Examen des questions générales

Sir Roundell Pal mer, qui était depuis longtemps dans l'attente de cette invitation, ne tarda pas à produire le plaidoyer supplémentaire demandé (2). Il examinait les trois questions posées par le tribunal, en répondant aux arguments fournis sur ces points par le plaidoyer américain,, et il insistait surtout sur la question de l'interprétation des termes « due diligence ». Ce document provoqua une triple réponse de la part des avocats des États-Unis. Tout d abord, M. Evarts répondit oralement à l'ensemble de l'argumentation britannique (3) Puis MM. Oushing et Waite produisirent deux petits mémoires répondant, l'un à la question de la « due diligence » et l'autre à la question des fournitures de charbon (4).

Ces nouvelles productions n'interrompirent pas l'examen que le tribunal avait commencé de la conduite des croiseurs confédérés. Mais lorsqu'elles furent terminées, les arbitres examinèrent, à leur tour, les questions de droit qui y étaient traitées (5). La plupart d'entre eux fournirent leur avis motivé sur toutes ces questions, tandis que M. Staempfli et le vicomte d'Itajuba se bornèrent à examiner sommairement, l'un la question de la « due diligence » et celle de l'efïet des commissions, l'autre cette dernière seulement. Conformément à la procédure arrêtée par le tribunal, chaque arbitre lut son opinion et, après lecture, la fît imprimer pour en remettre un exemplaire à chacun de ses collègues et des agents et des conseils des parties. Toutefois, sir A. Cockburn en fit autrement. S'il donna son avis sur chacun des points en discussion, il s'abstint de le faire imprimer ; mais, à la dernière séance, après la lecture de la sentence, il remit au tribunal un volumineux mémoire, expliquant son attitude finale, et contenant son opinion sur chacun des points impliqués dans le débat (6).

(1) XIV* protocole, F. R., 1872, 2e partie, IV, p. 30.

(2) Séance du 29 juillet (XVe protocole). Ce document est reproduit m extenso dans F. R., 1872. 2* partie, III, p. 385 à 441.

(3) Séances des 5 et 6 août (XVIIe et XVIII* protocoles). Ce discours est reproduit dans F. R, loc. cit., p. 442 à 485.

(4) Séances des 6 et 8 août (XVIII» et XIX* protocoles). On trouvera le mémoire de M. Gushing dans F. R., loc. cit., p. 486 à 512, et celui de M. Waite, ibid., p. 513 à 519.

(5) Séances des 14 et 15 août (XX* et XXI» protocoles).

(6) Les opinions des cinq arbitres sont reproduites dans F. R., 1872, 2» partie, IV, p. 95 et 544.

1° Due diligence.

Le plsiidoyer supplémentaire britsinnique consacre à cette question plus des trois quarts de ses développements [résumé] :

Pour savoir si quelque faute a été commise dans l'exécution d'une obligation, il faut être d'abord fixé sur l'existence même de cette obligation. Or, le droit international n'en impose aucune à un gouvernement neutre, relativement à la construction, dans ses eaux, de navires de guerre destinés à un belligérant, qui quittent son territoire sans être armés, c'est-à-dire sans être en état d'entreprendre immédiatement la guerre. Il en est autrement, semble-t-il, d'après les règles insérées dans le traité de Washington. Mais ces règles ne mettent pas à la charge du gouvernement neutre l'obligation d'empêcher efTectivement le départ de ses eaux des navires destinés à faire la guerre pour le compte de l'un des belligérants. Elles l'obligent simplement à user de due diligence, pour empêcher ce départ. Et il suffira qu'il n'y ait pas de sa part consentement exprès ou tacite à l'accomplissement de cette opération hostile, pour qu'il soit exempt de toute responsabilité.

Qu'est-ce donc que cette « due diligence » dont le neutre est tenu de faire usage ?

Dans l'application d'une loi interne, c'est celle prévue par cette loi; dans l'accomplissement d'un devoir international, c'est celle qui exige l'emploi de tous les moyens dont dispose le gouvernement à l'effet d'arriver à ce résultat. Il serait absurde, eu efTet, que le droit international soumît les neutres à des obligations naturellement ou politiquement impossibles. Aussi, lorsque le gouvernement britannique a invoqué, pour justifier sa conduite, sa loi interne, ne cherchait-il pas un moyen d'échapper à ses devoirs internationaux, il voulait tout simplement prouver que lorsqu'un gouvernement a promulgué des lois raisonnables en vue de l'accomplissement de ses devoirs et les a appliquées de bonne foi, il ne saurait encourir aucune responsabilité.

Les É.-U. ont tour à tour reproché à la G.-B. d'avoir, en cette matière, une législation insuffisante et d'avoir négligé de mettre en mouvement les pouvoirs illimités dont dispose la Couronne, en vertu de sa prérogative, dans ses rapports avec les pays étrangers. Ce double reproche, d'ailleurs contradictoire, n'est pas fondé. La législation britannique n'est inférieure ni à celle des É.-U., ni à celle des autres États. Quant à la Couronne, ses pouvoirs ne sont ni arbitraires, ni illimités : ils sont soumis aux lois du pays. C'est à tort que le plaidoyer américain a cité, pour établir le contraire, le cas de la poursuite des navires portugais, en 1829, en dehors même des eaux britanniques, car il n'y a pas d'analogie entre ce cas et celui des croiseurs sudistes : là, il s'agissait d'une expédition hostile dirigée ouvertement contre le territoire d'un pays ami ; ici, on était simplement en présence de vaisseaux non armés qu'on soupçonnait destinés à faire la guerre contre les É.-U. D'ailleurs, dans le cas de 1829, le gou ernement britannique n'était nullement tenu d'agir comme il l'a fait, sa conduite a été même blâmée (1).

On a cherché, d'autre part, à prouver que la « due diligence »> requise d'un gouvernement neutre lui impose l'obligation d'organiser quelque système d'espionnage pour découvrir l'équipement illégal, dans ses ports, de navires destinés à un belligérant. Et l'on a critiqué le gouvernement britannique d'avoir exigé trop de preuves sur la culpabilité des navires soupçonnés d'être construits pour le compte des insurgés pour les condamner et les empêcher de quitter les eaux anglaises. Mais on oublie trop, en formulant ces critiques, que, d'après les termes mêmes de la première règle contenue dans

(1) Phillimore, Commentaries, III, p. 235.

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l'art. 6 du traité de Washington, l'obligation « d'user de due diligence » est subordonnée à cette condition que le neutre a « des motifs raisonnables de croire » que le vaisseau soupçonné est destiné à un usage hostile.

La conclusion qui se dégage de tout ce qui précède est que le défaut de prévenir des actes contraires aux lois et dommageables pour un État ami n'est pas dans tous les cas la preuve d'un manque de « due diligence » et d'une conduite de mauvaise foi de la part du gouvernement sur le territoire duquel ces actes ont été commis ; que, sans informations opportunes et sans preuves légales, suffisantes et propres à constituer « des motifs raisonnables de croire » à une violation de la loi, il n'y a pas d'obligation d'user d'une telle diligence ; et que le gouvernement d'une nation civilisée ne peut pas se voir reprocher un manque de diligence si, ayant pris des précautions raisonnables pour prévenir la commission d'actes de cette nature de la part de ses sujets, il agit conformément à ses lois et à son système ordinaire d'administration.

En tout cas, ce n'est pas à ce gouvernement à faire la preuve de la régularité de sa conduite, c'est à l'État qui formule des plaintes contre lui à établir à sa charge un manque de « due diligence >>. C'est là un principe de bon sens, auquel ne déroge pas le droit international, qui a été revendiqué par les É.-U. eux-mêines dans l'affaire de V Elisabeth soumise, en vertu du traité de 1794, au jugement d'une commission mixte anglo-américaine (1).

La réponse des Etsits-Unis à cette argumentation se trouve dans le discours de M. Evarts et dans le mémoire de M. Cushing.

Reprenant un à un les arguments de sirRoundell Palmer, M. Evarts observe d'abord qu'en insistant non seulement sur la mesure de la diligence requise, mais aussi sur la portée des devoirs internationaux de la Grande-Bretagne, le plaidoyer supplémentaire britannique avait obéi à la préoccupation de réduire ces devoirs, en montrant qu'il ne s'agissait pas de véritables obligations d'Etat à Etat, mais de devoirs envers soi-même, consistant dans l'exercice des pouvoirs donnés au gouvernement de S. M. par le Foreign enlistment âct dans le but de contrôler et de prévenir les tentatives faites contre la paix et la dignité de la nation. L'avocat américain repousse énergiquement cette manière de voir et il affirme que la mesure des devoirs de la Grande-Bretagne vis-à-vis des Etats-Unis est donnée par les trois règles du traité de Washington ; qu'il importe peu de rechercher si ces règles innovent ou non par rapport au droit antérieur des nations, parce qu'admises par les hautes parties contractantes, elles sont désormais obligatoires pour elles et constituent la loi du tribunal.

M. Evarts maintient les thèses antérieures de son gouvernement [résumé] :

La Couronne britannique disposait de pouvoirs très larges dont elle n'a pas usé contre

! (l) V. sur cette affaire, le contre-mémoire-britannique (F. R., 1872, 2» partie, II, p. 219-240), le plaidoyer supplémentaire de sir Roundell Palmer, ch. I, n» 41, in fine (ibid.^ III, p. 425) et surtout ce Recueil, I, p. 188 et suiv. où elle est rapportée en détail.

les agents des insurgés ; si ces pouvoirs étaient, au contraire, limités par Tact de 1819, il faut en conclure que cette loi était insuffisante et, ce qui prouve bien qu'elle l'était, c'est que l'act de 1870 est venu la modifier.

On ne demandait pas au gouvernement britannique d'établir un système d'espionnage et d'inquisition contre les menées des insurgés sur son territoire ; on lui demandait simplement d'être vigilant. Sans doute, pour qu'un gouvernement neutre puisse agir, il faut, comme le dit le traité, qu'il ait « des motifs raisonnables de croire » qu'il se trouve en présence d'une opération illégale, mais ces «motifs raisonnables », comment naîtront-ils dans son esprit ? Ils naîtront par le soin qu'il apportera à se renseigner sur la situation. Ainsi, le neutre a à user d'une double diligence : premièrement, pour se renseigner et acquérir, s'il y a lieu, des « motifs raisonnables » en vue d'une action ultérieure; deuxièmement, une fois ces « motifs raisonnables » acquis, pour préparer les voies et moyens d'empêcher l'accomplissement de l'entreprise illégale. Les « motifs raisonnables » dont parle le traité, constituent donc un élément de la due diligence dont le gouvernement neutre doit user en matière d'armement et d'équipement de navires destinés à un belligérant. Aussi cette condition, mentionnée dans la première clause de la première règle de Washington, passée sous silence, mais sous-entendue, dans la deuxième clause, ne figure-t-elle pas dans la deuxième règle, qui interdit l'usage des ports ou des eaux d'un neutre comme d'une base d'opérations navales. C'est que, là, il n'est pas question de «due diligence » : le seul fait de n'avoir pas pris des mesures pour empêcher l'usage hostile de ses ports ou de ses eaux établit par lui-même et sans autre preuve, à la charge du gouvernement neutre, une faute, un manque de diligence suffisant pour le rendre responsable. Quant à la preuve de ce manque de diligence que nous reprochons au gouvernement britannique, nous n'avons pas à la fournir. Il nous suffit d'avoir établi qu'une action hostile, contraire aux règles de Washington, a eu lieu sur territoire anglais. C'est à la G.-B. à prouver qu'elle a usé de « due diligence », si elle veut éviter la responsabilité que nous avons mise à sa charge. Cela est parfaitement conforme à la raison et aux règles ordinaires de la procédure, car, comment vm étranger pourrait-il établir le détail de la conduite d'un gouvernement, ce qu'il aurait pu faire, à telle occasion, et qu'il n'a pas fait ? C'est à tort qu'on nous objecte le cas de VElizabeth. En efTct, de quoi s'agissait-il dans l'espèce? Par le traité de 1794, les É -U. avaient pris vis-à-vis de la G.-B. l'engagement d'user de tous les moyens dont ils disposaient à l'effet de l'estituer toutes les prises anglaises conduites dans leurs ports, depuis une certaine date, par quelque vaisseau illégalement armé dans leur juridiction. Or, les É.-U. demandaient à la G.-B. d'établir les faits sur la base desquels ils avaient à exécuter leur engagement, de prouver, par exemple, que les navires pris et conduits dans leurs ports, dont on réclamait la restitution, avaient été la propriété de sujets britanniques. Et la Commission mixte anglo-américaine décida, en 1798, que c'était bien le plaignant qui avait à établir ces faits. II n'en est pas autrement dans la présente affaire : les É.-U. en leur qualité de demandeur, ont fait la preuve des faits qui établissent la responsabilité de la G.-B., à moins qu'elle ne prouve, de son côté, qu'elle a usé de « due diligence ».

En concluant, M. Evarts dit aux arbitres :

Votre jugement aura à dire si la mesure de diligence dont il a été fait usage... et qui n'a eu d'autre résultat que de permettre à une guerre maritime de se poursuivre pendant quatre ans sans autre base que celle fournie par les ports et les eaux d'un territoire neutre, est la mesure de cette « due diligence » pour prévenir un tel usage du territoire neutre, requise par les trois règles du traité de Washington à l'effet d'excuser la G.-B.

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Le mémoire de M. Cushing ajoutait fort peu de chose à cette réponse. Une discussion théorique sur cette question de la « due diligence » serait, dit-il, tout à fait oiseuse, d'autant plus que les deux parties sont maintenant d'accord pour n'y voir qu'une question de fait laissée à l'appréciation des arbitres. Il rappelle toutefois que, d'après Phillimore, un gouvernement neutre doit remplir ses obligations internationales « sans avoir égard à ce que peuvent être les moyens internes (municipaux) qu*il possède pour les faire observer ». Il rappelle aussi le discours prononcé par sir Roundell Palmer à propos des « Lair rams » dans lequel l'orateur avait approuvé le gouvernement britannique d'avoir pris les mesures nécessaires pour empêcher le départ de ces navires, alors que se poursuivait encore Tenquête sur leur caractère hostile. Et il ajoute :

Pour établir jusqu'à l'évidence la plus absolue que ce gouvernement n'avait pas employé les dues diligences dans le cas du Florida et dans celui de VAlabama, il suffit de noter ce qu'il a obstinément refusé ou certainement négligé de faire relativement à ces vaisseaux et ce qu'il a fait activement et de sa propre initiative relativement aux « rams ». La comparaison amène forcément une conclusion qui est à la charge de la G.-B.

Dans ces conditions, peu importe quelle est la portée des pouvoirs de la Couronne britannique : ou bien l'Angleterre possède les moyens d'empêcher dans sa juridiction les entreprises hostiles, et, dans ce cas, elle est coupable de n'en avoir pas usé dans l'espèce; ou bien elle ne les possède pas, et, dans ce cas encore, elle est en faute de ne s'être pas mise en mesure d'accomplir ses devoirs internationaux ; peu importe aussi l'interprétation de la loi interne anglaise, car, si elle était insuffisante, elle pouvait, elle devait être modifiée en temps utile ; il importe moins encore de savoir quelle était la législation interne des É.-U, ou celle des autres pays étrangers. Il n'y a qu'une question ; la voici : la G.-B. a-t-clle failli, oui ou non, aux diligences requises par le traité de Washington ? Les É.-U. soutiennent ici des principes qui sont, à leur avis, d'une haute importance pour toutes les nations maritimes, et surtout pour la G.-B. plus encore que pour les E.-U.

Opinions des arbitres.

Opinion du comte Sclopis (1). — Le comte Sclopis s'explique longuement sur cette première question de la a due diligence ». Ces mots, dit-il, contiennent nécessairement l'idée d'un rapport du devoir à la chose. Il est impossible de définir à priori, abstraitement, un devoir absolu de diligence. C'est la chose a laquelle cette diligence se rapporte qui en détermine le degré. D'après le droit romain, toute personne qui a accepté certaines fonctions est tenue, par ce fait même, d'exercer une diligence déterminée par l'objet spécial de ces mêmes fonctions.

Sur le terrain politique, la plus grande étendue que l'on puisse attribuer aux devoirs

(1) F. n., 1872, 2- partie, IV, p. 57 à «9.

de diligence d'un neutre sera de lui imposer d'en agir à l'égard du belligérant comme il agirait pour son propre intérêt dans des cas analogues. Il est juste sans doute de tenir compte des exigences d'un belligérant à l'égard d'un neutre, mais il ne faut pas les pousser au point de gêner le neutre dans l'action normale de ses droits, dans l'organisme de ses fonctions gouvernantes. J'admets volontiers, d'autre part, que les devoirs du neutre ne puissent pas être déterminés par les lois que cette puissance se serait faites dans son propre intérêt. Il y aurait là un moyen facile de se soustraire à des responsabilités positives, que l'écjuité reconnaît et que le droit des gens impose. Les nations ont entre elles un droit commun ou, si on aime mieux, un lien commun, formé par l'équité et sanctionné par le respect des intérêts réciproques... J'accorde donc au belligérant d'exiger que le neutre ne mette point à couvert sa responsabilité sous des règles qu'il se serait fixées dans des vues de son seul intérêt, et j'entre pleinement dans les vues de l'article 6 du traité de Washington, qui ne fait que donner la préférence aux règles de l'équité générale sur les dispositions d'une législation particulière, quelle qu'elle puisse être.

Il ne me parait pas cependant admissible qu'un belligérant puisse exiger du neutre que, pour remplir ses devoirs de neutralité, il augmente son pied militaire, son système ordinaire de défense. Il y aurait là une infraction à l'indépendance de chaque État, qui, pour se trouver involontairement dans une position spéciale à l'égard du belligéant, n'est pas tenu d'abdiquer une portion de sa souveraineté matérielle. On peut demander au neutre de mettre en pleine activité les ressorts de son gouvernement pour maintenir sa neutralité ; on ne peut pas raisonnablement attendre de lui qu'il modiQe l'organisation de sa machine gouvernementale pour servir les intérêts d'une autre puissance.

Il faut bien se garder de rendre la condition des neutres par trop difficile et presque impossible.

Je crois qu'il serait à propos, quant à la mesure de l'activité dans l'accomplissement des devoirs du neutre, d'établir la formule suivante : Quelle doit être en raison directe des dangers réels que le belligérant peut courir par le fait de la tolérance du neutre, et en raison inverse des moyens directs que le belligérant peut avoir d'éviter ces dangers.

Il résulte de cette formule que là où les conditions ordinaires du pays ou des circonstances particulières survenues sur le territoire du neutre constituent un danger spécial pour le belligérant qui ne peut avoir des moyens directs de s'y soustraire, le neutre est tenu d'employer son initiative afin que l'état de neutralité se maintienne à l'égard des deux belligérants... Il ne paraît pas que le neutre puisse, dans pareil cas, se décharger de sa responsabilité en exigeant du belligérant qu'il lui fournisse les preuves suffisantes pour instituer une procédure régulière devant les tribunaux. Ce serait réduire le belligérant à la condition d'un simple sujet du gouvernement du pays.

La chose se présente un peu différemment lorsque le belligérant peut, à lui seul, par l'emploi de ses forces, tenir en échec son ennemi, même sur le territoire neutre. Ce cas se présente surtout lorsque la position géographique d'un État suffit d'elle-même à assurer les moyens de réprimer promptement toute entreprise préparée sur le territoire neutre. Dans ces cii'constances, le neutre ne serait plus tenu de prendre une initiative qui serait sans objet. Il ne pourra pas cependant tolérer, par respect pour lui-même, qu'on viole sa neutralité, et il sera tenu de déférer à toute juste demande qu'on lui adresserait, d'éviter toute espèce de connivence avec l'un ou l'autre des belligérants.

Passant ensuite de la théorie aux faits de la cause, et spécialement à la construction des navires conédérés, le comte Sclopis constate qu'il y

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a lieu de tenir compte des circonstances au milieu desquelles ces constructions eurent lieu.

Si le gouvernement, sur le territoire duquel le fait se passe, a connaissance d'un état de choses permanent, auquel vienne se rattacher une probabilité marquée que de semblables constructions, armements et exportations se fassent dans le but de servir aux projets d'un belligérant, le devoir de surveillance de la part de ce gouvernement devient plus étendu et plus pressant.

Le gouvernement britannique était pleinement informé que les Confédérés américains du Sud avaient établi en Angleterre comme une succursale de leurs moyens d'attaque et de\défense vis-à-vis des É.-U.

Puis riionorable président du tribunal revient à des considérations juridiques :

Dans la première des règles posées par l'article 4 du traité de Washington, il est parlé de la due diligence à empêcher les constructions, équipements et armements de vaisseaux qu'un gouvernement est tenu de déployer quand il a un « rcasonable ground » de croire que ces constructions, armements et équipements ont pour objet d'aider, pour l'usage de la guerre, un des belligérants.

Les mêmes mots se retrouvent dans la 3* règle ; ils manquent dans la seconde. Pourquoi cela?... Il me semble qu'on pourrait répondre : c'est parce que dans les cas de la ire et, de la V règle, il y a lieu à des investigations de personnes et de choses pour certifier les faits incriminés, au lieu que la seconde se rapporte à une série de faits évidents, sur lesquels il n'y a pas de recherches à faire en matière de crédibilité.

Quel est donc l'étalon d'après lequel on peut mesurer la due diligence ? Due diligence à elle seule ne signifie rien. Ce qui est dae diligence avec tel homme et tel gouvernement, ne l'est plus avec un autre homme, un autre gouvernement plus puissant.

La due diligence se détermine donc, à mon avis, ainsi que je l'ai déjà dit, par le rapport des choses avec l'obligation imposée par le droit. Mais quelle est la mesure de la raison suffisante ? Ce sont les principes du droit des gens et la qualité des circonstances qui nous la donneront.

Le comte Sclopis n'admet pas la théorie des représentants de la Grande-Bretagne qui consiste à distinguer suivant que le navire destiné à un belligérant quitte le territoire neutre avec ou sans armement :

Il me paraît que, lorsqu'un vaisseau a été construit et préparé pour la guerre, qu'il y a de fortes raisons de croire qu'il est acheté pour le compte d'un belligérant et qu'il va soudain prendre la mer, il y a bien des motifs de supposer qu'à peu do dislance des eaux territoriales on apportera à ce vaisseau des armes et des munitions ... La fraude est trop facile pour ({u'elle ne doive pas être présumée. Il suffira de charger sur un vaisseau, strictement de commerce, des armes et des engins de guerre de toute sorte, et que ce vaisseau rejoigne le premier en haute mer ou dans des eaux neutres différentes de celles du territoire primitif d'où il est parti, pour que le tour soit fait. C'est l'histoire du Prince Alfred, du Laurel, de VAgrippina et du Bahama,dc toutes ces combinaisons qui ne pourraient, à mon avis, diminuer en rien la responsabilité qu'auraient encourue VAUb^ma, le Florida, le Shenandoah, le Georgia, etc.. Ces évasions par fragments, cette complication de formes d'action différentes, dans un intérêt identique, ne doivent point fourvoyer l'esprit du juge.... La raison et la conscience du juge ne peuvent se

858 ÉTATS-UNIS GRANDE-BRETAGNE l 14 SEPTEMBRE 1872

laisser prendre à ces ruses. Bien au contraire, ce manège ne servira ([u'à mieux faire ressortir la culpabilité de leurs vaisseaux.

Et il n'est pas non plus exact de soutenir qu'aucune des règles de Washington « ne prétend qu'il soit du devoir d'un gouvernement neutre d'empêcher, dans tous les cas, les actes contre lesquels elles sont rédigées », car, si tel n'est pas le devoir d'un gouvernement, on aurait dû spécifier les cas où il était nécessaire de les observer et ceux où il ne l'était pas. L'intention de généraliser l'observance de ces règles me paraît formelle. Gomment donc pourrions-nous supposer qu'il existe des circonstances prévues et avouées par les hautes parties contractantes où ces règles n'obligent pas, sans qu'on en ait fait mention expresse ? Certes, il faut que le cas d'application de ces règles soit déterminé régulièrement et avec une raison suffisante, mais, cela posé, les règles doivent opérer de plein droit, et sans aucnne restriction.... Je suis d'accord qu'on ne puisse pas demander qu'on exécute des choses naturellement imnossibles. ... Mais je me refuse à reconnaître V impossibilité politique invoquée dans Y argument du conseil de S. M. B. Rien n'est plus élastique que ces mots ; ce serait livrer l'exécution de cette partie vitale du traité aux courants des intérêts temporaires, des accidents du moment. On dirait : oui, j'ai consenti à poser la règle, mais les moyens d'y satisfaire me manquent ; tant pis pour la règle.

Le comte Sclopis en arrive enfin à la conclusion suivante :

Il résulte à mes yeux que le gouvernement anglais s'est trouvé, pendant les premières années de la guerre de Sécession, au milieu de circonstances qui n'ont pu qu'avoir une influence, si ce n'est directement sur lui, du moins sur une partie des populations soumises à la Couronne d'Angleterre. Nul gouvernement n'est à l'abri de certaines secousses de l'opinion publique qu'il n'est pas libre de maîtriser à son gré. Je suis loin de penser que Vanimus du gouvernement anglais ait été hostile pendant cette guerre au gouvernement fédéral. Cependant, il existait de graves dangers en Angleterre et dans ses colonies pour les É.-U. qui n'avaient aucun moyen direct de les conjurer. Il fallait donc que l'Angleterre mît, à garder les devoirs de la neutralité, une diligence correspondante à la gravité de ces dangers. Il me suffit de rappeler ici un passage d'une consultation des conseillers légaux de S. M. B., émise, sur l'invitation de lord Russell, le 12 décembre 1863. Parlant au sujet du Georgia, ces conseillers observaient que les faits résultant de dépositions reçues

Fournissaient des raisons à ajouter à celles qui existaient déjà pour adresser de vives remontrances au gouvernement confédéré, à projos de la violation systématique de la neutralité anglaise, commise par ses agents sur le territoire britannique.

On ne saurait nier, toutefois, qu'il y eut des moments où la rigueur de surveillance parut faiblir. De là, des défaillances dans certaines parties du service public, qui ont tourné au grand désavantage des E -U. et la conséquence de ces défaillances ne peut être autre qu'une réparation des dommages soufferts. Le comte Russell écrit à lord Lyons, dans une lettre du 27 mars 1863,

Qu'il avait dit à M. Adams que le Cabinet était d'opinion que la loi suffisait, mais qu'on n'avait pas pu toujours apporter des preuves légales ; que le gouvernement de la G.-B avait fait tout ce qui était en son pouvoir pour exécuter la loi : mais qu'il reconnaissait que les cas de \'Alabama-cl de VOreto avaient été un scandale et en quelque degré un reproche aux lois anglaises.

Plus tard, au moment même où il faisait la motion de supplier la reine de refuser la ratification du traité de Washington, le comte Russell avouait loyalement que la proclamation de la reine du 13 mai 1861, enjoignant la neutralité dans la malheureuse

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guerre civile de l'Amérique du Nord, avait été plusieurs fois pratiquement réduite à néant sur le territoire anglais par le fait des parties. Les obstacles qui, au moment où la lettre que je viens de citer fut écrite, entravaient l'action du gouvernement britannique, n'existent plus, grâce aux principes libéraux imposés par l'article 6 du traité de Washington ; mais les conséquences des faits, que le comte Russell réprouvait si loyalement et si énergiquement, subsistent encore, et c'est à réparer ces dommages dans une juste mesure, et toujours avec l'appui d'une raison suffisante, que doivent tendre les décisions du tribunal d'arbitrage.

Opinion de M. StaLempfli (1). — M. Staempfli déclare qu'il ne trouve pas très opportun de se perdre, pour les trois questions générales actuellement examinées, dans de longues discussions et interprétations théoriques. Il développe oralement et sommairement ses vues sur ces sujets, en se réservant de motiver de plus près leur application dans chaque cas spécial et se borne pour l'instant à poser quelques principes généraux.

Il remarque, quant aux lois de neutralité propres à un Etat, que :

Elles ne constituent pas un élément du droit des gens, en ce sens qu'elles peuvent être, en tout temps, changées, modifiées ou complétées sans la coopération ou le consentement d'autres États, le droit des gens lui-même étant absolument indépendant de ces lois internes ; cependant, tant que dans un État il subsiste des lois pareilles et qu'elles n'ont pas été abrogées, les États belligérants ont le droit d'en réclamer l'observation loyale, puisque sans cela il pourrait se commettre des fi'audes ou des erreurs au détriment de l'un ou de l'autre des États belligéi'ants. Ce principe implique en même temps que l'absence de toutes lois internes, ou le défaut de lois suffisantes sur la matière, ne déroge en rien ni au droit des gens, ni aux droits et aux obligations entre États.

Et il ajoute, quant à la portée des « dues diligences », que :

Elles comprennent implicitement la propre vigilance et la propre initiative dans le but de découvrir et d'empêcher toute violation de sa propre neutralité ; un État belligérant n'a ni le droit, ni le devoir d'exercer la surveillance ni de faire la police dans un État neutre à la place des autorités du pays.

Opinion de M. Adams (2). — M. Adams critique tout d'abord l'interprétation donnée aux mots « due diligence » par les avocats de lune et l'autre des parties. Les avocats anglais semblent s'être appliqués « à établir des limitations du sens de ces mots, plutôt que de l'obligation qu'ils impliquent ». Quant aux avocats américains, ils attribuent au mot « due » un sens qui ne lui est donné dans aucun dictionnaire.

Il n'est pas, cependant, difficile de trouver la véritable signification de ces expressions. « Diligence » signifie non seulement agir, mais agir de bon cœur. Quant à l'épithcte « due », elle dérive du latin debere et

(1) /''. R., 1872, 20 partie, IV, p. 103 à 105,

(2) Ibid., p. 141 Ù146.

veut dire, d'après la définition de Richardson : « ce qui est dû; ce que quelqu'un doit avoir ; ce qu'il a le droit de demander, de réclamer, de posséder ».

Le sens des mots « due diligence » est donc celui d'un travail sérieux dû à quelque autre personne et que celle-ci peut réclamer comme son droit. Mais il va de soi que la nature et l'étendue de cette obligation ne peuvent pas être estimées exclusivement selon le jugement ou le plaisir de la personne qui y est soumise, autrement il y aurait peu de sécurité pour l'accomplissement fidèle de l'obligation. Par conséquent, si le gouvernement de S. M. B. s'est engagé par contrat vis-à-vis dun autre Etat à exercer la « due diligence » dans certaines circonstances déterminées, il ne saurait être le juge exclusif de la mesure de l'obligation contractée.

Quelle sera donc la règle d'après laquelle on appréciera l'exécution eiïective de cet engagement?

Elle me paraît assez claire, répond l'honorable arbitre. Quelle que soit la position relative des nations contractantes, l'obligation née entre elles repose sur la base d'une exacte et complète réciprocité. Et, sur ce terrain, le seul guide certain est celui que l'on trouvera « en considérant ce qu'une nation croirait avoir le droit de réclamer d'une autre, si leurs positions relatives étaient précisément inverses. Si la « due diligence », eflectivement exercée par une nation envers une autre, ne se montre pas être exactement cette diligence qui serait satisfaisante si elle lui était appliquée dans des circonstances analogues, alors l'obligation impliquée par ces mots n'a pas été bien remplie et une l'épari^'.tion envers la partie lésée n'est plus qu'un acte de simple justice.

Il appartient à ce tribunal, dit M. Adams en terminant, de décider, d'après les preuves qui lui ont été soumises, quelles étaient la nature et la portée de la dette contractée par la Grande-Bretagne envers les États-Unis et jusqu'à quel point cette dette a été effectivement payée.

Opinion de sir Alexandre Cockburn (1). — Sir Alexandre a produit une longue dissertation qui débute par une critique du traité de Washington. Il regrette qu'en imposant aux arbitres l'obligation de juger d'après les trois règles insérées dans le traité, on ait d'avance enchaîné leur liberté d'appréciation. Il regrette aussi que les rédacteurs du traité n'aient pas défini cette expression « vague et incertaine « de a due diligence ».

Rien dans le traité ne nous indique le sens de cette expression, spécialement ce en qui concerne le degié de diligence qu'elle semble exiger. Et, comme on ne peut pas évidemment laisser l'interprétation de la » due diligence » à « l'aveugle discrétion » (to the unguided discrelion) de chaque arbitre individuellement, nous devons la rechercher

(1) F. R., 1872, 2« partie, IV, p. 230 à 644.

AFF. DE LALABAMA l DÉLIBÉRATIONS DU TRIB. [dUE DILIGENCE] 861

à l'aide de la science juridique. Le traité de Washington « peut avoir admis, par rapport à l'équipement des navires, une responsabilité qui n'existait pas antérieurement d'après le droit des gens ; mais le degré de diligence exigible d'un gouvernement neutre pour empêcher la violation de sa neutralité par ses sujets doit être déterminé d'après le même principe, quelle que soit la nature de l'obligation particulière ».

Or, la science juridique nous apprend qu'à la notion de diligentia correspond celle de culpa, qui comporte trois degrés : la culpa lata, la culpa Levis, et Inculpa levissima. La culpa levis ou moyenne est le défaut de la diligence qu'un homme de prudence et de sollicitude ordinaires apporte dans la gestion de ses propres affaires. Cette diligence moyenne est celle que le code Napoléon appelle la diligence « d'un bon père de famille ». Elle constitue le critérium de l'appréciation de la conduite d'un débiteur dans la législation de tous les pays civilisés (1). D'après cette règle, le juge doit examiner dans chaque cas si, eu égard aux faits et aux circonstances particulières de l'espèce, ce qui a été ou n'a pas été fait était ce à quoi on pouvait raisonnablement et en toute justice s'attendre de la part d'une personne d'une capacité et d'une prudence ordinaires pour ses propres affaires.

Cette même règle doit s'appliquer dans les rapports des États entre eux. Il en résulte que la diligence qu'on a le droit d'exiger d'un gouvernement dans l'accomplissement de ses obligations internationales est celle qui peut être raisonnablement demandée à un gouvernement bien organisé, prudent et consciencieux, conformément à ses institutions et au mode ordinaire de gestion de ses propres affaires. On n'a pas le droit d'exiger davantage. Le mémoire américain va beaucoup plus loin, il prétend qu'un gouvernement est tenu d'user d'une diligence « proportionnelle à l'importance du sujet, à la dignité et à la force de la puissance qui l'exerce », d'une diligence « qui doit empêcher la violation du territoire neutre», d'une diligence « qui pousse le neutre aux mesures les plus énergiques », etc., etc. (2). Mais cette thèse est trop extensive et tout à fait inadmissible.

La diligence requise d'un gouvernement à l'effet de prévenir les infractions à sa neutralité se rapporte à trois choses :

a) A l'état de sa législation interne ;

b) Aux moyens dont il doit disposer pour prévenir les susdites infractions ; et

c) Aux soins qu'il doit apporter à l'application de ces moyens à l'effet d'atteindre le but désiré.

Quant aux lois internes, il est certain qu'elles doivent être, en pareille matière, non seulement répressives mais encore préventives.

Il est moins aisé de déterminer les moyens dont ce gouvernement neutre doit être armé. Les plus efficaces sont ceux qui appartiennent à un gouvernement despotique. Ce n'est pas une raison néanmoins pour investir un gouvernement essentiellement légal d'un pouvoir absolu et sans responsabilité à la seule fin de protéger un belligérant con trc la possibilité d'une violation de neutralité. Ce n'est pas une raison non plus pour abandonner la procédure ordinaire du pays qui accorde des garanties à un accusé et qui exige des preuves pour sa condamnation, sous prétexte que deux nations sont en guerre et que l'une d'elles a intérêt à ce qu'une procédure sommaire soit suivie contre

(1) Troplong, Code civil expliqué, I, § 371 ; Mommsen, Beitràge zum Obligationsrecht, III, p. 360 ; Iloltzendorff, Rechtslexikon, v Culpa ; Windscheid, Lehrbnch des Pandektenrechls, I, p. 256 ; Stubenrauch, Comm. zum allgem. ôsterr. Biirg. Gesetzbnch, p. 1294 et suiv.

(2) V. ci-dessus, le mémoire américain, p. 789.

Ô02 ÉTATS-UNIS — GRANDE-BRETAGNE l 14 SEPTEMBRE 1872

les vaisseaux suspects. Ce n'est pas une raison enfin pour rendre un gouvernement responsable de son système administratif sous prétexte qu'un système différent, plus expéditif, serait plus profitable à des étrangers. Ce sont là des choses qu'aucun gouvernement d'une sagesse et d'une prudence ordinaires n'aurait senti la nécessité de faire.

Quant enfin aux soins qui doivent être apportés à l'application des moyens dont dispose le gouvernement neutre, il suffit : 1° que ce gouvernement s'informe, grâce à ces moyens, si une violation de ses lois est sur le point de se commettre, et 2° qu'informé, il applique ces moyens à l'effet de prévenir cette violation.

Ces conditions satisfaites honnêtement et de bonne foi, le gouvernement neutre ne saurait encourir aucvine responsabilité.

On peut se demander toutefois s'il n'y aura pas lieu à responsabilité :

!• Lorsque le gouvernement a fait une fausse appréciation des faits, par exemple il a cru tel navire non susceptible légalement d'une saisie, alors qu'il l'était ;

20 Lorsque, sur la requête d'un belligérant, il a refusé de saisir un navire sur lequel pesaient de graves soupçons de culpabilité, sous prétexte qu'on n'avait pas apporté la preuve précise exigée par la loi ;

3° Lorsqu'un navire suspect ayant été saisi, les tribunaux l'ont remis en liberté, à la suite d'un jugement erroné ;

4» Lorsqu'à la suite d'un retard accidentel dans les poursuites, un navire a pu échapper à la saisie qui le menaçait ; et

50 Enfin lorsqu'il y a eu négligence de la part de subordonnés se trouvant loin du gouvernement et en dehors de son contrôle immédiat.

Dans ces hypothèses, le gouvernement n'a fait qu'appliquer sa loi, et, s'il l'a fait loyalement et de bonne foi, et, spécialement, si, dans la première hypothèse, son erreur d'appréciation n'était pas tout à fait grossière constituant une crassa negligentia, si dans la dernière hypothèse, il n'a pas approuvé la conduite de ses subordonnés, sa responsabilité ne saurait être mise en cause. Et si la décision de ce tribunal d'arbitrage devait être différente, elle aurait pour effet de porter les nations maritimes à considérer les puissances belligérantes avec un immense effroi.

Tels sont les principes qui doivent, à mon avis, nous guider dans l'examen de la question de savoir si la G.-B. a ou non satisfait à ce que requiert la due diligence.

2* Effet des commissions.

Le plaidoyer supplémentaiire britainnique consacre à cette question son chapitre II (1) :

Les représentants des É.-U. basent leur thèse de la prétendue obligation de la G.-B. de procéder à la saisie des navires illégalement équipés dans ses ports lors de leur retour dans sa juridiction sur une interprétation erronée de la deuxième clause de la première règle de Washington. Ce texte prévoit, en effet, l'hypothèse du premier départ des navires incriminés de la juridiction britannique et non celle d'un départ subséquent.

Cette deuxième hypothèse n'est pas prévue par le traité et elle n'avait pas à l'être puisque, une fois pourvus d'une commissioh, les navires de guerre confédérés étaient couverts par le privilège de J'exterritorialité. Le belligérant, qui a délivré cette commis-

(1) F. R., 1872, 2» partie, III» p. 426 à 433.

AFF. DE l'alABAMA l DELIBÉR. DU TRIB. [EFFET DES COMMISSIONS] 863

sion à un navire illégalement construit chez un neutre, ne peut pas entrer en discussion avec ce dernier sur l'application de sa loi interne. Sans doute, le gouvernement dont la neutralité a été violée peut — sans y être toutefois obligé — faire savoir qu'il ne permettra pas l'entrée dans ses ports aux navires ainsi commissionnés, mais, s'il n'a pas donné cet avis préalable, il ne peut rien contre le navire public d'un belligérant qui vient dans ses eaux ; il n'a pas le droit de rechercher son passé. Cette solution, admise par la cour suprême des États-Unis, en 1811, dans l'affaire de VExehange (1) suivie aujourd'hui par toute la doctrine (2), a été appliquée, au cours de la guerre de Sécession, en décembre 1861, dans les ports brésiliens, au cas du Samter, qui y fut considéré comme un vaisseau de guerre couvert par le privilège de Texterritorialité.

L'exterritorialité, ainsi entendue, est un principe de droit international et oa ne peut pas supposer que, par la première règle de Washington, l'une des puissances contractantes ait accordé à l'autre le droit d'en demander la violation. Si telle avait été l'intention des signataires du traité, ils n'eussent pas manqué de consacrer en termes formels une dérogation aussi importante au droit commun. D'ailleurs, si la thèse américaine était vraie, les ports de l'État neutre devraient rester fermés aux vaisseaux coupables, et alors on ne concevrait pas pourquoi la deuxième clause de la première règle de Washington parle du départ de ces vaisseaux, ce qui suppose leur entrée préalable dans les ports neutres.

En tout cas, la thèse américaine ne saurait s'appliquer au Georgia et au Shenandoah, parce qu'il n'est pas prouvé, quant au premier, qu'il ait été armé dans les eaux britanniques et qu'il est établi, quant au second, qu'il avait, au moment de son départ de la juridiction britannique, le caractère d'un navire de commerce.

Quant enfin à la distinction que le plaidoyer des États-Unis a essayé d'établir entre les navires de guerre des belligérants reconnus comme nations souveraines, et ceux des belligérants non reconnus en cette qualité, elle est purement et simplement inadmissible, parce qu'elle n'est faite ni dans la doctrine, ni dans la pratique. Il a été décidé, au contraire, par la cour suprême des États-Unis, aussi bien dans la récente guerre (3) qu'à l'époque de la guerre d'indépendance des colonies espagnoles de l'Amérique du Sud (4), que les insurgés, reconnus en qualité de belligérants, jouissent, au point de vue de la guerre, des mêmes droits que les nations souveraines. Aussi est-ce comme des vaisseaux de guerre que les navires commissionnés par les Confédérés furent reçus et traités dans les ports neutres, notamment en France, en Espagne, dans les Pays-Bas et au Brésil.

Le discours de M. Evarts répond (5) à cette argumentation :

L'interprétation que les É.-U. donnent à la deuxième clause de la première règle de Washington n'est pas erronée ; d'ailleurs, nos réclamations ne sont pas basées uniquement sur ce texte, elles reposent en outre sur des principes qui en sont indépendants.

(1) V. ci-dessus, p. 189, en note.

(2) Bluntschli, Droit international, trad. Lardy, art. 321, p. 18i, et les autorités citées dans le contre-mémoire britannique, F. R., 1872, 2» partie, II, p. 219-220.

(3) Affaire du Hiawatha, F. R , 1872, 2e partie, III, p. 431.

(4) Affaire du Sanlissiina Trinidad (plaidoyer britannique, n^ 106;, F. R., loc. cit.^ p. 298.

(5) F. R., 1872, 2» partie, III, p. 448 à 468.

Et d'abord notre interprétation du traité n'est pas erronée. En effet, si la deuxième clause de la première règle ne visait pas l'hypothèse d'un départ subséquent, il n'y aurait pas d'obligation pour le gouvernement neutre de procéder à la saisie d'un navire construit dans sa juridiction qui, ayant échappé à sa surveillance, se réfugie aussitôt, et avant toute commission, dans un autre de ses ports : ce qui serait inadmissible. En réalité la première clause de la première règle vise l'équipement et le départ primitifs et la deuxième clause étend l'obligation du neutre de prévenir le départ du navire coupable au cas d'un retour dans ses eaux. Ce qui prouve qu'il en est bien ainsi, c'est que la condition mise par la première clause à l'obligation du neutre, qu'il ait des

« motifs raisonnables de croire », ne sei^etrouve pas dans la deuxième clause. Cette

condition peut sans doute être considérée comme un élément de la « diligence due » par le neutre et, à cet égard, on doit la sous-entendre dans la deuxième clause. Mais il n'en est pas moins vrai qu'il y a une différence entre les deux parties de la règle. Dans la première, il s'agit d'une opération qui se poursuit, qui passe par des phases diverses, au cours desquelles le doute est possible sur le caractère et la destination du navire en voie d'équipement ; aussi ne fait-on au neutre une obligation d'entraver cette opération que s'il a des « motifs raisonnables de croire » que le navire est destiné à croiser ou à faire la guerre contre une puissance amie. Dans la deuxième clause, au contraire, il s'agit d'un vaisseau dont l'équipement est terminé et qu'on suppose devoir faire la guerre ; le neutre n'a plus à entraver une opéi^ation déjà achevée, son devoir est d'user de due diligence pour empêcher le départ du navire, pourvu toutefois que celui-ci ait été équipé en tout ou en partie dans ses eaux. Or, ce devoir est certain, absolu, lorsqu'on est en présence d'un navire, dont on connaît la destinalion militaire et l'origine coupable, qui, ayant écliappé une première fois à la surveillance du neutre, revient dans sa juridiction. Voila l'hypothèse que vise incontestablement la deuxième clause de la première règle. Le navire qui rentre dans cette hypothèse doit être saisi par le gouvernement neutre.

Supposons maintenant que, dans l'intervalle du premier départ au retour dans les eaux neutres, le navire ait reçu une commission de l'un des belligérants. Cette circonstance aura-t-elle pour effet de supprimer l'obligation de saisie qui vient d'être reconnue à la charge du gouvernement neutre ? Je ne le pense pas, répond M. Evarts.

On nous objecte le privilège de l'exterritorialité dont jouissent les navires de guerre. Mais qu'est-ce au juste que ce privilège ? C'est une pure concession de la part du souverain territorial, une concession mutuelle et réciproque, accordée et obtenue sous la responsabilité des nations souveraines qu'elle met en présence. L'effet de cette concession est d'exempter les navires qui en profitent de la juridiction locale. Il ne va pas jusqu'à les soustraire complètement et dans tous les cas à la souveraineté territoriale. Qu'on suppose, en effet, une offense commise par eux, le souverain pourra alors, sous sa responsabilité internationale, procéder à des remontrances, à des représailles, à des actes de violence soit contre ces navires, soit contre l'État qu'ils représentent. Ainsi, même vis-à-vis des navires de guerre d'un État souverain, le privilège de l'exterritorialité n'a pas d'effets absolus. Il en est de même à plus forte raison vis-à-vis des navires de guerre appartenant à un belligérant non reconnu comme gouvernement souverain, car, si l'on suppose une offense commise par ces navires contre un État neutre, celui-ci ne trouve devant lui aucun pouvoir établi à qui il puisse demander raison de l'offense qu'il a soufferte ; sa seule et unique ressource sera de s'en prendre aux navires coupables eux-mêmes. Dès lors, la question de savoir comment un gouvernement neutre doit agir vis-à-vis d'un de ces navires qui, après avoir violé sa neutralité, revient dans ses eaux, est une question que ce gouvernement a à trancher conformément à ses

AFF. DE l'alABAMA '. DÉLIBÉR. DU TRIB. [eFFET DES COMMISSIONS] 865

devoirs de neutralité vis-à-vis du belligérant souverain qui lui reprochera les conséquences et la responsabilité des offenses de son adversaire. Et, dans l'espèce, la question ne se pose pas autrement. Il s'agit de savoir si la G.-B. n'est pas responsable vis-à-vis des É.-U. de la violation de sa neutralité et de la protection illégale qu'elle a accordée aux croiseurs confédérés.

En réalité, ajoute M. Evarts, la seule objection qui ait été faite à notre thèse, c'est que la saisie des croiseurs coupables, à leur retour dans les eaux britanniques, opérée sans avis préalable, aurait été contraire à la courtoisie et aux convenances des nations et aurait constitué une injustice. Mais, outre qu'il dépendait de la G.-B. de donner cet avis préalable et de faire ainsi cesser le devoir de courtoisie — ce qu'elle n'a pas fait —, on peut vraiment se demander si le croiseur belligérant peut avoir droit à la courtoisie d'une nation dont il a violé la neutralité. Il est vrai que le gouvernement britannique soutient qu'il n'y a pas eu violation de sa neutralité, mais simplement violation de ses lois internes, puisque les croiseurs confédérés, équipés dans ses eaux, en sortirent sans être complètement armés. Mais cette subtile théorie, si elle pouvait être soutenue avant le traité de Washington, elle ne le peut plus depuis, puisque ce traité ne distingue pas entre le départ d'un navire armé et celui d'un navire non armé.

La doctrine est d'accord avec nous pour décider que le gouvernement neutre peut « réclamer le désarmement du bâtiment illégalement armé sur son territoire, et même |e détenir, s'il entre dans quelque lieu soumis à sa souveraineté, jusqu'à ce qu'il ait été désarmé » (1). Et le chancelier Kent exprimait le même avis lorsque, parlant des règles de neutralité établies sous Tadministration du président Washington, il dit : « l'armement ou l'équipement de navires dans nos ports par vuie puissance belligérante, pour service militaire, était illégal ; et ces navires n'avaient pas le droit de recevoir asile dans nos ports » (2). On remarquera que les règles du président Washington qui établissaient cette solution — et qui sont approuvées par le plaidoyer supplémentaire britannique — s'appliquaient à des navires armés par un belligérant reconnu comme souverain. Il s'agissait, en effet, des croiseurs de la France.

On a cité contre notre thèse le cas de V Exchange. Mais la décision admise à cette occasion ne signifie qu'une chose : c'est que, lorsqu'un gouvernement a fait une reconnaissance de belligérance, ses tribunaux n'ont pas de juridiction sur les navires du belligérant alors même que ce dernier n'aurait pas été reconnu comme souverain. Le seul cas où les É.-U. eurent affaire à un croiseur belligérant construit en violation de leur neutralité est celui du vaisseau français le Cassius, originairement appelé Les Jumeaux. Mais le gouvernement américain n'eut pas l'occasion de déterminer son action politique contre ce navire, parce que le ministre de France s'empressa de le désarmer et de le céder aux É.-U. (3).

Opinion des arbitres.

Opinion du comte Sclopis(A). — Le comte Sclopis remarque que le privilège d'exterritorialité n'a été originairement qu'une concession faite

(1) Hautefeuille, Des droits et des devoirs des neutres, II, p. 79-80.

(2) Kent, I, p. 122.

(3) V. sur le cas de ce navire une note de M. Dana dans VAmerican Appendix, VII, p. 18 à 23.

(4) F.R., 1872, 2e partie, IV, p. 69 à 74.

Arbitragbs. — Il 55

Ô66 ÉTATS-UNIS GhANDE-BtlETAGNE : 14 SEPTEMBRE 1872

par courtoisie et, comme cette concession ne dérive pas de l'usage des nations, elle peut être révoquée à quelque époque que ce soit, sans que cela puisse être considéré comme une olïense. L'opinion de Story dans le cas de ÏExchange, rapportée par Phillimore (1), lui paraît décisive :

Il serait, eu vérité, fort étrange qu'une autorisation, que le droit a tacitement déduite de la pratique générale des nations, dans des vues favorables à la paix, pAt être interprêtée comme une autorisation de faire du mal à ces mêmes nations, et comme justification de l'infraction de ces devoirs, que la bonne foi et l'amitié, provenant de la même source, imposent à ceux qui cherchent un asile dans nos ports.

En parlant de la généralité de ces principes, est-il possible, demande l'honorable arbitre, d'admettre qu'un navire, qui a été frauduleusement construit sur le territoire d'un souverain, en pleine contravention aux devoirs de neutralité que ce souverain est tenu de remplir, et dans le but de se livrer à la course dans l'intérêt d'un des belligérants, puisse, par le seul fait de ce belligérant, en vue de se soustraire à des chances malheureuses, être transformé en vaisseau commissionné, et braver par là impunément cette même souveraineté qu'il avait à son début si gravement offensée ? Non, en vérité : ces changements à vue... ne peuvent point être pris au sérieux. La contravention dont ce navire s'était rendu coupable... ne s'efface point par l'effet d'une ruse indécente... dolus nemini patrocinari débet. On cite l'autorité de Story dans le cas du Santissima. Trinidad. Mais... ce n'est qu'une thèse générale sur laquelle tout le monde est d'accord ; elle ne touche pas directement à la question du vice d'origine contracté par un navire avant qu'il soit commissionné.

Il est vrai que, selon les idées généralement reçues, un souverain qui ne veut plus accorder le privilège de l'exterritorialité aux navires commissionnés des autres puissances doit en donner préalablement avis, afin que les marines étrangères, averties, prennent leurs sûretés à cet égard Mais cela ne veut pas dire qu'il ne puisse y avoir d'exception dérivant d'un certain ordre de faits spéciaux, et non du simple caprice du souverain et de son gouvernement. Or, c'est précisément, sur la nature de ces faits spéciaux que la première règle posée à l'article 6 du traité de Washington s'appuie. La disposition de cette règle serait parfaitement illusoire si on ne l'appliquait pas au cas de vaisseaux postérieurement commissionnés. On veut empêcher la construction, l'armement et l'équipement d'un vaisseau, en empêcher la sortie quand il y a raison suffisante de croire que ce vaisseau est destiné à faire la guerre au profit d'un des belligérants et, quand les probabilités auront fait place à la certitude, la règle ne sera plus applicable dans les conséquences directes et palpables qu'elle voulait d'abord empêcher.

La circonstance qu'un vaisseau, devenu commissionné, a été reçu comme vaisseau de guerre dans des ports de différentes puissances avant d'entrer dans les ports de la puissance dont il avait d'abord violé la neutralité, ne me paraît point devoir influer sur la reconnaissance du caractère de ce navire. Là où ce vaisseau n'avait aucune comptabilité à régler, c'était naturel qu'il fût admis comme bâtiment de guerre ; mais la chose change totalement -dès que ce vaisseau entre dans les eaux territoriales du souverain envers lequel il s'est rendu coupable, du souverain qu'il a compromis vis-à-vis de l'autre belligérant. Ici on ne peut lui faire remise de sa pénalité; il peut être saisi et condamne.

Et le comte Sclopis conclut ainsi :

Je pense qu'il est de l'intérêt de toutes les nations maritimes de s'en tenir aux prin-

(1) Commentaries, 2e édition, 1871, I, p. 39'J*

APF. DE l'aLABAMA l DELIBÉR. DU TRIB. [EFFET DES COMMISSIONS] 867

cipes que l'on vient d'énoncer. Il y aura d'autant moins de constructions frauduleuses sur un territoire neutre de navires destines à la course en faveur de belligérants qu'il y aura })lus de sévérité envers ceux-ci, lors même qu'ils se présenteraient sous de prétendues garanties, qu'ils ne méritent pas.

Opinion du vicomte d'Itajuba, (!}. — Le vicomte d'Itajuba se prononce dans le même sens :

La commission dont un navire de guerre se trouve pourvu n'a pas pour effet de le couvrir vis-à-vis du neutre dont il a précédemment violé la neutralité.

Opinion de M. Staempfti (-2). — M. Staempfli s'exprime ainsi :

Le fait qu'un vaisseau, construit contrairement aux lois de la neutralité, s'échappe et gagne la mer, ne décharge pas ce vaisseau de la responsabilité qu'il a encourue pour avoir violé la neutralité ; il peut donc être poursuivi s'il rentre dans la juridiction de l'État lésé. Que ce navire ait été cédé ou commissionné dans l'intervalle, ce fait ne détruit pas la violation commise, à moins que la cession ou le commissionnement, selon le cas, n'ait eu lieu bona fide.

Opinion de M. Adams (3). — M. Adams remarque que la controverse ne porte pas sur l'octroi du privilège d'exterritorialité à tous les navires confédérés. Elle n'existe pas, par exemple, pour le Sumter, le Nashville, le Tallahassee, le Chick.amauga qui n'avaient, à leur origine, ni fraude ni violence.

Elle ne concerne que cette classe de vaisseaux qui tirent leur origine exclusivement d'un abus systématique et frauduleux de l'amitié d'une puissance neutre, mettant au défi ses lois dans sa propre juridiction et prenant avantage de sa bonne disposition dans l'espoir de l'entraîner encore avec son adversaire dans une responsabilité pour avoir toléré ses propres méfaits. Par leur conduite, ces vaisseaux « avaient non seulement perdu nettement tout droit au respect, mais ils étaient assujettis aux peines des malfaiteurs s'ils revenaient jamais dans la juridiction qu'ils avaient insultée ».

Par conséquent, je ne puis voir aucun motif pour lequel l'existence d'une commission aurait empêché une manifestation nette de la part de la G.-B. de son sentiment des indignités amassées sur le gouvernement de S. M. par la violation de ses lois, dans ses différentes professions, continuée avec persistance pendant l'existence de ce belligérant. Dans mon opinion, elle aurait justifié la saisie et l'éirrêt des vaisseaux coupables, partout où on les aurait trouvés dans sa juridiction.

Opinion de sir Alexandre Cockburn (4). -- Sir Alexandre est d'un avis diamétralement opposé à celui de ses collègues. Son argumentation très serrée et souvent fort vive peut être résumée ainsi :

Deux questions se posent en cette matière : celle de la validité des commissions et celle de leur effet vis-à-vis du gouvernement britannique.

(1) F. R., 1872, 2« partie, IV, p. 96 à

(2) Ibid., p. 105.

(3) Ibid., p. 146 à 148.

(4) Ibid., p. 409 à 418.

La première doit être tranchée i)ar l'affirmative. C'est un principe général du droit des gens que les navires de guerre jouissent du privilège d'exterritorialité. Ce principe, suivi parla doctrine (1), a été appliqué par la cour suprême des Etats-Unis dans le cas de l'Exchange. On a dit que dans ce cas il avait été limité à l'exemption de juridiction. Ce n'est pas exact. L'arrêt se prononce d'une manière générale et vise implicitement l'exercice de toute espèce de pouvoir territorial. Or, pour l'application de ce principe, il suffît que la commission possédée par le navire de guerre, émane d'un gouvernement, fût-il de fait, et un belligérant, aussitôt reconnu comme tel, est par là même un gouvernement de fait, encore qu'il n'ait pas été reconnu comme État.

Ainsi, les commississions des croiseurs confédérés étaient valables. Quel était leur effet ? On a dit qu'elles ne pouvaient pas les mettre à l'abri d'une saisie dans les ports britanniques, parce qu'ils s'étaient rendus coupables vis-à-vis de la G.-B. d'une violation de sa neutralité. Et on a cité à l'appui de cette solution l'autorité d'Hautefeuille. Mais il convient de remarquer que cet auteur suppose un navire construit et complètement armé, sur territoire neutre, en vue d'une action hostile immédiate. Dans cette hypothèse, oui, il y a eu violation de la neutralité. Mais, en dehors d'elle, il y a peut-être violation de la loi interne, il n'y a pas violation de la neuti'alité.

On ajoute, il est vrai, que le seul fait de la violation de la loi interne mettait le gouvernement britannique dans l'obligation de saisir les croiseurs confédérés à leur retour dans ses eaux. Il y a là, à mon avis, une confusion considérable et un complet oubli des principes les plus élémentaires. C'est une grande erreur de croire que la viotion de la loi interne d'un neutre, fût-elle relative à la neutralité, constitue une violation du territoire de ce pays, par cela seul qu'elle a été commise par un belligérant. Ainsi, dans le cas du Florida, il n'y a eu qu'une simple violation de la loi interne. Or, cette raison seule n'autorise pas le neutre à saisir un navire qui est devenu la propriété publique d'un autre gouvernement. C'est, en effet, un principe essentiel du droit des gens qu'un gouvernement n'est pas soumis au droit interne des pays étrangers. Les gouvernements ne sont régis que par le droit international. Et un neutre ne peut pas, sous prétexte de violation de sa loi interne, exercer contre un belligérant les pouvoirs que ses lois ne lui donnent que contre ses propres ressortissants.

Mais allons plus loin. Admettons un instant qu'il y ait eu, dans l'espèce, violation de la neutralité et que le neutre ait le droit de saisir les navires coupables qui reviennent dans ses eaux. Est-ce à dire qu'il est obligé d'exercer ce droit? Certainement non, car chacun peut renoncer à ses droits, unusquisque poiest renantiarejuri pro seconstiiuto. La question de savoir si le neutre a subi une violation de sa neutralité, c'est une question qui le regarde. Lui seul peut décider quelle vengeance il tirera contre le belligérant coupable. Et, dans l'espèce, le gouvernement britannique s'est abstenu de toute vengeance contre les croiseurs confédérés : il a renoncé, notamment, aies saisir, parce que l'opinion publique aurait considéré cette mesure comme un acte de perfidie, puisque l'entrée de ces navires dans les ports britanniques n'avait été précédée d'aucun avis préalable sur le danger de la saisie. On peut ajouter, enfin, que jamais, au cours de la guerre, les E.-U., qui ont tant réclamé auprès de la G.-B., n'ont eu l'idée de demander l'application d'une mesure si rigoureuse. Ils ne sauraient donc se plaindre aujourd'hui de la clémence du gouvernement britannique.

(1) Wheaton, Eléments de droit international, I, p. 119 ; Heffter, Vôlkerrechl der Gegenwart, § 148 ; Phillimore, International Law, I, p. 339 ; Ortolan, Diplomatie de la mer, I, p. 181 et suiv.

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Quoi qu'il eu soit, dit-on en dernière analyse, que la G.-B. eût ou non l'obligation de saisir les navires coupables, elle aurait dû, en tout cas, réprimer la violation de ses droits en fermant ses ports aux croiseurs confédérés. La réponse à cette dernière objection est simple : c'était le droit et le devoir de la G.-B. d'examiner seule quelle attitude elle avait à tenir en pareille matière. Et si, après examen , elle a estimé qu'il valait mieux ne pas inquiéter les navires commissionnés par les insurgés, elle n'a violé aucune obligation vis-à-vis de l'auti'c belligérant. Ni les règles de Washington, ni les lois des nations ne l'obligeaient à agir autrement. Elle trouvait, au contraire, dans la pratique des É.-U. eux-mêmes, un précédent dans l'afTaire du Cassîus (antérieurement Les Jumeaux), sur lequel elle pouvait s'appuyer. Les É.-U. avaient, en efTet, admis, en 1796, que ce navire devait être respecté parce qu'il était porteur d'une commission d'un belligérant (de la France), malgré cette circonstance que, Tannés précédente, alors qu'il était encore navire privé, il eût violé la loi américaine sur la neutralité. On se demande, dès lors, comment les É.-U. peuvent réclamer aujourd'hui contre la G.-B. pour une conduite dont ils donnèrent, les premiers, l'exemple.

3** Approvisionnements de charbon.

Le plsiidoyer supplémentaire britannique consacre à cette question des approvisionnements de charbon accordés aux croiseurs confédérés dans les ports anglais des développements très courts (chap. III) (1). Il rappelle que les deux belligérants avaient reçu, à ce point de vue, un traitement égal (2) et il insiste sur cette idée que la fourniture de charbon n'est pas atteinte par Tinterdiction faite aux belligérants de faire usage des ports neutres, soit comme d'une base d'opérations navales, soit pour renouveler ou augmenter leurs munitions militaires ou leur armement. La doctrine (3) et la pratique (4) sont fixées en ce sens. La fourniture de charbon a paru à tout le monde et à toute époque parfaitement légale, car le charbon nest pas contrebande de guerre. Sans doute, la Grande-Bretagne a cru devoir réglementer cette faculté laissée aux belligérants (règlement de 1862). Mais elle l'a fait volontairement, dans sa pleine indépendance, et non en vertu d'une obligation internationale. D'ailleurs, elle a appliqué les règles qu'elle a édictées honnêtement et impartialement.

M. Evaris (5) répond, au nom des États-Unis, que la deuxième règle de

(1) F. R., 1872, 2e partie, IV, p. 433 à 438.

(2) 'V. ci-dessus, p. 214 et suiv. et p. 254 ; Calvo, Droit internalionnl, § 634 ; T. Twiss, Law of Nations, II, p. 452.

(3) Kent, Commentaries. I, p. 118 et 120; Ortolan, Diplomatie de la mer^ II, p. 186, 291 et 302; Wheaton, Éléments, édit. Lawrence, p. 720 ; Phillimore, op. cit., II, p. 452; Heffter, op. cit., § 149, p. 275 et p. 276, note 2 ; Hautefeuille, op. cit., I, p. 347, II, p. 82.

(4) Règles du président Washington du 4 août 1793 ; Acts américains de 1794 et de 1818 ; Act anglais de 1819.

(5) F. R., 1172, 2e partie, III, p. 4^8-69.

Washington n'a pas supprimé le'droit d asile dans les ports neutres, mais en a simplement limité l'application : elle a voulu interdire aux navires des belligérants d'aller dans les ports neutres pour y prendre des marchandises dans un but hostile. La question de savoir quand un port neutre est devenu une base d'opérations pour l'un des belligérants est une question de fait. Ainsi, il est certain que le Nâshwille et le S/ienandoah ont fait de certains ports anglais (Bermude, Oharlestown, Melbourne) un usage illégal, puisqu'ils n'ont pu accomplir leurs hauts faits que grâce à l'aide qu'ils y ont trouvée.

M. Wâite (1) complète cette réponse : Une base d'opérations, dans le sens de la deuxième règle, n'est pas, dit-il, nécessairement une place d'où les opérations hostiles sont conduites à effet, par exemple la place d'où l'on poursuit l'ennemi, mais l'endroit où il fait les préparatifs nécessaires pour l'action. Toute flotte doit avoir une telle base d'opération ; mais elle ne saurait la posséder sur territoire neutre. Or, c'est justement ce qui est arrivé pour les insurgés. La Grande-Bretagne savait qu'ils n'avaient pas de ports à eux et qu'ils voulaient se servir des ports anglais, d'abord pour faire construire des vaisseaux de guerre, et ensuite pour les ravitailler au cours des hostilités. Néanmoins, elle ne fit rien pour limiter cet abus de son territoire, dont les Etats-Unis se sont plaints à' différentes reprises. Aussi bien les croiseurs confédérés purent-ils faire dans ses ports 25 visites — dont 1 1 pour obtenir des réparations — et en tirer un total de 2,800 tonnes de charbon, alors que, dans les ports de tous les autres pays neutres, ils ne firent que 20 visites et n'obtinrent que 174 tonnes de charbon. On voit donc que l'aide fournie aux insurgés par la Grande-Bretagne toute seule dépasse de beaucoup celle obtenue dans tous les autres pays neutres. Il en résulte qu'en tolérant une telle violation de sa neutralité, la Grande-Bretagne s'est rendue responsable vis-à-vis des Etats-Unis.

Opinions des arbitres.

Opinion du comte Sclopis (2). — Le comte Sclopis pense aussi que :

Le simple fait d'avoir alloué une quantité de charbon plus forte que celle nécessaire aux vaisseaux pour regagner le port de leur pays le plus voisin ne constitue pas à lu seul un grief suffisant pour donner lieu à indemnité. Mais si cet excédent de proportion... vient se joindre à d'autres circonstances qui marquent qu'on s'en est servi comme d'une véritable res hostilis, alors il y a infraction à la deuxième règle de l'article 6 du traité. Ainsi, lorsque je vois, par exemple, le Florida et le Shenandoah choisir pour

(1) F. R., 1S72, 2* partie, III, p. 513-9.

(2) Ibid., IV, p. 74.

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leur champ d'action, l'un, l'espace de mer qui est entre rarchipel des îles Bahama et Bermude, pour y croiser à son aise ; l'autre, Melbourne et la baie d'Hobson, avec le dessein, exécuté immédiatement après, de se rendre dans les mers arctiques, pour y attaquer les baleiniers, je ne puis m'empêcher de considérer les chargements de charbon en quantité analogue au besoin de ces expéditions comme des infractions à la deuxième règle de l'article 6.

Opinion de M. Ada,ms (1). — M. Adams observe que :

Le subside de charbon à un belligérant n'implique aucune responsabilité du neutre, quand il est fait en réponse à une demande présentée de bonne foi dans le simple but de satisfaire un dessein légitime ouvertement indiqué. D'autre part, le même subside implique une responsabilité, si on peut démontrer que la concession a été faite, tacitement ou par entente, en vue d'aider ou d'achever l'exécution d'un acte hostile. Dès lors, je ne vois pas d'autre manière de déterminer le degré de la responsabilité d'un neutre dans ces cas que d'examiner la preuve pour faire voir l'intention du subside dans chaque cas particulier. La fraude ou le mensonge dans un tel cas souillent tout ce qu'ils touchent. L'indifïerence même peut dégénérer en négligence volontaire, etcelaimposera le devoir de se justifier, avant d'être déchargé de la responsabilité.

Opinion de sir Alexandre Cockburn (i). — Sir Alexandre reproduit les arguments du plaidoyer supplémentaire britannique contre la thèse des Etats-Unis, puis il ajoute :

On soutient que, lorsqu'un vaisseau de guerre belligérant est admis à faire du charbon et à poursuivre ensuite ses opérations hostiles, le port neutre qui lui offre ces facilités devient pour lui « une base d'opérations navales » tombant sous le coup de la prohibition de la deuxième règle de Washington. Mais telle n'est pas la portée de cette règle, car il serait absurde de supposer que le gouvernement britannique, en acceptant cette règle, ait admis que, lorsqu'un navire belligérant a fait du charbon dans un port anglais et a continué ensuite sa carrière de vaisseau de guerre, une responsabilité soit née pour lui. La deuxième règle de Washington est basée sur le principe de l'inviolabilité du territoire neutre. Dès lors, elle a un sens bien précis, elle vise le cas où un port neutre sert de point de départ et de retour à des opérations hostiles, où le belligérant attend et guette l'ennemi. Aucun auteur n'entend par « opération navale » le fait pour un navire de guerre de venir faire du charbon (3). S'il en était autrement, les É.-U. auraient constannnent violé le territoire britannique. Ils y ont reçu, en effet, au cours de la guerre, plus de 5,000 tonnes de charbon, dont 4,000 tonnes ont servi à la poursuite des croiseurs confédérés. — On ne peut pas soutenir non plus que la fourniture de charbon soit atteinte par la deuxième règle de Washington qui interdit aux belligérants de se servir des ports neulres « pour renouveler ou augmenter leurs forces militaires ». Il est évident que cette disposition ne s'applique qu'aux munitions de guerre et non aux fournitures nécessaires à la navigation. C'est pour cela que la plupart des grandes nations maritimes — la France, les Pays-Bas, l'Espagne, le Brésil — ont permis aux croiseurs confédérés de faire du charbon dans leurs ports.

(1) F. B., 1872, 2e partie, IV, p. 148-150.

(2) Ibid., IV, p. 418 à 424.

(3) Hautefeuille, Droits et devoirs des nations neutres, I, p. 295 et 296 ; Ortolan, Règles internationales et diplomatie de la mer, II, p. 298.

La discussion des questions générales ainsi terminée, letribunal aborda séparément, un par un, l'attitude de chacun des navires incriminés.