Le contre-mémoire britannique

Tandis que la partie la plus substantielle du contre-mémoire américain est dans les volumineuses notes de son appendice, le contre-mémoire britannique a toute sa substance dans son texte.

Aussi long que le contre-mémoire américain est bref, il est d'une importance capitale : si, dans un procès ordinaire, le demandeur expose ses raisons, après quoi le défendeur répond, puis les répliques s'échangent, ici le dépôt simultané des mémoires a ce résultat qu'à l'heure de la réplique la Grande-Bretagne n'en est qu a la réponse.

Avant de suivre fidèlement, de point en point, l'argumentation américaine, le contre-mémoire britannique refuse d'en discuter toute la partie (ch. II) relative à l'esprit anti-amical de la Grande-Bretagne vis-à-vis des États-Unis pendant toute la durée de la guerre. Sur ce terrain, le contre-mémoire britannique décline nettement tout débat (ch. 1) : une telle discussion serait inconciliable avec le respect de soi-même que tout gouvernement doit garder ; l'objet du litige est dans l'acte, non dans le motif ; enfin, à répondre sur le même ton, le gouvernement de la reine ne ferait qu'irriter le débat qu'il s'est promis d'apaiser par la forme et le fond de sa défense. Réservant à la négociation directe la question des pertes nationales, réduisant à 4 vaisseaux (Florida, Alabama, Georgia, Shena,ndoah) les limites du litige, enfin mettant les arbitres en garde contre l'exagération des rapports consulaires américains ou le manque

(1) Ibid., p. 73 et s.

(2) F. B., 1872, 2e partie, II, p. 197-394 ; avec 3 annexes, l'un (A) sur le commerce des vaisseaux de guerre et la neutralité, au point de vue juridique (p. 395 et suiv.); l'autre (B) sur le parallèle des Foreign enlislment acts (p. 403 et suiv.); le 3" (G) sur la position et les devoirs des jurisconsultes de la Couronne en Angleterre (p. 409 et suiv.).

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d'authenticité de renseignements puisés dans les rapports d'un agent secret trouvés à Richmond (ch. P""), le contre-mémoire entre dans le vif du débat (ch. II) par l'examen des 12 thèses américaines sur les devoirs des neutres (1).

Les thèses américaines. — La Grande-Bretagne accepte les deux premières : t<* qu'il est du devoir des neutres d'observer une attitude impartiale et réservée ; 2** que cette obligation est indépendante de la loi interne. Mais dès la règle suivante, l'accord cesse. Les États-Unis posaient : 3** que le neutre est tenu de faire exécuter ses lois internes ou ses proclamations gouvernementales et qu'un belligérant a le droit de réclamer, non seulement cette exécution, mais encore un accroissement par voie législative des pouvoirs conférés au neutre, s'ils sont insuffisants. Le contre-mémoire déclare qu'un belligérant peut sans doute en faire la demande, mais que le neutre n'est pas tenu d'obtempérer à cette requête ; qu'une pareille prétention est loin d'être universellement admise ; qu'en règle générale une puissance belligérante n'a pas le droit d'exiger du neutre un changement de sa législation intérieure. Les thèses 4 à 8 du mémoire américain affirmaient : 4** que le neutre est tenu d'employer la diligence due (due diligence) pour empêcher le lancement, l'armement ou l'équipement dans sa juridiction de tout vaisseau qu'il a de raisonnables motifs de croire destiné à croiser ou entrer en guerre contre une puissance avec laquelle il est en paix ; 5** que le neutre est tenu d'user de la même diligence pour empêcher la construction de ce vaisseau ; 6° que le neutre est tenu de la même diligence pour empêcher la sortie de sa juridiction d'un vaisseau destiné à croiser ou à partir en guerre contre une puissance avec laquelle il est en paix, ou d'empêcher qu'un navire soit, dans ce cas, spécialement adapté en tout ou en partie dans sa juridiction à un usage de guerre; 1° que le neutre ne peut permettre ou souffrir qu'un belligérant fasse usage de ses ports ou de f?es eaux comme d'une base d'opérations navales contre l'autre ; S*" que le neutre est tenu d'employer la même diligence dans ses ports ou dans ses eaux à l'effet d'empêcher un belligérant d'obtenir un renouvellement ou une augmentation des approvisionnements militaires, des armes ou des hommes de ses navires. A ces thèses la Grande- Bretagne déclare préférer les trois règles de Washington. Bien que ces règles dépassent à plusieurs points de vue les obligations issues du pur droit, non contractuel, de la neutralité, le gouvernement britannique les accepte ; il est prêt à les interpréter, mais il ne veut ni les laisser élargir ni les laisser déformer. Or, la thèse 5 qu'un gouvernement neutre

(1) V. ci-dessus, p. 791,

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« est tenu d'user de la même diligence pour empêcher la construction de ce navire » apparaît au contre-mémoire comme une déformation (1): c'est en fait une interpolation pure et simple. Les thèses 7 et 8 ne peuvent pas davantage être acceptées comme une reproduction correcte des règles II et III de Washington. La thèse 9 pose que « si le neutre manque d'employer tous les moyens en son pouvoir pour prévenir une brèche à la neutralité de son sol ou de ses eaux, eu égard aux règles précédentes, le neutre doit indemniser le belligérant du préjudice qui en résulte ». Le contre-mémoire n'admet pas cette proposition dans sa généralité, mais seulement dans le cas d'un préjudice causé directement (2) par la violation d'un devoir de neutralité clairement reconnu comme international. Les autres thèses portaient : 10° que cette obligation n'est pas éteinte ni paralysée par la transformation du vaisseau coupable en vaisseau de guerre public ; 11* que l'obligation n'est pas supprimée par la tentative frauduleuse du vaisseau infracteur d'échapper aux prévisions de la loi interne locale ; 12° que le délit ne cesse pas plus que la responsabilité du neutre, même par l'entrée du vaisseau coupable dans un port belligérant et son commissionnement dans ce port, tant qu'une partie de la fraude initiale continue de s'attacher au vaisseau. Sur ces trois thèses, le contre-mémoire fait observer qu'il ne peut ni admettre ni repousser ces propositions auxquelles il se trouve incapable d'attacher par elles-mêmes un sens distinct. Le gouvernement britannique ne peut pas comprendre qu'une personne, gouvernement ou particulier, coupable de n'avoir pas rempli son devoir, soit déchargée de cette faute par le fait subséquent d'un tiers ; mais peut-être les Etats-Unis veulent-ils dire que le neutre pourrait être déchargé, par un tel fait, des responsabilités postérieures à ce fait, ce qui impliquerait que la responsabilité du neutre ne se limiterait pas aux actes commis ou omis par lui dans son territoire, mais s'étendrait indéfiniment à tous les actes commis parle navire coupable, même en dehors de la juridiction

(1) Le mémoire des États-Unis se fondait sur la 2" partie de la 1'"' règle (adaptation en tout ou en partie à un usage militaire), pour prohiber la simple construction en territoire neutre d'un navire destiné aux belligérants. Le contre-mémoire britannique rappelle les États-Unis au respect du texte, qui, prohibitif et pénal, est de droit strict, c'est-à-dire d'interprétation limitée, et qui, s'il avait voulu défendre la construction, l'aurait dit.

(2) Ceci n'est pas, comme on pourrait le croire, une allusion à la théorie des dommages indirects, que le contre-mémoire avait déclaré lui-même réserver. Le contremémoire paraît viser ici les dommages directs, qui n'ayant pas immédiatomeixt suivi la violation de la neutralité, ne s'y rattachent pas d'une manière claire et eertaine.

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du neutre ; s'il en est ainsi, le gouvernement britannique repousse cette doctrine « inconnue du droit international et contraire à toute raison comme à tout principe ».

Trois points sont ainsi dégagés, l" Le neutre n'est pas tenu de ramener à exécution ses lois internes et ses proclamations gouvernementales, encore moins de changer ses lois sur la demande d'un belligérant. 2° Le neutre n'est pas tenu d'empêcher sur son territoire la simple construction d'un navire destiné aux belligérants : précision d'apparence inutile, puisqu'aucun des navires en cause n'a simplement été construit, mais en réalité très habile pour rappeler que la loi interne (Foreign enlistment acf) ne donne pas la mesure exacte de la loi internationale, qu'elle tend à dépasser toujours : le Foreign enlistment act de 1870 comprend la construction ; les trois règles ne la comprennent pas : nest ce pas la preuve que le neutre n'est pas tenu de ramener à exécution son droit interne, qui n'est donc pas, on le constate ici, l'aveu de son devoir international ? 3° Le neutre n'est pas responsable des actes commis, hors de la juridiction du neutre, par le navire infracteur de la neutralité.

La LOI INTERNE ET LE DEVOIR DE NEUTRALITÉ (1).

Effet à attribuer aux lois et ordonnances britanniques clans linterprétation du droit international. — Ici, le mémoire américain déplace la question, qui est de savoir si, d'après les règles de Washington et les principes de la loi des nations, la Grande-Bretagne a rempli ses obligations de neutre, pour rechercher si, d'après la loi de 1819 et la proclamation du 13 mai IdOt, elle a fidèlement appliqué les règles qu'elle s'était elle-même posées. Le mémoire britannique dégage nettement les tendances du mémoire américain dans les quatre principes suivants qui résument, en les précisant, les articulations américaines :

1° Les lois municipales (internes) de la G.-B. et les actes administratifs de son gouvernement doivent être regardes comme définissant, même- contre elle-même, sa concej tion de ses devoirs internationaux. 2° La G.- B. est dans l'obligation d'exécuter ses lois internes et de sanctionner ses proclamations et ordonnances dans l'intérêt des autres nations, 3" Dans l'accomplissement de ses obligations, la G -B. est tenue d'employer la « diligence nécessaire », ce qui s'entend de l'exercice d'une vigilance active et d'un usage elTcctif de tous les moyens au pouvoir du gouvernement. 4* A défaut de Cctie diligence la G.-B. est tenue d'indemniser le belligérant de tout préjudice qui en résulte.

Le contre-mémoire repousse ces propositions qui découlent d'une

(1) Ce l*""" titre est ajouté, les autres sont tirés du contre-mémoire.

môme erreur, à savoir que la loi nationale serait ici l'expression et pour ainsi dire l'aveu de la loi internationale :

1* Si la loi nationale ctait le critérium des devoirs internationaux, au lieu d'une règle égale et commune, il y aurait, en matière de neutralité, soit dans l'espace, soit dans le temps, autant de règles inégales et variables que de nations dilïérentes ou que de lois différentes au sein d'une même nation. 2° L'objet premier et immédiat de la loi nationale est la protection de la sécurité et des intérêts dé l'État et de ses citoyens ; or il est clair qu'à ce point de vue il peut être et il est souvent utile de défendre à l'intérieur, par rapport aux autres États, des actes qui ne sont pas défendus par le droit international. Cette observation s'applique dans toute sa force aux lois intérieures, dites « de neutralité ». Ces lois sont de celles qui, dans les Codes de plusieurs nations européennes, spécialement dans le Code pénal français, dans celui de l'Italie, des Pays-Bas, etc., sont décrites comme ayant pour but la protection de la sécurité interne et externe de l'Etat. Le Foreign enlistment act de 1819 appartient à la même classe, comme l'indique son préambule :

« Attendu que l'enrôlement ou l'engagement des sujets de S. M. pour servir dang une guerre étrangère sans la permission de S. M., et le lancement et l'équipement ou l'armement de vaisseaux par les mêmes sujets sans la même permission pour toute opération de guerre dans ou contre les domaines ou territoires d'un Prince, État ou Potentat étranger, ou de personnes exerçant ou prétendant exercer les pouvoirs du. gouvernement dans ou sur un pays étranger, colonie, province ou partie de province étrangère, ou contre les navires, biens ou marchandises d'un Prince, Etat ou Potentat étranger, ou des personnes susdites ou de leurs sujets, peut être une cause de préjudice et tendre à mettre en péril la paix et la tranquillité de ce Royaume ; et attendu que les lois en vigueur ne sont pas suffisantes pour l'empêcher, il est ordonné ce qui suit... etc. ».

Faits dans un but politique, pour éviter à l'État neutre toutes difficultés extérieures avec les États étrangers, ces textes étendent pour plus de sûreté leurs défenses à des actes ou à des faits qui, tout en pouvant exciter le ressentiment d'un belligérant et, par là, créer des difficultés à ce neutre, ne sont pas cependant contraires au droit. Tout acte contraire au droit international doit nécessairement figurer sur cette liste, mais, de ce qu'un acte figure sur cette liste, il ne s'ensuit pas qu'il soit contraire au droit international. Ce n'est pas la conception juridique de ses devoirs de neutre, c'est sa conception politique des actes dangereux pour sa tranquillité et ses bonnes relations extérieures que le gouvernement britannique exprime dans l'act de 1819. «Si les lois et proclamations de la Grande-Bretagne doivent trouver place dans le débat, c'est uniquement afin de prouver que le gouvernement britannique était suffisamment armé pour s'acquitter de ses devoirs internationaux et non pour étendre pas plus que pour restreindre le nombre de ces devoirs ».

Prétendu devoir d\in gouvernement de faire exécuter ses propres lois et règlements. — Le mémoire américain allègue contre la Grande- Bretagne qu'un neutre est obligé de tenir la main à l'exécution de ses lois et de sa proclamation de neutralité. A l'appui de cette « extraordinaire suggestion «, il invoque :

« Qu'en 1793, durant l'administration du général Washington, le l'eprésentant de la G.-B, aux É.-U. se plaignait au secrétaire d'État Jefferson d'actes regardés parle gouvernement de S. M. comme des « violations de neutralité » faites en contravention de la proclamation de neutralité du Président ; en conséquence, il invitait les É.-U. à

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prendre les mesures nécessaires pour la répression de ces actes et la restitution des prises que les É.-U. s'empressèrent d'effectuer, suivant leur requête ».

Mais :

L'argument ne porte pas, car si la G.-B. se plaignait de ces actes, ce n'est pas parce qu'ils étaient interdits par la proclamation de Washington, mais parce qu'ils étaient en eux-mêmes «contraires à la neutralité» {breaches of neutraliiy).

Le mémoire américain prétend que le neutre est tenu de mettre sa législation interne d'accord avec le droit international. C'est une erreur :

Un État est tenu de faire appliquer les lois qui protègent la vie et la propriété des étrangers, parce que les étrangers qui y demeurent ont droit à cette protection: il y a ici un devoir antérieur ; mais un État n'est pas tenu de modifier ses lois pour l'avantage d'une nation étrangère et de ses nationaux, car il n'y a pas ici dé devoir antérieur. La comitas gentium permet, sans doute, d'écouter les demandes de l'État étranger et d'y donner suite ; mais ceci n'est pas de droit strict et les efforts faits par la G.-B. pour donner satisfaction à la comitas vis-à-vis des É,-U. ne sauraient créer contre elle une obligation véritable issue du droit international.

Les trois règles et la loi générale de neutralité (1).

Etendue des obligations neutres, telles quelles dérivent des trois règles et des principes généraux du droit international. — La Grande- Bretagne observe que la question soumise au tribunal n'est pas une question abstraite, spéculative, celle de savoir quelles règles pourraient, avec le plus d'avantages, s'appliquer à la conduite des neutres, mais celle de savoir, en fait, quelle réparation est due pour les dommages éprouvés par les Etats-Unis : il n'y a pas de dommages sans violation d'un devoir actuellement existant. Les arbitres, avant de condamner la Grande-Bretagne, doivent sassurer qu'il y a eu violation de la neutralité, c'est-à-dire qu'il y avait un devoir de neutralité, et ensuite que la violation de ce devoir, s'il y en a eu une, a été telle qu'elle puisse être réparée en argent, c'est-à-dire qu'elle a été la cause directe d'une perte substantielle et appréciable pour la partie qui réclame une réparation.

Les devoirs que les Etats-Unis reprochent à la Grande-Bretagne de n'avoir pas exécutés se rapportent à deu.x classes de faits :

a) Le lancement, l'armement ou Véquipement dans les ports neutres de vaisseaux destinés au service naval des belligérants et le départ de la juridiction du neutre de vaisseaux destinés à ce service et adaptés pour la guerre, en tout ou partie, dans cette juridiction.

b) ^admission dans les ports ou les eaux d'un neutre de vaisseaux au service des belligérants, que ces vaisseaux aient ou n'aient pas été

(1) Titre ajouté. Tandis que les paragraphes qui précèdent se réfèrent à la même question, celle de la loi interne, le i)rcsout paragraphe se réfèi*e à la question, toute différente, des trois règles et du droit des gens.

originairement adaptés pour la guerre dans la juridiction du neutre, et les actes faits par ou au regard de vaisseaux ainsi admis.

c) La question de la. mesure, du soin ou de la, diligence qui peut être justement exigée d'un gouvernement neutre pour prévenir de la part de ses sujets ou citoyens des actes incompatibles avec la neutralité et celle de savoir dans quel cas et sur quelles bases la réparation doit être accordée, sont encore distinctes et doivent être considérées séparément :

a) Lancement, armement ou équipement de vaisseaux belligérants dans les ports neutres. — Abstraction laite des trois règles de Washington, il n'y a rien sur ce point de précis dans les traites ni dans la doctrine. La vente de navires est permise ; l'usage du territoire comme base d'une expédition navale est interdit. Mais la vente d'un vaisseau n'est pas une expédition maritime. A l'époque de la guerre de Sécession, tous les auteurs, sauf Galiani, permettaient le commerce, la construction, l'armement, la vente des navires. La coutume était fixée en ce sens ; or, le droit international ne change pas de lui-même, ni en vertu des systèmes individuels des auteurs ; il ne change que par la coutume. L'act anglais de 1819 défendait le lancement, l'armement, l'équipement, non la construction ; mais en défendant le lancement, l'armement, l'équipement, il excédait les limites du droit international, qui défend seulement la mise en service, sur le territoire neutre, d'un vaisseau monté. La première règle de Washington fait passer dans le droit international les règles de l'act de 1819 et, dans le compromis, la G.-B s'incline ; mais elle fait remarquer que ce n'est pas cet acte de lancement, d'armement ou d'équipement, mais le manque de la diligence nécessaire pour l'empêcher, qui cause la responsabilité de l'État neutre et, quand elle abordera le point de fait, elle se réserve de démontrer qu'elle a employé toute la diligence requise.

b) Admission des vaisseaux belligérants dans les eaux neutres. — Ilest du droit d'un gouvernement neutre, à son absolue discrétion, soit de refuser, soit d'accorder aux vai*;seaux belligérants l'hospitalité de ses ports aux conditions ordinaires de l'amitié et sous la réglementation qu'il juge nécessaire, pourvu seulement que les mêmes facilités soient offertes aux deux belligérants indifféremment et que les vaisseaux ne puissent prendre ou augmenter leurs forces militaires, accroître ou renouveler leurs provisions d'armes ou de munitions de guérie en territoire neutre. Un gouvernement neutre n'est pas requis par la loi ou par la pratique des nations de mettre des restrictions quelles qu'elles soient à la liberté d'acquérir des vivres, du charbon et d'autres approvisionnements (excepté d'armes ou de munitions de guerre). Nulle règle n'exige que les fournitures achetées soient limitées à la quantité nécessaire pour permettre aux vaisseaux de gagner le port le phis proche de sa propre nation ou d'un pays ami. Un tel principe n'a jamais été, à la connaissance du gouvernement de S. M., admis ou affirmé par aucune puissance maritime. Au contraire, tout ce qu'un belligérant a le droit de demander, c'est que les restrictions qui s'imposent à l'un s'imposent également à l'autre.

Première limitation suggérée par les États-lmis (I). — Le gouvernement neutre, qui permet à un croiseur belligérant d'effectuer des réparations ou de prendre du charbon au delà de ce qoi est nécessaire pour gagner le port le plus proche, commet une violation de neutralité. Il peut paraître, sans doute, convenable aux États neutres d'imposer des restrictions plus ou moins étroites à l'usage de leurs ports ou de leurs eaux par

(1) F. R., 1872, 2'> partie, II, p. 220.

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les vaisseaux de guerre belligérants, et c'est précisément ce qu'a fait la G.-B. pendant la guerre civile. Mais ces restrictions n'étaient pas alors et ne sont pas encore les conséquences d'une obligation internationale; sans quoi, si les obligations du neutre avaient la rigueur que les É.-U. prétendent, il serait à craindre que les neutres fussent rarement à l'abri des réclamations, des plaintes et des deinandes d'indemité de l'un ou l'autre des belligérants. Ayant constamment usé, durant la guerre, des ports et places britanniques pour ses propres croiseurs, ayant souvent obtenu pour eux, dans ces ports, des fournitures répétées de charbon, non pas pour retourner au port national le plus proche, mais pour croiser, Je gouvernement des É.-U. ne peut pas reprocher à la G.-B. d'avoir dans le même cas offert aux Confédérés les mêmes facilités. La question, d'ailleurs, ne regarde pas seulement la G.-B. Le gouvernement des États-Unis a déclaré que les règles de Washington sont les bases d'une entente générale à laquelle les autres nations maritimes doivent être priées de s'associer (1). La règle II dont le gouvernement des E.-U. déduit la restriction du séjour et la limitation de la fourniture du charbon, nesaurait avoir le sens que les E -U. lui donnent. En interdisant au neutre de prêter ses eaux comme base d'opérations au belligérant, le texte emploie la formule courante par laquelle tous les publicistes interdisent l'emploi d un territoire neutre comme point de stationnement ou de départ pour attendre l'ennemi et, de là, fondre sur lui. Que ces expressions n'aient jamais reçu le sens que les É.-U. leur donnent, cela est certain. Doivent-elles le recevoir dans l'avenir? C'est une question qui ne concerne pas seulement la G.-B., mais toutes les autres nations qui peuvent se trouver neutres dans une guerre maritime.

Deuxième limitation suggérée par les États-Unis (2). — Le gouvernement des É.-U. ajoute que le droit général des neutres d'accorder la libre entrée ou sortie de leurs ports aux vaisseaux de guerre des belligérants rencontre une exception importante. Cette exception est relative aux vaisseaux qui ont été originairement appropriés à la guerre en tout ou partie dans la juridiction du neutre. Il prétend que le gouvernement neutre est tenu de saisir et de garder ces vaisseaux toutes les fois qu'ils sont entrés dans ses ports et que, s'il n'accomplit pas ce devoir, il est tenu de réparer le dommage qui en résulte. Ce devoir semble être, d'après les É.-U., sans limite de temps. Il s'applique aux vaisseaux qui ont « à une certaine époque » reçu une adaptation partielle pour l'usage de la guerre dans les chantiers, docks ou eaux du neutre ; il s'applique aux vaisseaux de guerre commissionnés par un belligérant et il s'applique à eux sans distinguer si l'acte ou les actes d'adaptation ont pris place soit avant ou après le commissionnement, soit avant ou après l'arrivée dans la juridiction du pouvoir qui commissionne. Cette prétendue obligation pour un gouvernement neutre de saisir de force un vaisseau de guerre qui peut entrer dans ses ports et dont on peut craindre qu'il ait antérieurement reçu quelque adaptation pour la guerre dans la juridiction du neutre, est entièrement inconnue du droit, inacceptable pour la pratique et en opposition directe avec les principes qui gouvernent l'admission des vaisseaux de guerre dans les ports des nations amies. Le contre-mémoire accorde que le fait pour un vaisseau indûment armé dans les eaux neutres de sortir heureusement de ces eaux n'empêche pas le neutre de le poursuivre, saisir et détenir. Les ordres donnés pour la saisie de VAlabama dans les termes du Foreign enlistment act auraient été exc'cutés à Queenstown ou à Nassau exactement comme à Liverpool s'ils y étaient arrivés à temps ; mais VAlabama, quand il a touché pour la première fois un port britannique, était

(1) Message du Président au Congrès, 4 déc. 1871.

(2) F. R., 1872, 2« partie, II, p. 222-2'28,

depuis plus de six mois commissionnc et en service actif comme croiseur des Étatg confédérés ; il avait eu un engagement heureux avec un vaisseau de guerre des É.-U. ; il avait élé reçu dans Vile française de la Martinique, comme il devait l'être à Fernando de Noronha, Bahia et Cherbourg. Un vaisseau commissionné comme vaisseau public de guerre, entrant dans un port étranger, est une portion de la force maritime du gouvernement qui lui donne sa commission, ses officiers, son pavillon (1). Un acte de force dirigé contre lui (sauf pour prévenir ou repousser une agression ou pour le forcer à partir après qu'il en a été requis par l'autorité compétente) serait dirigé contre son gouvernement, et, fait sans avertissement préalable, constituerait une infraction à l'état de choses reconnu, sur la foi duquel il est entré et à l'observation duquel il a le droit de compter. S'il commef dans les eaux neutres une violation de neutralité, la force peut être employée contre lui pour empêcher cette violation ou pour le contraindre au départ. Mais, même alors, le neutre ne peut rien entreprendre contre le vaisseau lui-même ; il doit dans ce cas se retourner contre son gouvernement.

A fortiori ceci doit être vrai, si l'infraction a été commise avant l'arrivée dans le port. Parmi les violations de la neutralité commises durant la guerre, la plus forte et la plus flagrante est celle qui a été perpétrée par le Wachusett dans le port de Bahia (2). Les autorités brésiliennes avaient certainement le droit de faire feu sur lui et de le couler à ce moment si c'était nécessaire ; s'il s'était ensuite présenté dans un port du Brésil, elles avaient certainement le droit de lui en refuser l'accès ; mais elles devaient régulièrement s'abstenir, même après une telle provocation, de le saisir et de le détenir. A multo fortiori la même règle s'impose-t-elle si l'acte dont on se plaint a été commis par le navire avant son commissionnement régulier ou avant son incorporation dans le service naval. Ces principes sont reconnus par les publicistes et sanctionnés par l'usage. Comme l'exterritorialité du navire de guerre ne s'étend pas aux navires de commerce qu'il a saisis, ce principe ne s'applique ni aux prises opérées dans les eaux neutres ni aux prises opérées par un vaisseau illégalement armé dans la juridiction du neutre, même durant la croisière qui suit immédiatement cet armement.

c) Due diligence. — Qu'est-ce que la due diligence ? Comme les É.-U., la G.-B. estime qu'ici les règles de Washington n'innovent en aucune manière. Par ces mots « due diligence » elles n'exigent du neutre, dans l'accomplissement de ses obligations, que le degré de soin qui est requis par les principes ordinaires de la jurisprudence internationale et dont l'absence constitue la négligence. Or les États-Unis entendent ainsi :

« Une diligence proportionnée à l'importance du sujet et à la dignité et à la force du pouvoir qui l'exerce ; — une diligence qui doit, par l'emploi d'une active vigilance et par tous les moyens au pouvoir du neutre, à toutes les phases de l'affaire, empêcher la

(1) Ortolan, Règles internationales et diplomatie de la mer, i* éd., I, p. 181-190; Kent, Commentaries on american law, I, p. 155; Wharton, International law, éd. 1836, p. 151. Principe admis par le chief justice Marshall, délivrant le jugement de la cour suprême des États-Unis dans le cas de YExchange. VExchange était un vaisseau, propriété d'un citoyen américain, qui avait été saisi dans un port espagnol par le gouvernement français et converti en vaisseau public de guerre, mais qui, en arrivant à Philadelphie, fut réclamé par son propriétaire. Après avoir observé que les personnes privées entrant dans un pays étranger ne sont pas exemptes de la juridiction locale, le chief justice continue : « Mais la situation d'un vaisseau public de guerre est à tous égards différente », Cranch, Reports, VII, p. 135.

(2) Pour se saisir du Florida. V., ci-dessus, les sources diplomatiques citées.

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violation de son territoire ; — une diligence qui doit, de toute manière, détourner ceux qui en auraient le desj-ein de commettre des actes de guerre sur le sol d'un neutre contre sa volonté et ainsi de l'entraîner probablement dans une guerre qu'il veut éviter ; — une diligence qui pousse le neutre aux mesures les plus énergiques pour découvrir toute intention ou préparation d'actes contraires à sa neutralité et qui lui impose l'obligation, quand il a reçu connaissance de l'intention de commettre un tel acte, d'employer tous les moyens en son pouvoir pour l'en empêcher. »

Le gouvernement britannique admet que le soin à déployer pour empêcher la violation de la neutralité doit être en proportion des conséquences probables de ces violations. Il concède également que la responsabilité encourue pour avoir manqué d'empôcher une telle violation peut matéinellement dépendre du pouvoir que ce gouvernement avait de l'empêcher. Mais le gouvernement de S. M. ne peut admettre que le degré de diligence exigé des puissances neutres doive être, de quelque manière, proportionné à leur degré de grandeur ; il ne connaît pas de distinction entre de plus grands et de moins grands Pouvoirs ; il regarde tous les États souverains comme jouissant de droits égaux et également soumis aux mêmes obligations internationales et il est fermement persuadé qu'il n'y a pas d'État en Europe ou en Amérique qui réclame ou qui accepte une immunité fondée, à cet égard, sur le principe de son infériorité en étendue, en force militaire ou en population. Au contraire, les arbitres comprendront clairement, en examinant le mémoire britannique, que, dans une contrée comme la G.-B. qui, avec des institutions libres, possède une forte marine marchande et un très grand commerce de constructions navales, la difficulté d'empêcher des entreprises de cette nature est, non pas moins grande, mais plus grande que dans les pays qui ne sont pas dans les mêmes conditions ; et il est juste que ceci soit retenu dans le litige. L'affirmation que la due diligence est. telle qu'elle doive empêcher tous les actes en question et qu'elle doive détourner tous les hommes de les commettre, prise littéralement, signifie qu'aucun gouvernement n'a rempli son devoir, à moins d'y avoir complètement réussi... Les E.-U. ne se plaignent pas seulement que la G.-B. n'ait pas fait tout son possible pour empêcher les actes contraires à la neutralité dans un -petit nombre de cas, mais qu'elle n'ait pas réussi à les empêcher toujours. Ils disent que la « diligence nécessaire » requiert un gouvernement d'employer tous les moyens en sou pouvoir; or c'est une proposition vraie en un sens, fausse dans un autre : vraie, si l'on entend que le gouvernement est tenu d'employer honnêtement, avec un soin et une activité raisonnables, les moyens dont il dispose ; fausse, impraticable et absurde, si l'on pense qu'une responsabilité naît toutes les fois qu'il est possible de démontrer qu'une heure a été perdue qui aurait pu être gagnée, ou qu'un retard accidentel est survenu qui aurait pu, avec un plus haut degré de prévoyance, être évité ; qu'un expédient n'a pas été tenté, qui aurait pu i-éussir ; que des moyens d'information n'ont pas été employés, qui paraissaient sans valeur ou sans utilité, mais qui, en réalité, ne l'étaient pas ; ou que les efforts d'un officier ou d'un fonctionnaire du gouvernement n'aient pas été poussés jusqu'à l'extrême limite de sa capacité physique. Or il y a lieu d'observer qu'à mesure qu'on étend le devoir de surveillance préventive des entreprises hostiles, qui sont ouvertes et flagrantes, aux faits d'un caractère plus douteux, qui se trouvent sur la limite des actes légitimes et des autres, il devient de plus en plus difficile d'exiger du neutre dans l'accomplissement de ce devoir une forme particulière et extraordinaire de vigilance et d'activité. Le devoir d'empêcher la formation ouverte en territoire neutre d'une expédition à main armée contre une nation voisine est simple et clair; mais il en est auti'cment quand il s'agit d'actes d'une classe différente, dont la criminalité dépend d'une intention cachée : tel, par exemple, que celui de tirer, pour les belligérants, des chantiers d'un constructeur de navii-cs, dont la profession est pré-

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cisément de construire toutes sortes de bâtiments pour toute espèce de nations, un vaisseau muni d'une adaptation spéciale à la guerre. Ceci fait retomber sur le neutre, vis-à-vis du belligérant, le devoir d'exercer dans son territoire, sur les transactions habituelles du commerce, un constant et minutieux espionnage. Cette charge, toujours onéreuse pour le neutre, est en même temps purement involontaire de sa part (puisqu'elle résulte d'une déclaration de guerre qui lui est étrangère). La manière dont deux décisions de la Cour suprême des E.-U. (1) ont envisagé la question ne saurait être retenue : une telle question n'est pas de la compétence d'un tribunal interne, si qualifié soit-il. Les principes sur lesquels la G.-B. ne peut suivre ici les É.-U. et que le mémoire américain prétend être ceux des hommes d'Etat, des jurisconsultes et des publicistes de la G.-B. et des plus éminentes autorités du continent, n'ont jamais été auparavant admis ou reconnus ni par la G.-B., ni par aucun autre État d'Europe et d'Amérique ; ils n'ont, pour les soutenir, aucun publiciste autorisé, ils sont inconnus de la G.-B. et, à l'époque, ils étaient également inconnus des É.-U.

Précédents invoqués pur les États-Ujiis (2). — Développant cette dernière affirmation, le contre-mémoire s'efforce d'ébranler la position morale- des Etats Unis dans le débat, en discutant les précédents par eux invoqués, bien plus, en soutenant qu'eux mêmes, en aucune circonstance, n'avaient jamais su garder la stricte et due neutralité que, devenus belligérants, ils prétendaient imposer à la Grande-Bretagne.

A l'appui de ses vues sur le devoir et les responsabilités des neutres, le gouvernement des Etats-Unis invoqua-it, dans son mémoire, des précédents qu'il tirait :

1° D'une correspondance passée entre les gouvernements d'Espagne et de Suède en 1825, relativement à l'achat de certains vaisseaux de guerre, que le gouvernement espagnol supposait acquis pour le service du Mexique ;

2° D'une correspondance entre le ministre britannique et le gouvernement des États-Unis relative en 1793 aux déprédations commises sur le commerce britannique par des corsaires français lancés des ports américains, des mesures adoptées en conséquence par le gouvernement des États-Unis et du traité du 19 novembre 1794 {Traité Jay, art. VII) ;

3° Des plaintes et réclamations de l'Espagne et du Portugal à raison des déprédations commises sur leurs sujets et sur leurs navires par des corsaires armés dans les États-Unis (Traité subséquent avec l'Espagne du 22 février 1819).

Sur ces trois points, le contre-mémoire conteste l'interprétation des États-Unis :

1° Dans le cas des vaisseaux suédois (1825) six navires de la marine militaire sué-

(1) Sanlissim^ Trinidad, Wheaton, Reports, VII, p. 283; Gran Para, ihid , p. 471. V. aussi ci-dessus la fin de l'analyse du mémoire américain.

(2) F. R., 1872, 2« partie, p. 232 et suiv.

AFFAIRE DE l'aLABAMA l CONTRE-MÉMOIRE BRITANNIQUE 817

doise, ayant été réformés, furent en effet vendus par l'intermédiaire d'une maison anglaise au gouvernement du Mexique, alors en guerre contre l'Espagne ; puis, sur les représentations de l'Espagne, le contrat fut résilié ; mais, dans le cas de la Suède, il s'agissait d'une vente de navires de guerre faite par l'Etat lui-même, tandis que, dans le cas de la Grande-Bretagne (Alabama claims), il s'agit de navires construits et vendus par des particuliers. A ce propos la G.-B. fait obseiverque, dans le cas de la flottille anglo-chinoise, elle s'est trouvée dans la même situation que la Suède, avec cette différence qu'il s'agissait, non de vaisseaux qui fussent sa propriété, mais seulement de vaisseaux montés et commandés en vertu de sa permission et que, pour écarter d'elle tout soupçon de connivence avec les insurgés, elle n'a pas hésité à racheter ces navires immédiatement, sans attendre une réclamation, alors qu'il devait en résulter pour elle, non pas un sacrifice de 60,000 fr. comme pour la Suède, mais un sacrifice pécuniaire de 2,500,000 fr. ; de sorte qu'elle n'a rien à craindre de la comparaison instituée entre elle et la Suède par le mémoire américain.

2" Dans le cas des corsaires français et des violations de la neutralité américaine, de 1793 et 1794, le gouvernement des É.-U., sur les vives instances du ministi'e britannique, avait seulement reconnu, le 5 septembre 1793, dans la célèbre lettre de M. Jefîei'son à M. Hammond, l'obligation de restituer soit les prises faites dans les eaux neutres des É -U., soit les prises amenées dans les eaux des É.-U. après avoir été faites par des navires armés en course aux É.-U. (et seulement après le 5 juin 1793). Tous ceux dont les vaisseaux auraient été capturés dans la haute mer par des corsaires illégalement armés aux É.-U., et détruits sur le champ loin des eaux territoriales neutres (ce qui était le cas des victimes de VAlabama et autres) n'auraient donc eu, d'après ces précédents, aucun recours contre le neutre qui, d'ailleurs, même dans ses propres eaux, n'avait qu'à restituer les prises sans avoir jamais le droit (maintenant allégué par les États-Unis) d'arrêter et de retenir le capteur.

3° Lors de la guerre de l'Espagne et du Portugal contre leurs colonies sud-américaines révoltées, la correspondance officielle avait accusé, de part et d'autre, les É. -U. de graves manquements à la neutralité (1). Le mémoire américain glissait sur ces faits. Le contre-mémoire britannique les reprend. Le 23 novembre 1819, c'est le ministre du Portugal, M. Corréa de Serra, qui se plaint que, depuis deux ans, des déprédations systématiquement organisées aient été journellement commises sur la propriété portugaise par le peuple qui habite les États-Unis avec des vaisseaux lancés dans les ports de l'Union pour ruiner le commerce des Portugais : plus de 50 navires portugais, la plupart richement chargés, avaient été ainsi capturés ; une ville de la côte avait armé à elle seule 26 vaisseaux pour cette chasse ; en une semaine, trois vaisseaux armés de cette manière avaient pénétré dans ce port pour attendre une occasion favorable d'entrer en chasse. Le 16 juillet 1820, le Portugal demande aux É.-U. la nomination d'une haute commission mixte pour indemniser ses nationaux du préjudice causé. Les É.-U. s'y refusent, parce que, quant aux actes commis dans la juridiction des É.-U., la cour suprême et les tribunaux subordonnés peuvent seuls en connaître, et quant aux actes commis en dehors, le gouvernement des É.-U. n'en est pas responsable. En 1850, M. de Figanière reprend les mêmes propositions. Il fait observer que les captures en question ont été faites par des citoyens américains sur des navires lancés dans des ports des É.-U., sans que le gouvernement ait usé des moyens de répression qui se trouvaient à sa disposition, mais qu'il a négligé d'employer, alors qu'à Baltimore, leur centre, ces opérations étaient de notoriété constante. Aucune réponse ne fut faite à cette dépèche,

(1) F. R., 1872, 2e partie, II, p. 242 et suiv.

ÀRUilHAQES. II, - 52

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sinon qu'une telle commission était insolite. C'était cependant l'époque où les É.-U. reprochaient au Portugal, dans l'aiTaire du General Armstrony, un manquement au devoir de neutralité : adaire qui, soumise à l'arbitrage, Tut jugée contre eux, comme le mémoire de la G.-B. ne manque pas de le rappeler. Les plaintes et les réclamations du ministre espagnol Dom Luis de Onis sont encore plus fréquentes et plus véhémentes qup celles du ministre de Portugal, mais la substance en est la môme : notoriété des actes accomplis, refus des collecteurs des douanes d'agir sans preuves dans les limites de leur compétence, difficulté pour les consuls d'Espagne d'obtenir des témoignages contre des spéculations illégitimes dans lesquelles trop de personnes sont intéressées. Quand le consul d'Espagne veut arrêter deux navires de guerre, Horace et Curiace, construits à New York, sur le fondement qu'ils ont à bord 30 pièces de canon, avec leurs affûts, et 160 hommes d'équipage, il est répondu qu'il n'est pas prouvé que les canons ne soient pas des articles de commerce, ni les marins des passagers (Note à M. J. A. Adams du 10 novembre 1818). En vain le mémoire des É.-U. allègue-t-il que, par le traité du 22 février 1819, les É.-U. ont accordé à l'Espagne la réparation qu'elle demandait, car ce traité n'est qu'une transaction par laquelle les É.-U. renonçaient à certaines réclamations contre l'Espagne, tandis que l'Espagne renonçait aux siennes (art. 9), sans d'aucun côté reconnaître la validité ni des unes ni des autres. Il faut d'ailleurs ajouter que, par le traité du 27 octobre 1795, les É.-U. s'étaient engagés à ne pas laisser leurs citoyens prendre des lettres de marque contre l'Espagne, de sorte qu'ici les obligations des É.-U, ne se fondaient pas sur les principes généraux du droit international, mais sur les stipulations expresses d'un traité.

A cette discussion, le contre-mémoire ajoute ce qu'il appelle (1) : Les dernières violations des lois de la neutralité américaines, qu'il décrit en appelant l'attention des arbitres sur :

1° Les attaques flibustières de Lopez contre Cuba ;

2° Celles de Walker sur le Mexique et l'Amérique centrale ;

3** Les raids des fenians contre le Canada.

1" Malgré la proclamation du il août 1849, par laquelle le président des E -U. annonce qu'il a tout lieu de craindre qu'une expédition armée doive être organisée aux É.-U. contre Cuba et ordonne à tout fonctionnaire civil ou militaire de faire tout son possible pour l'empêchement, le jugement et la punition d'une telle infraction aux lois de la neutralité, Lopez, le 7 mai 1850, quitte la Nouvelle-Orléans avec 500 hommes sur un steamer, accompagné de 2 autres navires, débarque à Gardenas au nord-ouest de l'île, puis, rencontrant des troupes venues de la Havane, se rembarque, fuit aux É.-U. ; arrêté le 27 mai, il est traduit devant le grand jury de la Nouvelle-Orléans qui, le 21 juillet, le déclare coupable avec 50 de ses compagnons, mais le gouvernement abandonne sa poursuite et le remet en liberté, sur quoi Lopez recommence une autre expédition où il trouve la mort (pris par les Espagnols le 24 août 1851, exécuté le 1" septembre).

2° Le 18 septembre 1857, informé des préparatifs et des engagements opérés dans les limites des É.-U. par Walker en vue d'une expédition contre le Mexique, le Nicaragua et Gosta-Rica, en violation de l'art. 6 de l'act du Congrès du 20 avril 1818, le général Cass, secrétaire d'État, requiert les autorités locales d'user de toute la diligence requise (to use ail due dlliçfence) pour en empêcher l'exécution. En octobre 1857, il n'en est pas moins vrai que 2,000 hommes avaient été enrôlés, $ 250,000 rassemblés, des armes acquises, des négociations engagées avec des propriétaires de navires pour le

(1) Ibid., p. 248 et suiv.

AfpAIRE DE l'alABAMA: CONTRE-MÉMOIRE BRITANNIQUE 8tô

transport. Arrêté le 10 novembre à la Nouvelle-Orléans, Walker donne une caution de $ 2,000, s'échappe le lendemain avec 300 hommes sans armes sur Je paquebot de la Nouvelle-Orléans à Mobile, où un petit vapeur, le Hicks^ le recueille et le transporte avec ses hommes sur le Fashion. Les É.-U. télégraphient à la Nouvelle-Orléans de lancer à sa poursuite un navire de la douane. Le ministre de S. M. B. à Washington, lord Napier, demande l'envoi d'un vaisseau de guerre de la marine nationale, mais l'administration le refuse. Walker débarque avec sa bande, occupe Fort-Castillo, est arrêté par le commandant de l'escadre américaine et ramené aux É.-U., mais sans qu'aucune procédure légale soit ouverte contre lui, ce qui lui permet de recommencer en 1858 une nouvelle tentative qui jette, de frayeur, le Nicaragua et le Costa-Rica sous la triple protection de la France, de la G.-B. et de la Sardaigne (proclamation des deux présidents, datée de Rivas, 1" mai 1858).. Le 30 octobre, le président des É.-U. Buchanan lance une proclamation « recommandant à tous les officiers du gouvernement, civils ou militaires, d'être vigilants, actifs, zélés pour arrêter cette entreprise illégale ; ce qui n'empêche pas les flibustiers de s'embarquer à Mobile sur le schooner Suzan, en décembre 1858, avec un laissez passer de la douane, sous prétexte de cabotage ; le naufrage du Suzan survint en novembre 1859 ; mais Walker, pour la 3e fois, éludait la « due diligence » des autorités de Mobile sur son vieux navire Fashion ; manquant de vivres, le Fashion dût revenir et plusieurs personnes de l'expédition furent arrêtées. Enfin, en 1860, Walker repartait sur le John Taylor qui le débarqua sur les côtes de l'Amérique centrale. Peut-être aurait-il réussi une 5^ fois à éluder la « due diligence », mais sa carrière fût arrêtée à Trujillo en septembre 1860 (1).

30 Dans l'histoire des trois raids fenians contre le Canada, le même manque de « due diligence » se retronve.

Comme conclusion :

Les É.-U. n'ont pas à demander à la G.-B. une diligence plus active, une diligence plus sûre que celle qu'eux-mêmes ont montrée ; rigoureusement les É.-U. ne peuvent pas estimer les obligations des autres gouvernements autrement qu'ils n'ont conçu les leurs... Il n'a jamais été réclamé que lavaleurdes navires et des cargaisons capturés par les vaisseaux irrégulièrement armés et la réclamation n'a jamais été admise, si ce n'est quand le capteur a conduit la prise dans la juridiction du neutre... Finalement, le gouvernement de S. M, ne peut s'empêcher de remarquer qu'ici l'histoire est, d'un bout à l'autre, celle d'entreprises irrégulières préparées soit dans les É.-U., soit par les citoyens des É.-U. dans d'autres pays. La G.-B., l'Espagne, le Portugal, le Mexique, les Républiques de l'Amérique centrale, le Canada ont été tour à tour harcelés par des corsaires armés dans les ports de l'Union ou par des expéditions hostiles organisées et réunies dans son territoire. Et quand, en 1861, la guerre civile s'est déclarée dans l'Union elle-même, c'est par des citoyens des É.-U. qu'a été formé le plan d'abuser, pour le plus efficace développement de cette guerre, du sol et des eaux d'une nation neutre et amie... Les États du Sud sont aujourd'hui rentrés dans l'allégeance ; ils ont été traités avec clémence, aucun effort n'a été fait pour exiger d'eux par des peines ou des confiscations une réparation pécuniaire des pertes que le gouvernement et le reste de la population des É -U. ont supportées de leur fait. Et c'est à la G.-B., au lieu de s'en prendre aux Sudistes, que les É.-U. s'adressent pour demander l'exécution d'obligations qu'eux-mêmes en aucun cas n'ont jamais bien remplies.

(1) V. ci-dessus, p. 131 et suiv.

Griefs divers — Le chapitre IV du contre-mémoire examine différents griefs (1) :

1. Trafic des munitions de guerre. — Les É.-U se plaigiiciilquc le gouvernement des États Confédérés ait envoyé en Angleterre, à Nassau, comme d'ailleurs à la Havane, des agents chargés de l'achat d'armes et de munitions de guerre. Mais le commerce des armes par les particuliers a toujours été considéré comme une aventure privée, soumise aux risques de la contrebande, non comme un manquement à la neutralité, susceptible d'engager la responsabilité publique de l'Etat neutre dont les l'essortissants se livrent à ce trafic. Les États-Unis ont toujours admis ce système : « Nos citoyens ont toujours été libres de fabriquer, de vendre et d'exporter des armes » (M. JefFerson à M Hammond, 15 mai 1793) a sous les pénalités que les lois de guerre autorisent » (Théorie de la contrebande de guerre. Insti'uction d'A. Hamilton, secrétaire des finances, aux collecteurs des douanes, 4 août 1793). « 11 n'est pas dans la pratique des nations de défendre à leurs propres sujets le trafic des articles de contrebande » (M. Webster à M. Thompson, 8 juillet 1842). Même principe dans le message du président Pierce {supra cit.) à l'occasion de la guerre de Grimée. Les Compagnies anglaises, ayant craint un moment que le transport des armes ne fût contraii'e à la proclamation du 13 mai 1861, s'adressèrent au Foreign office pour savoir si le commerce des armes leur était interdit parla proclamation du 13 mai. Aune question de la Liverpool, New-York and Philadelphia Steamship C°, 31 janvier 1862, lord Russell répondit, conformément à l'opinion de l'attorney général (dans l'affaire du Bermuda), que le chargement sur un vaisseau d'armes et de munitions par un particulier n'était pas contraire aux devoirs de la neutralité. M. Adams le comprenait si bien que, pour ai^rêter le trafic des armes, il demandait à lord Russell, à la place d'une <nesure dii^ecte, le biais d'un retrait de la reconnaissance des Confédérés comme belligérants. Il invoquait cependant pour une prohibition directe l'exemple de l'Autriche : « Nous avons, disait M. Adams, acheté beaucoup d'armes en Autriche, mais l'Autriche n'a pas voulu livrer de munitions aux insurgés » (22 mai 1862). Or, d'après la correspondance publiée par les É.-U., le major Iluse avait embarqué 10 batteries de canons autrichiens à Hambourg, et acheté 20,000 fusils à Vienne. Les É.-U. peuvent critiquer d'autant moins la vente d'armes aux Confédérés par l'Angleterre qu'eux-mêmes ne cessaient pendant la guerre de s'approvisionner d'armes sur le mai'ché britannique.

Dans le commerce avec les ports du Nord des É.-U., les statistiques accusent en tonnes un mouvement, en armes, de 18,329 en 1858, 1859 et 1860; de 44,904, en 1861 ; de 343,304 en 1862; de 124,928 en 1863; ces chiffres se rapportent aux cargaisons d'armes dûment déclarées ; mais il est à croire que d'autres chargements, dans une proportion considérable, ont été faits sous le nom de quincaillerie. Le contre-mémoire estime que les fournitures supplémentaires d'articles de guerre ainsi exportés aux ports septentrionaux des É.-U. pendant la guerre civile représentent une valeur de £ 2,000,000, dont £ 500,000 pour les fusils seulement. Reprenant les expressions si frappantes du mémoire américain, le contre-mémoire britannique dit qu' « il y a eu en Angleterre une branche du département de la guerre et du dépai'tement des finances » non pas seulement des Confédérés, mais des É.-U. eux-mêmes.

Les mêmes principes qui s'appliquent au commerce des armes s'appliquent à la souscription des particuliers neutres aux emprunts qui n'engagent pas la responsabilité publique de l'État neutre. Les États confédérés, empêchés par le blocus d'exporter leurs

(1) Ibid., p. 264 et suiv.

AFFAIRE DE l'aLABAMA l CONTRE-MÉMOIRE BRITANNIQUE 821

produits en Europe, tentèrent de se procurer des fonds en Angleterre, en France et ailleurs, en donnant en garantie les stocks de coton destinés à l'exportation, livrables à la fin de la guerre. Les Confédérés eurent des agents en France, en Angleterre et ailleurs pour négocier et lancer ces emprunts : en Angleterre, leur agent était un marchand de Liverpool ; aucune action ou poursuite fondée sur des transactions de cette espèce ne peut avoir été intentée en Angleterre soit pour, soit contre le pouvoir confédéré, attendu qu'il n'a pas été reconnu comme État par la G.-B. Mais il n'était ni du devoir, ni au pouvoir du gouvernement britannique de les prohiber et de les arrêter ; de même qu'il n'avait, légalement, pas à empêcher ses sujets de souscrire aux grands emprunts de guerre qui ont été émis de temps à autre par le gouvernement des É.-U. Ceux qui ont avancé de l'argent aux Confédérés l'ont fait librement, quoique à leurs risques et périls (en ce sens: Heffter, op. cit., § 14«).

Pressés par la difficulté de distinguer entre leurs propres opérations en Europe et celles des Confédérés, de manière que le gouvernement britannique fût tenu de permettre les premières et de réprimer les secondes, les É.-U. paraissent s'imaginer qu'ils ont trouvé cette distinction dans deux circonstances : l'une que les besoins de la Confédération étaient plus urgents que ceux de l'Union, la première ne pouvant obtenir de fournitures militaires qu'au dehors ; la seconde pouvant en tirer, pour la plus grande part, de ses manufactures ; — l'autre que les É.-U., ayant la maîtrise de l'Océan, pouvaient transporter librement et ouvertement « suivant le cours ordinaire du commerce » les marchandises acquises, tandis que les Confédérés étaient obligés de « créer un commerce nouveau dans ce but » par la voie détournée de Nassau et de Bermude qui n'étaient pas accoutumées à ce trafic, de manière à éluder la surveillance des croiseurs ennemis. Le mémoire des É.-U. affirme que le commerce de contrebande entre l'Angleterre et Nassau « a été couvert par le pavillon britannique et que ceci, joint à la protection accordée par S. M. aux agents des Confédérés en Angleterre, a privé les É.-U. du bénéfice de leur supériorité sur mer ». Le contre-mémoire répond que la même protection a été accordée aux agents en Angleterre des deux belligérants, et que jamais le pavillon anglais n'a protégé le commerce de contrebande contre la perquisition, la visite et la condamnation des tribunaux de prises américains, môme entre Liverpool et Nassau, et que, malgré la puissance delà marine militaire anglaise, il n'a été fait qu'un usage très modéré du convoi, quand on pouvait légitimement craindre que les croiseurs des É..-U., dans leur ardeur à faire des prises, n'en vinssent à harceler indûment le commerce régulier et légitime de la G.-B.

2. La violation du blocus et le commerce de N,issau. — Les É.-U. prétendent que le gouvernement de la colonie a rapporté une règle antérieurement prise contre le transbordement des cargaisons, et ceci dans le but de faciliter la violation du blocus. Basée sur quelques mots d'une lettre écrite par un agent confédéré trouvée lors de la prise de Richmond, cette accusation est erronée. Les règlements fiscaux de la colonie prohibent le transbordement des marchandises, mais exigent qu'elles soient débarquées pour l'examen des officiers des douanes, puis réembarquées pour l'exportation, soit sur le même navire, soit sur d'autres. La prohibition, qui existe seulement dans un intérêt fiscal, peut, dans tous les cas, être levée par une permission spéciale du receveur général des douanes. Cette permission est de régie dans le cas de marchandises en transit, qu'il est facile d'examiner à bord ; elle a été accordée fréquemment durant la gueri'e ; la première application en a été faite le 19 décembre 1861 dans l'affaire de VEliza Bonzel, vaisseau chargé, non pas de contrebande de guerre, mais de marchandises diverses. Il n'apparaît pas qu'aucune permission ait été accordée dans le cas du Gladialor. La prohibition n'a jamais été écartée ni modifiée, mais, eût-elle été rapportée, que ceci n'aurait

en aucune importance, attendu que rien n'empêchait la cargaison clél)arquée d'être immédiatement réembarquée sur de petits navires, et les autorités, pas plus à Nassau qu'à Liverpool, n'étaient autorisées à empêcher l'exportation ou le transit des articles de contrebande de guerre. Que des transbordements de ce genre aient eu lieu fréquemment, soit directement, soit avec un débarquement intermédiaire, le gouvernement de S. M. ne le conteste pas, bien que les affirmations produites en plusieurs points par les É.-U. ne concordent pas toujours avec les documents fournis en preuve. Le gouvernement des É.-U. omet toutefois d'informer les arbitres des moyens employés par lui-même, — comme puissance belligérante, — pour arrêter le trafic des neutres avec le Sud par une rigoureuse extension du droit de capture en haute mer, soit pour contrebande de guerre, soit pour violation de blocus ; extension précédemment inconnue du droit international. Avant cette guerre, il avait été communément admis que, si un navire neutre faisait route d'un port neutre à port neutre, aucun tribunal de prises ne pouvait examiner la destination de la cargaison. Les cours de prises américaines ont introduit le principe que, s'il y a preuve que la cargaison doitêtre ultérieurement amenée dans un port d'un belligérant, la cargaison et, dans plusieurs cas, le navire, sont sujets à condamnation. Les marchandises, dans le voyage d'Angleterre à Nassau, ont aussi bien été soumises à capture que dans le voyage direct de Nassau ou de Liverpool à un port du Sud. Ces décisions, auxquelles aucune opposition n'a été faite de la part du gouvernement de S. M., détruisent l'avantage que la proximité d'un port neutre offre aux forceurs de blocus en atténuant le risque de la capture par la diminution de la longueur du voyage. Le seul avantage qui demeure est de transporter la cargaison des grands transatlantiques sur de petits navires, rapides et bas sur l'eau, qui, pouvant se glisser entre les îles de la côte, ont (la première année seulement) réussi à forcer le blocus Mais vm blocus qui se laisse ainsi forcer n'est pas effectif Or, le gouvernement neutre, qui doit respecter les blocus effectifs, n'a pas à fortifier par ses actes les blocus qui ne le sont pas.

Les É.-U. se plaignaient encore de n'avoir pu constituer à Nassau un dépôt de charbon pour lé ravitaillement de leurs navires de guerre et notamment du Flambeau, tandis que le Nashville trouvait à Southampton le charbon nécessaire ; bientôt même ils se plaignirent de n'avoir pu faire pénétrer dans les ports des Bahama, à la suite des ordres en conseil du 31 janvier 1862, aucun de leurs navires de guerre. Mais ces deux mesures, toutes deux générales, toutes deux applicables aux deux belligérants, n'ont pas de peine à se justifier. La première mesure s'explique, parce qu'il n'y a aucune comparaison à établir entre le ravitaillement en Angleterre, à plusieurs milliers de milles de la côte, et le ravitaillement à Nassau, à courte distance des ports de la côte et notamment de Key-West ; parce que le Flambeau, dans son cas spécial, ne demandait l'assistance d'un dépôt de charbon à Nassau que pour monter la garde à l'entrée du port, comme si, pour mieux saisir la contrebande de guerre, il avait le droit d'instituer en face d'un port neutre un nouveau mode de blocus ; parce qu'enfin, suivant l'opinion des jurisconsultes de la Couronne, l'établissement d'un dépôt public de charbon en territoire neutre associe directement la souveraineté territoriale aux actes hostiles des belligérants, tandis que la vente du charbon par le commerce local n'y associe que des particuliers, agissant à levirs risques et périls. La seconde mesure se justifie, parce qu'il appartient incontestablement au gouvernement neutre de fermer à son gré tous ses ports ou quelques-uns d'entre eux aux vaisseaux de guerre des belligérants, comme le firent les É.-U. eux-mêmes quand, en 1820, par une loi du Congrès, lors de la guerre de l'Espagne et de ses colonies, ils fermèrent aux vaisseaux de guerre étrangers, hors le cas de force majeure, un certain nombre de ports.

AFFAIRE DE l'alABAMA '. CONTRE-MÉMOIRE BRITANNIQUE 823

Examen de fait. — Les chapitres V à VITI (1), comme le chapitre V du mémoire américain, sont relatifs à des cas particuliers. Ils entrent, à propos des principaux navires, dans des précisions de fait et de détail qui, sans vouloir en diminuer l'importance, sont beaucoup plus d'espèce que de principe. Tenant principalement la « due diligence » pour une question de fait, l'Angleterre s'attache à démontrer, dans chaque espèce, qu'elle n'y a pas manqué.

Hospitalité. — Sous ce titre « Réception des croiseurs confédérés dans les ports britanniques », le chapitre IX (*2) répond à l'accusation américaine d' « hospitalité excessive » contrastant avec la « discourtoisie » de l'attitude prise vis-à-vis des croiseurs fédéraux. Les griefs des Etats-Unis se groupent ici sous trois chefs : 1* secours avant les règles du 31 janvier 1802 ; 2" non application de ces règles aux vaisseaux confédérés ; 3** rigide application de ces mêmes règles aux vaisseaux de guerre des Etats-Unis. Aucun n'est fondé :

Deux navires, le Sumter et le Nashville, ont visité les ports britanniques avant la promulgation des règles de 1862. Mais les É.-U. ne doivent pas oublier que le Sumter fut reçu dans les ports du Brésil et de la Guyane hollandaise dans l'été et l'automne de 1861 ; que ces séjours, comme ceux qu'il fit dans les possessions voisines delà Gi'ande-Bretagne, donnèrent lieu de leur part aux mêmes protestations, auxquelles ces gouvernements firent cette même l'éponse qu'ils ne pouvaient traiterle Stim^er comme pirate, ainsi que le demandaient les États-Unis, mais seulement comme vaisseau de guerre. Les croiseurs fédéraux eurent une attitude souvent incorrecte. Quand, par exemple, le FUinbeau, à Nassau, puis le Tuscarora, à Southampton, croisaient devant l'entrée du port, pour atteindre le Nashville, ils mettaient pratiquement les ports neutres en état de blocus (3), manœuvre que le Tuscarora tenta de recommencer contre le Sumter, à Gibraltar. Les croiseurs fédéraux n'ont donc pas à se plaindre des mesures qu'ils ont eux-mêmes provoquées. Les États-Unis se plaignent que le Tuscarora ait été soumis à Gibraltar aux règles du 31 janvier, tandis que, dans le môme port, le Sumter en était affranchi. La vérité est qu'à l'arrivée du Sumter, le 18 janvier 1862, ces règles n'étaient pas encore formulées, tandis qu'à l'arrivée du Tuscarora, le 12 février, elles étaient déjà connues et publiées, depuis le H, par le gouverneur; un traitement différent, pour ces deux navires, se serait donc compris. Mais comme les règles, publiées le 1 ) , ne devaient être mises en vigueur que le 18, le gouverneur fut d'avis (4) que ni l'un ni l'autre de ces navires ne devait être soumis à ces règles, tant qu'il resterait dans le port. Alors, le capitaine Craven, du Tuscarora, sortit du mouillage de Gibraltar pour s'établir au mouillage espagnol d'Algesiras ; puis il écrivit au gouverneur de Gibraltar d'avoir à faire sortir le Sumter du port, où il ne devait rester que 24 heures. Sur qui retombe la responsabilité de cette sortie? Ce n'est pas sur le gouverneur, mais sur le capitaine Craven, qui

(1) Ch. I, Sumter et NashviUe (p. 290-296); ch. VT, Florida et Alabama (p. 297- 3 20) ; ch. VII, Georffia et Shenandoah (p. S2\-Ub).

(2) F. R., 1872, 2e partie, II (p. 346 et s.).

(3) Mémoire britannique, appendice I, p. 114.

(4) Ibid., II, p. 19 et s. ; p. 41 et s.

avait ainsi fait sortir de Gibraltar son propre navire, pour en faire sortir à son tour le Sumter dont il guettait la sortie. Ces faits devaient être rétablis pour démontrer que les règles de 1862 furent appliquées aux deux belligérants de la même manière. Le mémoire américain se plaint encore que leNashville ait prisa Bermude du charbon moins de trois mois après avoir quitté Southampton, contrairement aux règles du 31 janvier 1862. Mais Bermude n'a qu'un courrier par mois, de sorte que les règles, expédiées dans la seconde moitié de février, n'y sont arrivées que le 5 mars. Peu de temps auparavant le Nashville venait précisément de quitter ce port. Les règles du 31 janvier 1862 contenaient des dispositions générales, applicables au séjour des navires de guerre belligérants dans les eaux britanniques. Mais elles contenaient aussi des dispositions spéciales relatives aux îles' Bahama, où les vaisseaux de guerre ne pouvaient entrer, hors le cas de force majeure, sans la permission du gouverneur. Le mémoire des É.-U. oublie cette différence de règles quand il met en parallèle l'admission du Florida à Bermude et le refus de laisser entrer à Nassau le Honduras. A Nassau, il y avait une prohibition spéciale contre l'admission des vaisseaux de guerre des belligérants ; à Rei^mude, il n'y en avait aucune. Il y avait aussi cette différence que le Florida était entré à Bermude pour faire des réparations (cas de force majeure) tandis que le Honduras n'invoquait, pour raison, que la nécessité d'aller chercher de l'argent pour venir en aide aux matelots du San, Jacinto (Ij, naufragé sur la côte d'Abaco, au nord de la Nouvelle-Providence (dont la capitale est Nassau), argent que le consul pouvait porter à bord ou expédier à Abaco sans que le navire entrât dans le port. Il est vraiqueleF/o/'/da put entrer, plus tard, à Nassau, le 26 janvier 1863, mais parce qu'il se trouvait alors (comme le capitaine Maffit l'écrivit au gouverneur) en détresse pour manque de charbon ; or, c'est précisément ce qui avait été fait quelques mois auparavant pour le vaisseau fédéral Stars and Siripes. Le Florida prend, pour la même raison, du charbon à Barbade, le 24 février 1863, par permission expresse du gouverneur. Le gouverneur, qui venait de permettre au San Jacmfo, amiral Wilkes, de s'y réparer, crut devoir également, pour maintenir l'équilibre entre les deux belligérants, user dans ce cas du droit « d'expresse permission », à lui donné par les règlements. A Bermude, il est vrai que, dans l'été de 1863,1e salut du Florida lui a été rendu ; mais c'est le seul cas où le pavillon des États confédérés ait reçu cette marque de courtoisie de la part des autorités britanniques. Le Tallahassee (2), à Nassau, a été reçu comme navire de commerce bien qu'il se comportât au dehors (fait qu'on ignorait) comme navire de guerre ; le Chickamaugaà Bermude n'a reçu que la quantité de charbon strictement nécessaire pour gagner le port confédéré le plus proche. Il est bien vrai, pour l'A iaJbama, qu'elle a refait du charbon à Capetown après en avoir fait à Singapour, Mais si, d'après certains documents, les trois mois n'étaient pas encore complètement écoulés, d'après d'autres, ils venaient précisément de s'accomplir (3), Le capitaine de VAlabama avait demandé aux autorités locales la'permission de faire du charbon, par la raison qu'il n'en avait pas fait depuis le 21 décembre à Singapour Ni le gouverneur, ni l'amiral n'avaient les moyens de contrôler la date à un seul jour près, et la permission demandée fut accordée sur la foi de la déclaration du capitaine Semmes (4).

(1) Le croiseur à bord duquel était le cap. Wilkes dans l'affaire du Trent,

(2) Ibid , p. 350, pour le Tallahassee; p. 356, pour le Chickamauya.

(3j 23 décembre 1863 : prise de charbon à Singapour; 21 mars 1864, au Cap, d'après le cap. Semmes dans son livre Adveniures Àfloat, p. 744 ; le 22 décembre et le 22 mars, d'après son autre livre The Cruise of Ihe Alabama and Sumter, p. 234.

(4) N'aurait-on pas dû, dans ce cas, inscrire la date du ravitaillement sur le livre de bord?

AFFAIRE DE l'alabAMA l CONTRE-MÉMOIRE BRITANNIQUE 825

Si, d'ailleurs, on prend la question dans son ensemble, durant le cours de la guerre civile, dix croiseurs confédérés ont visité les ports britanniques. Le nombre total de leurs visites a été de 25, marquées 11 par des réparations, 16 par du charbonnage, 16 sur 25 par un séjour prolongé. Mais, d'autre part, les vaisseaux de guerre fédéraux ont fait 228 visites (1) pendant la guei're aux ports de la G.-B. et de ses colonies. De ces visites, 33 ont été marquées par des réparations, 45 par des fournitures de charbon, 44 par une violation de la règle des 24 heures. Les navires du Nord ont visité 3i fois les Bahama, qui leur étaient fermées, tandis que Nassau n'a été visité que deux fois par ceux du Sud. Un seul navire du Nord, le Vanderbilt (2), a tiré, en six semaines, de trois ports britanniques, plus des 2/3 du chiffre total de charbon fait par tous les vaisseaux confédérés pendant toute la durée de la guerre ; « comment douter alors que le gouvernement des É.-U. ne soit pas ici sous l'influence d'un m.alentendu '^ »

Les dommages-intérêts. — Le dernier chapitre du contre-mémoire (ch. X) comprend deux parties : dans la première (3), il récapitule et conclut ; dans la deuxième (4), il aborde la question des dommagesintérêts. Le principe qu'il pose est que « la réparation réclamée ne doit pas excéder le montant du dommage dont on peut clairement prouver qu'il a été la conséquence directe de la faute commise» et qu' «elle doit être raisonnablement proportionnée, non pas seulement à la perte qui a été la conséquence de cette faute (acte ou omission), mais encore à la gravité de cette faute elle-même. Une petite faute peut avoir pour conséquence un grand préjudice ; mais il ne faut pas que la grandeur de la perte fixe ici le montant de l'indemnité sans qu'on tienne compte du caractère véniel de la faute (5) ». La réparation pécuniaire n'est due que pour les dommages directement issus de la faute et non pour ceux que le fait d'un tiers, parfaitement libre et responsable, a greffés, par la suite, sur cette faute : comme la capture et la destruction des prises faites par les corsaires ; de cette capture et de cette destruction, la faute du neutre, qui n'est certainement pas causa causans, n'est même pas toujours causa sine qua non.

Donner toute l'étendue du dommage causé par le croiseur comme mesure à la responsabilité pécuniaire du neutre, coupable de simple négligence, serait une injustice extravagante (6).

D'ailleurs, quand le pays neutre dont le belligérant a tiré, soit un vaisseau de guerre,

(1) Beturn of visils of United States vessels to Brilish ports. Mém. brit , Appendix V, p. 228, 233, 234.

(2) Montant du charbon fail dans les ports britanniques par les croiseurs confétlérés : 2,8(0 tonnes; par les croiseurs Icdéi-aux : 5,000 tonnes; par le Vanderbilt seul : 2,000 tonnes.

(3) F. R., 1872, 2*= partie, II, p, 369-378.

(4) Ibid., p. 378-394.

(5) Ibid., p. 379.

(6) Ibid., p. 380 et suiv.

soit un équipement, soit un accroissement de force est seulement un des pays auxquels le belligérant avait accès, il est impossible d'affirmer qu'empêcher cet acte dans l'un de ces pays doive retirer au belligérant le moyen d'accomplir son dessein ; le seul effet d'une telle mesure est pour le belligérant de changer immédiatement le siège de ses elTorts ; quand les agents confédérés ne purent obtenir d'Angleterre les navires éh éperon de Birkenhead, ils réussirent à se procurer un autre navire du même type, le Stonewal, dans un port de France.

Puis, quand ces vaisseaux, procurés par la G.-B, ou autrement obtenus, furentdevenus des navires de guerre confédérés, c'est aux É.-U. et non pas à la G.-B. qu'il appartint de mettre un terme, par tous moyens propres et efficaces, à leurs hostilités. Sur les mesures prises, à cet égard, par les É.-U., la G.-B ne pouvait exercer, ni influence, ni contrôle. Elle ne peut donc être tenue pour responsable à aucun degré de leur retard, de leur négligence ou de leur insuffisance. Un manque d'adresse ou d'habileté, même dans la conduite des opérations terrestres, a pu avoir pour effet de prolonger la période durant laquelle les navires de cette espèce ont pu continuer leur carrière. Toutes les pertes, qui auraient pu être empêchées par l'emploi dé moyens plus adroits ou plus énergiques, doivent être rapportées à un manque de diligence due de la part du gouvernement des É,-U., et non pas à l'erreur, plus lointaine, du gouvernement britannique. Causa proxima, non rem.ola spectatar.

Il est difficile — souvent même pratiquement impossible — de fixer, même d'une manière approchée, la mesure de la perte qui doit être attribuée à la faute commise, ou peut-être même de savoir si de cette faute est née directement une perte quelcenque.

C'est pour cette raison sans doute que des réclamations de ce genre n'ont que rarement été faites, et, pour autant que le gouvernement de S. M. le sache, sans jamais avoir été ni accueillies ni reconnues. Quand les prises faites par des vaisseaux armés en guerre ou augmentés dans leur puissance militaire en territoire neutre ont été amenées ensuite dans la juridiction de ce neutre, c'est le droit reconnu et ce peut être le devoir de ce neutre d'en ordonner la restitution. Au delà, nulle responsabilité ne pèse sur le neutre (1).

Les Etats-Unis réclamaient : pour pertes privées ; pour pertes nationales:

1° Pour pertes privées. — Les Etats-Unis réclament :

a) la valeur des navires, de leur cargaison et du fret ;

b) la valeur des navires sur lest;

c) la valeur des baleiniers et des vaisseaux de pêche, des dépenses d'huile et d'appât, enfin des profits qu'il y avait lieu d'attendre de la campagne ;

d) la valeur des pertes faites et même des bénéfices manques par les compagnies d'assurances;

e) les payes et salaires perdus, les effets personnels pris et détruits et les dommages personnels.

Le contre-mémoire observe, pour les deux premières catégories, qu'on

(1) Commission mixte de Londres (art. 7 du traité Jay), 24 février 1804, v. ce Becueil, I, p. 28 et suiv.

AFFAIRE DE l'aLABAMA : CONTRE-MÉMOIRE BRITANNIQUE 827

ne saurait se fier aux évaluations des intéressés, qui sont toujours grossies par l'optique spéciale des armateurs et des marchands (1) ; pour la troisième, que les voyages de chasse ou de pêche sont ceux qui éprouvent le plus les navires, qui comportent le plus de hasards et de risques (2) et qu'on ne saurait calculer les dommages sur le profit possible, 300 •/© par an dans les calculs actuels, chiffre beaucoup trop exagéré pour être admissible, sans faire exception des risques, qui précisément concourent à procurer ces profits ; pour la quatrième, que les compagnies d'assurances, subrogées aux droits des réclamants, n'acquièrent pas de droits distincts ; pour la cinquième, qu'une telle réclamation, toujours rejetée par les tribunaux anglais ou américains, en cas de collision ou de capture, doit l'être ici d'autant plus que le capitaine et les matelots ont pu trouver immédiatement à se replacer et qu'en tout cas l'armateur, qui' a touché le fret, doit les payer ; qu'enfin parmi les dommages personnels, on ne saurait admettre la perte hypothétique d'affaires échappées ou de situation perdue pour avoir été gardé trop longtemps à bord d'un navire capturé.

A la suite des réductions qui résultent, soit de ces principes, soit d'exagération défait, le contre-mémoire ramène les pertes privées, pour VAlabàmaL de S 6,537,61 1 à S 3,288,851 ; pour le Florida, de S 3,61)3,302 à S 2,635,568; pour le S7ienandoah,de S 6,366,894 à $ 1,377,316: au total de S 17,763,910 à S 8,039,685 ; « ce qui est une estimation aussi libérale que scrupuleuse )^.

2** Pour pertes na,tionales. — Les Etats-Unis réclament : a) La valeur du vaisseau de guerre Hatteras, coulé par VAlsibama, ; des barques Greenland et Whistling Wind, détruites par le Floridsi et le navire confédéré Coquette; du cotre de la douane Caleb Cushing, détruit par V Archer, tender du Florida;

A quoi le contre-mémoire britannique répond que VHatteras avait commis la faute de se détacher de l'escadre qui bloquait Galveston, pour donner imprudemment la chasse à VAlabama, ; que, pour le Caleb Cushing, c'était à ceux qui avaient assumé la défense du grand port fortifié de Portland, qu'il appartenait de le protéger sous les canons du

(1) Les propriétaires d'un navire anglais récemment coulé dans la Seine par les Allemands pendant la guerre de 1870-1871 réclamaient £ 20,270. Il fut démontré que la perte était de £ 6,899. Ihid., p. 383.

(2) Ainsi jugé par les cours anglaises, a ff. du Columbus, W. Robinson, Reports, II, p. 158 ; et parles cours américaines, afT. de VAmiable iVanct/, Wheaton, Reports, III, p. 346 ; aff. de VAmistad de Rues, Wheaton, V, p. 345.

828 ETATS-UNIS — grande-bretagnp: : 14 septembre 1872

fort contre un petit schooner de pêche improvisé croiseur; que, pour le ]Vhistling, il n'est pas prouvé que son capteur Coquette fût, comme y Archer, un tender du Florida ; de sorte que, même si le tribunal admettait la responsabilité du chef des tenders, ni pour l'un ni pour l'autre de ces deux derniers navires (Caleb et Whistlingl la réclamation ne devrait être admise ;

b) Les frais de poursuite des croiseurs, évalués par les États-Unis à S 7,080,478,70, déduction faite des frais de poursuite des croiseurs [Sumter, Tallahassee, etc.), armés aux Etats-Unis, à quoi le contre-mémoire répond qu'à les supposer dûs, ils devraient être en tout cas ramenés à S 1,854,715.99 pour l'ensemble, S 1,509,300,74 en se limitant aux quatre navires Florida, Alsibama, Georgia, Shenandoah, S 1,427,685,03 en se limitant à VAlabama. Le contre-mémoire critique les fausses manœuvres et le temps perdu par certains croiseurs fédéraux, comme le Tuscarora, qui laisse partir d'Angleterre le 290 sans l'arrêter, le San Jacinto, qui permet à VAlabama de sortir en lui échappant de la Martinique, le Vanderbilt qui, au lieu d'attendre VAlabama en marchant directement sur le Cap, le laisse échapper en se dirigeant sur Sainte-Hélène. Le gouvernement britannique déclare également ignorer quels navires furent chargés de la poursuite des croiseurs Georgia et Shenandoah.

Sur la question des intérêts, réclamés par les Etats-Unis pour toutes les réclamations pendantes, le contre-mémoire britannique répond que les intérêts ne peuvent courir que d'une mise en demeure qui, s'agissant de réclamations douteuses, d'un chiffre incertain, ne saurait se trouver ici, alors surtout que ce n'est pas la faute du gouvernement de S. M. si précédemment, soit en 181)7, soit en 1869, l'arbitrage n'a pas été plus tôt constitué (1).

Toute cette distinction — on le remarquera — ne s'applique qu'aux dommages directs (d'Etats ou d'individus). Les dommages indirects (ou nationaux) étaient réservés dès les premiers mots du mémoire.

§ 3. — La question des dommages inc^irects.

Pendant que s'échangeaient les mémoires et les contre-mémoires, un

grave incident s'élevait, à propos des dommages indirects. A supposer la Grande-Bretagne responsable, de quoi l'étaitelle ? Indiscutablement, des pertes causées à titre individuel, soit à l'Etat pour frais de

(1) V. ci-dessus, p. 762 et suiv.

AFFAIRE DE l'aLABAMA '. LA QUESTION DES DOMMAGES INDIRECTS 829

poursuite et destruction de ses propres bâtiments, soit aux particuliers, pour perte de navires, de cargaisons, de frets, d'effets personnels de l'équipage : c'étaient les dommages directs. Mais la Grande- Bretagne répondait-elle encore des pertes causées à titre général au commerce, à l'industrie, aux Compagnies d'assurances, c'est-à-dire des dommages indirects ?

La question des dommages indirects, ainsi réservée par le mémoire britannique, n'arrêtait pas encore le développement régulier de la procédure, mais elle en menaçait la continuation et l'issue. Posée nettement dans le discours de M. Sumner, estompée dans les conférences de Washington, non résolue formellement par le traité (1), cette grave question, que de part et d'autre on croyait éteinte, n'était qu'endormie. Sans s'expliquer formellement, par prudence, sur ce point délicat, les commissaires britanniques avaient cru que les seules pertes à retenir, le cas échéant, par les arbitres, étaient les pertes directement causées à titre individuel, soit à TEtat (pour frais de poursuite et pour destruction de ses propres bâtiments), soit aux particuliers (pour perte du navire, de la cargaison, du fret, ou des effets personnels de l'équipage) ; mais les commissaires américains avaient pensé qu'en cas de faute reconnue la responsabilité s'étendrait jusqu'aux dommages indirects, c'est-àdire aux pertes causées, non pas à des particuliers, pris isolément, ni même à l'Etat, considéré comme personne distincte, mais à la nation, prise dans son ensemble, par suite : 1° du transfert au pavillon britannique de la marine marchande américaine ; 2** de l'élévation du taux des assurances maritimes ; 3*^ de la prolongation de la durée de la guerre. Le malentendu, latent dans les conférences de Washington, éclata brusquement, dans toute sa force, le 15 décembre 1871, avec le dépôt du mémoire américain. Lorsque, après ce dépôt, des copies en furent faites et des extraits publiés dans la presse, de vives réclamations s'élevèrent. Tout d'abord, les journaux anglais s'arrêtèrent aux termes, un peu vifs, du chapitre II, relatif à « l'attitude antiamicale » de la Grande-Bretagne (2). Puis, la question des dommages indirects, d'abord perdue dans l'obscurité d'un chapitre technique sur les dommages à allouer en bloc, fut découverte et dénoncée comme une a extravagance ». Mais les extravagances ne sont pas dangereuses. L'opinion, au début, ne s'en inquiéta pas. Le Morning Post du 28 décembre 1871, le London Times du 2 janvier 1872, le Daily News du 3 janvier 1872 indiquèrent sans émotion, avec une indifférence sincère, que

(1) V. ci-dessus, p. 768, 760, 772, 774-76, 780.

(2) F. R., 1872, 2" partie, IV, p. 4-7.

les États-Unis avaient joint à leur réclamation des dommages directs une réclamation pour dommages indirects dont, sans aucun doute, le tribunal arbitral ne manquerait pas de faire justice (1). Personne encore ne doutait, au regard de cette question, de la compétence des arbitres. La première alarme fut donnée, et le premier doute 'exprimé, le 4 janvier 1872, par le Morning Advertiser :

La Grande-Bretagne a-t-elle accepte de soumettre ces demandes à l'arbitrage ? Si nous ne l'avons pas fait, alors, ou le mémoire des États-Unis doit être retiré, ou c'est nous qui devons nous retiter du Iraité. Si nous l'avons fait, si nous avons été assez imbéciles et fous, dans nos négociations, pour avoir mis aux mains d'une autorité quelconque, même éventuellement, la possibilité de prononcer notre dégradation nationale et notre ruine financière, alors il devient encore plus nécessaire que la nation reprenne une faculté si fâcheusement déléguée à une si profonde incompétence et quelle répudie une juridiction qu'elle n'aurait jamais dà reconnaître.

Le DdLily Telegraph, le Spectator, le Times, le Globe, la Pall Mail Gazette, l'Observer, le Standard et d'autres reprirent la question, quelques-uns de la manière la plus vive.

Tous étaient unanimes à demander que toute possibilité d'examiner cette question fût soustraite au tribunal arbitral.

Le 3 février 1872, lord Granville écrit au ministre des États-Unis à Londres :

Après avoir examiné le mémoire des É.-U. devant le tribunal ai^bitral de Genève sur la copie fournie par son agent,... le gouvernement de S. M. est d'avis qu'il doit être conforme à leur désir qu'aucun obstacle ne s'oppose au déroulement de l'arbitrage et qu'il doit être aussi plus franc et amical, vis-à-vis du gouvernement des É.-U., d'indiquer dès maintenant ses vues, relativement à certaines réclamations d'un chiffre énorme et indéfini, qui ont pris place dans ce mémoire comme si elles étaient soumises à l'arbitrage. Le gouvernement de S. M. estime qu'il n'appartient pas au tribunal arbitral de Genève de se prononcer sur les réclamations pour pertes et préjudices indirects, insérées dans le mémoire des É.-U., par suite du passage de la marine marchande américaine sous le pavillon britannique, de l'accroissement des primes d'assurance, de la prolongation des hostilités, et des sommes énormes dépensées pour la guerre et la répression de la révolte.

A mots couverts, laissant entendre que, dans le cas contraire, la G.-B. se retirerait de l'arbitrage, il ajoute :

J'ai déjà dit l'importance que le gouvernement de S. M. attache à la continuation de cet arbiti'age, dont le premier objet est, pour les deux gouvernements, de rétablir les relations amicales de deux nations qui ont de si nombreuses et si particulières raisons de vivre en bons termes,... mais aussi... de donner un exemple au monde,

(1) Sur cette question de dommages indirects et les journaux anglais, v. Moore, I, p. 624.

AFFAIRE DE L'aLABAMA : LA QUESTION DES DOMMAGES INDIRECTS 831

en lui montrant comment deux grandes nations peuvent terminer leur différend en en confiant l'examen à un tribunal impartial (t).

A Touverture du Parlement, le 6 février 1872, la reine le répétait dans le discours du trône. Dans le débat qui suivit à la Chambre des lords, le comte Granville déclara lui-même qu'il se faisait fort, le moment venu, de prouver, s'il était nécessaire,

d'après les termes particuliers des protocoles et du traité, les procès-verbaux des commissaires et la correspondance diplomatique, qu'il était, non seulement dans l'intention de la Grande-Breta^nie, mais, autant qu'on en pouvait juger, dans celle des États-Unis, d'écarter ces réclamations et que, finalement, elles sont exclues par les termes mêmes du traité (2).

A la Chambre des communes, M. Disraeli déclarait que l'on ne pouvait exiger d'une nation, par l'arbitrage, un tribut plus grand que par la conquête, et M. Gladstone dénonçait commue une interprétation contraire au bon sens :

Que des négociateurs pussent avoir eu l'intention d'admettre, dans un arbitrage pacifique, des réclamations que dans les pires extrémités de la guerre et les plus durs revers de la mauvaise fortune un peuple, auquel il resterait une étincelle de raison, n'accepterait qu'à la dernière extrémité (3).

Enfin, à Exeter, un des commissaires britanniques, sir Stafïord Northcote, le 17 mai 187*2 (4), déclare, dans un discours, que ses collègues et lui avaient reçu des commissaires américains la promesse formelle que cette question des dommages indirects ne serait pas soumise à l'arbitrage. Les journaux comprennent que la question a fait, entre les commissaires, l'objet d'un accord secret. Mais les commissaires américains, officiellement consultés par M. Fish, le démentent (5). Sir S. Northcote, dans une lettre à lord Derby, puis le marquis de Ripon, à la Chambre des lords, 4 juin 1872, expliquent qu'il n'y a pas eu d'accord secret, mais que, des procès-verbaux de la Commission (8 mars 1871) et du texte du traité, cette conclusion leur a toujours paru nettement se dégager, que les États-Unis renonçaient à toute réclamation pour dommages indirects. C'est à l'examen de ces textes que la question se trouve, en dernière analyse, ramenée.

(1) Comte Granville au général Schenck, 3 février 1872. F. /?., 1872, 2e partie, II, p. 425. On trouvera toute cette question des dommages indirects, disséminée dans la correspondance diplomatique, très bien groupée dans Staatsarchiv, XXV, p. 5-50 {Ansprûche wegen indirecter Verlusle).

(2) Hansard 3^ série, GGIX, p. 33 et suiv.

(3) Hansard, 3« série, CGIX, p. 85 et suiv.

(4) F. R., 1872, 2e partie, II, p. 594 et 604.

(5) Ibid., p. 597 et suiv.

Les Etats-Unis prétendent que les dommages indirects sont de la compétence des arbitres, et ceci, par les raisons suivantes :

1° Le préambule du traité marque expressément l'intention <f d'arriver à un règlement amiable de toutes les causes de différends entre les deux pays » ; et l'article 11 porte que « les hautes parties contractantes s'engagent à considérer les décisions du tribunal d'arbitrage... comme un règlement complet, parfait et définitif de toutes les réclamations ». 2° L'article 1*"" du traité porte soumission aux arbitres des Alabama daims, sans aucune exception ni réserve pour quoi que ce soit des réclamations connues sous ce nom ; or, les réclamations pour pertes indirectes (incidental or consequential damages) ont été maintes fois indiquées dans la correspondance diplomatique ; elles l'ont, d'autre part, été par des hommes publics considérables, et notamment par Cobden, au Parlement britannique ; elles l'ont été par M. Sumner, au Sénat des Etats-Unis, lors des débats relatifs à la convention Clarendon-Johnson. Sauf réserve expresse dans le texte, elles font donc partie des Alabama daims, dans l'histoire desquelles elles ont pris un rôle trop important pour qu'en l'absence d'une exception formelle on puisse les en retrancher. 3° Loin de les abandonner, les Etats-Unis les maintinrent aux conférences de Washington : un exposé détaillé de ces réclamations fut soumis par les commissaires américains à la haute Commission mixte, le 8 mars, ainsi qu'il résulte du protocole approuvé le 4 mai. 4° Ce serait, en tout cas, au tribunal arbitral qu'il appartiendrait de statuer sur sa compétence et d'interpréter le traité, suivant l'exemple de la Commission mixte, organisée par le même traité, qui siège en ce moment à Washington, pour décider des réclamations formées par les citoyens ou sujets des deux nations (autres que les Alabama daims), à raison d'actes commis durant une période déterminée. Les Etats-Unis estimaient que cette Commission n'avait pas compétence pour les réclamations basées sur un contrat, et, spécialement, pour les réclamations issues de l'emprunt confédéré, dit emprunt du coton (Confédérale cotton loan). L'agent britannique ayant présenté des réclamations basées sur cet emprunt pour plusieurs millions, immédiatement les Etats-Unis demandèrent au gouvernement britannique de lui donner l'ordre de les retirer, ce qu'il refusa, contraignant les Etats- Unis à soutenir devant la Commission elle-même sa propre incompétence, qu'elle a, d'ailleurs, prononcée. L'Angleterre ne saurait agir, à Genève, devant le tribunal arbitral, autrement qu'à Washington, devant la Commission mixte. C'est aux arbitres qu'il appartient de statuer, à l'exemple de la Commission mixte actuellement en cours, sur les

AFFAIRE DE lUlabAMA l LA QUESTION DES DOMMAGES INDIRECTS 833

limites tracées par le compromis à la compétence du tribunal (1). De son côté, lord Granville répond, le 20 mars 1872, à l'argumentation d'Hamilton Fish :

1» Aucune mention d'une réclamation pour perles nationales ou indirectes n'a été faite durant les négociations commencées par la dépêche de M. Seward à M. Adams, du 27 août 1866, et terminées par la convention Stanley- Johnson, instituant une commission mixte (10 novembre 1868) pour trancher les réclamations dites de VAlabama, ; 2° l'expression Ala,bama daims, qui fit sa première apparition dans une lettre de M. Seward à sir F. Bruce, du 12 janvier 1867, a été ainsi précisée comme restreinte aux dommages directs et toujours employée comme telle dans la correspondance diplomatique ; 3° sa première extension aux dommages indirects se trouve dans une communication, faite en mars 1869, par M. R. Johnson à lord Clarendon, communication qui propose d'étendre aux dommages nationaux la compétence de la commission créée par le traité, non encore ratifié, du 16 janvier 1868, mais qui fut faite par M. Johnson, sans l'autorisation de son gouvernement, et fut d'ailleurs repoussée, sans aucun examen, par lord Clarendon ; 4® depuis lors, aucune réclamation pour pertes indirectes n'a jamais été ajoutée aux réclamations pour pertes directes, que seules la correspondance diplomatique avait précédemment retenues ; 5" sans doute, le traité du 14 janvier 1868 avait été rejeté, mais uniquement parce que le peuple américain désirait qu'un regret fût exprimé dans le préambule de la convention, regret que, depuis, à Washington, le gouvernement britannique avait exprimé, de sorte qu'ayant satisfait aux pertes directes par l'arbitrage et aux pertes nationales par les regrets publics, il croyait avoir ainsi définitivement réglé tous les différends qui s'étaient élevés ; 6° aux conférences de Washington, la question des dommages indirects fut soulevée par les commissaires américains, mais à titre comminatoire, avec promesse de la retirer si, quant au reste, les deux groupes de la commission arrivaient à s'entendre : l'entente s'étant faite, la question se trouvait par là même écartée ; 7° au cours des mêmes conférences, les commissaires britanniques consentirent, sur la demande des commissaires américains, à l'exclusion de la question des réclamations adressées par le Canada pour dommages subis à raison des raids fénians — consentement qui prouvait leur esprit de conciliation, mais qui n'aurait eu aucune raison d'être si, tandis que la Grande-Bretagne abandonnait une partie de ses réclamations, les États-Unis poussaient les leurs jusqu'à l'extrême limite ; 8° c'est d'ailleurs ce qui résulte du 36* protocole des conférences de Washington, où le procès-verbal constate qu'à la séance du 8 mars les commissaires américains demandaient a) des regrets, b) réparation des dommages indirects, mais où, dans les séances des 8 et 10 avril, les commissaires britanniques n'acceptèrent que la première de ces demandes, sans dire un mot de la deuxième (2). Si la commission chargée de trancher les réclamations autres que celles de VAlabama avait pu statuer sur sa propre compétence, c'était en vertu d'un texte formel (3).

La discussion se poursuivait sans espoir d'une solution prochaine.

(1) M.,Hamilton Fish au général Schenck, 27 février 1872, F. R., 1872, 2* partie, II, p. 429.

(2) Comte Granville au général Schenck, 20 mars 1872.

(3) La commission tenait du traité lui-même le droit « de décider, dans chaque cas, si la réclamation avait été valablement faite et portée devant elle ».

Arbitrases. — II 53

834 ÉTATS-UNIS — ÛRANDË-BRETaGNE t 14 SEPTEMBRE 1872

Le 15 avril, date fixée pour la présentation des contre-mémoires, allait cependant bientôt arriver. 11 devenait urgent de décider de quelle manière on pourrait concilier la poursuite des négociations diplomatiques avec la marche de la procédure arbitrale. Sur la proposition du gouvernement britannique, il fut convenu que la présentation des contremémoires ne préjugerait en rien la question débattue. Et c'est ainsi que les contre^mémoires furent remis au secrétaire du tribunal, le 15 avril, accompagnés respectivement d'une double note de la Grande-Bretagne et des États-Unis.

La note anglaise, signée de lord Tenterden, était ainsi conçue :

Le soussigné, agent de S. M. B., a reçu de son gouvernement des instructions d'après lesquelles il déclare que, en remellant le contre -mémoire britannique sous les réserves cidesêôus mentionnées et en réponse au mémoire présenté par les États-Unis, le gouverneiftènt britannique trouve nécessaire d'informer les arbitres qu'un malentendu s'est malheureusement élevé entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, malentendu qui porte SUï" là nature et l'étendue des demandes déférées à là décision du tribunal des arbitres par le premier article du traité de Washington.

Ce malentendu se rapporte aux demandes pour les dommages indirects présentées par le gouvernement des Ê -U. sous les titres : 1° pertes provenant du transfert de la ftiâHne marchande américaine sous le pavillon britannique ; 2° élévation des primes d'assurances maritimes ; 3« prolongation de la guerre et augmentation considérable des frais de guerre et de répression de l'insurrection.

Ces demandes Ue sont pas admises par le gouvernement de S. M. qui ne veut pas les soumettre directement ou indirectement à l'arbitrage.

Le gouvernement de S. M. a été pendant quelque temps et il est encore en correspondance à ce sujet avec le gouvernement des É.-U. et, comme cette correspondance n'a pas abouti à un résultat final, le gouvernement de S. M., désireux de continuer si possible cette affaire sur le terrain des pertes directes, a pensé qu'il serait bon de présenter maintenant aux arbitres son contre-mémoire, qui porte uniquement sur les pertes directes, dans Tespoir qu'avant le temps fixé par l'article 5 du traité de Washington, ce malheureux malentendu aura disparu.

Mais le gouvernement de la Reine désire giguifîer, comme par la présente il signifie expressément et formellement aux arbitres, que le contre-mémoire actuel est présenté sans préjudice de la position prise par le gouvernement de la Reine dans la correspondance dont il vient d'être parlé et sous la réserve expresse de tous les droits de S. M. en cas de continuation du désaccord entre les Hautes Parties Contractantes, touchant le but et Tintention du recours à l'arbitrage.

Si les circonstances venaient à rendre nécessaire pour la Reine d'adresser une nouvelle communication aux arbitres à ce sujet, la Reine oixlonuera que la dite Communication soit faite à l'époque ou avant l'époque déterminée par le cinquième article du traité (1).

La teneur de la note américaine, signée de M. Bancroft Davis, était la suivante :

(1) ProiocaUs d«s Gôn/Vrencc* rfes arbitrai, h\ fi., 1872, 2» partie, ÎV, p. 15 et s. Protocole 1, p. 15.

AFFAIRE DE lUlABAHA l LA QUESTION DES DOMMAGES INDIRECTS 835

Le soussigné, agent des États-Unis, a l'honneur d'informer les arbitres nommés en vertu des dispositions du traité conclu entre les É.-U. et S. M. B. le 8 mai 1871 qu'il a reçu de lord Tenterden, agent de S. M., copie d'une note adressée ce jour par S. S. aux arbitres, et dans laquelle il est affirmé que certaines des réclamations présentées par les États-Unis ne rentrent pas dans les termes ni dans l'esprit de ce traité.

Les instructions que le soussigné a reçues de son gouvernement n'ayant pas prévu la possibilité d'une pareille attitude de la part du gouvernement de S. M. B., le soussigné est obligé en réponse de réserver son plein droit de faire valoir par la suite devant le tribunal la compétence que, suivant lui, le tribunal a acquise sous ce rapport en vertu du traité (1).

Ces réserves laissaient entière la question des pertes indirectes. Aussi, immédiatement après le dépôt des contre-mémoires, les deux gouvernements reprirent-ils les négociations en vue d'arriver à une entente. Il était maintenant acquis, d'une part, que le gouvernement britannique estimait que le traité de Washington ne comprenait pas les réclamations pour pertes indirectes et qu'il ne voulait pas les soumettre, directement ou indirectement, à l'arbitrage, et, d'autre part, que les Etats-Unis ne renonceraient pas à leur thèse d'après laquelle ces réclamations, comprises dans le traité, rentraient dans la compétence du tribunal arbitral. L'une et l'autre interprétations pouvaient se défendre : il y avait au fond, entre les deux gouvernements, un véritable malentendu. Les représentants des Etats-Unis, ayant posé la question des pertes indirectes à la Commission de Washington, l'avaient crue résolue dans leur sens, parce qu'aucune mention négative n'en avait été faite ; les commissaires britanniques l'avaient, au contraire, jugée tranchée dans leur sens, parce qu'aucune mention affirmative n'avait, à cet égard, pris place (2K De part et d'autre, les commissaires avaient compris, et, plus tard, les ratifications avaient accepté des choses ditïérentes. Dans ces conditions, le tribunal arbitral de Genève pouvait-il se reconnaître compétent ? La question était plus que douteuse. Mais avait-il même le droit de se reconnaître incompétent? Sans statuer sur le fond, ne pouvait-il statuer sur sa compétence ? La question n'offrait plus qu'un simple intérêt de procédure : puisque, de toute manière, il paraissait probable qu'il n'accorderait pas de dommages indirects, qu'importait qu'il en fût dessaisi au lieu qu'il s'en dessaisit lui-même?

Les Etats-Unis étaient, sur les dommages indirects, à deux degrés d'éloignement d'une solution favorable : il était douteux, au fond, que le tribunal allouât ces dommages ; il était douteux, en la forme, qu'il

(1) F. R., loc. cit.

(2) V. dans le môme sens Moore, Inlernalional Arbiirations, I, p 637.

836 ÉTATS-UNIS — GRANUE-BftËTAGNE : 14 SEPTEMBRE 1872

se reconnût compétent. A quoi bon lui permettre alors de statuer sur sa compétence? Mieux valait obtenir de l'Angleterre, à titre de réciprocité, la promesse formelle qu'en aucun cas, à l'avenir, les dommages indirects n'entreraient en ligne de compte dans le calcul des responsabilités. Si graves qu aient été les pertes pécuniaires des États- Unis, leur désir, dans toute cette affaire, avait été de fixer le droit d'une manière définitive, de telle sorte que là où il n'y aurait pas eu d'indemnité dans le passé, il y eût légalisation des représailles pour Vavenir. Les États-Unis ne tenaient pas tant à obtenir les dommages indirects qu'à faire déclarer que ces dommages n'entreraient jamais dans le calcul des réparations dues, en cas de manquement aux devoirs de la neutralité. Quand même le tribunal de Genève eût eu le droit de statuer sur sa compétence, les Etats-Unis n'étaient pas assurés d'obtenir de lui cette déclaration de principe, car il aurait pu se déclarer incompétent. En négociant le retrait de leurs réclamations, par la voie diplomatique, ils pouvaient au contraire obtenir de la Grande-Bretagne, comme prix de leur adhésion, cette déclaration de principe. G'est de ce côté que l'effort diplomatique devait rapidement se tourner. Le général Schenck communique au comte Granville ce passage d'un télégramme de M. Fish :

Vous savez que, ni dans leur mémoire, ni dans leurs instructions à vous-même, les États-Unis n'ont eu d'intention pécuniaire en soulevant cette partie des Alabama, daims appelées pertes indirectes... Nous jugeons seulement essentiel de faire décider cette question, afin de savoir, pour l'avenir, si, les États-Unis étant neutres, la Grande-Bretagne pourra, comme belligérante, leur demander des dommages-intérêts de ce chef (1).

Le 29 avril 1872, le général Schenck proposa à lord Granville de retirer cette question de la compétence des arbitres par une déclaration de principe portant qu'en aucun cas, dans l'avenir comme dans le passé, les dommages indirects (dénationalisation des navires, élévation des assurances maritimes, prolongation de la guerre) ne pourraient être retenus dans le calcul des responsabilités pécuniaires. Entrant dans ses vues, lord Granville communique au générai Schenck un projet de convention ainsi conçu :

Projet d'Article (2). — Attendu que le gouvernement de S. M. B. a soutenu, dans sa récente correspondance avec le gouvernement des É.-U., ce qui suit, savoir :

Que les réclamations indirectes pour pertes nationales indiquées dans le mémoire présenté par le gouvernement des É.-U. devant le tribunal arbitral de Genève (suit le

(1) Général Schenck au comte Granville, 29 avril 1872.

(2) Comte Granville au général Schenck, 10 mai 1872, F. R., 1872, 2» partie, II, p. 500.

AFFAIllE DE h^ALABAMA ! LA QUESTION DES DOMMAGES INDIRECTS 837

détail) : 1" ne sont pas incluses, en fait, dans le traité de Washington ; 2* ne doivent pas être admises en principe comme découlant des actes commis par les vaisseaux, auxquels sont reprochées des déprédations commises sur la marine du belligérant, à raison d'un manque de diligence dans l'accomplissement des devoirs de la neutralité, tel que celui qu'imputent les É.-U. à la G.-B. ;

Attendu que le gouvernement de S. M. B. a déclaré que le principe enfermé dans la seconde de ces affirmations doit leur servir de règle à l'avenir ;

Attendu que le président des É.-U., en n'admettant pas la première de ces propositions, admet pour l'avenir la seconde, et déclare qu'elle doit être dorénavant la règle de conduite des É.-U , et, par suite, la règle commune des deux pays ;

En conséquence, le président des É.-U., par et avec le consentement du Sénat, accepte qu'aucune réclamation ne soit portée par les É.-U., à raison des pertes indirectes, cidessus définies, devant le tribunal d'arbitrage de Genève.

Mais le Sénat, consulté, proposa dans ce texte, à la place des §§ 2 et 3, la rédaction suivante (1) :

Attendu que le gouvernement des É. U. a soutenu que les dites réclamations sont incluses dans le traité ;

Attendu que les deux gouvernements adoptent pour l'avenir le principe que les réclamations pour pertes éloignées ou indirectes ne doivent pas être admises comme le résultat d'un manquement à l'observation des devoirs de la neuti'alité et déclarent que ceci doit être leur règle de conduite, dorénavant, dans leurs relations réciproques ;

En conséquence... etc.

Lord Granville craint que cette rédaction n'ait une portée trop générale. Forcée d'admettre la réciprocité, de l'avenir au passé, dans la question des dommages indirects, l'Angleterre veut enfermer la nonresponsabilité des Etats-Unis, à l'avenir, vis-à-vis d'elle, dans les mêmes limites que la sienne, dans le passé, vis-à-vis d'eux. Aux termes généraux a réclamations pour pertes éloignées ou indirectes », lord Granville préfère ces termes précis « réclamation pour pertes de même nature ». Aux termes généraux « pour manquement à l'observation des devoirs de la neutralité », il préfère ces termes plus restreints « pour un tel manque de due diligence de la part du neutre» (que celui qui est actuellement reproché à l'Angleterre). Cette réponse est du 27 mai 1872 (2). M. Fish déclare que le Sénat, dont il vient de consulter la commission des Affaires étrangères, entend maintenir le texte primitif dans toute sa généralité (3). Le temps passe pendant que, les deux parties restent respectivement sur leurs positions. Bien que toute cette correspondance se fasse par télégrammes, il est trop tard pour qu'on puisse obtenir du Sénat le vote de ce nouveau texte, avant le 15 juin,

(1) F. R., 2" partie, II, 1872, p. 525-526.

(2) Comte Granville au général Schenck, 27 mai 1872, ihid., p. 536.

(3) M, Fish au général Schenck, 28 mai 1872, ibid., p. 530.

date fixée pour la remise des plaidoyers écrits et la reprise des travaux du tribunal d'arbitrage.

De nouveau la question se pose de savoir si les négociations diplomatiques ne vont pas entraver la procédure arbitrale.

Les Etats-Unis décident promptement que leur plaidoyer écrit sera présenté au tribunal sur la base de leurs demandes antérieures, c'està-dire en soumettant aux arbitres toutes les réclamations. Le 3 juin, le secrétaire d'Etat, M. Fish, exposait, dans une dépêche au ministre des États-Unis à Londres, les motifs de cette résolution. Il rap])elait que le traité de Washington avait sanctionné le droit de présenter au tribunal les réclamations pour pertes indirectes et qu'il convenait décarter cette cause de discussion future ; il ajoutait que les réclamations des Etats-Unis contre la Grande-Bretagne devaient être jugées d'après le même principe qui régirait à l'avenir celles de la Grande-Bretagne contre les Etats-Unis (1).

Le Cabinet de Londres proposa alors à celui de Washington de demander conjointement au tribunal une remise à huit mois, afin de pouvoir, utilement, poursuivre et terminer les négociations engagées. Le gouvernement américain répondit que, tout en ne désirant pas l'ajournement, il donnerait Tordre à son agent de consentir à la motion qui serait, à cet égard, soumise au tribunal par la Grande-Bretagne, pourvu toutefois que le plaidoyer anglais fût présenté de bonne foi à la date fixée.

Le 15 juin, le tribunal se réunit à Genève et l'agent des Etats-Unis présenta le plaidoyer imprimé de son gouvernement. Mais l'agent de la Grande-Bretagne se contenta de remettre à chacun des arbitres une note('2) dans laquelle il expliquait que les négociations engagées avec les Etats- Unis n'avaient pas encore abouti, mais que son gouvernement avait l'espoir d'arriver à une entente. Il ajoutait qu'il était autorisé à demander au tribunal de s'ajourner à une date ultérieure avec réserve de tous droits dans le cas où Ton n'arriverait pas finalement à un arrangement, et à retenir en attendant le plaidoyer anglais qu'il avait préparé. Sur la demande de l'agent américain, lord Tenterden expliqua qu'un ajournement à huit mois lui paraissait suffisant, mais qu'il pouvait être entendu que le tribunal pourrait se réunir avant cette date à la requête des agents des deux parties. M. Bancroft Davis répondit que ses instructions ne lui permettaient d'accepter intégralement cette motion. Il proposa au

(1) Caleb Gushing, op. cit., p. 90

(2) En annexe au III* protocole, F. R., 1872, 2" partie, IV, p. 17.

AFFAIRE DE l'aLABAMA '. LA QUESTION DES DOMMAGES INDIRECTS 839

tribunal de s'ajourner au 17 juin pour lui permettre de communiquer avec son gouvernement (1).

Le 17 juin, l'agent américain n'avait pas encore reçu les instructions de son gouvernement : il demanda un nouvel ajournement au 19 juin (2).

A cette date, M. Bancroft Davis était toujours sans instructions. Mais le président du tribunal, le comte Sclopis, fit, au nom de tous les arbitres, la déclaration suivante (3) :

Les arbitres désirent qu'il soit entendu que dans laa observations qu'ils vont faire ils ont uniquement en vue s la demande présentée par l'agent du gouvernement de S. M. B. tendant à un ajournement pouvant se prolonger jusqu'au mois de février de l'année prochaine ; les motifs de cette demande, savoir la différence d'opinion entre le gouvernement de S.M.B. etcelui des É.-U. relativement à la compétence du tribunal pour statuer, en vertu du traité de Washington, sur les réclamations formées par les É.-U. à raison de dommages présentés sous les cliefs suivants : V les pertes provenant du transfert de la marine marchande américaine sous pavillon britannique ; 2° la hausse des primes d'assurance ; et 3° la prolongation de la guerre et l'augmentation considérable des frais de guerre et de répression de l'insurrection ; et 1 espoir entretenu par le gouvernement de S. M. B. d'arriver à une solution des difficultés élevées au moyeii d'une convention supplémentaire entre les deux gouvernements, dans le cas où un délai suffisant serait accordé à cette fin.

Les arbitres ne se pi*oposent d'émettre ni explicitement, ni implicitement, aucun avis sur le point en discussion entre les deux gouvernements, relativement à l'interprétation ou à l'effet du traité. Mais il leur parait évident que l'ajournement ne peut avoir d'autre but que de fournir aux deux gouvernements l'occasion de déterminer si les réclamations en question seront ou ne seront pas soumises à la décision des arbitres. Il leur paraît évident aussi que la discussion entre les deux gouvernements sur ce point pourrait enlever à l'ajournement tout effet utile, et qu'elle aboutirait peut-être, même après plusieurs mois de délai, durant lequel les deux nations resteraient dans un état de pénible incertitude, à un résultat qu'il est à présumer que les deux gouvernements déploreraient également, c'est-à-dire à l'avortement complet du présent arbitrage.

Dans ces conditions, les arbitres jugent qu'il est à pi'opos de déclarer que, après une étude attentive de tout ce qui a été avancé de la part du gouvernement des É.-U. en faveur de ces réclamations, ils sont arrivés tous, et chacun en particulier, à la conclusion suivante : que ces réclamations, d'après les principes du droit international applicables en pareil cas, ne constituent pas une base suffisante pour fonder un jugement de compensation ou un calcul d'indemnités entre nations, et que, d'après ces mêmes principes, les dites réclamations devaient être entièrement exclues de la considération du tribunal dans son jugement, quand bien même il n'y eût pas eu de désaccord entre les deux gouvernements relativement à la compétence du tribunal.

C'est en vue d arriver à un arrangement des autres réclamations, à l'examen desquelles le gouvernement de S. M. B. ne s'est pas opposé, que les arbitres ont jugé à propos de présenter aux parties intéressées cette expression de l'opinion qu'ils se sont faite sur

(1) Ille protocole, loc. cit.

(2) IV» protocole, ibid.

(3) V» protocole, loc. cit.

la question de droit public comprise dans cette affaire, afin que, après cette déclaration du tribunal, le gouvernement des É.-U. puisse examiner si, à. l'égard des réclamations mentionnées en premier lieu, il ne saurait trouver un moyen qui dégageât le tribunal de la nécessité de se prononcer relativement à la demande actuelle d'ajournement formulée par le gouvernement de S. M. B,

Le tribunal s'ajourna ensuite à la semaine suivante pour permettre aux agents des parties de consulter leurs gouvernements sur la communication faite par les arbitres.

M. Bancroft Davis conseilla à son gouvernement lacceptalion de la manière de voir du tribunal et le secrétaire d'Etat lui répondit que le président consentait à considérer les réclamations pour dommages indirects comme jugées et réglées (1).

En conséquence, le 25 juin, le tribunal s'étant assemblé sur la convocation de son président, M. Bancroft Davis fit la communication suivante (2) :

La déclaration faite par le tribunal, individuellement et collectivement, au sujet des réclamations présentées par les États-Unis, en vue d'obtenir une décision du tribunal relative : 1" aux pertes provenant du transfert de la marine marchande américaine sous pavillon britannique ; 2» à la hausse des primes d'assurances ; et 3° à la prolongation de la guerre et à l'augmentation considérable des frais de guerre et de répression de l'insurrection, est acceptée par le président des É.-U. comme exprimant le jugement porté par le tribunal sur l'importante question de droit public soulevée.

L'agent des É.-U. est, en conséquence, autorisé à déclarer que les réclamations susindiquées ne seront plus présentées au tribunal par les É.-U. et qu'elles ne seront prises aucunement en considération dans les jugements à intervenir,

A la séance suivante, tenue le 27 juin, lord Tenterden déclara, de son côté, au nom de son gouvernement, qu'en présence de la communication des arbitres et de l'acceptation des Etats Unis de considérer les réclamations pour dommages indirects comme définitivement exclues, il était autorisé à retirer sa demande d'ajournement et à présenter le plaidoyer imprimé préparé par son gouvernement (.3).

Le comte Sclopis déclara, au nom de tous les arbitres, qu'à la suite des communications qui venaient d'être faites, le tribunal considérait les réclamations pour pertes indirectes, mentionnées dans la communication des Etats-Unis du 25 juin, comme entièrement exclues de sa considération et invita le secrétaire du tribunal à insérer cette déclaration dans le protocole de la séance (4).

(1) M. Fish à M. Davis, 22 juin 1872, F. R., 1872, 2" partie, II, p. 578 ; Galeb Cushing, op. cit. y p. 96 et 97.

(2) VI* protocole, F. R., 1872, 2« partie, IV, p. 20.

(3) VIT' protocole, ibid., p. 21.

(4) Même protocole.

AFFAIRE DE h^ALABAMA l PLAIDOYER AMÉRICAIN 841

L'incident relatif aux pertes indirectes était ainsi définitivement clos et les plaidoyers écrits étaient respectivement présentés.

§ 4, — Les plaidoyers écrits et la fin de la procédure écrite. 1. Le plaidoyer américain.

Comme leur mémoire et leur contre-mémoire, le plaidoyer des Etats-Unis est rédigé en anglais et traduit en français (1).

Son but étant, conformément au vœu de l'article 5 du compromis, de préciser les points litigieux et de circonscrire les limites du débat, il reprend, en la résumant, l'argumentation précédemment présentée par le gouvernement américain (§1).

Le point de départ et l'objet principal du litige se trouvent, dit-il (§ II), dans l'aide organisée, systématique et officielle, accordée par le gouvernement et les autorités britanniques aux insurgés, aide qui a été une cause de réels préjudices pour les Etats-Unis.

La G, B. a violé la neutralité qu'elle était tenue d'observer, en reconnaissant aux insurgés la qualité de belligérants et en les favorisant au cours de la lutte. Le contremémoire britannique a refusé d'entrer dans la discussion de la partie du mémoire américain relative à l'esprit anti-amical de la G.-B. vis-à-vis des E.-U. pendant la durée de la guerre, sous prétexte que pareille discussion aurait été inconciliable avec le respect de soi-même que tout gouvernement doit garder et pour le moins inutile quant au fond du débat. Mais le respect de soi-même n'a rien à faire dans cet examen et l'utilité de la discussion est évidente puisque les motifs qui ont déterminé un acte affectent gravement son caractère (§ V).

Le droit international faisait au gouvernement britannique une obligation d'interdire la construction, l'armement et l'équipement dans ses ports et d'empêcher la sortie de ses eaux des navires destinés à faire la guerre aux É.-U. Il importe peu de savoir s'il trouvait dans ses lois et règlements des armes suffisantes pour se conformer à ce devoir international, car l'insuffisance des lois internes ne saurait être une excuse dans les rapports internationaux. L'incapacité constitutionnelle n'est pas une cause d'irresponsabilité. D'ailleurs, cette incapacité n'existait pas pour le gouvernement britannique. Il pouvait parfaitement, s'il le voulait, empêcher le départ des croiseurs construits dans les ports du pays, notamment le départ de VAlabama. N'avait-il pas, en effet, en 1828-1829, au moment de la guerre civile portugaise, considéré que sa neutralité avait été violée par la construction dans ses ports de navires pour le compte de Dona Maria, et n'avaitil pas, pour ce motif, entrepris la poursuite de ces navires, après leur sortie d'Angleterre, non seulement dans la haute mer, mais encore dans les eaux territoriales des îles Açores? (2) Le gouvernement britannique pouvait, à plus forte raison, agir dans les ports anglais, contre les croiseurs sudistes (§§ III et XI).

(1) F. R., 1872, 2' partie, III, p. 5 à 255.

(2) V. sur cette affaire les documents cités par le plaidoyer, en appendice, dans la note B, III, F. R., 1872, 2« partie, III, p. 234.

La G.-B. ayant invoqué, pour se disculper, dans son contre-mémoire, l'incorrection de la conduite des É.-U., comme neutres, vis-à-vis de différents pays, à diverses époques, le plaidoyer répond (§ IV) que ce reproche, outre qu'il est injuste, est en dehors du débat actuel dans lequel il s'agit uniquement des rapports des É,-U. et de la G.-B. Celle-ci a exigé de neutres, à diverses reprises, l'observation des devoirs de neutralité revendiqués aujourd'hui contre elle par les É.-U., notamment, lors de la guerre de l'indépendance américaine, contre la France et les Provinces-Unies et, plus tard, lors de sa lutte avec Napoléon lei", contre les É.-U. eux-mêmes.

Entrant ensuite dans le détail de la controverse, le plaidoyer examine (§§ VI à X) la conduite du gouvernement britannique relativement à la construction, à l'équipement, à l'armement et au départ des navires le FloridsL, YAlàbama, le Georgia, le Shenandoah, le Sumter, le Nashville, le Rétribution, leTallahassee et\e Chickamauga.

Le devoir de neutralité de la G.-B. ne s'évanouissait pas avec le départ des croiseurs illégalement construits ou armés dans ses eaux. Il lui imposait, au contraire, d'exercer des poursuites contre ces navires, après leur sortie du territoire anglais. Il lui imposait, notamment, l'obligation de saisir ces navires au moment de leur retour dans ses eaux. Le gouvernement britannique avait soutenu que ces navires, dûment commissionnés par les États confédérés après leur départ d'Angleterre, devaient, à leur retour dans les ports britanniques, être respectés, parce qu'ils étaient couverts par le privilège de l'exterritorialité. Le plaidoyer répond (§ XI) que ce privilège est une faveur politique et discrétionnaire de la part d'un gouvernement neutre : elle ne peut pas être accordée à un belligérant qui n'a pas été reconnu comme pouvoir politique.

Le neutre, qui n'a pas apporté la due diligence dans l'observation de ces différents devoirs, se rend responsable vis-à-vis du belligérant lésé. Mais qu'est-ce que la due diligence ? C'est « la diligence opportune, appropriée au but et adéquate aux exigences qui en réclament l'exercice » (1). Cette définition est expliquée par un passage des Lois civiles (livre II, titre 8, § 4, n° 8), dans lequel Domat dit : (( ceux qui, pouvant empêcher un dommage que quelque devoir les engageait de prévenir, y auront manqué, pourront en être tenus, suivant les circonstances ».

La responsabilité de la G.-B, ainsi établie, quelle en est la portée ? Les actes et les omissions reprochés à cette puissance constituent une cause légitime de guerre pour les É.-U. Le traité de Washington, en écartant cette cause de guerre, donne au gouvernement américain le droit de demander le rodressemeut de tous les dommages qui lui ont été causés, des dommages généraux et particuliers, nationaux et privés. Toutes les réclamations, celles pour pertes indirectes comme celles pour pertes directes, sont comprises dans le compromis. Aucune n'en ayant été exclue, toutes sont soumises au tribunal. Le plaidoyer rappelle les négociations entreprises avec le gouvernement britannique au sujet des pertes indirectes. Mais ces négociations n'ayant pas abouti, le traité de Washington demeure entier (§ XIII, u°' l et 2).

Le contre-mémoire anglais avait trouvé toutes ces demandes excessives. Il était impossible, d'après lui, de rendre l'Angleterre responsable

(1) F. R., loc cit., p. 154 et suiv.