ne suffit pas de le réserver pour le conserver, s'il est éteint.
Si enfin je ne me suis pas occupé du point de savoir si certains navires avaient effectivement violé le décret, c'est qu'il n'a pas fait l'objet de discussions avec le gouvernement argentin depuis la présentation des réclamations. C'est seulement dans l'exposé de la G.-B. à l'arbitre, exposé dont le gouvernement argentin ne paraît pas avoir eu connaissance, que la question a pour la première fois été soulevée. De toute manière, je n'attacherais pas d'importance au moyen qui résulterait en faveur de certaines réclamations, parce que le texte clair et précis du décret embrasse, non seulement les navires ayant déchargé à Montevideo, mais encore tous ceux qui y ont simplement touché, ce qu'ont indiscutablement fait tous les navires en question. Je crois, néanmoins, que, pour aplanir toutes difficultés et donner toute authenticité à certains autres faits cités dans le mémoire britannique, il serait bon, avant de prononcer la sentence, d'entendre contradictoirement les ministres de la G.-B. et de la R. A. à Santiago.
Consultation de la, cour suprême de justice (1). — A la différence de M. Cosmo Oampillo, la cour suprême a insisté surtout sur la recevabilité des réclamations devant la Commission mixte :
La convention de 1858 indique clairement son objet et fournit une règle sûre pour en établir la portée. Les parties contractantes se proposaient « d'arrêter le moyen, la manière et la forme dans lesquels devait se faire le paiement de la dette que la nation argentine reconnaissait en faveur des sujets de S. M. B. pour les dommages par eux soufferts au cours des bouleversements survenus dans la République, par suite de la guerre civile >». Leurs stipulations ne visaient pas toutes les réclamations britanniques, mais uniquement celles qui étaient basées sur les préjudices soufferts au cours des bouleversements occasionnés par la guerre civile. Dans aucun des 9 articles de la convention, on ne trouve quoi que ce soit qui élargisse le sens clairement énoncé dans le préambule.
Les articles additionnels de 1859 confirment cette interprétation. Les explications détaillées contenues dans l'article 2 concernent : 1» les réclamations provenant de la destruction et enlèvement de troupeaux, destruction de propriétés rurales, séquestre de marchandises, vols et autres pertes ; 2° les emprunts forcés et autres dettes originairement liquides ; 3° les réclamations provenant de réquisitions faites et d'autres dettes contractées pendant le siège de Buenos- Ayres, depuis le 29 janvier 1853 jusqu'à
(1) MemorU, p. 2S7-242.
la fin du siège, et celles contractées dans d'autres provinces depuis 1852, Toutes ces énoncialions embrassent uniquement les préjudices définis dans le préambule de la convention, c'est-à-dire ceux qui ont été occasionnés par les troubles de la guerre civile.
Les mots « et autres pertes » n'ont pas une signification générale et absolue : d'une part, leur sens est déterminé par l'ensemble du texte; d'autre part, seraient-ils imprécis qu'ils ne suffiraient pas à modifier l'objet et le but de la convention, clairement définis dans le préambule : y comprendre, par exemple, la destruction de propriétés urbaines, alors que le préambule ne vise que les propriétés rurales. Ils ne comprennent pas les réclamations pour préjudices nés de causes étrangères aux troubles de la guerre civile.
Le blocus du port de Montevideo et le décret du 13 février sont des actes d'hostilité de nation à nation : on ne saurait les classer parmi les actes de la guerre civile. Il y avait, à l'époque, dans l'Etat Oriental, deux partis armés qui se faisaient la guerre, et la République était elle-même en guerre civile. Mais la République Argentine, bien que favorisant un de ces partis et combattant l'autre, faisait une guerre extérieure, totalement étrangère. Elle était en paix sur son territoire ; dès lors ses actes ne pouvaient pas être classés comme actes de guerre civile, ni les réclamations, nées de ces actes, comprises parmi les préjudices dus aux troubles de la guerre civile.
La Commission nommée en vertu de la convention de 1858 aurait, d'après le ministre britannique, connu de réclamations de la nature de celles dont il s'agit, et le gouvernement argentin, en délivrant des bons pour les indemnités reconnues, aurait fixé la véritable portée de cet accord. Cette cour ne peut se faire une opinion sur l'exactitude de ces allégations, parce que les faits allégués ne lui paraissent pas établis. Le représentant argentin ne les nie pas ouvertement, mais les explique comme un effet de l'ignorance dans laquelle se serait trouvé le gouvernement argentin. Cet aspect de la question a, de l'avis de la cour, plus de gravité qu'on ne lui en a jusqu'ici accordé. Si le gouvernement argentin avait manifesté clairement, expressément, par des actes divers et répétés, en pleine connaissance de cause, que sa volonté, en concluant la convention, avait été d'y comprendre toutes les réclamations dont il s'agit — à savoir les actes provenant de la guerre extérieure — on ne pourrait méconnaître l'obligation qu'il aurait spontanément acceptée. Mais les faits sans précision qu'on invoque sont, dans l'opinion de la cour, insuffisants à l'établir. Le sens de la convention, tel qu'il résulte du préambule, est si clair et si net, que seule une manifestation contraire, de même nature, aurait pu le modifier ; la reconnaissance d'une indemnité pour une réclamation entre plusieurs autres, et qui ne fit pas l'objet d'un examen spécial du gouvernement argentin, ne constitue pas une expression de volonté suffisante. La manière dont le gouvernement argentin s'est, au dire même de son représentant, comporté, ne permet pas davantage de donner à des faits, qui n'ont pas été l'objet d'un examen spécial, la signification qu'on leur attribue.
Sur la première question, la cour estime donc que les réclamations en litige ne sont pas comprises dans les actes de 1858 et de 1859.
La seconde question a été bien traitée dans la consultation de M. C. Campillo. En fermant le port de Buenos-Ayres aux navires qui avaient auparavant touché à Montevideo, le gouvernement argentin a usé d'un droit légitime — soit qu'on regarde l'acte comme émané de la souveraineté interne, pour la défense de ses intérêts — soit qu'on l'envisage comme un acte d'hostilité contre Montevideo, pour en taire respecter le blocus.
Tout État peut, dans la mesure de son intérêt, régler son commerce extérieur,
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permettre l'importation de certaines marchandises, interdire celle d'autres, ouvrir quelques ports et fermer les autres. Dans ces dispositions, il n'a qu'à tenir compte de son intérêt ; s'il prend en considération les intérêts des nations étrangères avec lesquelles il est en rapport, sans être lié par des traités, c'est principalement par suite du lien étroit et immédiat qui existe entre ces intérêts et les siens propres, parce que le préjudice soulîert par les uns se répercute habituellement sur les autres. En faisant usage de ses droits, il ne peut pas dédaigner la convenance des tiers, mais il n'est pas tenu de respecter les droits des étrangers, droits qui n'existent que dans la mesure établie par ses propres lois.
Non moins indiscutable est le droit d'un État de bloquer un port de l'ennemi et de prendre les mesures propres à rendre ce blocus effectif ; parmi elles, figure naturellement la prohibition de l'entrée dans ses ports des navires ayant touché au port ennemi.
Ces principes sont universellement reconnus: il serait superflu d'énumérer les auteurs qui les indiquent.
La notification préalable du blocus n'est pas nécessaire pour le rendre obligatoire, il suffît de notifier le blocus au navire qui tente d'entrer dans le port. Le défaut de notification supprime la responsabilité du navire qui entre dans le port, mais ne lui donne, dans aucun cas, le droit de réclamer contre l'auteur du blocus pour n'avoir pas imparti de délai avant que le blocus produise son effet. Si le blocus est immédiatement appliqué, il se peut qu'une expédition commerciale, faite dans l'ignorance de son établissement, se trouve retardée ou entravée, mais le préjudice n'en est pas imputable à l'auteur du blocus, qui a usé d'une faculté légitime.
Il en est de même au cas de prohibition d'importation ou de fermeture d'un des ports ouverts au commerce extérieur. Par ces mesures, les expéditions commerciales peuvent être retardées ou entravées ; mais sans qu'il y ait ici droit, pour des raisons analogues au cas de blocus, de réclamer et d'exiger une indemnité.
Le représentant de la R. A. invoque différentes raisons pour démontrer que le décret du 13 février s'appuyait sur des motifs suffisants. L'examen de ce point est, dans l'opinion de la cour, étranger à la question, parce que, motivé plus ou moins par la conduite de l'escadre anglaise devant Montevideo, ce décret est dans tous les cas une application immédiate et directe du libre droit de tout État de régler ses relations commerciales suivant ses seules convenances.
Le délai fixé dans le décret pour son application aux navires touchant à Montevideo ne donne pas, dans l'opinion de la cour, droit à indemnité aux navires partis d'Europe avant d'avoir eu connaissance du décret.
Tenant compte de ces consultations, l'arbitre rendit, le l*"" août 1»70, la sentence suivante :
Sentence du l»-" août 1870 (1)
Je, José Joaquin Ferez, Président de la République du Chili, nommé juge arbitre par le gourernement de S. M. B. et par celui de la République Argentine, à l'effet
(1) Texte espagnol dans Memoria, p. 243-?55. Texte anglais dans Br. and F. St. Pap., LXIII, p. 1173 ; Hertslet, XIII, p. 211 ; Moorc, V, p. 4916 ; La Fontaine, p. 62.
de statuer sur diverses réclamations formées contre le second desdits g-ouvernements, à raison de dommages éprouvés par plusieurs sujets britanniques.
Ayant accepté cette charge et étant animé du désir de terminer ce différend en portant à la connaissance des H. P. intéressées l'opinion que je me suis formée sur le litige ;
Ayant attentivement lu et examiné tous les documents de l'affaire et tenant compte de Tavis émis par la cour suprême de justice et par l'avocat don Cosnio Campillo,
Emets l'opinion dont la teneur suit : '
Le 13 février 1845, le gouvernement de la Confédération Argentine, alors en guerre avec la République de l'Uruguay, publia un décret déclarant interrompue toute communication avec le port de Montevideo, à partir du l'"" mars suivant, et interdisant l'accès des ports argentins à tout navire venant directement de Montevideo ou y ayant pénétré ou touché, à la suite d'un accident quelconque.
Le représentant de S. M. B. à Buenos-Ayres informa le gouvernement argentin, par une note officielle du 17 février, que l'exécution immédiate du décret était de nature à causer de grandes pertes au commerce britannique, car nombre de navires anglais étaient déjà en route avec des cargaisons destinées pour partie à Montevideo et pour partie à Buenos-Ayres. Il proposait, en conséquence, qu'il fût au moins octroyé aux navires anglais, qui arriveraient d'Europe et feraient escale à Montevideo, un certain délai pour continuer leur voyage jusqu'à Buenos-Ayres et décharger dans ce port les cargaisons à lui destinées.
Le gouvernement argentin répondit, le 27, que le décret du 13 avait accordé au commerce étranger la limite la plus extrême et que^ ses termes étant généraux, aucune modification ne pouvait y être apportée en faveur des navires anglais.
Dans ces circonstances, six navires de commerce anglais arrivèrent à Buenos- Ayres, venant d'Europe.
Le Cestus, parti du port de Hull, le 30 décembre 1844, à destination de Montevideo et de Buenos-Ayres, atteignit le premier de ces ports le 18 mars 1845. Le même jour, le capitaine descendit à terre pour faire son rapport sur les avaries subies par le navire en cours de route, par suite de la tempête. Ayant terminé ses affaires, il mit, le 19 mars, à la voile pour Buenos-Ayres, conformément aux ordres qu'il avait reçus des consignataires ; mais, arrivé le lendemain à ce port, les autorités locales ne lui permirent pas d'y entrer.
Le Sultana, parti de Liverpool le 14 janvier 1845, jeta l'ancre dans la rade extérieure de Montevideo le 7 mars de la même année, à 11 h. ^/a du soir. Le capitaine, indisposé depuis dix jours, débarqua le lendemain, à l'effet de trouver un pilote pour conduire le navire à Buenos-Ayres. Mais, ayant été informé à son retour à bord que, peu après son départ, l'amiral Brown, commandant en chef de l'escadre argentine, avait envoyé un bateau pour lui notifier le décret du 13 février, il se rendit auprès de l'amiral et obtint de lui un certificat, constatant que son débarquement n'avait eu pour objet que de se procurer un pilote. Muni de ce certificat, le navire partit pour Buenos-Ayres; mais, arrivé là le 18 mars, il fut repoussé comme le navire précédent.
652 mÉPUBLIQUB ARGENTINE — GRANDE-BRETAGNE : 1" AOUT 1870
La barque James quitta Liverpool le 17 février 1845 avec un chargement pour Montevideo et Buenos- Ayres. Elle arriva à Montevideo le 24 avril, et, après y avoir, conformément à ses connaissements, déchargé la partie de la cargaison destinée à ce port, elle continua son voyage sur Buenos-Ayres, où elle arriva le 31 mai : il lui fut également interdit d'y pénétrer.
Le brick Richard Watson partit de Cadix, le 23 février 1845, avec un chargement de sel à destination de Montevideo. Arrivé en vue de ce port, le 28 avril, il reçut de ses affréteurs l'ordre de se rendre à Buenos-Ayres. Le 2 mai, il essaya d'y entrer, mais il en fut empêché par les autorités maritimes.
La barque Jean-Baptisie quitta Liverpool, le 7 mars 1845, chargée de marchandises diverses pour Montevideo et Buenos-Ayres. Arrivée au premier de ces ports, le 29 avril, et y ayant débarqué une partie de son chargement, conformément à ses connaissements, signés à Liverpool, elle continua sa route sur Buenos-Ayres, y arriva le 25 mai, et fut avertie par le capitaine du port qu'aux termes du décret du 13 février elle ne pouvait pas y entrer, parce qu'elle avait touché à Montevideo.
La barque Caledonia, partie de Liverpool le 6 avril 1845, avec des marchandises déclarées pour Montevideo et Buenos-Ayres, arriva en vue du premier de ces ports le 18 juin. Le capitaine, ayant eu là connaissance du décret du 13 février, y stoppa jusqu'à ce qu'il eût communiqué avec les autorités de Buenos- Ayres. Mais ses représentations étant restées sans effet, il entra, conformément à ses connaissements, à Montevideo, le l*"" juillet, et, après y avoir laissé une partie de sa cargaison, continua sur Buenos-Ayres ; il y arriva le 25 août et fut empêché d'entrer, de la même manière et pour la même raison que les autres navires.
Chacun des capitaines des six navires sus-mentionnés présenta, en temps opportun, à l'autorité consulaire, un rapport relatant tout ce qui s'était passé.
Le 21 août 1858, les H. P. intéressées ont conclu une convention dont le préambule énonçait leur mutuel désir d' «arrêter la manière, le mode et la forme dans lesquels devait se faire le paiement de la dette que la nation argentine reconnaissait en faveur des sujets de S. M. B., pour les dommages par eux soufferts au cours des bouleversements survenus dans la République par suite de la guerre civile, dommages dont la nation argentine, obéissant à une politique généreuse et réparatrice, désirait répondre », La susdite convention établissait et spécifiait, en conséquence, les conditions et la forme du paiement. Conformément à l'une de ses stipulations, une Commission fut instituée pour le règlement amiable de toutes les difficultés pouvant résulter de l'exécution de l'accord.
Le 18 août 1859, une autre convention dite a additionnelle » fut conclue entre les mêmes H. P. à l'effet de préciser plus clairement certaines clauses de la convention du 21 août. En établissant des règles quant au taux de l'indemnité qui pouvait être allouée aux différentes catégories de réclamations pour pertes formées par les sujets britanniques contre le gouvernement argentin, celte convention stipulait notamment que « pour les réclamations basées sur la destruction et l'enlèvement violent de troupeaux, la destruction de propriétés rurales, le séquestre de marchandises, les vols et autres pertes, il ne serait payé qu'une
indemnité de 50 «/o du montant total, quelque éloignée que fût la date des événements ayant donné naissance à la réclamation ».
Quelques années plus tard, la légation britannique réclamait au gouvernement de Buenos-Ayres une indemnité pour les pertes éprouvées par les six navires sus-mentionnés et leurs cargaisons : ces pertes, disait-elle, étaient comprises dans celles dont la Confédération Argentine avait accepté de répondre vis-àvis des sujets britanniques, aux termes des conventions des 21 août 1858 et 18 août 1859 et devaient, dès lors, être examinées par la Commission instituée en vertu de ces conventions.
Le gouvernement de Buenos-Ayres ne se borna pas à repousser l'idée que les dites pertes fussent comprises dans Taçceptation de responsabilité faite par ces conventions ; il soutint qu'il n'avait pas encouru de responsabilité du chef des conséquences du décret du 13 février, légalement pris, en vertu du droit qui appartenait à la nation argentine par suite de la guerre dans laquelle elle se trouvait alors engagée vis-à-vis de Montevideo et des autres villes de la République Orientale de l'Uruguay.
Par le protocole du 15 juillet 1864, les représentants des gouvernements britannique et argentin convinrent de soumettre à la décision arbitrale d'un gouvernement ami la question de savoir si la République Argentine était obligée de réparer les pertes éprouvées par les sujets britanniques à la suite de la non-admission dans le port de Buenos-Ayres des six navires sus-mentionnés. Par le protocole du 18 janvier 1865, les représentants des mêmes gouvernements ont bien voulu me choisir comme arbitre pour statuer sur la dite question.
Les représentants des H. P. intéressées consentent, ainsi qu'il est dit dans le mémorandum qu'ils m'ont tous deux présenté, que la question soit posée de la manière suivante :
1° Les pertes éprouvées par les sujets britanniques, à la suite de la non-admission des dits navires dans le port de Buenos-Ayres, sont-elles comprises dans les termes des conventions des 21 août 1858 et 18 août 1859 ?
2* En supposant que ces pertes ne soient pas comprises dans les termes desdites conventions, le gouvernement argentin est-il, en principe, obligé de les réparer ?
L — Quant à la première de ces questions, le gouvernement de S. M. B. soutient que les pertes dont il s'agit sont comprises dans les termes des conventions précitées.
D'après lui, les termes « et autres pertes » i otras perdidas, employés dans la convention additionnelle du 18 août 1859, se réfèrent à ces pertes ; d'autres réclamations pour pertes d'une nature analogue, présentées par des sujets britanniques, ont fait Tobjet d'un examen de la part de la Commission instituée à Parana, conformément aux stipulations des deux conventions précitées, et la Commission, statuant en faveur des réclamants, leur a alloué une certaine indemnité ; dans ces cas, les décisions de la Commission ont été soumises au gouvernement argentin qui, les confirmant, a délivré les titres de paiement des sommes dues aux réclamants. L'art. 1" de la convention du 21 août 1858 ayant reconnu comme dette nationale toutes les sommes dues à des
sujets britanniques pour des réclamations qui pourraient être présentées avant le 18 janvier 1860, cette reconnaissance doit comprendre les réclamations pour toute catégorie de pertes, y compris celles nées d'autres causes que des désordres de la guerre civile. D'autre part, les perles dont il s'agit doivent être considérées comme ayant leur source dans les troubles de la guerre civile, puisque le décret du 13 février 1845 était un acte d'hostilité dirigé contre les autorités établies à Montevideo, considérées comme rebelles par le gouvernement argentin qui, secourant le général Oribe, le reconnaissait comme président légitime de la République de l'Uruguay à Tencontre de ceux qui occupaient la ville de Montevideo ; cette manière d'envisager la question est confirmée par la teneur de l'art. 5 du décret sus-mentionné, stipulant que :
Le présent décret restera en vigueur aussi longtemps que la ville de Montevideo sera au pouvoir des sauvages Unitariens. Il cessera de s'appliquer aussitôt que l'armée commandée par S. E. le général de brigade don Manuel Oribe, président légitime de la République Orientale de l'Uruguay, aura fait son entrée dans ladite ville.
Le gouvernement argentin répond :
La convention du 21 août 1858 ne reconnaît comme dette nationale que les sommes dues à titre d'indemnité pour pertes causées par les désordres de la guerre civile ; la convention du 18 août 1859 fait une classification des pertes que le gouvernement argentin doit réparer et les réclamations actuelles ne sont comprises dans aucune de ces catégories ; les termes « et autres pertes » i otras perdidas, employés dans cette convention, ne peuvent pas s'appliquer à des pertes souffertes à la suite d'un acte légitime d'autorité exécuté dans la sphère des attributions du gouvernement, tel que le décret du 13 février 1845 ; si la Commission instituée à Parana a procédé à l'examen de réclamations analogues aux demandes actuelles et si ces réclamations ont été admises par le gouvernement établi à Parana, ces actes sont nuls, parce qu'ils excédaient les attributions de la Commission et du gouvernement : étant nuls, ils ne sauraient servir à fixer le sens de l'accord ; il est à penser que la Commission et le gouvernement de Parana n'auraient pas fait les reconnaissances alléguées s'ils eussent connu la véritable situation ; et il n'est pas étonnant que la Commission et le gouvernement aient ignoré les termes des conventions, parce que celles-ci, conservées dans les archives qui se trouvaient à Buenos-Ayres, étaient ignorées à Parana ; les réclamations présentées avant le l^*" janvier 1860, auxquelles se réfère la convention du 21 août 1858, n'ont pas trait à toute espèce de pertes, mais uniquement à celles nées des désordres de la guerre civile, puisqu'il est formellement déclaré dans l'art. 6 de la convention additionnelle du 18 août 1859 que « aucune réclamation de la nature de celles envisagées dans le préambule de la convention du 21 août 1858 ne pourra être présentée après le 31 décembre 1860, dernier délai » ; le décret du 13 février, qui fut l'origine des pertes éprouvées par les navires britanniques, ne peut pas être considéré comme un incident de la guerre civile ; c'est une mesure prise dans une guerre internationale, dirigée contre des puissances étrangères qui refusaient de reconnaître le blocus du port de Montevideo ; le terme mis au
décret, savoir la prise de la ville de Montevideo par l'armée du général Oribe, ne donnait pas à ce décret le caractère d'une mesure prise dans une guerre civile ; Tunique portée de cette clause était qu'il n'y aurait plus de raison de l'appliquer aussitôt que la ville de Montevideo serait prise par l'armée du général Oribe, parce que, dans ce cas, le blocus devait cesser et, avec lui, disparaître la non reconnaissance du blocus qui avait donné naissance au décret.
Considérant :
1° Que, dans la convention conclue le 21 août 1858, le gouvernement argentin n'a reconnu comme dette nationale en faveur des sujets britanniques que celle résultant des pertes que les dits sujets avaient éprouvées à la suite des désordres produits dans la République par la guerre civile ;
2° Que la convention additionnelle* du 18 août 1859, se référant à la convention principale de 1858, a la même nature qu'elle et que l'objet de la dernière étant la réparation des pertes éprouvées par des sujets britanniques à la suite des désordres de la guerre civile, l'objet de l'autre doit nécessairement être identique ;
3o Que, conformément à ce qui vient d'être établi, les termes « et autres pertes » i otras perdidas, employés dans l'art. 2 de la convention additionnelle, ne peuvent pas se rapporter à des pertes occasionnées par une guerre étrangère, parce que une telle interprétation dénaturerait l'objet de la dite convention additionnelle et, partant, celui de la convention principale ;
4<> Que, s'il est dit dans l'art. 1^"^ de la convention du 21 août 1858 que :
Le gouvernement de la Confédération Argentine reconnaît comme dette nationale toutes les sommes dues à des sujets britanniques à raison des réclamations qui pourraient être formées avant le 1" janvier 1860 et qui seraient établies et liquidées d'un commun accord par les commissaires nommés à cet effet, par le gouvernement argentin et par le ministre plénipotentiaire de S. M. B. ou son représentant.
Cette reconnaissçince ne peut cependant s'appliquer qu'aux dettes résultant des pertes occasionnées par la guerre civile, qui étaient les seules que la convention eût pour objet de liquider et de payer, ainsi qu'il est formellement déclaré dans son préambule ;
50 Que l'interprétation qui vient d'être donnée de l'art, le^ de la convention du 21 août 1858 est confirmée par la teneur littérale de l'article b de la convention additionnelle du 18 août 1859 ;
6° Que, s'il est affirmé par le gouvernement de S. M. B. que la Commission instituée en vertu de la convention du 21 août a examiné diverses réclamations analogues à celles qui ont donné lieu au présent arbitrage et que les décisions de ladite Commission ont été acceptées et respectées par le gouvernement de la Confédération Argentine, cela ne saurait servir de base suffisante à l'admission de l'idée que le gouvernement argentin a voulu élargir la portée explicite de la convention, en l'étendant à des cas qui n'y sont pas expressément compris, d'autant plus que les réclamations auxquelles le gouvernement de S. M. B. fait allusion, n'étant pas spécifiées, no peuvent, dés lors, être sainement appréciées
par le juge arbitre et avoir l'importance et le but qui leur ont été attribués par ledit gouvernement ;
7» Que, si le fait allégué par le considérant qui précède n'est pas contredit par le gouvernement argentin, les explications fournies à cet égard montrent néanmoins que les circonstances dans lesquelles s'est trouvé ledit gouvernement lorsqu'il a donné son acquiescement aux décisions de la Commission ne lui ont pas permis de les examiner avec toute l'attention nécessaire et en connaissance des documents de chaque espèce ;
8' Qu'en présence de la déclaration formelle faite dans la convention du 21 août que le désir des H. P. C. était uniquement d'établir des règles pour la liquidation et le paiement de dettes nées des pertes occasionnées par la guerre civile de la République Argentine, il est impossible d'appliquer les clauses de cette convention à d'autres dettes, de nature et d'origine complètement différentes, sans une déclaration également explicite de la part des mêmes parties ; il n'est pas possible de se fonder sur des incidents qui, à raison de leur caractère vague, ne peuvent être exactement appréciés et sont susceptibles, comme dans l'espèce, d'être expliqués de manières diverses ;
9° Que la guerre faite en 1845 par la République Argentine et son allié, le général Oribe, aux autorités de Montevideo était une guerre étrangère ;
10° Que, si la République Orientale de TUruguay était, en 1845, engagée dans une guerre civile, la guerre que la Confédération Argentine faisait à la même époque à l'une des parties en lutte, alors qu'elle secourait l'autre, ne pouvait pas avoir ce caractère, attendu qu'elle avait lieu entre deux nations indépendantes l'une de l'autre ;
llo Qu'alors même qu'on verrait dans la guerre de l'Uruguay une guerre civile, on ne saurait pour cela appliquer les clauses de la convention du 21 août aux réclamations pour dommages soufferts par les propriétaires et les consignataires des six navires britanniques, attendu que ces dommages devraient être considérés comme produits par la guerre civile d'un pays distinct de la Confédération Argentine, et nullement comme occasionnés par la guerre civile de cette Confédération, circonstance indispensable pour que, aux termes de la convention citée, il y ait lieu à indemnité ;
Pour toutes ces raisons, je suis d'avis que les dommages soufferts par les navires anglais à la suite du décret publié parle gouvernement argentin, à la date du 13 février 1845, ne sont pas compris dans les termes des conventions du 21 août 1858 et du 18 août 1859.
II. — Quant à la seconde des deux questions proposées, le gouvernement de S. M. B. soutient que la République Argentine est obligée, en justice, de réparer les dommages dont il s'agit, en se fondant sur la considération que le gouvernement argentin ne pouvait prendre le décret du 13 février qu'en octroyant un délai suffisant pour que la prohibition établie pût être connue en temps utile par les navires qui chargeaient en Europe à destination de Montevideo et de Buenos-Ayres, ou bien en acceptant d'avance la responsabilité des dommages subséquents, si la raison d'État conseillait l'immédiate exécution de cette
mesure ; du jour où un navire se met en route avec un charg-ement à destination d'un port déterminé, il acquiert implicitement le droit d'y être admis, et nul ne peut le priver de ce bénéfice sans contracter l'obligation de l'en indemniser ; les navires dont il s'agit partirent d'Europe, les uns avant la publication du décret, les autres avant l'expiration du délai nécessaire pour qu'il parvînt à leur connaissance ; à aucun d'eux le décret ne fut notifié par l'escadre du blocus ; ils arrivèrent tous à Montevideo dans l'ignorance complète des événements ; il est tout à fait inexact que le décret ait été un acte de représailles contre la Grande-Bretagne, pour n'avoir pas reconnu le blocus rigoureux de Montevideo, attendu que le décret n'invoque nulle raison de ce genre et qu'il n'est pas à croire que l'on eût excepté — comme l'a fait l'art. 4 — les paquebots anglais venant d'Europe, si l'on avait eu réellement en vue un acte d'hostilité à l'endroit de la G.-B. ; d'autre part, loin d'avoir refusé de reconnaître le blocus, le gouvernement anglais, par l'organe de sir Th. Pasley, commandant les forces navales S. M. B. dans les eaux de Montevideo, donna à l'amiral de l'escadre argentine, par lettre du 29 janvier 1845, l'assurance que le blocus serait reconnu par les forces anglaises; ce fut seulement après que l'amiral de l'escadre de S. M. le roi des Français eut refusé de reconnaître le blocus que sir Th. Pasley réclama pour les navires anglais les mêmes immunités que pour les navires français ; le fait de n'avoir pas mentionné les réclamations actuelles dans la convention conclue par la République Argentine et le gouvernement britannique, le 24 novembre 1849, où l'on accueillit d'autres réclamations de même nature, ne prouve nullement l'abandon de la part de la G.-B. des réclamations actuelles, attendu qu'après les réclamations faites en temps utile par M. J. H. Mendeville, ministre plénipotentiaire de S. M. B., contre les pertes que le décret du 13 février pouvait occasionner au commerce anglais — protestations restées sans effet — il eût été nécessaire, pour qu'on les pût considérer comme abandonnées par la convention précitée, que leur abandon y fût expressément stipulé ; enfin quelques-uns des six navires, auxquels on refusa l'accès du port de Buenos-Ayres, n'avaient pas en réalité violé le décret du 13 février, attendu qu'ils s'arrêtèrent en vue de Montevideo, et s'abstinrent d'entrer dans ce port et d'y faire des actes d'aucune sorte.
Le gouvernement argentin ne conteste pas le fait que les six navires auxquels se réfèrent les réclamations du gouvernement britannique se sont vu interdire l'accès du port de Buenos-Ayres ; il fait complètement abstraction du fait que, de ce chef, ils ont pu éprouver des préjudices ; mais il soutient qu'il n'est pas tenu de les indemniser, parce que, se trouvant alors eu guerre avec Montevideo, il pouvait incontestablement prendre le décret du 13 février qui interdisait le trafic avec ce port et qHe,s'agissant ainsi d'un acte légitime de guerre, les nations neutres n'ont pas le droit de se plaindre de ses conséquences : alors même que les navires Sultana et autres seraient partis pour Buenos-Ayres et arrivés à Montevideo dans la parfaite ignorance du décret et qu'ils n'en auraient point été informés par l'escadre argentine, ils n'en étaient pas moins tenus de l'observer, parce que les mesures de ce genre n'ont pas besoin d'un délai pour recevoir exécution ; tout ce que peuvent exiger ceux qui en ignorent l'existence, c'est de n'être point capturés, mais ils sont tenus de s'y conformer, attendu que, dans le cas de
Arbithagbs. — II. 'i2
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blocus, alors même que Ton accorde un délai pour permettre à ceux qui entreraient dans le port bloqué de n'être pas capturés, il n'est pas d'usage de l'octroyer pour permettre l'accès du dit port ; ce n'était pas à l'escadre argentine, mais à celle de S. M, B,, qui était en vue de Montevideo, de faire connaître les dispositions du décret aux sujets britanniques ; néanmoins, ainsi que le reconnut la légation britannique dans sa note du 11 mai 1845, le Sultana en a été informé par l'escadre argentine ; si cette doctrine est applicable au commerce neutre, elle l'est à plus forte raison aux puissances avec lesquelles on n'est pas en état de paix parfaite ; le décret du 13 février fut précisément pris à la suite du refus de la part du chef des forces navales britanniques de reconnaître le blocus, ainsi que cela résulte de la lettre qu'en réponse à la notification de ce blocus, le commandant Pasley adressa, le 29 janvier, à l'amiral Brown, exigeant que l'exécution du blocus fût retardée jusqu'à la réception par le chargé d'affaires de S. M. B. à Montevideo de certaine communication du ministre de S. M. B. à Buenos-Ayres, relative à l'affaire ; conformément à cette prétention, M. Mendeville sollicita le 30 janvier « que la date du blocus fût retardée tant quant à l'entrée que quant à la sortie des navires », à quoi le gouvernement de Buenos-Ayres répondit «que, les forces de S. M. B. ayant méconnu sans droit le blocus, il ne pouvait pas tenir compte de sa demande » ; il résulte de tout cela, non seulement que la G.-B. a refusé de reconnaître le blocus, mais encore, très clairement, que ce refus a été l'origine même du décret du 13 février ; l'exception en faveur des paquebots anglais d'Europe n'était pas un indice des bonnes relations avec la G.-B., elle tenait seulement au ait qu'à cette époque les paquebots ne portaient pas de chargement et que ce que l'on voulait empêcher c'était l'entrée à Montevideo des marchandises ; dans la convention du 24 novembre 1849, dans laquelle on stipula la restitution des navires et des cargaisons capturés au cours du blocus établi par la G.-B. sur les ports argentins, on ne fit aucune mention des dommages soufferts par les navires anglais à la suite de la prohibition établie par le décret du 13 février, ce qui prouve que, dans la pensée du gouvernement britannique, la mesure était parfaitement légale ; au moment de la conclusion de cet accord, le gouvernement de Buenos-Ayres n'avait pas à demander l'abandon d'un droit, à ses yeux, inexistant, dont il appartenait, au contraire, au gouvernement de S. M. B., de solliciter la reconnaissance ; au lieu de le faire, il s'obligea à i-estituer les prises qu'il détenait, sans rien formuler au sujet des préjudices qui motivent sa réclamation actuelle ; loin d'avoir jamais été critiqué par la G.-B., le décret du 13 février a été expressément reconnu et respecté par ses agents diplomatiques dans divers actes, par exemple dans la note adressée par M. Mendeville, le 11 mars 1845, au gouvernement de Buenos-Ayres au sujet de l'affaire du SuZfana, où, sans rien dire contre la légitimité du décret, il demandait l'admission du navire, en se fondant uniquement sur ce qu'il n'avait pas contrevenu au décret, attendu que son entrée à Montevideo n'avait eu d'autre but que d'y chercher un pilote ; cette demande ayant été repoussée par le gouvernement argentin, la légation britannique n'insista pas et ne formula aucune protestation, bien qu'un sort égal fût réservé à d'autres représentations de même nature, faites alors par le ministre anglais au gouvernement de Buenos-Ayres.
Considérant :
1° Que le décret publié par le g-ouvernement argentin, le 13 février 1845, eut pour objet défaire respecter le blocus que ce gouvernement avait établi à cette époque devant le port de Montevideo ;
2° Que l'État qui procède au blocus des ports d'un autre État avec lequel il est en guerre a le droit de prendre toutes les mesures propres à faire respecter le blocus par les neutres ;
3o Qu'il n'aurait été ni juste ni raisonnable d'exiger du gouvernement de la Confédération Argentine d'accueillir dans ses ports les navires qui avaient violé le blocus, alors qu'il était au contraire juste et raisonnable de leur en refuser l'accès;
40 Que, de même que l'on n^accorde pas aux navires neutres un délai pour pouvoir entrer dans un port bloqué, de même on ne saurait exiger qu'on leur en accorde un pour se soumettre aux mesures prises en vue de faire respecter le blocus établi ;
5° Que la nation qui, en temps de guerre, fermé ses ports au commerce étranger est libre de déterminer les conditions dans lesquelles il pourra lui être permis d'y pénétrer et de décider si les navires qui veulent y entrer se sont ou non conformés à ces conditions, et
6° Qu'il est de jurisprudence universelle que celui qui fait usage de son droit ne lèse personne ;
Par ces motifs, je suis d'avis que le gouvernement de la Confédération Argentine n'est pas tenu de réparer les dommages soufferts par les six navires auxquels fut refusé l'accès du port de Buenos-Ayres, en vertu du décret rendu par ce gouvernement, le 13 février 1845.
La présente sentence amicale sera communiquée aux H. P. intéressées et, à chacune d'elles, il en sera remis une copie.
Donnée en mon cabinet, revêtue du sceau de la République, et contre-signée par mon secrétaire des Relations extérieures, à Santiago du Chili, le l«''août 1870.
José Joaquin Pérez.
Miguel Luis Amunategui.
1. Faute de loisirs et de compétence technique, le chef d'Etat, choisi comme arbitre, cherche toujours à s'entourer de conseillers et de collaborateurs, qui préparent les bases de sa sentence. Il s'adresse tantôt à ses ministres réunis en conseil (1), tantôt à des personnes ou à des corps officiels ou privés (2). Parfois le compromis lui impose cette coUabo-
(1) Affaire des navires Veloz Mariana et autres, soumise au jugement du roi des Pays- Bas (v. ce Recueil, I, p. 618) ; affaire de l'île d'Aves, soumise au jugement de la reine d'Espagne (v, ci-dessus, p. 415).
(2) Dans TafTaire de l'île de Bulama, le président Grant confia la préparation de sa sentence à son sous-secrctaire d'État, M. Bancroft Davis (v. ci-dessus, p. 609).
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ration (1) ou lui permet formellement d'y recourir (2). Le plus souvent, ne stipulant rien, il le laisse libre d'agir pour le mieux et de remplir sa mission par les voies qu'il juge préférables. Tel fut ici le cas. Le silence du compromis n'a pas empêché le président Ferez de choisir, dans le barreau et dans la magistrature, deux collaborateurs, M. Cosmo Campillo et la cour suprême de justice du Chili, dont les consultations lui ont fourni, sur le fait et le droit, tous les éléments d'une décision. Ce qu'il y a dun peu particulier, c'est que de cette collaboration intime, dénuée de caractère officiel vis-à-vis des parties en litige, il a cru devoir faire état dans la sentence, sans doute pour en augmenter la valeur et l'importance juridiques (3).
2. Une fin de non-recevoir opposée à la réclamation britannique offrait à l'examen de l'arbitre un des multiples aspects de la question, souvent présentée dans les arbitrages,' de l'abandon antérieur du droit actuellement déduit en justice. La question est extrêmement complexe. Elle peut se poser au sujet de l'obligation du défendeur comme au sujet des modalités ou du principe du droit du demandeur. Au regard du défendeur, elle se présente sous l'aspect de l'aveu extrajudiciaire, comme preuve de ses obligations internationales : un État, après avoir longtemps repoussé la réclamation formée contre lui, finit par en reconnaître le bien-fondé ; est-il définitivement lié par cette reconnaissance, ou bien demeure-t-il libre de reprendre, devant l'arbitre, toute sa liberté ? Dans l'affaire Croft, où ce délicat problème s'est, pour la première fois, posé dans toute sa netteté, le Sénat de Hambourg a cherché à y répondre au moyen d'une distinction, à notre sens, trop tranchée (4). A l'égard du demandeur, la question peut se présenter tout d'abord quant aux modalités de son droit : un Etat réclame une indemnité, puis, au cours des pourparlers diplomatiques, dans un esprit de conciliation ou de résignation, réduit sa demande et déclare se contenter d'une somme moindre ; cette offre vaut-elle aveu, limitant la liberté d'appréciation de l'arbitre ? Dans l'affaire des Compagnies de la baie d'Hudson et du détroit de Puget, la Commission mixte anglo-américaine a tranché la difficulté par la négative (5). Touchant le principe
(1) Affaire des navires Veloz Mariana et autres (v. ce Recueil, I, p. 618 et ci-dessus, p. 416).
(2) Affaire de l'île de Bulama, ci-dessus, p. 607.
(3) Dans l'affaire précitée de l'île d'Aves, la reine d'Espagne avait de même fait état dans la sentence de la collaboration de ses ministres ; mais c'était pour des raisons d'ordre purement politique (v. ci-dessus, p. 416).
(4) V. ci-dessus, p. 34 à 37.
(5) V. ci-dessus, p. 508 (opinion du commissaire britannique) et la note doctrinale, p. 523, § 8.
même de la réclamation, la question se présente dans toute son ampleur : la demande ne se produit que longtemps après les faits sur lesquels elle se base ou encore, faite immédiatement sans succès, elle n'est reprise que plusieurs années plus tard (1) ; l'inaction prolongée du demandeur est-elle une cause d'extinction de son droit d'agir ? C'est le problème de la prescription libératoire, dont le principe a été, avec des nuances multiples, accueilli par de nombreuses sentences arbitrales (2). Mais au lieu d'une renonciation tacite due au laps de temps, on peut imaginer l'abandon implicite de la réclamation, se produisant immédiatement, en vertu d'un accord intervenu entre les parties en litige. C'était l'aspect sous lequel se présentait ici la difficulté : les réclamations britanniques, fondées sur l'application précipitée du décret de 1845, avaient été produites pour la première fois en 1860, devant la Commission mixte de Parana ; mais, dans l'intervalle, les deux gouvernements, désireux de mettre un terme à leurs différends et de rétablir entre eux des rapports d'amitié, avaient, le 24 novembre 1849, conclu une convention où nulle mention n'était faite des incidents de 1845. Ne fallait-il pas voir dans cette omission la preuve que le gouvernement britannique avait entendu, moyennant les concessions obtenues, renoncer à se prévaloir des événements du passé pour obtenir de nouveaux avantages ? C'est sur quoi les deux parties n'étaient pas d'accord. La Grande-Bretagne soutenait qu'étant données les réserves faites par son représentant, dès la publication du décret de 1845, le silence de la convention de 18^»9 ne pouvait pas être interprété comme valant abandon de son droit et qu'il aurait, au contraire, fallu, pour atteindre ce résultat, une déclaration formelle de volonté. L'avocat consultant de l'arbitre a partagé cet avis : d'après lui, le fait de ne pas réserver un droit ne prouve pas son abandon, s'il existe ; de même que le fait de le réserver ne suffirait à le conserver, s'il était déjà éteint. Raisonnement un peu simpliste, qui ne résout pas la difficulté. Car il s'agit ici moins d'une question de principe que de l'interprétation de l'accord de 1849. Il aurait donc fallu rechercher les éléments propres à laisser apparaître la véritable intention des parties et, dans le doute, préciser le but qu'elles s'étaient proposé en contractant, pour voir s'il commandait ou non l'abandon du droit de la Grande- Bretagne. En examinant au fond la réclamation britannique, l'arbitre a
(1) La question s'est posée sous cet aspect dans l'affaire du Canada (Brésil-États-Unis, 11 juillet 1870). V. ci-dessus, p. 636.
(2) V. la discussion théorique de ce problème et l'analyse de la pratique arbitrale, à propos de l'affaire du Macedonian, ci-dessus, p. 205 à 209.
laissé comprendre quel était à cet égard son sentiment. Mais il eût mieux rempli sa mission, en donnant une réponse formelle et motivée à la question qui lui était posée.
3. Quant au fond du débat, deux questions distinctes étaient posées : celle de la compétence de la Commission mixte de Buenos-Ayres; celle de la responsabilité de la Confédération Argentine.
La première était relative à l'interprétation des conventions de 1858 et 1859 qui définissaient les pouvoirs de la Commission mixte. Elle n'avait qu'un intérêt rétrospectif, car, de toute manière, l'arbitre était tenu de statuer sur la responsabilité, et le compromis (art. 3) stipulait que, si le principe en était reconnu, les parties devaient revenir devant la Commission mixte pour la fixation de l'indemnité. Aussi le mémoire britannique s'était-il dispensé de la discuter. Si l'arbitre s'y est longuement arrêté, c'est sans doute parce que le mémoire argentin s'était borné à reproduire les documents antérieurs au compromis, où elle avait fait l'objet d'un minutieux débat avec la légation britannique (I).
La seconde question était au contraire d'un haut intérêt théorique et pratique. C'était celle de savoir si et dans quelles conditions un État a le droit de fermer ses ports au commerce étranger.
L'existence même de pareil droit ne pouvait faire doute. A l'époque où le conflit avait pris naissance, il était admis par tous les auteurs que le commerce mutuel des Etats était une simple faculté, non un droit véritable, accompagné d'un devoir corrélatif ('2). On en concluait que tout Etat pouvait, à moins de conventions formelles contraires, fermer arbitrairement ses ports aux navires étrangers (3). Aujourd'hui même, le droit de commerce mutuel n'exclut pas le droit de conservation, qui peut légitimer, à titre temporaire, un isolement total ou partiel (4). La seule différence consiste en ce que jadis la fermeture des ports était toujours conforme à la rigueur du droit, tandis que, de nos jours, elle ne peut l'être que si elle trouve une base sérieuse dans le souci de la
(1) V. ci- dessus, p. 642.
(2) Vattel, Droit des gens, liv. I, chap. VIII, § 89 ; G. F. de Martens, Précis du droit des gens moderne de l'Europe, édit. Vergé, liv. IV, chap. III, § 140, I, p. 352 ; et parmi les auteurs sud-américains, BeWo, Principios de derecho internacional, 2' édit., 1844, l" partie, chap. VI, §2 (4« édit., 1882, p. 94).
(3) La conclusion était forcée, car l'hospitalité maritime, issue de la liberté de la mer, et le droit au commerce sont choses différentes : Tune peut s'accorder quand l'autre se refuse.
(4) Gomp. sur ce point les observations présentées [par M. de Lapradelle à la session de Paris (1910) de l'Institut de droit international. Annuaire de VInstitut, XXIII, p. 116 et 4U.
conservation, souci qui devient particulièrement impérieux en temps de guerre.
Tenant compte du droit de l'époque, et aussi des circonstances de fait dans lesquelles se trouvait alors le gouvernement de Buenos-Ayres, on ne pouvait pas contester, en principe, la légitimité du décret de 1845. Sur ce point d'ailleurs, les parties étaient d'accord, et l'arbitre aurait pu se contenter d'en prendre acte. Mais, voulant faire mieux, il s'est aventuré dans des affirmations dont le moins qu'on puisse dire c'est qu'elles sont contestables. Avancer que l'Etat qui bloque les ports de l'ennemi « a le droit de prendre toutes les mesures propres à faire respecter le blocus par les neutres », « qu'il est juste et naturel de refuser chez soi accès aux navires qui violent le blocus », c'est chercher à justifier la fermeture des ports nationaux, comme une conséquence du respect dû aux blocus des ports ennemis. Le raisonnement n'est pas seulement inutile ; il est faux, et même dangereux : il est inutile, parce que — suivant le droit des gens en vigueur en 1845 — la fermeture n'avait nul besoin de justification ; il est faux, parce que, quels que soient les motifs qui déterminent l'État qui se ferme, la base juridique de sa décision se trouve dans son droit de souveraineté (nous dirions aujourd'hui : son droit de conservation), alors que celle du blocus réside dans son droit de belligérant ; il est enfin dangereux, parce que si la fermeture se présente comme la sanction du blocus, elle paraît contraire au droit, qui ne donne à la puissance bloquante, contre les navires qui violent ses blocus, d'autre pouvoir que celui de les saisir sur le fait, sans lui accorder celui de les considérer comme coupables d'un délit dont la poursuite puisse avoir lieu chez elle. Rattacher, en droit, comme elle paraissait l'avoir été en fait, la fermeture de Buenos-Ayres au blocus de Montevideo, comme un moyen destiné à suppléer à son insuffisante efïectivité, c'était lui donner une base fragile et lui imputer un reproche dont elle ne pouvait être relevée qu'en la présentant comme une mesure de représailles dirigée contre les nations dont la force supérieure tenait en échec le blocus de Montevideo. Logique dans son système de défense, le gouvernement argentin est allé jusque-là. Mais, moins logique que lui, l'arbitre ne l'y a pas suivi. Il a estimé, avec son conseiller, M. 0. Campillo, non sans raison, que la thèse des représailles n'était pas soutenable : pour qu'elle le fût, il aurait fallu que la fermeture de Buenos-Ayres n'eût été prononcée qu'à l'encontre des seuls navires anglais et françars, alors qu'en réalité, les termes généraux du décret de 1845 s'appliquaient, sans distinction, à tous les pavillons. Mais, encore une fois, la fermeture de Buenos-Ayres n'avait pas besoin
d'être justifiée. Personne n'en contestait la légitimité. Aussi bien la question n'était pas là.
Le seul point en litige était de savoir si, libre de s'isoler, le gouvernement argentin pouvait le faire sans avertissement préalable, et si, faute d'avoir accordé un délai suffisant pour éviter aux navires étrangers d'entreprendre des voyages inutiles, il était à leur égard responsable des préjudices subis.
La thèse britannique était très nette : la fermeture de Buenos-Ayres était certainement licite ; nul n'avait le droit de la critiquer ; elle s'imposait immédiatement à tous les navires; même à ceux qui n'en avaient pas été informés à temps. Mais, si personne ne pouvait exciper de sa bonne foi pour y échapper, ceux qui avaient été surpris par une mesure à laquelle ils ne pouvaient pas s'attendre avaient le droit de se plaindre du préjudice qu'ils avaient subi en entreprenant un voyage sans issue ; le préjudice était injuste, c'est-à-dire contraire au droit, parce que les relations internationales sont basées sur la confiance réciproque et nul n'a le droit de les altérer par surprise ; l'altération peut être légitime en ce sens qu'elle s'imposera, mais son auteur n'en engage pas moins sa responsabilité et doit réparer le dommage qu'il a causé.
A cette thèse, le gouvernement argentin et, après lui, les conseillers de l'arbitre et l'arbitre lui-même ont opposé une argumentation qui, tout entière, passe à côté de la difficulté. L'interruption de commerce résultant du bloous n'est pas subordonnée à un avertissement préalable ; si parfois un délai est accordé, ce n'est pas pour différer l'effet du blocus, c'est uniquement pour en retarder la sanction, en ce sens que les navires qui, dans le délai, chercheraient à entrer dans le port bloqué seraient bien repoussés, mais ne pourraient pas être saisis ; le défaut de notification diplomatique du blocus supprime la responsabilité des navires qui tenteraient de pénétrer dans le port bloqué, mais, dans aucun cas, il ne leur donne le droit de réclamer contre la puissance bloquante pour ne leur avoir pas imparti un délai avant de fermer les ports investis. S'il en est ainsi au cas de blocus, il en est à plus forte raison de même au cas de fermeture des ports nationaux, car, dans la première hypothèse, il s'agit d'une mesure de guerre sur le territoire ennemi, alors que, dans la seconde, il s'agit d'un acte de souveraineté sur son propre territoire. La nation qui ferme ses ports au commerce étranger, dit l'arbitre, est seule juge des conditions dans lesquelles l'entrée sera permise et peut seule décider si ceux qui demandent à entrer se sont conformés aux conditions prescrites. Les préjudices résultant de l'ignorance de cette mesure ne sont pas imputables à celui qui l'a prise, car, ayant fait usage de son droit, il n'a offensé personne :
qui jure suo utitur nemini facit injuriam, telle est la conclusion de la sentence.
Le raisonnement ne porte pas. Il est parfaitement vrai que la puissance bloquante n'est pas obligée d'accorder un délai avant de donner au blocus son effet naturel. Il est vrai aussi que la notiflcation diplomatique du blocus n'est pas une condition de sa validité. Mais ce n'est pas la question. Si l'avertissement préalable, sous forme de notification diplomatique, n'est pas, au point de vue pénal, en cas de violation, une condition de validité du blocus, il reste à savoir s'il est, au point de vue civil, en cas d'interruption de voyage, une condition de non-responsabilité de l'État bloquant. Telle était ici la question. Elle n'était pas nouvelle. Elle avait fait, en 1843, Tobjet d'un arbitrage entre la France et la Grande-Bretagne, et le roi de Prusse, choisi comme arbitre, l'avait résolue dans le sens de la responsabilité du gouvernement français qui, ne notifiant pas au gouvernement britannique son blocus de l*ortendick, avait exposé certains navires anglais à entreprendre vers ce port des voyages inutiles (1). Ni le président Ferez, ni ses conseillers ne semblent avoir eu connaissance de cet important précédent. Et il est vraiment étonnant que le gouvernement britannique, qui ne pouvait l'ignorer, ait omis de s'en prévaloir.
Si le défaut de notification du blocus engage la responsabilité de son auteur, pourquoi en serait-il autrement du défaut d'avertissement en cas de fermeture des ports nationaux ? La raison qui motive la responsabilité dans la première hypothèse, à savoir l'inutilité du préjudice causé au commerce de bonne foi, peut tout aussi bien la fonder dans la seconde. Le jurisconsulte chilien, Bello, dont le conseiller de l'arbitre avait l'ouvrage sous les yeux, l'avait parfaitement aperçue. Dans le passage cité ci-dessus (2), après avoir posé le principe que tout Etat a le droit absolu de s'isoler, il ajoute : « Quand on édicté des prohibitions ou des restrictions nouvelles, l'équité exige que l'on en donne préalablement avis, car autrement on pourrait occasionner au commerce étranger de graves préjudices ». Qu'est-ce à dire sinon que le défaut d'avis préalable peut engager la responsabilité internationale de l'Etat? M. 0. Campillo a reconnu, dans sa consultation, la justesse de cette théorie. Mais, très arbitrairement, il a cherché à en limiter l'application. En temps de paix, a-t-il dit, on comprend que la sécurité des relations internationales doive être à l'abri des surprises. Mais en temps de
(1) Affaire de Portendick, sentence du 30 novembre 1843, dans ce Recueil, I, p. 525, et la note doctrinale de M. Fauchille, ibid., p. 532 et suiv., spécialement p. 539-543.
(2) V. ci-dessus, p. 662, ilote 2.
guerre, il n'en est pas de même : l'urgence peut s'imposer pour le salut de l'État ; la fermeture risquera de manquer son but si elle n'est pas immédiate ; les nécessités de la guerre rendent légitime le mal causé au commerce neutre. C'est reprendre, sous une autre forme, le raisonnement fait au sujet du blocus ; c'est confondre, ici encore, l'effet civil avec l'effet pénal de l'avertissement. L'intérêt de l'Etat et celui du commerce étranger ne sont pas -inconciliables. Si la fermeture doit être immédiate, elle le sera, en ce sens qu'elle s'imposera tout de suite. Mais, s'il y a eu surprise, l'Etat ne sera pas dispensé d'indemniser les navires qui, n'ayant pas eu connaissance de la mesure prise, auront subi des préjudices, en entreprenant des voyages sans issue. Comme l'avait très justement soutenu le gouvernement britannique : Si le gouvernement argentin considérait, en 184ô, l'exécution immédiate de son décret comme une nécessité, il avait, du moins, le devoir d'indemniser les navires qui avaient souffert de l'ignorance de ce décret. Ce qui importe au salut de l'Etat, ce n'est pas d'être pécuniairement irresponsable, c'est de pouvoir exercer sans entraves son droit de conservation.
Le principe « de jurisprudence universelle » qui couronne le raisonnement de l'arbitre est trop vague pour être toujours vrai. Pour que l'usage du droit ne soit pas source de responsabilité, il faut que le droit dont il est fait usage soit un droit absolu, inconditionné, qu'il ne reçoive aucune limite du chef du droit d'autrui. Mais dès que des droits contraires se heurtent, il faut les concilier, et l'un ne peut être maintenu sans que des concessions soient faites à l'autre. Dans l'espèce, pour que l'usage du droit de se fermer, pour légitime qu'il fût, ne pût fonder aucune réclamation, il eût fallu prouver que ce droit n'était nullement limité par les droits des Etats étrangers, que la sécurité du commerce n'était pas encore une règle, que les surprises, réprouvées déjà par la courtoisie, ne l'étaient pas encore par le droit.
4. Un dernier point mérite d'être relevé. Quand une procédure arbitrale est organisée, le gouvernement qui réclame peut-il, à côté de la demande principale, soumettre à l'arbitre une demande subsidiaire ? La question s'était déjà présentée, sous une autre forme, devant des commissions mixtes : des réclamations privées avaient été présentées qui n'avaient pas fait préalablement l'objet d'une discussion diplomatique entre les deux gouvernements intéressés. Dans deux cas (1), il avait été précédemment jugé que ces réclamations n'étaient pas recevables. Ici, la question se présentait pour la première fois dans un arbitrage
(1) Colombie-États-Unis, Commission mixte de Washington (18 mai 1866), affaire de la Paci/ic Mail Steamship C" et affaire des Bons colombiens, ci-dessus, p. 487 et 489.
par souverain : à côté de la réclamation principale, tendant à des dommages-intérêts au profit des navires qui avaient été exclus de Buenos- Ayres en vertu du décret de 1845, la Grande-Bretagne soutenait, subsi-' diairement, que, si la demande principale fondée sur le simple défaut d'avertissement n'était pas admise, il y avait au moins lieu d'accorder une indemnité aux navires à qui le décret de 1845 avait été appliqué, bien qu'ils n'eussent pas contrevenu à ses dispositions (1). Le conseiller de l'arbitre, M. 0. Oampillo, a estimé qu'il n'y avait pas lieu d'en tenir compte, parce que la demande avait été formulée pour la premièr3 fois dans le mémoire britannique et que le gouvernement argentin ne paraissait pas en avoir eu connaissance. Toutefois, il a exprimé l'avis que, pour la régularité de la sentence, il convenait que l'arbitre entendît sur la question les ministres des deux parties à Santiago. Il ne semble pas que l'arbitre ait suivi le conseil. 11 a préféré laisser la question de côté. Le système indiqué par M. G. Gampillo est très défendable. Dans une procédure où les prétentions respectives n'ont d'autre moyen de se manifester que dans des mémoires présentés en même temps, sans qu'il y ait notification et possibilité de réponse, on comprend que la demande qui n'a pas fait l'objet d'une discussion préalable ne puisse être prise en considération, car la partie contre laquelle elle est produite risquerait d'être condamnée sans avoir eu l'occasion de se défendre. Mais si le compromis n'y fait pas obstacle, l'arbitre doit chercher à provoquer la discussion nécessaire pour retrouver la liberté de statuer.
