Le mémoire de la Grande-Bretagne (l

Le mémoire britannique, comporte dix chapitres d'inégale étendue, suivis de quatre tomes d'annexés. Il ne pénètre pas à fond dans le sujet. La Grande-Bretagne, qui ne connaît pas encore les positions, les arguments et les thèses du mémoire américain, ne sait ni sur quels points ni de quelle manière elle doit présenter sa défense. Dès le chapitre 1*% elle tâtonne à la recherche du terrain de la discussion. Combien de navires les Etats Unis rangeront-ils sous le terme générique d'Alabanna, daims? Dans le doute, la Grande-Bretagne s'arrête à quatre, pour lesquels aucune espèce de discussion n'est possible : VAlabama, le Florida, le Georgia, le Shenandoah. Elle écarte momentanément le Sumter, mentionné seulement après la guerre dans une note diplomatique du 27 août 1866 (2), et ne fait même pas allusion à d'autres. Sur quel terrain placer la discussion juridique? Au commencement du chapitre II, la Grande-Bretagne indique, avec prudence, ces quatre règles (3) :

1° Le gouvernement neutre est tenu d'agir avec impartialité vis-à-vis des belligé-

{1)F. iî.,1872, 2* partie, I, p. 207-413.

(2) F. R., 1866, I, p. 177 ; 1872, 2° partie, I, p. 209.

(3) F. R., 1872, 2» partie, I, p. 211.

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rants ; d'accorder à l'un ce qu'il accorde à l'autre ; de refuser à l'un ce qu'il refuse à l'autre ; 2° le devoir, qui dérive immédiatement de cette conception s'applique au rapport de neutralité dès qu'il existe ; il n'est pas affecté par des considérations déduites des relations politiques qu'avant la guerre les belligérants pouvaient avoir l'un avec l'autre; 3° la guerre maritime comportant des hostilités sur la haute mer et toute une procédure (visite, etc.) de la part des navires commissionnés par l'autorité publique, un État neutre est tenu de reconnaître, pour tout ce qui a trait à la guerre, les commissions délivrées et les captures faites par l'un des belligérants de la même manière et sous les mêmes conditions qu'il reconnaît les commissions délivrées et les captures faites pal* l'autre ; 4° si le belligérant est une communauté non reconnue par le neutre comme État souverain, les commissions délivrées par ce belligérant sont considérées comme émanant, njn sans doute d'un gouvernement souverain, mais d'une ou de plusieurs personnes exerçant de facto, par rapport à la guerre, les pouvoirs d'un gouvernement souverain.

Ceci suppose le belligérant reconnu. Mais TEtat neutre avait-il le droit de faire cette reconnaissance ?

Le mémoire aborde les faits dans la double intention : I** de montrer que les progrès des insurgés justifiaient leur reconnaissance ; 2° de rappeler que la Grande-Bretagne ne mit pas à cette reconnaissance une précipitation trop grande.

1° L'attaque du fort Sumter, la prise de Harper's Ferry par les troupes de la Virginie, la levée de 75,000 hommes par le président Lincoln (15 avril) attestèrent promptement la force du mouvement sur terre ; l'ofîre de lettres de marque par Jefferson Davis (17 avril), les acts du Congrès confédéré des 6 et 14 mai 1862 sur les lettres de marque, de représailles et de prises, les proclamations du président Lincoln (19 et 27 avril) (1), la note de M. Seward à lord Lyons du 1" mai 1861, sur le blocus, attestèrent le pouvoir sur mer des insurgés auxquels le blocus, acte de guerre, reconnaissait, en matière navale, la qualité de belligérants, et qui, dans leurs propres ports, avaient trouvé plus d'un croiseur prêt à prendre la mer au premier jour : le Calhoun, le Jeff. Dsivis, le St-Nicolas, le Winslow, le York; plus tard le Sumter (juin Î861), le Sallie et le Nashville (octobre 1861), VEcho (1862), le Rétribution et le Boston (1863), le Chickamauga, le Olustee et le Tallahassee (1864) (2) ; navires qui firent pendant la guerre de 60 à 70 prises : indice certain d'une force maritime appartenant en propre aux Confédérés.

2* D'autre part, la proclamation de neutralité britannique, du 13 mai

(1) V. ci-dessus, p. 718.

(2) Ces deux navires n'en font qu'un seul. C'est par erreur qu'ils sont ici séparés. Bien que le Chickamaiiga et VOlustee eussent pénétré dans les ports du Sud, ce n'est pas là d'ailleurs qu'ils avaient été construits. V. ci-dessus, p. 740.

1861 (1), n'a rien d'anormal : publiée quatorze jours après la triple nouvelle du bombardement du fort Sumter, de la levée des 75,000 hommes du président Lincoln et de l'offre des lettres de marque de Jefïerson Davis, douze jours après l'arrivée de la nouvelle du blocus, neuf jours après la dépêche du consul d'Angleterre à New-York transmettant le texte officiel de la proclamation du blocus, trois jours après sa communication authentique au Foreign office par le ministre des Etatî?- Unis, M. Dallas, peu de temps avant les déclarations semblables de la France (10 juin 1861), de l'Espagne (l*''" juin), de la Hollande (même mois) et du Brésil (1^'' août), la déclaration britannique se justifie par les actes des belligérants qui la précèdent et les actes des neutres qui la suivent.

La Grande-Bretagne, qui n'a pas été seule à reconnaître les insurgés comme belligérants, n'a pas de même été la seule à recevoir leurs croiseurs dans ses ports. Elle a gardé six jours à la Trinité le Sumter; mais la Hollande l'a laissé onze jours à Paramaribo; le Brésil, dix jours à San Juan de Maranaham ; la France, quatorze à la Martinique ; l'Espagne, quatorze à Cadix. Les autorités locales refusent au Sumter, à la Trinité et à Gibraltar, de lui laisser embarquer le charbonqu'à la Martinique le croiseur se procure avec la permission écrite du gouverneur, malgré les protestations de Vlroquois, vaisseau fédéral, à qui, pour toute réponse, un même traitement est offert par l'autorité locale. Le Nashville, sorti de Charleston le .26 octobre 1861, arrivé à Bermude le 30, se voit de même refuser le charbon qu'il demande. Les instructions du 31 janvier

1862 donnent à la neutralité britannique un caractère de correction rigoureuse et d'impartialité sévère, qui ne souffre pas de comparaison avec l'attitude des autres puissances. Le Sumter, dénationalisé à Gibraltar, n'a pu quitter les eaux britanniques que désarmé, avec risque de prise ; si le gouvernement fédéral en jugeait la vente frauduleuse, il n'avait qu'à le faire prendre par ses croiseurs, et juger par ses tribunaux : les autorités anglaises avaient reçu l'ordre de ne le protéger que dans les eaux britanniques, non dans la haute mer.

Après avoir déclaré que ni le Sumter ni le Nashville n'appartiennent au litige, la Grande-Bretagne n'hésite pas à les retenir, car ils lui permettent, dans des circonstances plus favorables, pour des accusations moins graves, d'employer son argument favori: la comparaison de son attitude avec celle des autres puissances.

Le chapitre H se termine, sans que, ni sur les règles du droit, ni sur

(1) Texte dans Appendix, p. 17.

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la situation des quatre navires qu'il entend retenir, le mémoire britannique se soit encore expliqué.

Le chapitre III aborde le fond du sujet. C'est la partie maîtresse du mémoire britannique. Mais, dans l'ignorance du mémoire américain, les rédacteurs du mémoire britannique restent à cet égard dans des généralités prudentes : d'abord les règles générales du droit et de ' la pratique des États ; puis la description des moyens d'action mis, pour l'exécution de ces règles, à la disposition du gouvernement britannique ; enfin l'examen détaillé de l'usage qu'il en a fait. Ne pouvant encore discuter (ce qui sera le rôle du contre-mémoire), le mémoire britannique se contente d'affirmer.

1** Il résume les droits et devoirs des neutres dans les onze règle suivantes :

1" Le neutre est tenu de faire toute diligence pour empêcher l'usage de son territoire par un des belligérants comme base ou point de départ d'une expédition militaire ou navale, ou d'hostilités sur terre ou sur mer ;

2° Le neutre n'est pas tenu, ni en vertu de l'obligation précédente ni à tout autre titre, d'empêcher ou d'arrêter sur son territoire la vente à l'un des belligérants ou la fabrication sur Tordre de l'un d'eux, ou la livraison à l'un de leurs représentants, ou l'exportation d'articles de contrebande de guerre ;

3" Il n^est pas tenu d'empêcher les vaisseaux de guerre au service d'un belligérant d'entrer ou de séjourner dans ses eaux ni d'acquérir dans ses ports des vivres, du charbon, etc., ou d'y faire des réparations, pourvu que les mêmes facilités soient également accordées aux deux belligérants ;

4" La prise d'un supplément d'équipage ou l'augmentation des forces militaires d'un vaisseau belligérant dans les eaux neutres étant une offense au regard du neutre, il est en droit de relâcher les prises faites en suite ou à l'aide de ce supplément d hommes ou de cette augmentation de forces, quand ces prises se trouvent dans les limites de sa juridiction;

5° Les nations maritimes ont coutume, en temps de guerre, de traiter comme articles de contrebande les navires spécialement adaptés à l'usage militaire quand ils les trouvent en mer sous pavillon neutre en cours de route vers une place possédée ou occupée par un belligérant ;

6° Les vaisseaux de la marine de guerre du belligérant, qui entrent dans les ports ou les eaux du neutre sont, de par l'usage des nations, exempts de la juridiction du neutre ; méconnaître cette obligation sans avertissement préalable serait manquer à la bonne foi;

T Un navire devient vaisseau de guerre par l'armement et la commission. Il n'y a pas de règle générale qui prescrive comment, dans quel lieu et suivant quelle forme le commissionnement doit s'effectuer pour imprimer à ce navire le caractère d'un vaisseau de guerre Coutumièrcment, un navire est tenu pour commissionné quand un ofTicier commissionné et nommé à ce navire monte à bord et fait] déployer les couleurs de la marine militaire. Le neutre peut sans doute refuser d'admettre dans ses ports ou dans ses eaux, comme voisseau de guerre, un belligérant non commissionné dans telle ou telle forme, de même qu'il peut mettre à son admission toutes autres conditions que bon

lui semble, pourvu que ces conditions soient égales pour cliacun des belligérants et préalablement portées à leur connaissance ;

8* Peu importe que le navire ait été immatriculé dans un État étranger comme national ou se trouve exposé soit à la revendication dun particulier, soit à Tarrct et à la confiscation en vertu d'un ordre de l'autorité publique étrangère. Par le commissionnement qui l'incorpore dans la force navale d'un État, cet État assume directement la responsabilité de toutes poursuites qui pourraient être dirigées ou exécutées contre lui ;

9" Diligence requise [diligence due) est le nom qu'on donne au degié de soin que le gouvernement neutre a, d'après le droit des gens, le devoir d'apporter à l'accomplissement de son devoir. Ce degré, s'il n'est pas défini par l'usage international ou la convention des parties, se déduit de la nature même de l'obligation et des considérations de justice, d'équité, d'utilité générale sur lesquelles le droit des gens repose ;

10° Le degré de soin auquel un gouvernement est tenu pour empêcher dans sa juridiction l'accomplissement d'actes préjudiciables, soit aux États étrangers, soit à leurs nationaux dépend plus ou moins des circonstances ambiantes et (à moins d'être spécifiquement déterminé par l'usage ou la convention) ne peut être défini avec précision dans la forme d'une règle générale. Il serait cependant déraisonnable et impraticable de demander ici plus de soin que les gouvernements des États civilisés n'ont coutume d'en mettre dans les matières qui concernent tant leur sécurité que celle de leurs ressortissants. Même on pourrait démontrer, à l'aide des lois des principaux États d'Europe et d'Amérique, ou par des exemples empruntés à la toute récente pratique, que de grands États, très éclairés, n'ont pas cru devoir exercer la même vigilance et déployer les mêmes moyens de répression pour arrêter les entreprises préparées sur leurs territoires, et qui mettaient en danger la sécurité des États voisins, que pour défendre leur propre sécurité, mise, de la même manière, en péril.

11" Dans tout État où l'exécutif est soumis aux lois, les États étrangers sont en droit d'attendre :

a) Que les lois soient telles que, normalement, elles permettent d'assurer la répression de tous les actes que le gouvernement a, d'après le droit des gens, le devoir d'empêcher ;

b) Que l'application en soit faite de manière précisément à l'assurer.

Mais les Etats étrangers n'ont pas le droit d'exiger que l'exécutif les suspende dans l'intérêt des États étrargers ou de leurs ressortissants, ni que, dans le même but, l'exécutif touche aux personnes ou à la propriété privée, sauf aux mêmes conditions que si les intérêts à protéger étaient ou les siens ou ceux de ses nationaux. Les lois et la procédure tant judiciaire qu'administrative qui existent dans un État ne sauraient constituer ici le modèle auquel les autres doivent se conformer Chaque État conserve les siennes. Ainsi les règles qui existent dans la Grande-Bi-etagne pour l'admission et la force probante des diverses espèces de témoignages, les preuves à produire dans certains cas, les questions à décider par le jury, les fonctions de l'exécutif au regard de l'inculpation et de la poursuite, l'organisation de la magistrature et la répartition des pouvoirs entre les autorités centrales ou locales peuvent différer de celles de France, d'Allemagne ou d'Italie. Chaque État a le droit, aussi bien dans les affaires qui concernent les Etats ou les ressortissants étrangers que dans les autres, d'administrer et d'appliquer ses lois suivant ses règles et formes de procédure ; et les Etats étrangers ne peuvent pas s'en plaindre à moins qu'il ne soit clairement démontré que ces règles et formes de procédure sont, ici, en conflit avec la justice naturelle, en d'autres termes avec les principes communément reconnus par toutes les nations civilisées comme étant d'obligation universelle.

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C'est dans le sens de ces propositions que le gouvernement britannique entend prendre les trois règles posées dans l'art. 6 du traité.

2° Tels étant les principes en matière de droit des gens, la Grande- Bretagne s'attache à démontrer que, suivant toute prévision les lois anglaises sont en mesure d'assurer la répression de tous les actes que le gouvernement neutre a, d'après le droit des gens, le devoir d'empA" cher (thèse 11 a). Le mémoire examine le Foreign enlistment act de 1819. Mais, procédant toujours par comparaison, il fait précéder ce mémoire d'une analyse des lois américaines et de leur application antérieure. Entre la législature américaine et }a, législature britannique, un parallèle est, dès lors, institué. L'act anglais de 1819 est « plus serré, plus rigoureux, plus compréhensif que Tact américain de 1818 ». Le § 7 de la loi britannique prévoit, au triple point de vue du fait, de la tentative ou de l'assistance, le lancement des navires, leur équipement et leur armement, tandis que le §111 de Tact américain ne prévoit pas in terminis l'équipement. L'act américain punit le délit de la confiscation du navire d'une amende qui ne peut dépasser $ 10,000 et d'un emprisonnement qui ne peut durer plus de trois ans, tandis que, d'après l'act anglais, l'amende et la prison sont à la discrétion de la cour. Pendant les cinquante années d'application de l'act américain, de nombreuses atteintes à la neutralité furent commises et portées devant les tribunaux, tandis que, pendant les quarantedeux ans d'application de l'act anglais, un seul cas fut porté devant les tribunaux anglais : celui d'un navire à destination des insurgés des Deux- Siciles,en 1849. La démonstration est péremptoire : l'instrument interne que l'Angleterre avait à sa disposition pour s'acquitter de ses devoirs internationaux était supérieur à celui que les Etats-Unis avaient à la leur.

3° Quant à l'usage qui a été fait de cet instrument, il a été de tous points irréprochable. Si l'Angleterre s'est écartée de ses devoirs, c'est plutôt en faveur des États-Unis, dont elle a reconnu le blocus avant même qu'il fût effectif, qu'en faveur des Confédérés qui la pressaient de ne le pas reconnaître. En tout cas, les belligérants ne sauraient reprocher aux neutres l'inefficacité d'un blocus qu'ils n'ont pu rendre effectif, car c'est à eux que cette mission incombe. C'est de même aux belligérants qu'il appartient d'empêcher le transport des armes et autres articles de contrebande. Dans le cours des années 1861 à 1865, de nombreuses représentations ont été faites par M. Adams au gouvernement de Sa Majesté. Les réclamations relatives au commerce avec les ports bloqués ou au transport de la contrebande de guerre ne pouvaient être accueillies, parce qu'en matière de blocus comme en matière de con-

trebande, c'est au belligérant qu'il appartient de faire sa propre police. Les réclamations relatives à la préparation de navires en vue de la capture ou du combat ont été, sur le champ, transmises aux autorités compétentes pour une rapide et minutieuse enquête. Quand, de cette enquête, le résultat fut qu'il y avait preuve suffisante, primsi facie, qu'un, acte illégal avait été commis ou était sur le point de se commettre, le navire a été de suite saisi et la procédure ouverte en conformité avec la loi; quand, de cette enquête, au contraire, le résultat a été négatif, il a toujours été communiqué à M. Adams et des ordres ont été donnés aux autorités locales pour surveiller étroitement les navires sur lesquels des soupçons s'étaient élevés. Les navires sur lesquels M. Adams a appelé l'attention du gouvernement britannique ont été, dans l'ordre chronologique : le Bermuda, forceur de blocus, à son second voyage capturé et condamné par les États-Unis ; VOreto, plus tard F/onda; le 290 (que le mémoire réserve), navire en chantier à Glasgow (novembre 1862), qui, vérification faite, fut trouvé construit pour le compte du gouvernement britannique; le Georgia, le Phantom, forceurs de blocus, et le Southern, employé dans la Méditerranée; VAlexandra (31 mars 1863), saisi par les agents des douanes de Liverpool en vertu de l'art. 7 du Foreign enlistr)ient acf, sur la poursuite du gouvernement qui, débouté par la cour de l'Échiquier, vit, pour vice de forme, tomber son appel, mais ne cessa pas de faire surveiller le navire (devenu le Mary) soit à Halifax, soit à Bermude, où il fut un instant détenu (30 mai 1865) sous la prévention d'armement et d'équipement en territoire neutre (Halifax); les deux cuirassés des Laird, El Tousson et El Monassir, détenus d'octobre 1863 à mai 1864, que le gouvernement, incapable de trouver contre eux des preuves suffisantes, finit par acheter £ 220,000 pour montrer aux États-Unis toute sa bonne volonté; le Canton ou Pampero saisi en 1864 et détenu jusqu'en octobre 1865; VAmphion, le Hawk (1854); le Virginia, le Louisa Ann Fanny, VHercules (1865) contre lesquels l'enquête ne releva rien de sérieux et dont aucun ne fut ni armé ni employé pour la guerre, sans parler de la flottille anglo-chinoise de Sherard Osborn, qui, licenciée en 1863, fut consignée par l'Angleterre aux frais du gouvernement, partie à Bombay, partie à Londres, et vendue partie à l'Inde, partie à l'Egypte, après la guerre, par les soins de la Grande-Bretagne.

Au terme de cette longue revue, le mémoire se croit donc en droit de conclure que l'Angleterre a employé d'une manière plus que complète l'instrument, d'ailleurs très précis et très sûr, que son droit interne mettait à sa disposition pour l'exécution de ses obligations internationales.

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Avant d'examiner en détail la condition des quatre navires, le Fiorida, VAlabamâ, le Georgia, le Shenandodih^ auxquels il entend limiter le débat, le mémoire pose, en un bref chapitre (ch. IV), les principes généraux applicables à l'espèce. Il rappelle que :

1° Les pouvoirs possédés par le gouvernement de S. M. pour réprimer ou prévenir le lancement, l'armement ou l'équipement dans sa juridiction de vaisseaux destinés au service des États confédérés, ou le départ dans cette intention de vaisseaux spécialement adaptés dans sa juridiction à des usages militaires, sont définis et réglés par le statut ou act du 3 juillet 1819 (Foreign enlisiment act) ;

2° Les modes d'action prévus par cette loi sont au nombre de deux, l'un ou l'autre pouvant être adopté suivant qu'il paraîtra préférable : 1° la poursuite des coupables, leur information ou accusation : 2° la saisie du navire qui, de son côté, peut être poursuivi et condamné de la même manière que pour violation des lois de douane ou d'accise ou des lois de commerce et de navigation ;

3* Les personnes qualifiées pour saisir, en vertu des dispositions de la loi, sont les agents des douanes ou du fisc ou les officiers de la marine de Sa Majesté... ;

4* Les agents des douanes ne peuvent d'après la loi procéder à la saisie qu'après avoir reçu témoignage sous serment, condition également indispensable pour qu'un magistrat rende sa décision ;

5° La saisie opérée, la procédure à fin de condamnation du navire saisi s'engage devant la cour de l'Echiquier et le jury. Pour obtenir une condamnation, il est nécessaire de prouver à la fois :

a) Qu'il y a eu équipement, approvisionnement, lancement ou armement du navire, ou tentative d'équipement, approvisionnement, etc., ou commissionncment dans les domaines de la Couronne ;

b) Que l'acte a été fait dans l'intention ou en vue d'employer le navire à des opérations de guerre, suivant l'art. 7 de la loi ;

60 Par preuves, dans une cOur de justice britannique, on entend la production d'une démonstration suffisante pour créer dans la pensée du juge ou du jury (ce qui est le cas) une croyance raisonnable et réfléchie... et, par démonstration, la déposition sous serment d'un ou de plusieurs témoins produits en audience publique, et sous lagarantie delà contre-interrogation, sur tous les faits qui sont à sa ou à leur connaissance personnelle ; le témoignage qui est de pur ouï-dire, preuve par la commune renommée ou de toute autre manière, sans connaissance personnelle du témoin, n'est pas reçu devant la justice anglaise ;

70 Dans l'opinion du gouvernement britannique et de ses conseillers légaux, l'adaptation d'un navire à lusage mihtaire fait partie des actes prohibés par la loi, dès qu'il y a preuve suffisante d'une intention contraire à la loi, bien que le navire ne soit pas actuellement armé de manière à pouvoir être immédiatement utilisé pour la guerre. Mais aucun tribunal ne s'est prononcé dans ce sens et la question n'avait jamais été posée jusqu'au jugement de l'affaire de VAlexandra, en 1863.

Enfin, le mémoire britannique observe que M. Adams, dans sa lettre au comte Kussell, du 9 octobre 1862, demandait simplement la répression des infractions à la loi interne anglaise, et rien de plus.

Ces précisions faites, le mémoire examine successivement, en quatre chapitres, les affaires du Florida, [ch. V], de V Alabama. [ch. VI], du Georgia, [ch. VII], du Shenandoah [ch. VIII]. Pour chacune d'elles, avec une grande abondance de preuves, actes et documents officiels, il s'attache à démontrer que les plaintes du ministre ou des consuls des États-Unis ont reçu, soit du Foreign office, soit des autorités locales, toutes les suites qu'elles comportaient d'après l'état de la législation britannique, interprétée par l'autorité compétente, c'est-à-dire par les jurisconsultes de la Couronne, à Londres, et les fonctionnaires du même ordre, dans les colonies (1). Dans toute cette partie du mémoire, la Grande-Bretagne se justifie longuement, copieusement même, d'avoir fait tout son possible pour appliquer exactement sa loi locale : là s'arrête sa démonstration.

Deux brefs chapitres, l'un de Récapitulation, l'autre de Remarques en conclusion, terminent ce mémoire, sans y rien ajouter d'essentiel.

L'argumentation britannique s'était réservée pour le contre-mémoire (2).

§ 2. — Les contre-mémoires.