AFFAIRE DE L ALABAMA
n'avait tenu plus de deux ans la mer. Quelques-uns, et des plus célèbres, n'avaient eu qu'un service de quelques mois. Mais, si leur carrière avait été courte, elle avait été bien remplie.
On peut les ranger dans deux catégories : ceux qui reçurent de l'Angleterre l'hospitalité de ses ports ; ceux qui lui durent leur existence même. Parmi les premiers, le Nashville, le Rétribution, le Georgia, le Shenandoah ; parmi les seconds, le ChickamaLuga, le Tallahassee, ne firent que peu de prises. Mais, dans la première catégorie, le Sumter (premier commandement du capitaine Semmes), dans la deuxième, le Florida (capitaine MafTitt), VAlabama (deuxième commandement du capitaine Semmes) se signalèrent par le nombre de leurs exploits.
En six mois de croisière, le Siimter capture 18 vaisseaux: Golden Rocket, Cuba, Machias, Ben Dunning, Albert Adams, Naiad, Louisa Kilham, West Wind, Abbij Bradford, Joseph Maxwell, Joseph Parkes, Daniel Trowbridge, Montmorency, Arcade, Vigilans, Ebenezer Dodge, Neapolitan et Investigator. Quand son commandant, le célèbre capitaine Semmes, l'abandonne à Gibraltar, il se déclare incapable d'évaluer exactement le dommage ainsi fait à l'ennemi :
Le seul fait de sa présence sur les mers, durant ces six mois, causait une telle alarme aux navires neutres et belligérants que le commerce maritime de l'ennemi commençait à être paralysé, ses vaisseaux désarmés ou vendus sous pavillon neutre, les uns par fraude, les autres de bonne foi. De plus, l'ennemi occupait constamment à sa poursuite cinq à six de ses meilleurs vaisseaux de guerre, ce qui, nécessairement, affaiblissait le blocus qui, précisément à cette époque, manquait de navires. La dépense initiale n'avait été, pour le gouvernement confédéré, que de $ 28,000, soit le prix d'une de ses moindres prises (1).
En vingt mois de carrière, le Florida (2) fit 25 prises : Corris Ann, Estelle, Winward, Aldebarran, Commonwealth, Crown Point, General Berry, Henrietta, M. J. Colcord, Lapwing, Oneida, Rienzi, Southern Cross, Star of Peace, W. B. Nash, Red Gauntlet (à ce moment, 25 avril 1863, le capitaine Maffît estimait ses prises à 6 millions de dollars), F. B. Cutting, Avon, Golconda, Margaret V. Davis, Electric^ Spark, Mondamin, Clarence, Tacony et Arcner. Ces trois dernières, qui lui servirent successivement de tenders, brûlèrent le Clarence, Kate Stewart, Mary Ahina, Mary Schlider, Whisiling Wind (6 mai- 18 juin 1863), le Tacony, Ada, Byzantian., Eliz. Ann. Goodspecd, L. A. Macomber, Marengo, Ripjde, Rufus Choate, Umpire (10-25 juin 1863), VArcher. le cotre Caleb Cushing (27 juillet).
Mais, de tous ces navires du Sud, le plus terrible fut l'^/a^ar/ja dont, abandonnant le Sumter à Gibraltar (avril 1863), le capitaine Semmes était
(1) Semmes, op. cit., p. 345.
(2) F. H., 1872, 2« partie, I, p. 140 et 143.
allé prendre à Terceira le commandement. Onze jours après sa mise en service, le 4 septembre 1862, IM/a'ïama faisait sa première prise, l'Ocmulgee, bientôt suivie, en moins de deux ans, de plus de 60 autres : dans l'Atlantique, H. Ststrlight, Océan Rover, Alert, Weathergaiuge, Altemaha,, Benj. Tucker, Courser, Virginia, E. Dumbar, Brilliant, E. Farnum, New-Crest, Dunkirk, Tonawanda, Manchester, Lafayette, Lauretta, Crenshaw, Custine, Levi Starbruck, T. B. Wales ; en deux mois, 22 prises ; puis, au sortir de la Martinique : Cook, Ariel, Union ; au sortir de la Jamaïque (25 janvier 1863), en longeant l'Amérique du Sud et notamment le Brésil : Dunkirk, Castelaine, Palmetto, Olive Jane, Golden Eagle, Washington, John A. Parks, Bethiah Thayer, Morning Star, Kingfisher (ces deux derniers le même jour), Nora, Louisia Hatch, Cory, Nye, Dorcas Prince, Union Jack, Sea Lark, puis au sortir du Brésil et se dirigeant vers le Cap : Giderslieve, Justina, Jabez Snow, Amazonian, Talisman, Azzapadi (antérieurement J. Ha/e), Queen of Beauty (antérieurement Challenger), Conrad {plus tard tender de VAlabama, sous le nom de Tuscaloosa), Anna Schmidt, Express, Sea Bride ; après son départ du Cap, dans l'Océan Indien : Amanda, Winged Racer, Urania, Sonora, et, après une nouvelle escale au Cap, en se dirigeant vers Cherbourg, à la sortie duquel elle devait périr : Rockingham, Tyncoon (mars-avril 1864); sans parler de VHatteras, croiseur fédéral, coulé dans les Antilles, au départ de la Martinique.
Ces prises n'étaient jamais conduites par le capteur dans un port de sa nation pour être y jugées. Irrité de se voir, dans les journaux, traité de pirate, le capitaine Semmes résolut, cependant, de régulariser par un jugement ses captures. Mais, ce jugement, il osa le rendre à son bord, et sur l'heure, contre un adversaire sans défense. Inutile d'ajouter qu'il condamne toujours. La propriété ennemie cherche-t-elle à se dissimuler sous l'apparence de la propriété neutre? Impitoyable, il poursuit la fraude avec l'ardeur de ces douaniers pour lesquels mieux vaut arrêter deux innocents que de laisser passer un fraudeur. Une propriété se prétend-elle neutre ? Il présume qu'elle est ennemie (voir notamment sa décision dans l'affaire du Lafayette) (1). Est-elle neutre, mais voyage-t-elle à côté de la propriété ennemie? Il la tient pour contaminée par le caractère ennemi : c'est le système de l'infection hostile (2). Enfin, à moins d'être rédigé plus tard, après
(1) Semmes, op. cit., p. 483.
(2) Particulièrement dans le cas du Palmetlo, 3 février 1863, Semmes, op. cit., p. &76.
AFFAIRE DE l'aLABAMA 749
l'exécution, plus d'un de ces jugements dut achever de s'écrire à la lumière des torches : ne pouvant, à cause du blocus, conduire leurs prises dans un port national, les croiseurs sudistes les brûlent (1). De l'Atlantique à l'Océan Indien, leurs incendies s'allument. Devant ces condamnations hâtives, qui ne sont qu'un vain simulacre de justice, puis ces destructions brutales, qui rendent de telles condamnations sans appel, le commerce des Etats-Unis s'arrête , saisi d'épouvante : les assurances maritimes s'élèvent ; cargaisons et navires passent sous pavillon neutre. A bord du Cooke, le capitaine Semmes (2) lit dans les journaux de Boston des annonces élevant le taux des assurances maritimes « à la suite des destructions causées par VAlabama ». La Chambre de commerce de New-York s'émeut (3) : elle accuse l'Angleterre, qui, par la grande voix de Gobden, dès le départ du Georgia, s'accuse elle-même. Précis, documenté, dans un grand débat aux Communes, Cobden apostrophe ainsi ses collègues (13 mai 1864) (4) :
Qu'avez-vous fait? Vous êtes, de ces rivages, partis en guerre contre les États-Unis ; vous leur avez, sous les apparences de la paix, infligé plus de dommages qu'il ne s'en produit d'habitude dans le cours ordinaire des guerres, La perte subie du chef de la capture et de l'incendie des vaisseaux américains se monte à 15 millions de dollars ou près de £ 3,000,000. Mais ce n'est qu'une faible partie du préjudice causé à la marine américaine. En élevant le taux de l'assurance sur le pavillon d'une marine, vous poussez le commerce dans les mains de ses compétiteurs, parce qu'il n'y a plus de profit pour les marchands ou pour les manufacturiers à employer leurs navires à transporter leurs mar-
(1) Il existe cependant quelques cas de rançon. Le Kate Prince, p. ex., est rançonné par le Shenandoah,i2 novembre 1864, Livre bleu, Correspondence, 1866, p. 3. Le cap. Semmes dut aussi plus d'une fois se contenter d'une rançon pour ne pas se charger de passagers embarrassants, comme dans le cas de l'ArieZ {Service àfloat, p. 535), ou pour respecter la propriété privée d'un État sud-américain, comme dans les cas du Washington, du Bethia Thayer, chargés de guano pour le compte du gouvernement péruvien {op. cit., p. 583 et p. 586), et dans les cas du Morning Star, du Tonawanda, du Nina {ibid.).
(2) Semmes, op. cit., p. 524.
(3) Sur la proposition de M. A. Low, la Chambre de commerce de New-York vote : l' Que par l'active entremise des sujets de la Grande-Bretagne les États confédérés ont été munis de vaisseaux, d'hommes, d'armes et de munitions, pour faire la guerre au commerce des États-Unis ; 2» que sans cette assistance étrangère les insurgés n'auraient pu causer préjudice au commerce maritime des États-Unis, etc. Proceedings of the Chamber of commerce of the State of New-York on the burning of the ship Brilliant i)i/ ^/le reiefptraie Alabama, br., New- York, 1862, et Semmes, op. cit., p. 525-
(4) i^'. A., 1864, II, p. 18 etsuiv.
750 liTATS-UNIS — GUA.NDE-i3RETAGNE *. l4 SEPTEMBRE 1872
chandises quand ces navires coui*ent d'aussi grands risques de guerre. J'ai ici un ou deux faits... J'ai en main la statistique du commerce extérieur de New- York pour le 2™» trimestre de 1860 et aussi pour le S^e trimestre de 1863. Je trouve que le chifTre du commerce extérieur de New-York pour la première période est de $ 92,000,000 dont $ 62,000,000 par navires américains et $ 30,000,000 par navires étrangers. Cet état de choses a rapidement changé par le fait de la guerre ; les chiflres accusent dans la seconde période, pour le commerce extérieur de New-York, un total de $ 88,000,000 dont 23,000,000 par vaisseaux américains et 65,000,000 par vaisseaux étrangers ; d'où il suit qu'après avoir été pour les 2/3 sous pavillon américain, le commerce extérieur de New- York a passé pour les 3/4 sous pavillon étranger. Il s'est, vous le voyez, produit une totale révolution dans la valeur de la propriété des navires. Et quelle en a été la conséquence ? Qu'un nombre considérable de navires américains ont été transférés à des armateurs anglais parce que leurs propriétaires ne trouvaient plus de profit à ce genre d'affaires. Voici sur cette table un document qui donne à cet égard des renseignements importants. C'est une statistique du nombre et du tonnage des vaisseaux américains enregistrés dans le Royaume-Uni et dans les ports de l'Amérique du Nord anglaise entre 1858 et 1863, Je trouve que le transfert des navires américains aux capitalistes anglais dans chacune des années comprises dans cette période est le suivant :
En 1858, 33 vaisseaux, 12,684 tonneaux. 1859, 49 — 21,308 —
Je suis sûr que ceci ne fera qu'augmenter. Or, c'est la partie la plus grave de la question de nos relations avec l'Amérique. Je ne me soucie pas de ce que les journaux peuvent écrire ou de ce que les orateurs peuvent dire d'un côté ou de l'autre. On peut, au discours enflammé d'un honorable membre de cette Chambre, opposer un speech semblable au Congrès de Washington. On peut à un leadingarticle publié à New-York, en opposer un autre publié à Londres ; peu de conséquences doivent, je suppose, s'attacher soit à l'un soit à l'autre. Les deux nations sauront, je l'espère, ramener à de justes proportions ces articles incendiaires ou ces harangues passionnées. Mais, ce que je crains, pour les rapports entre deux nations de même race, c'est l'amoncellement gigantesque d'une série de griefs matériels... ; c'est une vaste accumulation de souffrance individuelle, de mal individuel, de rancune individuelle, dans un pays où le peuple a la direction des affaires publiques.
Les premières négociations [avril-octobre 1865]. — A la fin de la guerre, M. Adams écrivait au comte Russell : « Vous ne trouverez rien de pareil dans l'histoire des nations modernes » (1). Près de deux cents navires pillés, brûlés ou détruits, le taux des assurances maritimes augmenté, plus de 700 navires américains vendus à des sujets britanniques en quatre ans de guerre (dont plus de 300 la troisième
(1) 7 avril 1865, F. A., 1865, I, p. 316.
AFFAIRE DE l'aLABAMA : PREMIÈRES NÉGOCIATIONS [1865] 751
année (18G3) (1),tels étaient, à la fin des liostilités, sans parler de la prolongation de la lutte et des frais de poursuite, les résultats de l'attitude britannique. Les dommages étaient de deux sortes : dommages directs, la destruction des navires et des cargaisons; dommaiges indirects, l'élévation des assurances maritimes, la dénationalisation des navires, les frais de poursuite des croiseurs et la prolongation de la guerre ; dommages directs, frappant des particuliers indviduellement déterminés ; dommages indirects, frappant la nation dans son ensemble, d'où le nom, qu'ils reçurent plus tard, de dommages nationaux. Gobden,dès la fin de l'année 1803, estimait les premiers à plus de S 15,000,000; les seconds, plus lointains, plus étendus, formaient un préjudice plus grave encore. Si l'Angleterre était responsable de ces dommages, une charge pécuniaire énorme, si Ion s'en tenait aux premiers, incalculable, si l'on y joignait les seconds, allait s'abattre sur elle.
Aussi, plus approchait le terme de la guerre, et plus l'Angleterre changeait d'attitude, multipliait-elle les concessions, presque les prévenances, pour désarmer les rancunes, apaiser les ressentiments des vainqueurs. Après avoir refusé d'empêcher le départ du Florida, de VAlabama, elle arrêtait les nouvelles constructions, achetait les cuirassés El Tousson, El Monassir, séquestrait à Nassau l'ancien Alexandra devenu le Mary, prenait d'infinies précautions contre le détournement de la flottille anglo-chinoise. Mais lord Russell ne voulait pas admettre que la Grande-Bretagne pût être tenue d'une réparation quelconque. M. Adams l'avait cependant prévenu, le 23 octobre 1803 (-2), delà ferme intention des États Unis : 1" de tenir la Grande- Bretagne pour responsable ; 2° d'accepter « tout mode d'arbitrage équitable et loyal ». Lord Russell avait à peine répondu (20 octobre
(1) D'après le tableau annexe à la dépêche précitée. Ibid., p. 319 :
Tableau des vaisseaux américains vendus à des sujets britanniques de 1858 à 1864 inclus.
Après la guerre.
En 1861, 126 vaisseaux, 71,673 tonneaux.
En 1862, 135 — 64,578 —
En 1863, 348 — 252,379 —
En 1864, 106 — 92,052 —
Avant la guerre.
En 1858,
33 vaisseaux, 12,684 tonneaux.
En 1859,
En 1860,
Total : 123 vaisseaux, 47,675 tonneaux. Total : 715 vaisseaux, 480,682 tonneaux.
(2) Cette dépêche qu'on chercherait en vain dans la correspondance diplomatique qui accompagne en 1863 le message du président n'a été publiée que plus tard. Livre bleu, Geneva arbilration, case, p. 490.
1863) (I) que : 1° le gouvernement britannique n'avait rien à se reprocher; 2° que, si le neutre était alors responsable des dommages causés, la construction des navires devenait impossible ; 3° que, d'ailleurs, si les autorités britanniques étaient en faute d'avoir laissé sortir VAldibama, c'était, une fois en haute mer, les États-Unis et leurs forces navales qui s'étaient trouvées en faute de ne pas l'atteindre. De l'arbitrage suggéré, il ne disait mot. M. Adams n'insista pas. Il avait à surveiller de nouvelles constructions, à empêcher de nouveaux départs, à réclamer contre de nouveaux faits d'hospitalité dans les eaux britanniques. Mais, quand, la guerre finie, n'ayant plus à s'occuper des mesures préventives, il put, en toute liberté d'esprit, revenir à la question des réparations, il aborda, de front, le grave problème de la responsabilité britannique.
Entre M. Adams et lord Russell une longue discussion diplomatique s'ouvre le 7 avril 1865 : elle se termine le 14 octobre de la même année (2).
Le problème est double; il porte sur le principe et sur l'étendue de la, responsabilité.
Principe de la responsabilité. — Sur ce point, les Etats-Unis multiplient les arguments : reconnaissance hâtive des insurgés ; insuffisance de la loi de 1819 et refus de l'amender; refus de saisir dans les eaux britanniques les navires armés en fraude dans les ports britanniques ; tolérance de séjours prolongés et d'actes coupables. L'Angleterre répond en justifiant là rapidité de sa reconnaissance par la promptitude des événements et l'intérêt qu'y trouvaient les Etats-Unis ; elle excipe de sa bonne foi, de son empressement à l'exécution de la loi de 1819, de l'impossibilité de l'amender au cours des hostilités, de l'impossibilité d'arrêter dans les eaux anglaises des navires munis d'une commission de guerre émanée d'un belligérant régulier. M, Adams, le 20 mai 1865, lord Kussell, le 30 août lb65, développent tour à tour ces thèses :
Thèses américaines (3)
!• La reconnaissance par le gouvernement de S. M. des insurgés comme belligérants sur la haute mer, avant qu'ils eussent un seul navire, est un acle de précipitation sans précédent ;
2° Il a eu pour effet de les créer belligérants après leur reconnaissance, au lieu de constater purement et simplement le fait existant ;
(1) Ibid., loc. cit.
(2) F. A., 1865, 1, p. 316 et suiv, ; p. 375 et suiv. ; p. 536 et suiv. On la trouvera aussi très commodément ré'jnie dans Staatsarchiv, Nordamerikanische Actenslûeke, IX, 1865, p. 131-182.
(3j F. A., 1865, I, p. 375-376 et suiv.
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30 Cette création s'est faite exclusivement dans les ports du royaume et de ses dépendances avec l'aide et la coopération des sujets de S. M. ;
4° Pendant toute la durée de la lutte en Amérique, c'est-à-dire pendant près de quatre ans, les insurgés ne se sont montrés comme belligérants sur l'Océan que par des vaisseaux construits, équipés, approvisionnés, montés et armés dans les ports britanniques ;
5» Durant la même période le gouvernement des États-Unis a fait des efforts constants et persistants pour démonlrer de toutes les manières Tabus de la neutralité du royaume et réclamer du gouvernement de S. M. l'exercice des pouvoirs nécessaires pour y mettre une fin ;
6» Malgré le désir hautement reconnu des ministres de S. M. de s'évertuer à y mettre un terme, leurs efforts n'ont servi qu'à prouver à un haut degré leur impuissance, tant à cause de l'iiisuffisancede la loi sur laquelle ils s'appuyaient que de leur refus absolu d'y demander les compléments nécessaires.
Thèses britanniques (1)
1° L'histoire des nations modernes n'offre pas d'exemple d'une insurrection contre le gouvernement central, si prompte à s'étendre, si rapide dans ses opérations, si bien et si longuement préparée, si vite et si complètement dotée de tous les rouages du gouvernement civil, d'une représentation nationale, de généraux et officiers d'une haute réputation militaire, d'armées tout équipées et de forts, qui, peu de temps auparavant, étaient encore en la possession du gouvernement établi ;
2° Avis était donné au gouvernement de S. M., au printemps de 1861, que sept États s'étaient simultanément déclarés en faveur de cette insurrection et que trois autres États, dont le grand et puissant État de Virginie, se préparaient à se joindre à eux ; que ces États commandaient plus de 3,000 milles de littoral et comptaient plus de 5,000,000 d'hommes, non compris les esclaves noirs ; que le président du gouvernement insurgé avait proclamé son intention d'accorder des lettres de marque et de représailles ; que le président des États-Unis, d'autre part, avait proclamé son intention d'établir un blocus de tous les ports des États du Sud et que, dans ces conditions, le commandant en chef de la station anglaise de l'Amérique du Nord avait, à plusieurs reprises, demandé des instructions sur la conduite à tenir ;
3° En présence de ces événements extraordinaires, inattendus et non désirés, S. M. avait décidé de proclamer sa neutralité dans le but de permettre le blocus des belligérants sur plus de 3,000 milles, et d'accorder le droit de visite, de détention et de capture aux É.-U., tout en reconnaissant, comme elle le devait, aux États confédérés le droit d'être traités comme belligérants ;
4° Le gouvernement de S. M. avait tenu la main à l'exécution sincère et loyale delà neutralité ainsi proclamée ;
50 Le foreign enlisiment ad, qui régit les droits et les devoirs d'une nation neutre, peut seulement s'appliquer lorsqu'un navire est armé ou équipé, ou a commencé de s'armer et de s'équiper, et, même dans ce cas, alors seulement qu'il est possible de prouver qu'il est destiné au service d'un pouvoir en guerre avec un ami ou allié de S. M, ;
60 Dans l'affaire de VOrelo, les preuves produites n'étaient pas suffisantes et, dans celle de VAlabama, la preuve n'avait été déclarée suffisante que le malin du jour où
Arbitrage». — II 48
les propriétaires de ï'Alabama, informés de ce qui allait se passer, le faisaient partir sous un faux prétexte ;
7» L'Orelo, m'ia en chantier en Angleterre, détenu ensuite et jugé à Nassau, avait été acquitté à Nassau, puis peu après achevé d'armer dans le port confédéré de Wilmington
80 Les cuirassés avaient été détenus, puis saisis à Birkenhead ; le Canton ou Pampero avait été poursuivi et condamné en Ecosse ; le Victor, depuis Rappahannock, avait été forcé, pour éviter la saisie, de se réfugier à Calais, d'où, jusqu'à la fin de la guerre, il ne put sortir ;
9° Il n'avait pas été possible d'amender le foreign enlistment act, parce que les amendements proposés n'étaient ni clairement efficaces ni conformes au droit d'un pays libre .
IQo Rien, en dehors du plus excessif emploi des espions et des informateurs, et du plus arbitraire pouvoir de détention et de saisie sur le plus vague et le plus mince soupçon, n'aurait pu empêcher un marchand anglais ou américain, de concert avec un Confédéré, d'envoyer un vaisseau sans armes dans des eaux neutres éloignées, des armes dans les mêmes eaux, et d'opérer la jonction du navire et des armes dans une croisière hostile contre le commerce des É.-U. ;
11° Le Shenandoah avait été expédié et armé de cette manière.
Etendue de la responsabilité. — A la responsabilité, dont il aflirmait le principe, M. Adams donnait une portée : l'' indéfinie dans la durée, puisque les Etats-Unis rendaient la Grande-Bretagne successivement responsable de toutes les prises faites par le croiseur après l'acte (lancement, ou ravitaillement) qui engageait la responsabilité de la Grande- Bretagne ; 2" générale dans l'application, puisqu'elle comprenait, non seulement les dommages directs, mais encore les dommages indirects ou pertes nationales. De là, ces trois dernières assertions de M. Adams, 20 mai 1865:
7° Faute d'avoir empêché ce flagrant abus de neutralité, la sortie des ports britanniques d'un certain nombre de vaisseaux britanniques et la reconnaissance de leur commissionnement de gueire dans tous les ports de S. M. à travers le globe ont entraîné la destruction ou l'incendie sur l'Océan d'un grand nombre de vaisseaux marchands et dune très grande quantité de biens, appartenant aux habitants des États- Unis ;
80 En outre de ce dommage direct, l'action de ces vaisseaux, anglais de construction, anglais d'équipement, anglais d'armement, a eu pour effet indirect de chasser de la mer une grande partie de la marine marchande des États-Unis et d'augmenter d'autant celle de la Grande-Bretagne, mettant ainsi une partie du peuple anglais en mesure de retirer un injuste avantage du préjudice causé à une nation amie par une autre partie de ce même peuple ;
9» Les dommages ainsi éprouvés par une nation qui s'est toujours assidûment efforcée de remplir toutes ses obligations, dommages qui tiennent à l'imperfection des moyens légaux dont une autre dispose pour les empêcher, en même temps qu'au refus formel d'en chercher de plus énergiques, sont d'une nature si grave qu'en toute raison et justice ils constituent une cause de réparation et d'indemnité.
Lord Hussell, très bref, se borne à répondre :
At-FAIRE DE l'alABAMA: PREMIERES NÉGOCIATIONS [1805] 755
12° Il n'y a ni raison ni motif d'accuser le gouvernement de S. M. de manquement à l'accomplissement de ses obligations internationales durant les quatre années de guerre civile et par suite aucune demande de réparation ou d'indemnité ne peut être valablement faite.
Puis, dans sa correspondance, il en développe les raisons. D'abord, il discute le préjudice : « La plupart des navires dénationalisés ne l'ont été que pour la forme, sans changer de cargaison ni d'équipage, par une cession purement nominale à des propriétaires anglais ». Ensuite, il repousse l'idée même d'une telle responsabilité : dans les guerres antérieures, les belligérants se bornaient à demander aux neutres des excuses pour le passé, des promesses pour l'avenir, parfois la disgrâce d'un fonctionnaire local, tout au plus la restitution des prises amenées dans les eaux neutres, comme en 1793, lors de l'armement en Amérique, par le consul Genêt, de corsaires français ; l'Angleterre n'est responsable que de ce qui se passe dans ses eaux territoriales, non d'actes commis en dehors de sa juridiction, en pleine mer.
Ce n'est pas seulement les dommages indirects, c'est l'indéfinie responsabilité des dommages directs que repousse totalement le comte Russell.
Le 23 octobre 1863, M. Adams se déclare prêt à accepter « tout mode d'arbitrage équitable et loyal ». Lancée dans la correspondance diplomatique, l'idée trouve de l'écho dans l'opinion. Un Américain, fixé à Paris, Th. Willing Balch (1), en saisit les journaux américains, le président Lincoln, le général Banks, et même, en Angleterre, Cobden. Le professeur Lieber écrit au secrétaire Seward une lettre ouverte pour lui recommander ce procédé (2). Le choix d'un souverain comme arbitre offrait, sans doute ici, des difficultés particulières. L'empereur Napoléon avait été trop favorable au Sud (3), le tsar trop favorable au Nord (4). Le chef d'un Etat maritime eût été trop intéressé, celui d'un Etat non maritime trop incompétent. Entre une monarchie et une république, Lieber craignait qu'un prince ne fût pour
(1) Th. Willing Balch, The AUbatHa arhitration, Philadelphie, 1900, p. 42 et s^Il n'a pas seulement lidée de l'arbitrage, mais celle, moins banale, d'une « cour d'arbitrage » ; notamment dans sa lettre à la New-York Tribune, 31 mars 1865, ibid., p. 45.
(2) New-York Times, 22 septembre 1865, et Th. Willing Balch, op. cit., p. 55-66.
(3) J. M. Callahan, op. cit., p. 61, 1.S3.
(4) Non seulement il avait refusé de reconnaître les Confédérés comme belligérants, mais encore il avait envoyé, en 1863, deux escadres, l'une à San-Francisco, l'autre à New^-York, par un témoignage de sympathie que des instructions secrètes permettaient, le cas échéant, de changer en effective assistance. Cpr Narrative of the Mission ta Russia in 188ê, of the Hon. Gastavus Vasa Fox, New- York, 1873, p. 162.
la monarchie, un président pour la république. Mais la faculté de droit d'une grande université dans une puissance secondaire, celle de Berlin, à cause de Hefïter, ou de préférence dans un petit Etat, celle de Heidelberg ou de Leyde, pouvait en toute impartialité, comme en toute compétence, occuper la fonction d'arbitre et trancher la question.
La lettre de Lieber est du 17 septembre 1865 ; sa publication dans le New-York Times est du 22. Adams se taisait: il avait, deux ans plus tôt, proposé l'arbitrage et n'avait pas encore reçu de réponse.
Mais, le 30 août 1865. lord Russell, enfin, répondit (1) :
Dans votre lettre du 23 octobre 1863, vous avez bien voulu me dire que le gouvernement des États-Unis était prêt à accepter n'importe quelle forme d'arbitrage. Le gouvernement de S. M. a été ainsi amené à considérer quelle question il y aurait lieu de poser, au souverain ou à l'État auquel ce très grand pouvoir serait accordé. Or, il n'y a, pour nous, que deux questions sur lesquelles la réclamation puisse être jugée : l'une, le gouvernement britannique a-t-il fait, avec la diligence requise {due diligence), autrement dit en toute bonne foi et honnêteté, observer la neutralité par lui proclamée ? l'autre, les jurisconsultes de la Couronne ont-il bien interprété le foreign enlistmeni act en ne conseillant pas en juin 1862 la détention ou la saisie del'^Zaijama.et en d'autres circonstances, quand ils ont été consultés sur l'arrestation d'autres navires à raison de leur construction ou armement dans les ports britanniques ?... Le gouvernement de S. M. estime qu'il ne saurait soumettre ni Tune ni l'autre de ces deux questions à un gouvernement étranger sans manquer d'égards tant pour la dignité que pour le caractère de la Couronne anglaise et du peuple anglais. Le gouvernement de S. M. reste le seul gardien de son propre honneur. II ne peut admettre qu'il ait été de mauvaise foi dans son maintien de la neutralité par lui déclarée. Les jurisconsultes de la Couronne doivent être regardés comme plus capables d'interpréter la loi britannique qu'un gouvernement étranger. Le gouvernement de S. M. doit donc également décliner tant d'accorder réparation ou compensation à raison des captures faites par VAlabama que de soumettre la question à un État étranger
Il y avait cependant, dans la lettre de lord Kussell, un mot qui, malgré tout, laissait quelque espoir :
Le gouvernement de S. M. consentirait cependant à la nomination d'une commission à laquelle seraient soumises toutes les réclamations nées durant la guerre civile, que les deux puissances seraient d'accord pour soumettre à ses membres.
M. Adams crut, ou feignit de croire, que l'Angleterre, qui refusait l'arbitrage, acceptait la commission mixte. Il annonça donc à lord Russell qu'il avait transmis cette proposition à son gouvernement, (iont il attendait la réponse ; mais que, pour être pratique, la nomination d'une
(1) Lord Russell à M. Adams, 30 août 1865, F. A., 1865, I, p. 536 et suiv., spéc. p. 545. V. aussi The officiai correspondence on the daims of ihe United Slates in respect to the Alabama, publiée par lord Russell, London, 1867, p. 147 ; Th. W. Balch, op. cit.f p. 53.
AFFAIRE DE h' ALABAAfA : PREMIÈRES NÉGOCIATIONS [1865] 757
commission mixte devait être précédée d'une entente préalable sur les grands principes de droit international engagés dans l'affaire, sans quoi les commissaires, visiblement, n'eussent pu s'entendre (18 septembre) (1). Mais lord Russell (14 octobre) répondit qu'il ne s'agissait que d' « une commission mixte chargée d'examiner les questions qui, des deux côtés, lui seraient soumises » ; or VAlabamsL, du côté de l'Angleterre, n'y devait pas trouver place :
Vous devez comprendre que, si le gouvernement des É,-U. proposait de soumettre aux commissaires les réclamations iss- es des prises de l'^ZaJba ma ou du Shenandoah, la réponse du gouvernement de S. M. devrait être un renvoi pur et simple à l'argumentation que j'ai soutenue, sui^'ant le point de vue même de votre gouvernement en des temps plus anciens. Je devrais donc, en réponse à cette proposition, vous dire : « Le gouvernement de S. M. n'est responsable d'aucun des actes accomplis par les sujets de S. M. au delà des limites de la juridiction et de la souveraineté britanniques ». Les mots : « Sur les questions que les deux puissances seraient d'accord pour soumettre aux commissaires », auraient dû, dans la correspondance précédente, lever tout doute sur ce point (2).
Aucun doute en effet ne pouvait subsister.
Le désir de ne pas nuire à ses chantiers maritimes, la crainte d'immenses responsabilités pécuniaires détournaient l'Angleterre d'une solution juridique. Bien à tort. En refusant l'arbitrage au nom de ses intérêts, elle se trompait sur le sens de ces intérêts mêmes. Car l'Angleterre n'est pas seulement un grand pays de constructions maritimes, c'est un grand pays de marine marchande. Pendant que ses constructeurs se réjouissent, ses armateurs s'effraient. Ceux de Liverpool n'attendent même pas la fin de la guerre pour signaler le danger; le 9 juin 1863, ils s'adressent à lord Russell (3) :
Profondément intéressés dans le commerce maritime anglais, les soussignés voient avec effroi {dismay) les conséquences probables, pour l'avenir, d'un état de choses qui permet à un belligérant étranger, dans les ports britanniques, de construire et de mettre à la mer des vaisseaux de guerre, on violation de la loi en vigueur. La mise à la disposition d'un belligérant étranger d'un très petit nombre de croiseurs à vapeur a eu pour effet inmiédiat de paralyser la marine marchande d'une puissante nation maritime et navale, en lui infligeant en quelques mois, au préjudice de ses armateurs et de ses marchands, des pertes, directes ou indirectes, que des années de paix ne suffiront pas à réparer. Les auteurs du mémoire ne peuvent fermer les yeux à la probabilité que, dans une future guerre entre l'Angleterre et un Etat étranger, même presque sans puissance navale, l'exemple donné par les sujets de S. M. pendant que l'Angleterre était neutre, soit suivi par les citoyens d'autres Etats neutres, pendant qu'elle sera belligérante, et que l'abstention du gouvernement de S. M , se déclarant incapable de décou-
(1) F. A., 1863, I, p. 554 et s. Ce sont les États-Unis qui prirent ainsi la toute première initiative d'une mesure, qui, lors du compromis définitif, devait èire si vivement désirée par l'Angleterre. V. infrà.
(2) F. A., 1863, I, p. 613. The officiai correspondence, précitée, 1867 p. 165 ; Th. "W. Balch, op. cit., p. 68.
vrir et de punir les violations de la loi, notoirement commises parles sujets de S. M., soit plus tard imitée avec succès par les gouvernements de ces autres pays en réponse aux remontrances anglaises (Liverpool, 9 juin 1863).
Les États-Unis entretiennent cette crainte. Leurs armateurs pensent tous plus ou moins ce que l'un d'eux déclare à M. Sumner: qu'il donnerait 50,000 dollars pour une guerre entre l'Angleterre et la Russie, parce qu'il pourrait retourner contre l'Angleterre les doctrines anglaises (1). Sous l'amertume des pertes subies, les Etats-Unis s'apprêtent aux représailles. En 1866, le général Banks rapporte à la Chambre des représentants, au nom de la commission des Affaires étrangères, un bill que la Chambre vote avec enthousiasme pour ramener Vact américain de 1818 dans les limites où la jurisprudence anglaise avait enfermé Vact de 1819 : liberté de la construction et même du lancement, pourvu que le navire ne soit pas en état de faire immédiatement campagne ; retrait des bounding clauses qui permettent au président de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la pleine exécution de la neutralité (2). Ce bill, que la Chambre vote dans l'été de 1866, ramène Vact américain à la mesure exacte de Vact anglais. Quelques esprits élevés, G. Bemis entre autres, dans un courageux pamphlet (3), entreprennent de remonter le courant populaire. Le Sénat arrête le bill. La menace n'en produit pas moins son effet. Comment imaginer que, si l'Angleterre avait une guerre un peu longue, il ne se trouverait personne à New- York, à Boston, parmi les armateurs dont les navires avaient été détruits, pour essayer de prendre, à l'encontre du commerce anglais, une tentante revanche ? Pourquoi le gouvernement de Washington écouterait-il alors les dénonciations, les remontrances et les réclamations de l'Angleterre avec plus d'attention que l'Angleterre, jadis, n'avait écouté les siennes? Les longues côtes des Etats-Unis n'étaient-elles pas plus difficiles à garder que celles de la Grande-Bretagne ? A se donner un ennemi, l'Angleterre en risquait un second, et, comme dans la guerre de Sécession, le plus redoutable eût peut-être été celui qui, déjà, s'annonçait, par rancune, sous le mAsque de la neutralité.
Lord Russell avait trop montré d'intransigeance. L'opinion anglaise, qui se modifiait, le vit avec faveur remplacé par lord Stanley : ses dispositions étaient plus conciliantes ; surtout il avait le grand avantage d'être, en cette vieille question, un homme nouveau. Le gouvernement, sans accepter encore l'arbitrage, s'y prépare:
(1) Moorfield Storey, Charles Samner, Boston, 1900, p. 246.
(2) F. A., 1868, I, p. 222 et 249.
(3) G. Bemis, Ameriea/i ncutrality, ils honorable pasl, ils expédient /"ufure, Boston, 1866.
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il forme une commission d'enquête pour la révision des lois sur la neu-
La révision des lois anglsiises sur la, neutrsilité (1867-1870). — Le 30 janvier 1867, la reine compose cette commission de MM. Cranw^orth, Houghton, Cairns, W. Erle, G. W. W. Bramwell, R. J. Phillimore, Roundell Palmer, T. Twiss, V. Vernon Harcourt, T. Baring, W. H. Gregory, W. E. Forster. En mai 1868, un livre bleu (1) donne les résultats de leur enquête, résumés dans les conclusions suivantes (2) :
1* Il y a lieu d'amender le foreign enlistment act en ajoutant à ses prévisions la prohibition de la préparation ou de l'armement dans une partie des États de S. M. d'une expédition navale ou militaire, pour marcher de là contre le territoire ou les possessions d'un État étranger avec lequel S. M ne serait pas alors en guerre ;
2° Le premier paragraphe de Fart. 1 du foreign enlistment act doit être amendé comme suit :
Sera déclaré coupable de délit quiconque, dans les limites des domaines de S M.:
a) Equipe, arme, envoie ou provoque l'envoi d'un navire dans le but ou la connaissance que ce même navire sera ou devra être employé au service militaire ou naval d'une puissance étrangère dans une guerre engagée par ce pouvoir contre les sujets ou la propriété d'une puissance étrangère belligérante avec laquelle S. M. ne sera pas alors en guerre ;
b) Ou construit ou équipe un navire afin que, après avoir été lancé et armé, soit en deçà, soit au delà des Etats de S. M., il soit employé comme ci-dessus ;
c) Ou commence ou essaie de faire ou aide à faire un des actes ci-dessus ;
3» En vue de rendre le pouvoir exécutif plus effectivement capable d'arrêter et d'empêcher toutes tentatives de transgresser l'art. 7 du foreign enlistment act, les dispositions additionnelles suivantes seraient insérées dans les statuts :
a) Si un secrétaire d'État est convaincu qu'il y a cause raisonnable ou probable de croire qu'un navire, qui est en deçà des limites des Etats de S M,, a été ou est sur le point d être construit, monté ou équipé ou armé contrairement à ce texte, et qu'il est près d'être envoyé au delà de ces limites, ou près d'être expédié contrairement à ce texte, il a le droit de rendre un mandat d'arrêt {warrant) établissant qu'il y a raisonnable et probable cause de croire comme ci-dessus, et sur ce warrant les commissaires des douanes ou toute autre personne nommée dans le warrant auront le pouvoir d'arrêter et de visiter le navire et de le détenir jusqu'à ce qu'il soit condamné ou relâché à la suite d'une sentence judiciaire ou de la manière ci-après mentionnée.
b) Le pouvoir ainsi précédemment donné au secrétaiie d'Etat peut, dans les possessions de S. M. au delà des mers, être exercé par le gouverneur ou toute autre personne ayant l'autorité principale.
c) Pouvoir est donné au propriétaire du navire ou à son agent de s'adresser à la cour d'amirauté de la place où le navire est détenu ou, s'il n'y a pas là de cour, à la plus proche cour d'amirauté, pour en obtenir sa décharge.
d) La cour doit juger le fait d'une telle détention en la forme d'un procès entre l'appelant et la Couronne avec l'appel habituel de l'amirauté au Conseil privé.
e) Si le propriétaire établit, à la satisfaction de la cour, que le vaisseau n'a pas été ou n'est pas sur le point d'être construit, monté ou équipé ou armé, ou que son départ n'a pas été préparé contrairement au texte, le navire doit être relâché et restitué.
(1) Report of commissioners appointée! to inqniry into the character^ working and effecl of the laws of this Reabn, available for the enforcement of neutrality, with an appendix containing reports from foreign States and other documents, 1868. Ce livra bleu est reproduit in extenso dans F. A., 1868, I, 209-309.
f) Si le propriétaire n'établit pas, à la satisfaction de la cour, que le vaisseau n'a pas été ou n'est pas sur le point d'être construit, monté ou équipé etc., contrairement au texte, le navire doit être détenu jusqu'à ce qu'il soit relâché par ordre du secrétaire d'Etat ; néanmoins, la cour peut, si elle le juge utile, ordonner sa décharj^e, pourvu que le propriétaire donne caution, à la satisfaction de la cour, que le navire ne sera pas employé contrairement à l'acte et pourvu qu'aucune procédure ne soit pendante pour sa condamnation.
g) Si la cour est d'opinion qu'il n'y avait pas de raisonnable ou probable motif de détention et qu'il n'en apparaisse pas dans le cours de la procédure, la cour aura le pouvoir de déclarer que le propriétaire doit être indemnisé par le paiement de ses débours et l'allocation de dommages-intérêts qui, dans ce cas, peuvent être pris sur l'argent légalement mis, dans ce but, à la disposition des commissaires du Trésor.
h) Le warrant du secrétaire d'État doit être porté devant le Parlement.
i) Les procédures ici indiquées ne touchent pas au pouvoir de la Couronne de poursuivre immédiatement, si elle le préfère, la condamnation du navire.
k) On doit faire exception pour : 1° un vaisseau étranger commissionné : 2" un vaisseau étranger non commissionné qui, après être parti de ce pays, y aurait été ramené par la tempête ou au cours d'un voyage pacifique, à condition qu'aucun armement ou équipement de guerre n'ait été effectué dans ce pays ;
4" Il y a lieu de réprimer l'acte de louer, engager ou procurer une personne dans les États de S. M. pour aller à bord d'un navire ou s'embarquer dans un port de S M., en représentant à cette personne le service que l'on attend d'elle, service de terre ou de mer prohibé par le § 2 du foreign enlistment act, en en faisant un délit punissable comme ceux du même paragraphe ;
5° Les formes des débats dans l'enquête et l'accusation en vertu du foreign enlistment act., doivent être simplifiées;
6° Si, au cours d'une guerre pendant laquelle S. M. reste neutre, une prise qui n'est pas un vaisseau de guerre dûment commissionné est amenée dans la juridiction de la Couronne par une personne agissant dans l'intérêt ou sur l'ordre d'un gouvernement belligérant, après être tombée en possession d'un vaisseau armé durant la même guerre pour le service de ce gouvernement, soit comme vaisseau public, soit comme vaisseau privé, en violation des lois pour la protection de la neutralité de ce royaume, ou si cette prise est amenée dans la même juridiction que ci-dessus par un sujet de la Couronne ou de ce gouvernement belligérant, en la possession duquel elle serait venue par une conséquence indirecte de l'armement irrégulier du vaisseau capteur, cette prise doit être restituée en cour d'amirauté sur la poursuite du propriétaire originaire ou de son p.gent, ou d'une personne autorisée à cette fin par l'État dont ce propriétaire relève ;
7° En temps de guerre, aucun vaisseau employé au service militaire ou naval du belligérant qui aura été construit, monté, équipé, armé ou envoyé contrairement à cette loi, ne sera admis dans aucun port des États de S. M.
De ces propositions, il résulte : 1° que la simple construction du navire en Angleterre est interdite ; 2° que le secrétaire d'Etat, ou à son défaut, dans les possessions d'outre-mer, la plus haute autorité locale peut faire arrêter le navire sur simple soupçon, et, dans le procès qui s'ouvre, joue le rôle non de demandeur, mais de défendeur ; 3** que le navire coupable, même commissionné, ne doit pas être admis dans les ports britanniques. Sur ces trois questions principales, en trois progrès fondamentaux, le projet de la commission anglaise élargissait le cadre étroit de l'ancien act de 1819. Si tel avait été le texte officiel dès l'ouverture de la guerre, nul doute que YOreto, VAlahanna,, etc., non seulement n'auraient pu sortir, mais, devant, une fois sortis, être tenus à lécart des
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eaux britanniques, n'eussent pu garder la mer. En rectifiant les principes sous lesquels la Grande-Bretagne s'était d'abord placée, les commissaires britanniques venaient eux-mêmes de critiquer son attitude. La peur des représailles l'amenait à changer ses idées et son droit, par peur de voir ses propres maximes se retourner contre elle ; mais ce changement restait sans autorité vis-à-vis de la puissance dont précisément elle appréhendait les représailles : les Etats-Unis avaient trop souffert de l'ancienne loi pour l'oublier devant la nouvelle. En proclamant contre eux, pour l'avenir, les règles mêmes qu'elle leur avait, dans le passé, refusées, l'Angleterre, assagie par la crainte, exprimait son repentir sous la forme, à peine déguisée, d'un aveu. Telles étaient la force de cette crainte, la puissance de. ce repentir et la difficulté de revenir sur cet aveu que Vact du 9 août 1870 (1), tout en modifiant en quelques points ce texte, en garde l'essentiel (2), notamment le délit nouveau de la construction du navire (art. 8 et suiv.), les droits du secrétaire d'État et le renversement de la preuve. L'article 9 était particulièrement précis :
Art. 9. — Si un navire est construit sur Tordre ou pour le compte d'un État étranger en guerre avec un État ami, s'il est livré à cet État étranger ou sur son ordre à une personne qui, à la connaissance du constructeur, est un agent de cet État étranger, ou s'il est acheté soit par cet État étranger, soit par un de ses agents, pour être employé au service militaire ou naval dudit État, ce navire sera, jusqu'à preuve contraire, censé avoir été construit en vue de cette guerre, et le constructeur de ce navire ^era astreint à prouver qu'il ne sfvait pas que le navire fût destiné à être employé au service militaire ou naval de cet État étranger.
L'ac^ n'admettait pas, il est vrai, la 7™^ addition proposée par les commissaires, c'est-à-dire l'interdiction, après commissionnement de guerre, des ports et des eaux britanniques aux vaisseaux construits, équipés ou armés en violation de ses prohibitions ; mais il se rapprochait du projet delà commission pour forcer le navire infracteur de la neutralité britannique à restituer les captures qu'il amenait ensuite dans les
(1) Hansard, CCIIl, p. 1365-1381 ; 1502-1513 ; 1550-1566 ; 1676-1680. 1872. 2^ partie. III, p. 236-239 ; Wheaton, Iiiternalional laiv, cdit. Boyd, Appendix G, p. 737, en donne le texte entier.
(2) M. Vernon Harcourt s'était séparé sur ce point de ses collègues, ainsi qu'il l'expliqua dans un dissentiment motivé, joint à leur rapport : « En ajoutant le mot « construction », disait-il, nous créons un nouveau crime. Nous soumettons nos propres sujets à des pénalités criminelles pour des actes qui sont manifestement licites d'après le droit international, la loi et la pratique des nations, et qui, jusqu'ici, avaient toujours été considérés comme licites d'après le droit et la coutume de notre peuple ». F. A., 1868, I, p. 214.
ports britanniques. Le navire, auquel ces ports étaient ouverts, risquait, en y entrant, d'y perdre ses prises.
Art, 14, § 1". — Si, au cours d'une guerre dans laquelle S. M. reste neutre, un navire, des biens, des marchandises ont été capturés comme prise de guerre dans la juridiction territoriale de S. M. en violation de la neutralité de ce royaume, ou capturés par un vaisseau qui aurait été construit, équipé, commissionné, ou dont les moyens d'attaque ou de défense auraient été augmentés, contrairement aux dispositions de cette loi, et s'ils sont amenés dans les possessions de S. M. par le navire capteur ou par un agent du navire ou par toute personne qui en prendrait possession en connaissance du caractère illégal de la prise, il est licite au propriétaire originaire de cette prise ou à son agent, ou à toute personne autorisée à cet efTet par le gouvernement étranger dont le propriétaire relève, de s'adresser à la cour de Tamirauté pour obtenir, sur due preuve des faits, un jugement de restitution.
Malheureusement cette sanction était la seule que le gouvernement britannique admît. S'il consentait à développer les devoirs de la neutralité, il refusait énergiquement d'en augmenter les sanctions. L'Angleterre mettait dans son texte les dispositions préventives qu'elle entendait obtenir, le cas échéant, des gouvernements étrangers et des lois étrangères ; mais elle se gardait soigneusement d'introduire dans ce texte les dispositions répressives et réparatrices que les États-Unis réclamaient d'elle. Etait-ce logique : pouvait-elle accepter le principe, puis rejeter les conséquences ?
Les négociations de 1866-1869. — A la faveur du moitvement d'opinion ainsi créé par la révision des lois sur la neutralité, l'affaire de VAlabam», reparut. L'idée d'un arbitrage revint dans les journaux, dont l'influence fut, ici, réelle (1). La Grande-Bretagne, qui cherchait à se protéger contre d'é\entuellf^s représailles, ne pouvait, au regard des Etats Unis, les éviter que par un règlement définitif. Lord Stanley le comprend. Il ne s'oppose pas à l'arbitrage, mais se refuse à son exagération. Il n'entend pas lui soumettre les pertes indirectes ou nationales; il n'admet pas que l'arbitre puisse examiner la légitimité de la proclamation de la reine du 13 mai 1861, qui reconnaît les insurgés comme belligérants (•?) ; mais les Etats-Unis, très sensibles aux pertes nationales, ont toujours considéré que cette reconnaissance prématurée forme le point de départ de la responsabilité britannique, dont elle éclaire la partialité (3). Il consent à régler, par arbitrage ou plus exactement par commission mixte, une indemnité pécuniaire aux marchands américains
(1) Times, 17 novembre 1866. Extrait dans F. A., 1867, I, p. 27.
(2) M. Sev^^ard à M. Adams, 12 janvier 1867, F. A., 1867, I, p. 45.
(3) M. Boward"!! M. Adams, 20 mai et 12 août 1867, F. A., 1867, I, p. 93 et p. 123 et s.
AFFAIRE DE L ALABAMA l NÉGOCIATIONS DE 1866-1869 763
dont les biens ont été détruits ; mais les Etats-Unis n'entendent pas que la question tombe au rang d'une créance particulière de quelques marchands : ayant souffert comme peuple, ils réclament comme nation. Lord Stanley traitait les Alsibama Claims en affaire privée ; M. Seward rétablit énergiquement qu'il s'agit d'une question nationale, d'un préjudice qui a atteint tout un peuple et pour lequel ce peuple tout entier crie justice. Une chose surtout avait frappé ce peuple : la malveillance initiale de l'Angleterre, le caractère hâtif et prématuré de la proclamation de la reine. Ce point, lord Stanley ne voulait pas qu'on l'abordât ; les États-Unis, au contraire, ne souffraient pas qu'on l'écartât.
La question de l'arbitrage était officiellement posée, mais, de part et d'autre, de deux manières différentes.
En même temps, d'autres différends naissaient.
A Dublin, des Irlandais, naturalisés Américains, impliqués dans le mouvement fenian, étaient condamnés du chef de haute trahison, sans jury medisitcie lingusie, parce qu'ils n'avaient pu perdre pour l'Angleteire, sans l'assentiment de la reine, la qualité de sujet britannique (1). Ce jugement, qui produit aux Etats-Unis la plus vive impression, soulève une difficulté nouvelle : celle de la libre expatriation. L'Angleterre admet la perpétuelle allégeance, les Etats-Unis la repoussent. L'heureuse conclusion du traité Bancroft, du 22 février 1868, avec la Confédération de TAllemagne du Nord, offre à leur thèse un appui ; après cinq ans de résidence ininterrompue aux Etats-Unis, la naturalisation des sujets allemands est acceptée par l'Allemagne, et réciproquement, pour les citoyens américains, leur naturalisation, après cinq ans de séjour en Allemagne, est reconnue par les Etats-Unis : ne pourrait-on proposer à l'Angleterre une combinaison analogue ?
Une autre question s'élève : celle de la frontière maritime de l'île San Juan.
En décembre 1867, M. Adams résigne les fonctions qu'il avait, pendant toute la crise, occupées de la manière la plus distinguée ; en mai, il quitte son poste ; le 12 juin 1868, M. R. Johnson est nommé pour le remplacer; le 20 juillet 1868, M. Seward lui remet ses instructions: en premier lieu, régler la question des naturalisations ; en second lieu, terminer le dilTérend relatif à la frontière de l'île San Juan, pour laquelle
(1) Affaires Barbe, Doran, Me Cafferty. « Les sentences sanguinaires de la cour dans les affaires Barbe, Doran et Me Cafferty choquent le sens public des États-Unis ». M. Seward à M. Adams, 15 mai 1867, F. R., 18G7, I, p. 87 et suiv. V. encore Neagle et Warren, i6tJ., p. 108, 120, 141, 157, 174. La correspondance relative à VAlahawa s'intercale un moment dans celle-ci. V. notamment, 12 août 1867, ibid., p. 123.
les États-Unis inclinent vers l'arbitrage ; en troisième lieu, si le gouvernement britannique est favorablement disposé, négocier la formation d'une commission mixte pour connaître « des réclamations mutuelles des citoyens et des sujets des deux pays contre chacun des deux gouvernements respectifs ». En liant les demandes des sujets anglais contre les Etats-Unis à celles des citoyens américains contre l'Angleterre, les Etats-Unis atténuent les responsabilités pécuniaires de la Grande-Bretagne par un ingénieux système de compensation et l'humiliation de sa condamnation éventuelle par une double et simultanée condamnation des deux parties, tour à tour demanderesses et défenderesses. En recourant à la commission mixte, les Etats-Unis profitent aussi des bons souvenirs laissés par la commission de 1853-1855 qui avait réglé, à la satisfaction des deux parties, toutes les réclamations d'ordre pécuniaire pendantes de 1815 à 1853. Enfin, s'ils n'admettent pas que la reconnaissance des Confédérés en qualité de belligérants échappe à l'examen des commissaires, car c'est pour eux la clé de voûte de l'affaire, du moins, dans la procédure qu'ils adoptent, ce sont des particuliers qui sont demandeurs : or, si des particuliers peuvent obtenir réparation des dommages directs, l'Etat seul peut obtenir réparation des dommages indirects ou nationaux (dénationalisation des navires, prolongation de la guerre). M. Johnson accuse encore les concessions. Dans une première convention du 10 novembre 18G8 (l), il accepte Londres pour siège de la future commission, alors que le sentiment public américain réclame, au contraire, Washington. Puis il sépare de l'ensemble des litiges les réclamations relatives à r.4/a6ama, qu'il place sous un régime d'exception, de nature à rendre pour elles la solution plus difficile et le règlement plus incertain : 1° pour toutes les réclamations, les commissaires doivent rendre leurs sentences à la majorité, pour les Alabama claims, à l'unanimité ; 2" pour les réclamations ordinaires, les commissaires doivent, faute de s'entendre, nommer directement le surarbitre, ou, faute d'entente commune, deux membres chargés de le désigner soit directement, soit par tirage au sort ; ici, au contraire, le surarbitre doit être nommé d'avance par les deux gouvernements, avant qu'aucune espèce de demande puisse être prise en considération par les commissaires ; 3® pour les réclamations ordinaires, le surarbitre peut être une personne quelconque; ici, ce ne peut être que le chef ou souverain d'un Etat ami.
Le traité du 10 novembre 18G8 est à peine signé que des amendements s'imposent. Le 12 novembre, avant même de connaître le texte entier
(1) Livre bleu, Furlher Papers, 1869, I, n" 15, p. 11 et suiv.
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du traité, M. Seward réclame la substitution de Washington à Londres comme siège de la commission (1) ; en conséquence, le 23 novembre
1868, un article additionnel en change le siège. Cependant, le texte arrive à Washington, d'où, sitôt connu, le 26 novembre 1868, M. Seward télégraphie : vc Convention inacceptable si non amendée » (2). De nouveaux pourparlers s'engagent. Lord Stanley meurt, lord Clarendon lui succède : M. Johnson signe avec lui, le .14 janvier
1869, un second texte qui rectifie les plus graves maladresses du premier (3). Les réclamations relatives à VAlabama ne sont plus l'objet d'un traitement moins favorable : la majorité suffît ; la procédure relative au choix du surarbitre est la même pour toutes les réclamations : nomination par les commissaires et, en cas de partage, tirage au sort. Mais la convention permet encore aux commissaires ou à deux d'entre eux de demander aux gouvernements en cause de nommer surarbitre un souverain ou chef d'Etat; le préambule du traité ne contient aucune excuse, aucun regret pour la précipitation trop grande de la reconnaissance des insurgés ; exclues par la nature même de la commission mixte, les pertes nationales (ou dommages indirects), ne font même pas l'objet d'une allusion, encore moins d'un regret; enfin M. Adams avait de bonne heure compris qu'en ces matières délicates de droit une commission mixte ne pouvait aboutir qu'à la condition d'avoir devant elle des règles précises, préalablement déterminées (4); or, le préambule du traité ne posait à cet égard aucune règle.
La convention Clarendon-Johnson fut donc mal accueillie. Tout de suite, une pétition au Sénat (5) lui reproche de n'avoir introduit d'un bout à l'autre du traité que des griefs individuels, d'avoir mis sur le même pied les réclamations des sujets anglais issues de l'erreur des Etats-Unis en quelques cas isolés, et les réclamations des sujets américains, issues de la mauvaise foi de l'Angleterre. Le 29 janvier, M. Sumner, chairman du comité des Affaires étrangères, présente au Sénat cette pétition qui contient, en raccourci, toutes les critiques qu'il devait lui-même adresser à la convention. Le 18 février, au sein de la Commission du Sénat, il concluait contre elle. Des sept membres qui composaient cette commission, six la rejetèrent ; le septième était
(2) Ibid., p. 376.
(3) Livre bleu précité, n° 26, p. 36 et suiv.
(4) M. Adams à lord Russell, 18 septembre 1865, F. A., 1865, I, p. 554 et suiv.
(5) Pétition de M. Geo Upton, armateur de Boston, l'une des victimes de IWiabuma. Livre bleu précité, p. 43.
706 ÉTATS-UNIS — Grande-Bretagne: 14 septembre 1872
absent. Presque en même temps, le 19 février, l'assemblée législative de Massachusetts prenait la résolution suivante (1) :
La législature de Massachusetts, en séance plénière,est d'avis: Que le traité entre l'Angleterre et TAmérique, qui a déjà été ou sera prochainement soumis à la ratification, traité qui ne reconnaît pas expressément la responsabilité du gouvernement anglais pour les actes de ses protégés, VAlabama et consorts, doit être rejeté avec mépris parle peuple américain ; et que la ratification en serait aussi déshonorante pour nous qu'injuste pour nos citoyens.
Désireux d'écarter ces critiques, M. Johnson propose à lord Olarendon, pour permettre au gouvernement américain de demander, au nom de la nation, des dommages-intérêts, le remaniement suivant :
Art. 1'^'". — Les H. P. C. conviennent de soumettre ù la commission toutes les réclamations adressées parle gouvernement de S. M. B. au gouvernement des É.-U. et toutes les réclamations adressées par le gouvernement des É. U. au gouvernement de S. M. B. ainsi que toutes les réclamations des sujets de S. M. B. au gouvernement des É,-U, (2).
Lord Olarendon rejette ce texte, parce qu'il permet aux États-Unis de reprendre devant la commission leur vieux grief de la reconnaissance des Confédérés — grief que, précisément, par la convention du 14 janvier 1809, le gouvernement britannique pense avoir écarté. M. Johnson ne fait pas d'objection à cette interprétation, mais il observe que, si les réclamations basées sur la reconnaissance prématurée des Confédérés sont maintenues par le gouvernement des Etats-Unis, le gouvernement britannique peut, de son côté, se prévaloir des dommages causés aux sujets britanniques par le blocus, acte de guerre, qui, si les Confédérés n'étaient pas belligérants, est illégitime (3). Mais la Grande-Bretagne n'ignore pas que le blocus lui a été plus avantageux que nuisible. Elle sait aussi qu'à laisser les Etats-Unis venir, comme Etat, devant la commission, elle risque de voir soulever contre elle la question des dommages indirects.
La première convention Johnson n'était pas signée depuis deux jours qu'il fallait l'amender; le premier amendement n'était pas signé depuis dix jours qu'il fallait remanier toute la convention et chercher un texte nouveau ; ce texte nouveau n'était pas discuté par le Sénat qu'il fallait déjà le rectifier encore. Cette fois, lord Clarendon s'impatienta : trop d'amendements avaient été présentés ; l'esprit pacifique du gouverne-
(1) Livre bleu précité, p. 44.
(2) Ibid., p. 46, et pour la correspondance, qui s'échange entre M. Johnson et lord Clarendon, ibid., p. 49-51.
(3) Ibid., p. 49.
AFFAIRE DE lUlABAMA : NÉGOCIATIOxXS DE 18G6-1869 767
ment britannique n'avait pas été suivi de retour ; depuis deux mois et plus que le Sénat était saisi, aucune communication n'avait été faite de ses objections, soit par le nouveau président, le général Grant, soit par M. Johnson ; enfin, l'amendement proposé sortait des termes de la convention relative à la Commission mixte de 1853, qui, dun commun accord, avait été prise pour modèle et comme type de la commission nouvelle. Sans vouloir donner aux termes du compromis de 1853 une adhésion trop étroite, le gouvernement britannique ne pouvait accepter le principe de l'amendement (27 mars- 15 avril 1869) (1).
Les derniers efforts de M. Johnson échouaient à Londres. A Washington, le rapporteur de la convention au Sénat, M. Sumner, exprimait (13 avril 1H60) avec une vigoureuse éloquence le sentiment du peuple américain (2) [résumé] :
Je m'excuse de demander au Sénat le rejet d'un traité déjà signé par le plénipotentiaire de la nation. Mais, au lieu de rétablir la paix, ce traité laisse au cœur de la nation le ressentiment d'une grande injustice. Après l'énorme préjudice que le pays a souffert, et l'irritation qu'une telle injustice a laissée dans le cœur de la nation, je m'étonne que la convention n'offre « ni un mot de regret ou même d'aveu » ni un semblant de compensation. Calquée sur la Commission anglo-américaine de 1853, la convention est uniquement faite en vue des intérêts privés. Encore n'est-il pas sûr qu'elle les satisfasse, car le traité contient des stipulations aléatoires, comme l'intervention du sort dans la désignation de l'arbitre ; en tous cas cette satisfaction est plus que compensée par la part faite aux réclamations anglaises. Sur la question des perte? individuelles, la convention est déjà défectueuse. Mais, son plus grand défaut, c'est une méprise complète sur la vraie nature du conflit actuel, qui n'est pas simplement le différend de quelques particuliers, mais de toute la nation. L'Angleterre a fait un affront public aux États-Unis en reconnaissant les Confédérés comme belligérants avant qu'ils eussent une marine. La reconnaissance ne saurait être que l'enregistrement d'un fait Or, c'est méconnaître un fait que de considérer des rebelles qui n'ont pas de vaisseaux comme des belligérants sur mer. Ils peuvent avoir la belligérance sur terre, mais la belligérance ne peut s'étendre à l'Océan quand elle n'existe que sur la terre. « Depuis que Dieu donna à l'élément aride le nom de Terre et qu'il appela Mers les eaux assemblées, les deux éléments sont demeurés séparés et le pouvoir sur l'un n'implique pas nécessairement le pouvoir sur l'autre ». Peu importe que le président Lincoln ait proclamé le blocus des ports rebelles au lieu d'en prononcer simplement la fermeture : c'est une querelle de mots ; même en s'arrêtant à l'expression « blocus », la mesure pouvait ne pas être une mesure de guerre, ce pouvait être un blocus pacifique. On invoque la neutralité, mais la neutralité ne se conçoit qu'entre droits égaux ; c'est en sortir que de créer l'un de ces droits pour le reconnaître ensuite. Or c'est ce qu'a fait la proclamation. « Elle a investi solennellement les rebelles de tous les droits de la guerre en les armant combattants comme jadis on armait chevalier ».
(1) Livre bleu précité, p. 46-49.
(2) Sumner, Works, p. 43-93.
Après avoir fait l'historique des négligences anglaises et insisté sur les plus typiques d'entre elles dans le cas de VAlâbama, le rapporteur conclut :
A trois reprises successives, ici, le gouvernement anglais s'est compromis : d'abord, par la concession de la belligérance maritime ; puis, par la négligence qui a permis l'évasion de VAlabama pour la croisière en vue de laquelle il avait été construit, lancé, monté, armé ; enfin par la complicité ouverte qui, après son évasion clandestine, lui a procuré Taccès, l'hospitalité, Tassistance des ports britanniques. Ainsi les déprédations et les incendies qui ont illuminé TOcéan procèdent également de l'Angleterre qui, par ces trois actes, a, par trois fois, allumé la torche. En 1811, l'Angleterre avait trouvé des paroles de regret pour l'injure faite à la frégate fédérale Chesapeake ; elle en a trouvé encore en 1837 après la destruction du navire américain Caroline par des forces canadiennes. Et elle n'aurait pas un mot de regret pour ce que M. Bright appelle « l'aide et l'assistance au plus odieux des crimes » ! Et l'on se contenterait de soumettre à un jugement aléatoire quelques réclamations individuelles représentant $ 15,000,000, quand le dommage national, d'après les statistiques récentes, s'élève à $110,000,000, pour la ruine de la marine marchande, et, pour la prolongation des hostilités, à la moitié des frais d'une guerre dont l'Angleterre a doublé la durée, guerre qui a coûté 4 milliards de dollars ! L'Angleterre a fait aux Etats-Unis une injure difficile à mesurer... et cependant, jusqu'ici, elle n'a fait nul aveu de ses torts.
Par 54 voix contre 1, le Sénat refusa de donner son consentement à la ratification du traité (1).
La convention Clarendon-Johnson n'apportait, après l'affront et le mal fait à la nation, ni réparation morale ni réparation matérielle : pour réussir, les pourparlers devaient ultérieurement comprendre ou ces deux réparations, ou du moins la première (2).
Sans vouloir exprimer de regrets, l'Angleterre était prête à s'entendre avec les États-Unis pour fixer entre les deux pays les devoirs des neutres. Les Etats-Unis, qui conservaient l'espoir de faire ainsi préjuger la question de VAlabama, adressèrent à l'Angleterre des ouvertures qu'elle s'empressa d'accepter. M. Motley venait de remplacer M. Johnson à Londres. M. Seward avait, à Washington, cédé le département d'Etat à M. Fish. Lord Clarendon déclara à M. Motley qu'il était prêt à examiner les modifications à apporter aux règles du droit public existantes pour empêcher à l'avenir le retour de difficultés semblables entre les nations. Mais l'opinion américaine, surexcitée par le discours
(1) Sur le rôle de M. Sumner, v. aussi A. Laugel, Un homme d'État américain: Charles Sumner, dans la Revue des Deux-Mondes, 1874, III, p. 721 et suiv.
(2) G. Bemis, M. R. Johnson : The Alabama négociations and theirjust répudiation hij the Sénat of the U. S., br., New-York, 1869.
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de M. Sumner, réclamait davantage. Le 5 décembre 1870, le président des Etats-Unis (1) recommandait au Congrès:
de bien vouloir nommer une commission à Teflet de vérifier le montant et d acquérir la propriété des diverses réclamations notifiées au représentant de S. M. à Washington et de lui donner les pouvoirs nécessaires pour opérer le règlement de ces réclamations au nom des États-Unis.
De la sorte, le gouvernement eût acquis les créances individuelles, issues des dommages directs. Mais la qualité du nouveau créancier devait certainement influer sur le règlement de Tancienne créance. Quand les Etats-Unis plaideraient eux-mêmes la question des dommages directs, pourrait-on les empêcher d'ajouter aux préjudices particuliers les griefs moraux et peur-être même de faire état, à côté des pertes directes, des dommages indirects ? L'Angleterre, qui venait de subir coup sur coup au Canada, en 1866 et en 1870, deux incursions flibustières préparées aux Etats-Unis, ne pouvait, sans péril, laisser entre les deux pays une telle cause de querelle.
La Commission m,ixte de Washington. — Un des ministres du Canada, sir John Rose, arriva donc à Washington le 9 janvier 1871, avec une mission toute confidentielle (2). Il dit à M. Fish que « pour VAIslbama. la responsabilité de la Grande-Bretagne lui paraissait certaine, mais, pour les autres vaisseaux, douteuse ; que le gouvernement était prêt à soumettre la question soit à des jurisconsultes continentaux, soit à une commission mixte, soit même à tout autre tribunal désigné d'un commun accord », mais que « le Parlement n'admettrait jamais un traité dans lequel serait posée la question de l'impartialité de l'Angleterre », c'est-à-dire où la validité de la reconnaissance des insurgés par la Grande-Bretagne pourrait être soumise à l'arbitre et tranchée par lui. L'Angleterre consentait à se laisser déclarer coupable par omission, non par action. Elle admeitait qu'on pût juger ses négligences, examiner son interprétation de la neutralité, non qualifier sa politique.
M. Fish demanda simplement qu'il y eût dans le préambule de l'accord un mot de regret. L'entente se fit sur cette base. M. Sumner désirait : 1° l'expression dun regret; 2° la réparation des dommages indirects. Tacitement, M. Fish abandonnait ce second point.
(1) Moore, International arbitrations, I, p. 520.
(2) Davis, M. Fish and the Alabama Claims, p. 59 et suiv. « Nous souhaitons que sa mission demeure parfaitement secrète », écrivait Granville à 13right, 18 décembre 1870. Cpr. Life of Granville, George Leieson Gower^ second earl Granville, 1SI 5-189 1, par lord Kd. Fitzmaurice, New- York 1906, II, p. 81 et s., et Ch. Francis Adams, Lee ai Appomattox, and other papers, Boston, 1902, II, Treaty of Washington -.he fore and after, 2« éd., 1903.
ARniTRAGES. — Il 49
Tout fut réglé sur cette base : arl)itrage séparé, formulft de regret. Sir John Rose avait déclaré que, ne pouvant, quant à VAlabama,, prendre aucune initiative, le gouvernement britannique se bornerait à proposer la nomination d'une commission semblable à celle de Gand (1814^ pour régler amiablement les questions pendantes, celle de Tîle San Juan, des pêcheries, des incursions fénianes et autres questions canadiennes : à quoi le gouvernement des Etats-Unis pourrait répondre qu'il ne pouvait consentir à rien tant que les réclamations de V AlaLbama, ne seraient pas tranchées ; sur quoi , 1 accord se ferait sur les bases susdites.
Tout se passa comme il avait été convenu.
Le 25 janvier 1871, le ministre d'Angleterre aux Etats-Unis, sir E. Thornton, écrivit à M. Fish, suivant les instructions de lord Granville, pour lui proposer la nomination d'une haute commission mixte siégeant à Washington afin de régler les questions pendantes entre les Etats-Unis et les possessions britanniques de l'Amérique du Nord. Ainsi qu'il avait été convenu, M. Fish répondit, le 30 janvier :
J'ai soumis votre note au président... il est d'avis que, sans le règlement d'une catégorie de questions à laquelle il n'est pas fait allusion dans votre note, la haute commission proposée ne réussira pas à établir des relations permanentes et à maintenir, entre les deux gouvernements, l'amitié sincè 'C, solide et durable que, d'accord avec le gouvernement de S. M., il désire voir établie et maintenue. Il pense que le règlement des dilTérends survenus pendant la guerre de Sécession provenant d'actes commis par certains navires et connus sous le nom d'Alabatna daims, est aussi essentiel au rétablissement des relations cordiales.
Le 1^'' février 18()1, sir E. Thornton déclarait, à son tour, que lord Granville l'autorisait à soumettre la question de VAlabamsi aune haute commission mixte.
Calquée sur le modèle de la haute Commission de 1814, à laquelle était dû le traité de Gand, cette commission, qui devait siéger à Washington, n'avait pas à rendre un jugement, mais à négocier un traité. Ce traité pouvait, soit trancher directement le point en litige, ce qui fut le cas pour la liberté de la pêche (art. 18 et suiv.), la navigation des fleuves et des lacs, Si-Laurent, Michigan (art. 27 et 28), soit en confier Texamen à une autre commission, ce qui fut le cas pour les réclamations individuelles autres que les AlabamaClaims [nTt. 12), soit enfin le soumettre à 1 arbitrage, ce qui fut le cas pour la frontière maritime de l'île San Juan (art. 34), l'indemnité due en matière de pêche (art. 22) et la question de r.4/a6ama (art. l" et suiv.). A la différence de la commission prévue par le traité R. Johnson-Clarendon, qui avait à examiner le fond du différend, elle n'avait qu'à en déterminer le mode de solution.
Conformémentaux arrangements pris dans l'entretien secret de M. Fish
et de sir J. Rose, le gouvernement britannique donna pour instructions à ses commissaires (1) de dire que :
Pour la fuite de VAlabama et le préjudice causé au commerce des É.-U., il les autorisait à exprimer le regret de la G.-B. en des termes qui pussent être acceptés par les É.-U. sans être incompatibles avec la ligne de conduite que le gouvernement de S. M. a suivie jusqu'ici relativement aux obligations internationales des neutres.
Mais la Grande-Bretagne, en acceptant cette dernière clause, qui coûte à son amour-propre, n'oublie pas que son but n'est pas tant le règlement des questions canadiennes, artificiellement liées à VAlabama. que la revision des lois de la neutralité maritime, pour empêcher dans une guerre future, où l'Angleterre serait belligérante, les Etats-Unis, restés neutres, d'user de représailles. Il convient donc qu'entre les États-Unis et la Grande-Bretagne, une fois le passé liquidé par la formule de regret, les règles applicables pour l'avenir se fixent. Et ce n'est pas seulement entre l'Angleterre et les Etats-Unis qu'il y a lieu de poser les nouveaux principes ; les autres nations doivent être priées d'y donner leur adhésion. Les instructions de lord Granville appellent sur ce point, d'une manière expresse, l'attention des commissaires britanniques (2).
Il serait désirable de saisir cette occasion d'examiner s'il ne serait pas de l'intérêt de la G.-B. et des E.-U. de poser certaines règles de droit des gens relativement aux obligations de la neutralité maritime, règles dont non seulement le respect leur serait imposé à l'avenir, mais dont l'adoption serait recommandée aux autres puissances maritimes.
La tâche des commissaires était multiple ; mais, sur la question fondamentale de VAlcibama, tout était aplani : il ne restait de part et d'autre qu'à prendre officiellement possession des termes de l'arrangement secret.
Les commissaires étaient, du côté anglais : le comte de Grey, président du Gonseil privé ; sir Stafïord Henry Northcote, membre du Parlement ; sir Edward Thornton, ministre plénipotentiaire d'Angleterre aux Etats Unis ; sir John Macdonald, ministre de la justice et attorney général au Canada; M. Mountague Bernai d, professeur de droit international à l'Université d'Oxford ; du côté américain : M. Ilamilton Fish, secrétaire d'Etat ; le général Shenck, ministre des Etats-Unis en Angleterre ; le juge Nelson, de la Cour suprême des Etats-Unis ; M. Ebenezer Rokwell Hoar, du Massachusetts, ancien attorney général des États-Unis ; M. GeorgeWilliams, membre du Sénat des États-Unis pour l'Orégon (3).
(1) Instruction en date 9 février 1871, § 5 (F. R., 1873, III, p. 375-6).
(2) Instructions en date du 9 février 1871, g 9 {F. R., 1873, MI, p. 377).
(3) Gpr. Andrew Lang, Life, letlers and diaries of sir Stafford Northcote, /irst earl of Iddesleigh, Edimbourg, 1870, II, p. 12 et suiv.
La première réunion eut lieu le 27 février; le 8 mars, les commissaisaires abordaient la question de VAlabamaL. Le procès-verbal de la séance rend compte des difïicultés qui surgirent et de la manière dont elles furent terminées :
XXXVl' Protocole [4 mai 1871] (1). — Le mémoire préparc par les secrétaires, conformément à la demande des hauts commissaires à la dernière conférence, est alors lu comme suit :
A la conférence tenue le 8 mars, les commissaires américains ont exposé que le peuple et le gouvernement des É -U. croyaient avoir souffert de grands préjudices et qu'un tort considérable et des pertes immenses avaient été infligés à leur commerce et à leurs intérêts matériels par la conduite de la G.-B. pendant la période de guerre civile que les É.-U. ont récemment traversée ; que ce qui s'était passé dans la G.-B. et dans ses colonies pendant cette période avait soulevé aux E.-U. des sentiments que le peuple de ce pays n'avait aucun désir de professer envers la G.-B.
L'histoire des courses de ÏAlabama et des autres croiseurs montés, armés ou équipés, ou qui avaient reçu un surcroît de force dans la G.-B. ou ses colonies, et l'histoire des opérations de ces navires ont révélé que des pertes directes énormes avaient été éprouvées par suite de la capture ou destruction dun grand nombre de navires et de leurs cargaisons, des lourdes dépenses nationales faites dans le but de poursuivre ces croiseurs, et des pertes indirectes énormes résultant soit du transfert au pavillon anglais de nombreux bâtiments de la marine marchande américaine, soit de l'augHientation du tarif des assurances maritimes, soit de la prolongation de la guerre et des frais énormes causés par elle au pays.
Les commissaires américains ont en outre exposé que la G.-B., faute d'avoir observé convenablement ses devoirs de neutre, s'était rendue responsable des actes des croiseurs et de leurs tenders ; que les réclamations du chef de perte et de destruction de propriétés privées jusque là formulées s'élevaient à une somme d'environ $ 14,000,000, intérêt non compris, montant qui s'accroîtrait dans de grandes proportions par suite de réclamations qui n'avaient point encore été présentées ; que les fiais que le gouvernement américain avait été obligé de faire pour la poursuite des croiseurs pouvaient facilement être établis par les certificats des officiers comptables dudit gouvernement ; que, dans l'espoir que l'on arriverait à un règlement amiable, nulle évaluation n'avait été faite des pertes indirectes, sans préjudice toutefois du droit d'indemnité de ce chef au cas où l'on n'arriverait pas à un règlement amiable.
Les commissaires américains ont de plus exposé qu'ils espéraient que les commissaires britanniques exprimeraient le ferme regret du gouvernement de S. M. au sujet des actes de déprédation commis par les croiseurs dont on discutait les actes. Ils ont aussi proposé que la haute Commission mixte une fois réunie voulût bien s'entendre sur le chiffre dû et la somme à payer par la G.-B. aux É.-U. pour satisfaire aux diverses réclamations et à tous les intérêts en jeu.
Les commissaires britanniques ont répondu que le gouvernement de S. M. ne pouvait pas admettre que la G.-B. eût manqué de remplir vis-à-vis des É.-U. les devoirs qui lui sont imposés par les règles du droit des gens ou qu'elle fût justement responsable
(1) F. /?., 1871, p. 508 et suiv. Les protocoles de la Commission de Washington sont également rapportés dans de Martens, N. R. G., 2" série, I, p. 24 et suiv.
AFFAIRE DE l'alABAMAI COMMISSION MIXTE DE WASHINGTON 773
des pertes causées aux É.-U. parles actes des croiseurs dont avaient parlé les commissaires américains.
Ils firent observer aux commissaires américains que plusieurs des navires suspectés de vouloir croiser contre les É.-U., y compris deux bâtiments blindés, avaient été arrêtés et détenus par ordre du 'gouvernement britannique et que ce gouvernement n'avait pas hésité à remplir ses obligations dans leur plus large interprétation, quand, par exemple, il avait acheté à un prix exorbitant la flottille anglo-chinoise que l'on craignait de voir employer contre les É.-U.
Ils ont ajouté que, bien que la G.-B. eût, dès le principe, décliné toute responsabilité au sujet des actes de VAlabama et des autres croiseurs, elle avait cependant fait preuve de bonne volonté, et cela dans l'intérêt du maintien de bons rapports avec les É.-U., en admettant le principe de l'arbitrage, à condition qu'on pvit trouver un arbitre convenable et s'entendre sur les points auxquels pourrait s'appliquer l'arbitrage.
Ils s'abstiendront par conséquent de répondre en détail à l'exposé fait par les commissaires américains dans l'espoir que l'on pourrait obvier à la nécessité de s'engager dans une controverse prolongée en adoptant le mode équitable d'arrangement qu'ils avaient été chargés de proposer au nom de leur gouvernement; les commissaires renouvellent donc en son nom l'offre de l'arbitrage.
Les commissaires américains ont exprimé leur regret au sujet de la décision des commissaires britanniques, et ajouté qu'ils ne sauraient consentir à soumettre la question de la responsabilité encourue par le gouvernement de S. M. à un arbitrage qu'autant que les principes qui doivent servir de guide à l'arbitre dans l'examen des faits auront été préalablement arrêtes.
Les commissaires britanniques ont répondu qu'ils n'avaient aucuns pouvoirs pour adhérer au renvoi de ces réclamations à un arbitre en l'accompagnant d'instructions sur les principes qui devraient servir de base dans l'examen des titres invoqués à l'appui de ces réclamations. Ils se sont déclaré toutefois disposés à prendre connaissance des principes qui deviendraient la règle de l'avenir ; mais ont été d'avis que la meilleure marche à suivre serait de soumettre les faits à un arbitre et de lui laisser toute liberté de décider à leur sujet après avoir entendu les arguments nécessaires présentés de part et d'autre.
Les commissaires américains ont répliqué qu'ils voulaient bien procéder à l'examen de ces principes et en arrêter la forme et teneur pour l'avenir, pourvu qu'il fût entendu que ces principes, une fois arrêtés, seraient applicables aux faits se rattachant à l'affaire de VAlabama.
Les commissaires britanniques ont répondu qu'ils ne pouvaient admettre qu'il y eût eu violation d'aucun des principes actuels du droit des gens ; que leurs instructions ne les autorisaient pas à adhérer à la proposition d'établir des règles ou principes à l'usage de l'arbitre; mais qu'ils feraient part à leur gouvernement des vues des commissaires américains à ce sujet.
Aux conférences tenues respectivement les 9, 10, 13 et 14 mars, la haute Commission mixte a procédé à l'examen de la forme à donner à la déclaration des principes ou règles que les commissaires américains désiraient voir adopter pour l'instruction de l'arbitre et la conduite avenir des deux pays.
A la clôture de la conférence du li mars, les commissaires britanniques ont réservé, sur plusieurs questions, l'examen de leur gouvernement.
Dans la conférence du 5 avril, les commissaires britanniques ont déclaré avoir été chargés de déclaier que le gouvernement de S. M. ne pouvait donner son assentiment au projet d'adopter une règle qui serait appliquée rétroactivement aux réclamations formulées à propos de VAlabama. Cependant le gouvernement de S. M., afin de faire
preuve de son désir de fortifier les rapports d'amitié des deux pays et d'éviter de nouvelles discussions à l'avenir, consentait à ce que, dans la discussion des questions soulevées entre les deux pays, l'arbitre pût supposer que le gouvernement de S. M. avait entendu ajçir conformément aux principes indiques dans les règles pioposées par les commissaires américains, savoir :
Un gouvernement est tenu :
1° D'user de la diligence due pour empêcher le lancement, l'armement ou l'équipement, dans sa juridiction, de tout vaisseau qu'il a juste motif de croire destiné à croiser ou à entrer en guerre contre une puissance avec laquelle il est en paix et aussi d'employer la même diligence à empêcher le départ de sa juridiction de tout vaisseau destiné à croiser ou à entrer en guerre comme il a été dit ci-dessus, quand ce vaisseau a été spécialement adapté, en tout ou partie, dans cette juridiction, à un usage de guerre;
2° De ne permettre ou tolérer qu'aucun des belligérants se serve de ses ports ou de ses eaux comme base de ses opérations navales contre l'autre, ni pour le renouvellement ou l'augmentation de ses forces, en approvisionnements militaires, en armes ou en hommes ;
3» D'exercer la diligence due et dans ses propres ports et dans ses eaux et vis-à-vis de toute personne de sa juridiction, pour empêcher toute violation des obligations et des devoirs qui précèdent.
Cet arrangement est subordonné à la condition que ces règles seront désormais considérées comme ayant force internationale entre les deux pays.
Il a été aussi admis qu'en décidant les questions qui lui seraient soumises, l'arbitre se guiderait par les règles précédentes, acceptées comme règles applicables au litige, et par les principes du droit des gens, non incompatibles avec elles, que l'arbitre jugerait applicables à l'affaire.
La haute Commission mixte a cherché alors la foi me du compromis et le mode de constitution du tribunal arbitral.
Dans les conférences des 6, 8, 9, 10 et 11 avril, la haute Commission mixte a examiné et discuté la iorme du compromis, les modalités de la sentence, le mode de choix des arbitres.
Les commissaires américains, se référant à l'espoir par eux exprimé le 8 mars, ont demandé si les commissaires britanniques étaient disposés à exprimer le regret du gouvernement de S. M. pour les déprédations commises par les vaisseaux dont les actes faisaient l'objet de la discussion. Les commissaires britanniques ont répondu qu'ils étaient autorisés à exprimer, dans un esprit amical, le regret du gouvernement de S. M. pour l'évasion des ports britanniques, — quelles qu'en aient été les circonstances, — de VAlabama et des autres navires, ainsi que pour les déprédations commises par ces navires.
Les commissaires américains ont accepté celte expression de regret comme une pleine satisfaction et comme un témoignage de bienveillance, persuades quelle serait interprétée de la même manière par le gouvernement et par le peuple des É.-U.
Dans la conférence du 13 avril, les commissaires se sont mis d'accord sur le traité, depuis l'article l""" jusqu'à l'article 11.
De ce protocole, il résulte que, dès l'origine, les commissaires américains soulevèrent quatre questions : 1" la question des pertes directes : 2° la question des pertes indirectes ou nationales ; 3" la question des regrets ; 4*^ la question des principes juridiques à suivre en cette matière
AFFAIRE DE l'aLABAMA [ COMMISSION MIXTE DE WASHINGTON 775
pour le règlement du conflit. La question des pertes directes et celle des regrets était réglée d'avance ; elles ne firent aucune difficulté. Sur la question des pertes indirectes, une méprise amena l'accord : à lire le procès-verbal qui précède, on comprend comment elle put se produire ; le gouvernement américain renonçait aux frais de poursuite des croiseurs ; les commissaires anglais pouvaient comprendre, et comprirent, en relisant le procès-verbal, qu'il renonçait à tous les dommages indirects; de part et d'autre, on s'entendit d'autant plus vite qu'on se méprit davantage. La question des principes juridiques à suivre pour le règlement du conflit s'introduisit facilement dans le protocole : l'Angleterre ne consentait au règlement arbitral de VAlabama que pour faire accepter par les Etats-Unis, devenus neutres à leur tour, des règles plus sévères que celles qu'en 1861-1805 elle avait elle-même suivies. Mais les Etats-Unis n'entendaient accepter ces règles qu'à la condition qu'elles fussent immédiatement appliquées au litige. Après quelques résistances, les commissaires britanniques y consentirent, tout en protestant expressément dans le traité, qu'elles n'étaient pas en vigueur à l'époque de la guerre. D'après les premières instructions de lord Granville, les commissaires, qui devaient demander de telles règles pour l'avenir, ne devaient pas les accepter pour le passé. Mais l'Angleterre avait, en cas de belligérance, un tel désir d'enfermer la neutralité des Etats-Unis dans une loi sévère qu'elle consentit à les leur donner pour loi des Alabàma daims. La crainte de représailles était ici le commencement de la justice. A partir de ce moment, la question de VAlabama s'élève à la hauteur d'un problème législatif. Ailleurs, les arbitres, après avoir réglé, suivant le droit existant, la question pendante, obtiennent du compromis le droit de légiférer pour l'avenir ; ici, ce sont les auteurs du compromis, qui légifèrent eux-mêmes, non seulement pour l'avenir, mais encore pour le pas=é. Prise entre ces deux points de vue divergents, leur liberté législative n'est pas entière. Songeant à l'avenir, l'Angleterre n'exige plus (l'^ règle), comme dans l'affaire de ÏAlexandra, que l'adaptation militaire du navire soit complète au moment du départ ; mais, songeant au passé, elle ne donne pas à la 2^ règle la môme étendue ni la même précision qu'aux instructions du 31 janvier 18G2; un plus grand vague apparaît dans la notion fondamentale : celle du degré de diligence que le neutre est tenu d'exercer. Diligence due, dit la 3® règle. Mais qu'entendre par là ? Les deux parties ne s'en expliquent point, et pour cause. Les Etats-Unis espèrent prendre l'Angleterre au piège d'une formule qui la fera condamner. L'Angleterre cherche une rédaction assez fuyante pour lui permettre d'éluder les responsabilités du passé, sans avoir à craindre les représailles de l'avenir. Au fond, rien de bien nouveau, ni
de bien précis dans ces règles, surtout quand on les compare à Vact anglais du 2 août 1870, par certains cotés plus étendu, car il vise la simple construction du navire.
L'article 7 du traité renferme un principe plus important : celui de la responsabilité pécuniaire du neutre, pour manquement à son devoir de neutralité. Mais il était déjà dans le traité du 14 janvier 18G9. Hors les regrets de l'Angleterre, dont ils obtiennent l'expression formelle, les Etats-Unis, qui laissent dans l'ombre la question des dommages indirects, n'obtiennent rien de plus qu'auparavant. Des règles sont posées ; mais ces règles sont vagues. Elles ne sont qu'esquissées. Pour les accentuer, leur donner couleur et relief, il faut attendre, ici, la solution, au fond, du litige.
Toute l'attention se tourne vers le mode de solution que les commissaires organisent. C'est la partie maîtresse de leur œuvre. Eclairés par les justes suggestions de Lieber, au lieu de laisser à un chef d'État, comme au traité Clarendon-Johnson, la solution du litige, ils la confient à un tribunal formé de cinq membres ; mais, par une transition entre l'ancienne idée et la nouvelle, c'est à cinq chefs d'Etat, le président des États-Unis, la reine d'Angleterre, le roi d'Italie, le président de la Confédération suisse et l'empereur du Brésil, qu'ils remettent le soin de désigner, chacun, l'un des membres de ce tribunal, qui, ne pouvant avoir son siège, sans favoriser l'un des plaideurs, ni à Washington, ni à Londres, l'aura, en Suisse, à Genève. Suivant lexemple du droit anglais qui, en matière d'indemnités, dans la procédure des tribunaux de prises, fait trancher la question de droit par la cour, la question d'indemnité par le registrar et les marchands, le compromis charge le tribunal de déterminer, pour chaque navire, « si la Grande-Bretagne a, par action ou omission, failli à V accomplissement d'un des devoirs énoncés dans les trois règles ou reconnus par les principes du droit des genn non inccmpatihles », après quoi, et dans le cas de l'affirmative, il appartient au tribunal, soit de fixer une somme en bloc, soit de nommer un bureau d'assesseurs, choisis par la reine d'Angleterre, le président des États-Unis et le représentant du roi d'Italie à Washington, pour fixer le chilTre exact de l'indemnité à allouer pour chaque navire. Dans les six mois de la ratification, chacune des parties doit déposer son mémoire accompagné des documents officiels, dans les quatre mois de ce dépôt, remettre, s'il y a lieu, ua contre-mémoire, dans les. deux mois de ce délai, une brève et dernière discussion, sur quoi les arbitres peuvent demander aux avocats ou à l'agent des parties des explications complémentaires.
L'accord était fait sur toutes les questions, fond et forme. Il fut consigné, le 8 mai 1871, dans le traité suivant :
AFFAIRE DE l'alABAMa : LE TRAITÉ DE WASHINGTON 777
Traité de Washington du 8 mai 1871 (i)
Les É-U. d'A. et S. M. B., désireux d'arriver à un règlement amiable de toutes les causes de différends entre les deux pays, ont à cet effet nommé comme leurs plénipotentiaires respectifs, savoir :
Le Président des É.-U., Harailton Fish, secrétaire d'État ; Robert Cumming Schenck, envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire en G.-B. ; Samuel Nelson, juge associé de la Cour suprême des É -U. ; Ebenezer RockwooJ Hoar, du Massachusetts, et George Henry William, de TOrégon ;
Et S. M, B., le T. H. Georges-Frédéric-Samuel comte Grey et comte de Ripon, vicomte Goderich, baron Grantham, baronnet, pair du Royaume-Uni, lord président du T. H. Conseil privé de S. M., chevalier du T. H. Ordre de la Jarretière, etc., etc. ; le T. H. sir Stafford Henry Northcote, baronnet, membre du T. H. Conseil privé de S. M., membre du Parlement, compagnon du T. H. Ordre du Bain, etc., etc. ; sir Edvvrard Thornton, commandeur du T. H. Ordre du Bain, envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire de S. M. aux E-U. d'A. ; sir John Alexander Macdonald, commandeur du T. H. Ordre du Ba;n, membre du Conseil privé de S. M. pour le Canada et ministre de la justice et procureur général de S. M. pour le Dominion du Canada; et Mountague Bernard Esq., professeur (fondation Chichele) de droit des gens à l'Université d'Oxford.
Qui, après avoir échangé leurs pouvoirs, trouvés en bonne et due forme, ont arrêté et conclu les articles suivants :
Art. l^*". — Des différends s'étant élevés et existant encore entre le gouvernement des É.-U. et le gouvernement de S. M. B., à raison des actes commis par divers navires, faits qui ont donné naissance aux réclamations généralement connues sous le nom d'Alabama daims ;
Et S. M B. ayant autorisé ses hauts commissaires et plénipotentiaires à exprimer, dans un esprit amical, le regret éprouvé par le gouvernement de S. M. pour l'évasion des ports britanniques — quelles qu'en aient été les circonstances — de VAlabanxa et d'autres navires, et pour les déprédations commises par ces navires ; à l'effet de faire disparaître et de régler toutes les plaintes et réclamations des É.-U. et d'arriver à un prompt règlement de ces réclamations, qui ne sont pas admises par le gouvernement de S. M. B., les H. P. consentent à ce que toutes ces réclamations, issues des actes commis par les navires ci-dessus mentionnés et généralement connues sous le nom dWlabama daims, soient soumises à un tribunal d'arbitrage, composé de cinq arbitres nommés de la manière suivante, savoir : un par le Président des É.-U ; un par S M B. ; S. M. le Roi d'Italie, le
(1) F.R., 1871, p. 516; Davis, p. 479 ; Moore, l, p. 547 ; de Marlens, N. R. G., XX, p. 698 ; La Fontaine, p. 138. — Nous ne rapportons ici que les onze premiers et le dernier articles du traité; les autres seront indiqués dans le tome III, à roccasion des afTaires qu'ils concernent.
Président de la Confédération Suisse et S. M. rEm[)ereur du Brésil seront priés d'en nommer chacun un.
En cas de mort, d'absence ou d'incapacité de l'un ou l'autre desdils arbitres, ou dans le cas où l'un d'eux négligerait, refuserait ou cesserait d'agir comnae arbitre, le Président des É.-U. ou S. M. B. ou S. M. le Roi d'Italie ou le Président de la Confédération Suisse ou S, M. l'Empereur du Brésil, suivant le cas, nommeront sans relard une autre personne pour agir comme arbitre, aux lieu et place de l'arbitre nommé primitivement par l'un de ces chefs d'État.
Si, dans les deux mois qui suivront la demande de l'une ou l'autre des II. P. C, S. M. le Roi d'Italie ou le Président de la Confédération Suisse ou S. M. l'Empereur du Brésil refusait ou négligeait de nommer un arbitre, soit pour pourvoir à la première nomination, soit pour remplacer un arbitre qui serait mort, absent ou incapable de remplir ses fonctions, ou qui négligerait, refuserait ou cesserait pour une cause quelconque, d'agir comme -arbitre, S, M. le Roi de Suède et de Norvège serait prié de nommer une ou plusieurs personnes, suivant le cas, pour exercer les fonctions d'arbitre.
Art. 2. — Les arbitres se réuniront à Genève, en Suisse, aussitôt qu'il leur sera possible, après leur nomination. Ils examineront et décideront avec soin et impartialité toutes les questions qui leur seront soumises respectivement par les gouvernements des É.-U. et de S. M. B. Toutes les questions examinées par le tribunal, y compris la sentence finale, seront décidées à la majorité de tous les arbitres.
Chacune des H. P. C. nommera en outre une autre personne pour assister aux séances du tribunal comme agent, pour la représenter dans toutes les questions relatives à l'arbitrage.
Art. 3. — Le mémoire, écrit ou imprimé, de chacune des deux parties, accompagné des documents, la correspondance officielle et autres preuves sur lesquelles chacune d'elles se fonde, sera remis en double à chacun des arbitres et à l'agent de l'autre partie aussitôt que possible après l'organisation du tribunal, et au plus tard dans les six mois de la date de l'échange des ratifications.
Art. 4. — Dans les quatre mois qui suivront la remise, de part et d'autre, du mémoire écrit ou imprimé, chaque partie pourra, de la même manière, remettre en double à chaque arbitre et à l'agent de l'autre partie un contre-mémoire, avec les documents, la correspondance et les preuves, en réponse au mémoire, documents, correspondance et preuves de l'autre partie.
Les arbitres pourront toutefois prolonger le délai de la remise des contremémoires, documents, correspondance et preuves, lorsque cela leur paraîtra nécessaire en raison de la dislance des endroits où l'on devra se procurer les preuves à produire.
Si dans le mémoire soumis aux arbitres l'une des parties mentionne un rapport ou un document en sa possession exclusive, ou y fait allusion, sans en joindre copie, elle sera tenue, si l'autre juge à propos d'en faire la demande, de lui en fournir une copie ; chacune des parties pourra, par l'entremise des arbitres, sommer l'autre de produire les originaux ou des copies certifiées de
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tout document présenté comme preuve ; dans chaque cas, les arbitres accorderont pour cette production les délais qu'ils jugeront convenables.
Art. 5. — L'agent de chaque partie devra, dans les deux mois après l'expiration du délai fixé pour la remise de part et d'autre du contre-mémoire, adresser en double à chacun desdits arbitres et à l'agent de l'autre partie un exposé écrit ou imprimé indiquant les conclusions de son gouvernement et se référant aux preuves sur lesquelles il se fonde ; les arbitres pourront, s'ils désirent obtenir de plus amples éclaircissements sur un point quelconque, demander un exposé ou mémoire écrit ou imprimé, ou une plaidoirie ; mais, en pareil cas, l'autre partie aura le droit de faire une réponse orale ou écrite, selon le cas.
Art. 6. — Pour le jugement des questions qui leur seront soumises, les arbitres seront guidés par les trois règles suivantes, que les H. P. C. conviennent d'accepter comme règles applicables au litige, et par les principes du droit des gens, non incompatibles avec ces règles, que les arbitres jugeraient applicables à l'affaire.
Un gouvernement neutre est tenu :
1° D'user de la diligence due pour empêcher le lancement, l'armement ou l'équipement dans sa juridiction de tout vaisseau qu'il a juste motif de croire destiné à croiser ou à entrer en guerre contre une puissance avec laquelle il est en paix ; et aussi d'employer la même diligence à empêcher le départ de sa juridiction de tout vaisseau destiné à croiser ou à entrer en guerre comme il a été dit ci-dessus, quand ce vaisseau a été spécialement adapté, en tout ou en partie, dans celte juridiction, à un usage de guerre ;
2° De ne permettre ou tolérer qu'aucun des belligérants se serve de ses ports ou de ses eaux comme base de ses opérations navales contre l'autre, ni pour le renouvellement ou l'augmentation de ses forces, en approvisionnements militaires, en armes ou en liommes ;
3" D'exercer la diligence due dans ses propres ports et dans ses eaux, et vis-àvis de toute personne de sa juridiction, pour empêcher toute violation des obligations et des devoirs qui précèdent.
S. M. B a ordonné à ses hauts commissaires de déclarer que le gouvernement de S, M. ne peut donner son assentiment aux règles ci-dessus, comme étant l'expression de principes du droit international, en vigueur à l'époque où les réclamations mentionnées en l'article 1"" ont pris naissance. Mais, afin de prouver son désir de fortifier les rapports d'amitié des deux pays et de pourvoir d'une manière satisfaisante aux éventualités de l'avenir, le gouvernement de S. M. B. consent à ce que, dans le jugement des questions soulevées entre les deux pays par ces réclamations, les arbitres supposent que le gouvernement de S. M. a entendu se conformer aux principes énoncés dans ces règles.
Les H. P. C. conviennent d'observer ces règles entre elles à l'avenir et de les porter à la connaissance des autres puissances maritimes, en les invitant à y accédera
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Art. 7. — La décision du tribunal sera rendue, si possible, dans les trois mois de la dernière plaidoirie des deux parties.
Elle sera rendue par écrit, datée et signée par les arbitres qui y auront donné leur adhésion.
Le tribunal déterminera d'abord, pour chaque navire séparément, si la G.-B. a, par un acte ou une négligence quelconque, failli à l'accomplissement d'aucun des devoirs énoncés dans les trois règles précédentes ou reconnus par les principes du droit international non incompatibles avec ces règles, et certifiera le fait pour chacun des dits navires. Au cas où le tribunal trouvera que la G.-B. a failli à l'accomplissement de ces devoirs ou de l'un d'eux, il pourra, s'il le juge convenable, allouer en bloc une somme qui sera payée par la G.-B. aux É.-U. pour toutes les réclamalions reconnues fondées ; et, dans ce cas, la somme fixée en bloc sera payée en espèces par le gouvernement de la G.-B. au gouvernement des É.-U., à Washington, dans les douze mois de la date de la sentence.
La sentence sera délivrée en double exemplaire, dont l'un sera remis à l'agent des É.-U., pour son gouvernement, et l'autre, à l'agent de la G.-B., pour son gouvernement.
Art. 8. — Chaque gouvernement paiera son agent, les honoraires de ses avocats et ceux de l'arbitre nommé par lui, et supportera les dépenses occasionnées par la préparation et la présentation de son dossier au tribunal. Toutes les autres dépenses se rattachant à l'arbitrage seront supportées, par moitié, par les deux gouvernements.
Art. 9. — Les arbitres tiendront procès-verbal exact de leurs délibérations ; ils nommeront et emploieront les personnes nécessaires pour les aider.
Art. 10. — Au cas où le tribunal trouvera que la G.-B. a failli à l'accomplissement d'un ou de plusieurs des devoirs ci-dessus énoncés, et n'estimera pas devoir allouer une somme en bloc, les H. P. C. conviennent de nommer une commission d'assesseurs pour vérifier et déterminer quelles sont les réclamations valables et quelle somme ou quelles sommes devront être payées par la G.-B. aux É.-U. en raison de la responsabilité qu'elle aura encourue par suite du nonaccomplissement de ses devoirs par rapport à chaque navire, suivant le degré de responsabilité admis par les arbitres.
La commission d'assesseurs sera constituée comme suit : le Président des E -U. en désignera un membre; S. M. B. en désignera un second; un troisième membre sera désigné par le représentant de S. M. le Roi d'Italie à Washington ; et, s'il survient une vacance pour une cause quelconque, il y sera pourvu de la même manière (juc pour la première nomination.
Aussitôt que possible après ces nominations, la commission d'assesseurs s'organisera à Washington, avec la faculté de tenir ses séances dans cette ville, à New-York ou à Boston. Chacun de ses membres signera une déclaration solennelle par laquelle il s'engagera à examiner et décider avec soin et impartialité, au mieux de son jugement et selon la justice et l'équité, toutes les questions qui lui seront soumises. Ils procéderont sans retard, en se conformant aux lèglements qu'ils prescriront, à l'examen des réclamations qui leur seront présentées par le gouvernement des É.-U. ; ils les examineront et statueront sur elles dans l'ordre et de la manière qu'ils jugeront convenables, mais en se basant seule-
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ment sur les preuves ou les renseignements qui leur seront fournis respectivement par les gouvernements des E.-U. ou de la G.-B. ou en leur nom. Ils devront, s'ils en sont requis, entendre séparément, sur chaque réclamation, une personne pour chaque gouvernement, en qualité de conseil ou d'agent. La majorité des assesseurs suffira, dans chaque cas, pour la décision.
La décision des assesseurs sera rendue, sur chaque réclamation, par écrit; elle sera datée et signée par chacun d'eux.
Chaque réclamation sera présentée aux assesseurs dans les six mois, du jour de leur première réunion ; mais ils pourront, pour bonnes raisons démontrées, prolonger de trois mois au plus le délai de présentation de toute réclamation.
A l'expiration d'une année à dater de leur première réunion, ou avant ce délai, les assesseurs présenteront à chaque gouvernement un rapport sur le montant des réclamations décidées jusqu'à la date de ce rapport. S'il reste encore des réclamations à juger, ils feront un nouveau rapport à l'expiration des deux années qui suivront la date de leur première réunion, ou avant ce délai ; et dans le cas où il y aurait encore des réclamations non jugées à cette dernière époque, ils feront un rapport définitif dans un nouveau délai de six mois.
Le ou les rapports seront faits en deux exemplaires, dont l'un sera transmis au secrétaire d'État des É.-U. et l'autre au représentant de S. M. B. à Washington.
Toutes les sommes d'argent qui pourront être allouées en vertu du présent article seront payables à Washington, en espèces, dans les douze mois qui suivront la remise de chaque rapport.
La commission des assesseurs pourra employer les commis qu'elle jugera nécessaire.
Les dépenses de la commission d'assesseurs seront supportées également par les deux gouvernements et payées de temps à autre, suivant qu'on le jugera à propos, sur la présentation des comptes certifiés par la commission, La rémunération des assesseurs sera faite par les deux gouvernements, également par moitié, et de la même manière.
Art. H. — Les H. P. C. s'engagent à considérer les décisions du tribunal d'arbitrage et celles de la commission des assesseurs, dans le cas où cette commission serait constituée, comme un règlement complet, parfait et définitif de toutes les réclamations ci-dessus mentionnées; elles s'engagent en outre à ce que chacune des dites réclamations, qu'elle ait été ou non portée à la connaissance du tribunal ou de la commission, faite, présentée ou déposée devant l'un ou l'autre, soit, après la clôture des délibérations du tribunal ou de la commission, considérée et traitée comme réglée définitivement, annulée et à jamais irrecevable.
Art. 43. — Le présent traité sera dûment ratifié parle Président des E.-U. d'A., avec l'avis et le consentement du Sénat, et par S. M. B. Les ratifications en seront échangées à Washington ou à Londres, dans les six mois de ce jour, ou plus tôt, si faire se pourra.
En foi de quoi, etc.
Fait en double à Washington, le 8 mai 1871.
Hamilton Fisn. — R. C. Sciienck. — Samuel Nelson. — EhenezeU RocKwooD HoAU. — G. H. Williams. — De Greyet Ripon. ~ Stafford H.
NORTHCOTE. — Ed. ThORNTON. — J. A. MaCDONALD. — MOUNTAGUE BeRNARD,
ISÎ ÉTATS-UNIS GtlANDE-BRETAGNE : 14 SEPTEMBRE 1872
L'heureuse conclusion du traite fit la meilleure impression, tant aux Etats-Unis qu'en Angleterre. Les Etats-Unis l'accueillirent comme la réalisation complète des vœux qu'exprimait, deux ans plus tôt, M. Sumner ; transmis au Sénat le 10, le Sénat l'approuvait le 24 mai. En Angleterre, l'opinion était plutôt favorable. Mais quelques dissidences se produisaient. Lord Russell ne lui ménagea pas les critiques. Dans l'ensemble, il lui reprochait de n'avoir pas tranché toutes les questions soumises à la Commission, notamment la question des Fenians, ni bien réglé la question des pêcheries. Pour la prééminente question de VAlabama,, il déclarait que les trois règles de Washington, n'étant pas l'expression du droit en vigueur à l'époque, ne pouvaient pas être Texpression du droit applicable à la solution du litige. Payer des indemnités pour des actes qui n'étaient pas contraires au droit de l'époque, c'était, disait-il, « payer une sorte de tribut pour acheter la paix». Le 12 juin 1871, il demande à la Chambre des lords de présenter une adresse à S. M. pour la prier « de ne pas sanctionner ni ratifier la convention » (1). Lord Granville combattit la motion. Il fit observer que, depuis le 9 août 1870, les trois règles étaient corroborées (et même dépassées) par le droit interne anglais. L'act de 1870 allait même plus loin. Comment en refuser l'application dans le passé si l'on voulait en exiger, des autres nations, la stricte application dans l'avenir? Le comte de Grey estima que « le traité rendait un signalé service à l'Angleterre, en liant les Etats-Unis par des règles précises ». Tout compte fait, il apparaissait que le traité présentait plus d'avantages que d'inconvénients. Le président des Etats-Unis, ayant fait déclarer formellement, par M. Fish, que la deuxième règle de Washington n'empêchait pas le commerce ordinaire des armes et des munitions de guerre, aux seuls risques des particuliers, comme les États-Unis et l'Angleterre le pratiquaient durant la guerre franco-allemande, cette précision rassurante acheva de dissiper les craintes que laissait le traité (2). La Chambre des lords repoussa la motion de lord Russell.
Le 17 juin, les ratifications étaient échangées, à Londres (3).
C'est seulement plus tard que, sous prétexte de se faire communiquer la correspondance confidentielle, la Chambre des communes examina la question d'une manière plus académique que pratique. L'attaque du traité, conduite par sir Ch. Adderley, fut repoussée, le 4 août 1871, par un vigoureux discours désir Roundell Palmer. Les États- Unis, disait il. peuvent en toute bonne foi demander à rAn^rleterre
(1) Hansard, CGVI, p. 1823-1901.
(2) M. Fish au général Schenk, chargé d'afïaires des Ktats-tlnis à Londres, 10 juin 1871.
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d'observer vis-à-vis deux leur loi interne qui, après tout, n'est guère différente de ces règles (1). La presse se déclara également satisfaite (2) :
Nous y gagnons l'inestimable avantage d'établir certainement entre nous-mêmes et les États-Unis et très probablement d'une manière universelle, par l'accession des autres puissances maritimes, des règles de droit international, dont l'observation doit diminuer le nombre des cas de mésintelligence entre les neutres et les belligérants.
Désireuse de s'abriter par un texte contre les risques des Alsibsimas étrangères, l'opinion britannique en venait jusqu'à critiquer l'ancien traité Johnson, parce qu'il avait commis cette faute essentielle de liquider des réclamations particulières sans poser la règle de droit nécessaire pour empêcher a l avenir le retour de pareils faits.
Désormais l'exécution du traité pouvait se dérouler sans encombre.
Dans les deux mois des ratifications, les souverains ou chefs d'État désignés par le compromis nommèrent : le roi d'Italie, le comte F. Sclopis, auteur d'une célèbre histoire du droit italien ; le président de la Confédération suisse, M. J. Staempfli, maintes fois membre du Conseil fédéral et trois fois président de la Confédération ; Tempereur du Brésil, le baron (depuis vicomte) d'Itajuba, ministre du Brésil à Paris. L'Angleterre désigna sir Alexandre Oockburn, lord chief justice d'Angleterre, et les Etats-Unis, M. Oh. Francis Adams, qui avait occupé, pendant la guerre, avec le dévouement le plus distingué, le poste de ministre des Etats-Unis à Londres (3).
Les agents des parties étaient : pour l'Angleterre, lord Tenterden ; pour les Etats-Unis, M. Bancroft Davis. Les avocats étaient, pour l'Angleterre, sir Roundell Palmer, assisté de MM. Mountague Bernard et Cohen ; pour les États-Unis, M. Oaleb Cushing, assisté de MM. William, Maxwell Evarts et Mordison R. Waite (4).
Le 15 décembre 1871, les arbitres se réunirent à l'Hôtel de Ville de Genève, dans la salle des Conférences (5).
(1) Hansard, GGVIII, p. 894.
(2) Extraits de journaux communiques par M. Schenk à M. Fish, F. H., 1871, p. 471 et suiv. Comp. A. Laugel, Le traité de Washington, dans la Revue des Deux-Mondes, 15 août 1871.
(3) Sur la biographie des arbitres, V. Caleb Cushing, Le traité de Washington, p. 105 et suiv.
(4) Pour leurs biographies, v. Frank. Warren Hackett, Réminiscences of ihe Geneva, tribunal of arbitration, Hoston, 1911.
(5) C'est dans cette salle historique, plus tard nommée salle de VAlabama, qu'avait été signée, le 22 août 1854, la convention de Genève, Bulletin intern. des Sociétés de la Croix-Rouge, 11)03, p. 52.
7ft4 ÉTAtS-Uf^tS — GhANDE-BftEtAGNE ! 14 SEPTEMBRE 1872
Après vérification des pouvoirs, M. Adams proposa, d'accord avec sir A. Oockburn, de choisir comme président le comte Sclopis. Et, sur la désignation faite par M. Staempfii, M. Alexandre Favrot. de Berne, fut chargé des fonctions de secrétaire.
Le tribunal tint en tout trente-deux séances, dont vingt-sept en présence des agents des parties et cinq à huis clos. Les procès-verbaux ou protocoles, rédigés en anglais et en français, portent tous les signatures du président et du secrétaire et ceux qui se rapportent aux séances publiques sont en outre signés par les agents des parties (1).
A la première séance, lord Tenterden et M. Bancroft Davis présentèrent simultanément les mémoires de leurs gouvernements. Ces mémoires, accompagnés d'un grand nombre de documents, étaient rédigés en anglais. Seul le mémoire des Etats-Unis était en outre traduit en français.
Conformément au compromis, le tribunal fixa au 15 avril la date de la présentation des contre-mémoires et, à la seconde séance, s'ajourna au 15 juin, tout en se réservant de se réunir exceptionnellement, sur l'invitation du secrétaire, avant cette époque, le cas échéant (2).
§ 1". — Les mémoires.
