Questions de fond

Les multiples incidents nés entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne au cours de la gu&rre de s^écession avaient impliqué ou soulevé un nombre considérable de questions de droit. Parmi elles, plusieurs furent ou à ip»eine esquissées ou réglées à l'amiable. D'autres, en revanche, après avoir donné lieu à des discussions passionnées, furent soumises au trii)unal de Genève.

A. Questions étrangères à l'arbitrage.

Elles avaient trait : 1° à la course ; 2° à la transformation des navires <te commerce en bâtiments de guerre ; .3° à la contrebande par analogie ; et 4° à la reconnaissance de belligérance. Seules les deux dernières ont •été réellement posées. Les autres auraient pu l'être, mais en fait elles ne l'ont pas été.

(1) Société des nations, Cour permanente de justice internationale, Documents, i^. 138 et 1%.

(2) V. ci-dessus, p. 895.

924 ÉTATS-UNIS GRANDE-BRETAGNE : l4 SEPTEMBRE 1872

I. Course. — Dès le début des hostilités, la Coni'édération du Sud, privée de marine de guerre, décida de recourir à la course. Par jiroclamation en date du 17 avril 1861, Jefferson Davis offrit à tout venant des lettres de rnarque (i).

Le gouvernement fédéral établit le blocus suir tous les ports des confédérés et, leur contestant le droit d'armer en course, déclara qu'il traiterait leurs corsaires conmi© pirates. Deux arguments étaient invoqués à l'appui de cette prétention : d'après le droit public de l'union américaine, s^ul le pouvoir central avait la faculté de posséder une force armée et de déli^vreT ou d'autoriser la délivrance de lettres de marque ; d'après le droit des gens, les lettres de marque devaient, pour être valables, émaner d'um gouvernement souverain et régulier, qualités dont les Confédérés, étaient privés (2).

La thèse américaine était insoutenable. L'armement en course est un moyen de guerre accessible à tout belligérant qu'il soit ou non un gouvernement souverain et irégulier. Or les Coinfédérés étaient des belligérants et ils n'ont pas tardé à être reconnus commie tels par les pays neutres, qui, dès lors, n'ont pas songé à contester la régularité de leurs lettres de marque.

Il en aurait été autrement si les Etats-Unis avaient adhéré à la Déclaration de Paris du 16 avril i856 portant abolition de la course. On eût vainement soutenu qu'applicable entre deux Etats signataires ou adhérents, la Déclaration de Paris n'aurait pas été obligatoire pour les Confédérés, sans leur propre adhésion : née avant leur sécession, pour l'ensemble de l'Union, l'obligation aurait pesé sur eux comme sur les Etats du Nord, d'autant mieux que s'ils étaient des belligérants, ils ne formaient pas un nouvel Etat.

Mais les Etats-Unis étaient précisément parmi les rares pays qui n'avai(;nt pas adhéré à la Déclaration de Paris (3). Aussi, n'ayant pas pour eupc-mêmes, à cause d© leur supériorité navale, besoin d'armer en course, songèrent-ils à priver leurs adversaires de ce droit, en adhérant tardivement à la Déclaration de Paris. Ils offrirent aux autres gouvernements de signer un traité consacrant leur adhésion. La Grande-Bretagne.

(1) V. ci-dessus, p. 716.

(2) Comp. Ch. Calvo, Examen des trois règles de droit international proposées par le traité de Washington, dans la Revue de dr. internat, et de législ. comp., 1874, p. 454.

(3) L'Espagne et le Mexique se trouvaient alors dans le même en s. Mais, u cours de la deuxième Conférence de la Paix, ils déclarèrent souscrire à l'abo'ition de la course {\. Revue gén. de dr. internat, publ., 1908, doc, p. 4, etlOO 9, doc, p. 31).

AFFAIRE DE h'ALAUA^IA '. NOTE DOCTRINALE 925

et la France répondirent avec raison que l'adhésion piroposée ne pouvait pas modiifier les positions prises à la suite des événements de la guerre : les sudistes, reconnus comme belligérants, avaient le droit d'armer en course ; le gouvernement fédéral ne pouvait pas leur imposer les effets de la Déclaration de Paris. Le but poursuivi étant manqué, l'offre d'adhésion ne fut pas maintenue.

Résolue définitivemeint en faveur des Coniédéréî»;, la question n'offrit pas grand intérêt pratique, parce qu'ils avaient à leur disposition peu de navires de commerce pour en faire des corsaires. Ils ne renoncèrent pas néanmoins à la guerre de course. Ils la firent au contraire avec acharnement, infligeant aux Etats-Unis des pertes immenses. Mais, contrairement à ce qu'on pense généralement, ce ne fut pas au moyen de corsaires, mais par des croiseurs légers, dont VAlabama fut le plus actif, qu'ils avaient réussi à se procurer en Angleterre.

Il est vrai que la marine marchande des neutres aurait pu leur fournir des coi^aires. Les lettres de marque du gouvernement confédéré étaient offertes à tout le monde, aux neutres comme à ses ressortissants. Aucune règle du droit des gens n'interdisait aux neutres d'accepter valablement les lettres de marque d'un belligécant. Plus d'une fois sans doute des belligérants avaient déclaré ne pas tolérer que les neutres prissent des lettres de marque de leurs adversaires. Les Etats-Unis avaient agi ainsi en 1847, ^<^rs de leur guerre conti-e le Mexique. Mais il ne dépend pas d'un belligérant d'imposer des règles nouvelles à son ennemi et encore moins aux neutres.

2. Transformation des navires de commerce en bâtiments de guerre. — J. 'abolition de la course a fait naître la question de savoir si les belligérants pouvaient, malgré la Déclaratiom de Paris, avoir, à côté de leur marine de guerre régulière, une marine de guerre auxiliaire. La pratique des flottes volontaires l'a résolue par l'affirmative. Depuis 1870, il a été reconnu licite d'incorporer, dans les flottes de combat, des navires de la marine marchande, en les assimilant, sous le rapport de la discipline et de la responsabilité de l'Etat, aux navires de guerre. Ce droit a été définitivement consacré par l'une dés Conventions élaborées en ï<)07 à La Haye, qui a défini les conditions dans lesquelles cette opération doit être effectuée.

La guerre russo-japonaise de 1 904-1905 a fait surgir une autre difficulté. On s'est demandé si la transformation des navires de commerce en bâtiments de guerre peut avoir lieu en dehors des eaux de leur nation. Il est certain qu'elle ne le peut dans un port neutre. On a soutenu qu'elle n'est pas davantage possible dans la haute mer : étant un acte de souve-

926 ÉTATS-UNIS GRANDE-BRETAGNE : lli SEPTEMBRE 1872

rainet(3, elle ne saurait s'accomplir là où nulle souveraineté ne s'exerce^ d'autant plus quei si elle y avait lieu, elle laisserait les neutres dans l'ignorance du changement survenu à l'endroit d'un navire ayant quitté son dernier port de départ sous pavillon marchand. Ces raisons n'ont pas paru décisives. A la Conférence de La Haye, raccord n'a pu se faire. Formellement réservée dans la convention de 1907, la question a fait l'objet d'un nouvel examon à la Conférence navale de Londres (1908- 1909) où, encore qu'on ait reconnu, en principe, la possibilité de la transformation en haute mer, on n'a pu s'entendre sur les restrictions dont cette faculté doit être accompagnée pour offrir de solides garanties contre les surprises et les pièges tendus aux neutres (i).

Dans ce débat, on a parfois cherché à tirer argumeint' de la pratique suivie au cours de la guerre de sécession, où la légalité des transformations ou des Gommissionnements hors des ports nationaux aurait été admise pour les Confédérés dont les ports étaient bloqués. En fait, la plupart de leurs croiseurs, construits à leur imtention en Angleterre ou achetés par eux dans le commerce, avaient reçu leur commission de guerre soit dans des eaux neutres, comme le Georgiaet \e Shenandoah (2), soit en pleine mer,, comme VAlabarxia (3). Il est vrai aussi que la régularité de ces transformations n'a jamais été contestée.

Mais le précédent est sans valeur. On n'avait aucun intérêt à soutenir l'irrégularité de ces oommissionnements, parce que les Confédérés avaient le droit de délivrer des lettres de marque. Dès lors, si leurs croiseurs n'avaient pas été reconnus comme des navires de guerre, ils auraient dû l'être comme corsaires.

3. Contrebande par analogie. — En revanche, la guerre de' sécession Ci fourni un précédent décisif en matière de services de transports interdits aux neutres (unneutral service) ou de contrebande par analogie. Le ,7 novembre 1861, le commaindant du croiseur fédéral San Jacinio, capitaine Wilkes, visitant en mer, entre La Havpne et Saint-Thomas, le paquebot anglais le Treni, s'empara de force des agents diplomatiques des Confédérés, Mason et Slidell, se rendant respectivement en France et en Angleterre, et les envoya à New^-York, laissant le na\ire continuer sa route (4). Le gouvernement britannique s'empressa de protester contre un acte qui portait arbitrairement atteinte à la liberté commerciale des

(1) in;.: Polilis, La déclaration de Londres de 1909 sur divers points de droit marit>me, dans le Journal du droit international privé, 1909, p. 904-907. , (2) V. ci-dessus, p. 733^ ,et 739.

(3) V. ci-dessus, p. 732. ' " - .'■

'(4) V. ci-dessus, p.' 718. ■ •<■ ■■

AFFAIRE DE I.'aLABAMA '. NOTE DOCTRINALE 927

ijeutres avec les belligérants. Il exigea, avec des excuses, le relâchement immédiat des diplomates arrêtés. Une démarche analogue lut faite par le gouvernement français. D'autres gouvernements neutres s'associèrent aux protestations de l'Angleterre et de la France. Tout en cherchant à se justifier, le gouvernement des Etats-Unis dut céder : l'arrestation lui i>araissait conforme au droit des gens ; cependant comme le paquebot anglais avait été laissé libre, les tribunaux des prises ne pouvaient pas en apprécier la validité ; dans oe,s conditions, il consentait à remettre en liberté les diplomates sudistes. En acceptant la décision, le gouverliement britannique ne manqua pas de réfuter les arguments de la note américaine. ■

L'incident n'eiut pas d'autre suite. Il a été sévèrement jugé même aux Etats-Unis. On è'n a unanimement conclu que les diplomates d'un belligérant accrédités auprès = d'un gouvernement neutre ne sautaient être arrêtés sur un navire neutre, non seulement lorsque, comme dans l'espèce du Trent, ce naviTe va d'un port neutre à un autre port neutre, mais encore lorsqu'il se rend d'un port neutre à un port ennemi. La liberté des relations diplomatiques entre neutres et belligérants impose que les agents employés à ce service soient respectés sous pavillon -neutre (i).

Cette règle efet demeurée depuis lors' incontestée. Après l'avoir en 1896 consacrée sans discussion dans son règlement sur la contrebande de guerre (2), l'Institut de droit inteTnational a jugé inutile de s'en occuper dans ses travaux ultérieurs sur la neutralité (3) et son exemple a été imïfé p'ar la Conférence navale de Londres. La déclaration' du 26 février 1909 se 'borne à la sdiis-entendre ei^ n'admettant l'assistance hostile (art. 45) que dans le cas de transport de passagers individuels incorporés dans la force armée de l'ennemi opéré par un navire neutre voyageant spécialement à cet effet, c'ëst-â-dire en dehors d'un service normalC/i).

II. Reconnaissance de belligérance. ^Lorsqu'une lutte éclatç entre deux parties d'uïie nation/ il peut arriver qu'en se prolongeant, elle .dépasse les proportions, d'un conflit idomestique pour avoir des répercusjsions internationales. Elle sera alors assimilée à la guerre . les deux pouvoirs aux prises seront considérés l'un vis-à-vis de l'autre et tous deux

(1) V. les documents et les autorités cités ci-dessus, p. 718, note 3, et Fauchillo, Traité de droit inlernational public, ï.lî!n' l^Sl, p. 878."

(2) Annuairie de Vltistitut, t. XV,:p. 20'5 -et suiv. ; Reçue nén. de dr. intern. publ., i«96s p; 657. '• •' '•"

^ (3) Annuaire de iinstilut, t; XXI, p. 113, note sur l'art. 47 de l'avan-l-projet de règlement concernant les lois et coutumes de la neutralrt(S. ' ..

(4) N. Politis, op. cit., dans le Journal du droit international privé, 1910, p. 36.

928 ÉTATS-UNIS — GRANDIi-lillETAGNE : l/j SEPTEMBllE 1872

vis-à-vis des tiers comme des belligérants ; les lois de la guerre et de la neutralité y deviendront applicables.

Ce passage du conflit du domaine interne au domaine international est le plus souvent marqué par l'attitude des tiei-s qui, pour protéger leurs intérêts, procèdent à la reconnaissance du parti insurrectionnel en qualité de belligérant.

L'appréciation de pareil droit soulève des questions nonibreuses et complexes. On peut se demander i'' si la reconnaissance de belligérance s'applique à toute insurrection <jueJs qu'en soient le but et la forme (i) ; 2^^ si elle est facultative ou obligatoire (2) ; 3" si elle se conçoit séparée de celle de nouvel Etat (3) ; 4" si elle peut avoir lieu de manière implicite (4) ; 5° si elle e&t discrétionnaire ou soumise à des conditions ; 6** enfin si elle est nécessairement générale ou si elle peut n'être que partielle.

C'est sous ces deux derniers aspects qu'elle se préseaitait ici. Elle n'était pas nouvelle. Connue des anciens auteurs, elle s'était posée daaai> la pratique, depuis la guerre de l 'indépendamce américaine, avec une fréquence croissante, à l'occasion des muUiples insuj*rectio»ns qui, en Europe et en Amérique latine, ont abouti à rétablissement de tant de Douveaux Etats. Jamais cependant eUe n'avait jusque-là doimé Jieu cl des di«ciissions aussi passionnées, ni fait l'objet d'ian exajnen scÀestifjque aussi aprprofondi.

L'exposé des origines du litige (5) a ntontré dans quelles circonstances lAngleterre a été amenée à reconnaître les sudistes comme belligérants: né à la fin de 1860, le conflit entre les deux parties de l'Union américaine avait rapidement pris ujie extens-ion et une ampleur ina^tteodues ; au début de 1861, les Etats sécessionnistes formaient une Confédération et se donnaient un président, ils organisaient d'importantes forces arn^ées et leurs hostilités débutaient par un éclatant succès : la prise, le i3 a\'*ril, 'du fort Sumter ; quatre jours plus tard, répondant à la mobilisation de l'armée fédérale, le président Jefferson Davis décidait de délivrer des lettres de marque ; à quoi, le président Liocoln répliquait, le surle«demain, en proclamant le blocus de tous les parts au pouvoir des ifasurgés. Moins de quatre semaines après, la Grande -Bfretagtne pu;bliait, le i3 mai, sa déclaration de neutralité, reconnaissant a«»si les sudistes commïie 'ij>eMi-

(1) V. ci-dessiis, p. 397-400., la iK)t« <U>clriuale.

(2) V. ci-dessus, p. 215 ot s., la Tiole dwclrinak» do M. Al'héric Boliii.

ÇS) V. Kleen, Les lois de ki neatraliié, i. I, p. M)4, et ci-dessus, p. 21G.

(4) Comp. la pratique des Etals-Unis lors du soulèvement des anciennes oolôimes e^pagaoles de l'An^érig-Uie' du Sud, dan« ce- He^^ii-eil, l. 1, |).' 439, noke 2, et

--dans Moore, Digcst ol Int'ern^tlkm&l hw, t. 1, p. 170-175.

(5) V. ci-deët)U6, p. 715 «t •suiv.

gérants. Son exemple était bientôt imité par ]a France (lo juin), l'Espagne (17 juin) et successivement par les Pays-Bas, le Brésil et d'autres pays maritimes.

La piomptiUide des premières reconnaissances déplut aux Etats-Unis i.i cause de l'aide morale et, indirectement, matérielle qu'elle apportait à leurs adversaires. Ils crureint devoir s'en plaindre à Londres et à Paris : la reconnaissance d'une belligérance navale au profit d'insurgés qui n'avaient ni ports libres, ni navires de guerre, ni cours des prises leur paraissait contraire à la fois à leur dignité et au droit des geins ; ils estimaient avoir le droit de réclamer, dans les ports anglais et français, la libre entrée de leurs vaisseaux de guerre et l'exclusion de ceux dei leurs adversaires (i).

Mais tandis que, vis-à-vis de la France, le grief est bientôt effacé par l'impartiale observation des devoirs de la neutralité (2), vis-à-vis de l'Angleterre, il persiste, envenimant les rapipcTls des deux pays, à cause des facilités offertes aux confédérés. La blessure faite à l'amour-propre américain demeure béante. Loin de la fermer, le temps voire la victoire ne font que l'élargir.

Lorsque, la guerre finie, les négociations s'engagent en vue d'un règlement du conflit, pour établir la responsabilité encourue par la Grande- Bretagne, les Etats-Unis invoquent, en tout premier lieu, la reconnaissance des insurgés comme belligérants en baute mer avant qu'ils n'aient eu un seul navire. Ils la représentent comme (( un acte de précipitation :sans précédent » qui a eu pour effet de créer les sudistes belligérants après leur reconnaissance, au lieu de constater purement et simplment le fait accompli (3). Le gouvernement biitannique répond en montrant qu'au printemps de 1861, les insurgés, organisés en Etat, se trouvaient en état de guerre avec les Etats-Unis et que la proclamation de sa neutralité, commandée par les événements, était autant dans leur intérêt que dans celui des confédérés (4)-

Le vieux grief n'en reste pas moins à la base de toutes les discussions ultérieures. Les Etats-Unis ne cessent de l'invoquer. La Grande-Bretagne ne tolère pas qu'on en aborde l'examen (5). C'est la raison qui (iétermine son relus (raincnder la convention Clarendon-.lohnscn du i/i janvier

(1) Inslniclions de M. Scward aux mini.sU'cs des Etats-Unis à Londres et à Paris (Moore, op. cit., t. I, p. 185-18C).

(2) Dépèche de M. Srwnrd à M. Dayton, 24 avril 18G3 (Moorc, op. cil., t. f.

(.1) V. ci-dessus, p. 752.

(4) V. ci-dessus, p. 753.

(5) V. ci-dessus, p. 7G2.

ARniTHAGUi". n. 5}

930 ÉTATS-UNIS GRANDE-BRETAGNE : l/j SEPTEMBRE 1873

1869 (i), rejetée par le Sénat des Etals-Utiiis, parce que, en ne donnant sur ce point aucune satisfaction à la nation américaine, elle laissait à son cœur « le ressentiment d'une grande injustice » : « l'Angleterre avait fait un affromt aux Etats-Unis en reconnaissant les confédérés comme belligérants avant qu'ils eussent une marine ; la reconnaissance ne sautait être que l'enregistrement d'un fait ; or c'est méconnaître un fait que de considérer des rebelles qui n'ont pas de vaisseaux comme des belligérants sur mer » (2).

Jusqu'au dernier moment, les deux thèses se heurtent : le 9 janvier 1871, sir John Rose déclarait à M. Fisli que le Parlement britannique Ti 'admettrait jamais a un traité dans lequel serait posée la question de l'impartialité de l'Angleterre », c'est-à-dire où la validité de la reconnaissance des insurgés serait soumise à arbitrage (3). Finalement les Etats- Unis se contentent d'un mot de regret que le gouvernement britannique consent à exprimer, mais en le motivant, non par le fait de la reconnaissance de belligérance, mais par celui de (( l'évasion des ports britanniques de VAlabama et d'autres navires » ainsi que par celui de leurs déprédations (4).

Parallèlement aux négociations qui — sans la Tésoudre — la laissent tomber dans l'oubli de la réconciliation, la question faisait, dans la doctrine, l'objet de. nombreuses études (5). Elle n'a cessé d'epuis lors d'occuper les auteurs de droit international (6).

Elle porte sur le point de savoir si, en reconnaissant, le i3 mai iSOi, les confédérés comme belligérants, la Grande-Bretagne avait outrepassé son droit vis-à-vis des Etats-Unis.

Qu'il y ait des cas où la reconnaissance de belligérance soit parfaite-

(1) V. ci-dessiis, p. 7C6.

(2) Déclarations du sénateur Sumner, v. ci-dessus, p. 767.

(3) V. ci-dessus, p. 769.

(4) Arl. 1-r du traité de Washington, v. ci-dessus, p. 777.

(5) V. parmi les plus importantes, P. Esperson. La qiiestione anglo-américana (leAV Alabania dopo il discorso del senalore Sumner al Senalo di Washington, dans la Rivisla maritima, l^r novembre 18<j9, p. 1165-1498 ; G. Rolin-.Tacquemyns. dlans La Revue de dr. intern. et de législ. comp., 1869, p. 455 ; 1870, p. 143 et suiv. ; 1871, p. 113 et suiv, ; Blunljschli, Opinion impartiale sur la question de VAlabima, dans la môme Revue, 1870, pp. 452 et suiv. ; Montague Bernard, .4 historical account o( the neulrality 0/ Grieat Brilain during the american civil war, Londres, 1870.

(6) En dehors des études indiquées ci-dessus, la question comporte une riche bibliographie dont on trouve, les. principaux éléments dans Bonfilsr-Fauchille, ivianuel de dr. intern. publ, n" 202, et dans Féraudi-Giraud, De la question de la reconnaissance de belligérance dans les guerres maritimes, dans la Revue gén. de dr. intern. publ., 1896, p. 277 et suiv.

AFFAIRE DE l,\iLABAMA ' NOTE DOCTRINALE 931

ment légitime nul ne le conteste. Toute la question est de déterminer ces cas eu autrement de fixer les conditions auxquelles est subordonnée sa légitimité.

Il est évident qu'au début d'une lutte intestine, les puissances tierces se trouvent en présence d'un seul pouvoir dont le respect leur impose de lenir le conflit pour une affaire intérieure à laquelle elles n'ont pas à s'immiscer ; elles ne peuvent avoir aucune relation avec les insurgés ; elles doivent les laisser à l'entière discrétion du gouvernement lég'al, qui, responsable du maintien de l'ordre chez lui, doit avoir la liberté de réprimer l'insurrection. Mais la rigoureuse application du devoir de nonintervention peut conduire à des conséquences inadmissibles : elle risque d'aboutir à la violation des sentiments d'humanité ou à la lésion des intérêts mêmes des tiers. Il en sera ainsi si le gouvernement légal refuse aux insurgés le bénéfice des règles observées même à l'égard des ennemis dans une guerre régulière et surtout s'il se montre incapable de rétablir l'ordre troublé par rinsurrection : sur les territoires tombés au pouvoir des rebelles, les tiers seraient mis dans l'impossibilité de faire respecter les droits et intérêts de leurs sujets, car ils ne pourraient s'adresser ni i'u gouvernement révolutionnaire, inexistant à leurs yeux, ni au gouvernement légal, réduit à l'impuissance (i).

Dans ces hypothèses, l'intérêt général conduira à traiter l'insurrection comme une guerre internationale. L'extension et la durée de la lutte auront rompu le cadre de la justice répressive où elle se trouvait jusque-là enfermée et, du droit pénal interne, l'on passera au droit public international. Aussi bien le parti insurrectionnel apparaîtra alors en fait comme une force nationale ennemie, offrant l'aptitude de constituer un nouvel Etat. De là la possibilité juridique de le considérer comme un véritable belligérant (2).

La reconnaissance de belligérance cesse alors d'être un acte d'intervention dans les affaires d 'autrui pour devenir un acte de défense des intérêts de tous et de chacun.

Il en résulte que, pour être légitime, elle doit être imposée par la force des choses. C'est le produit de la nécessité dont l'existence sera attestée parla réunion d'un certain nombre de conditions qu*on peut ainsi résumer:

Il faut d'abord que la lutte se poursuive depuis assez longtemps afin au 'il soit établi que les forces insurrectionnelles tiennent bien en échec celles du gouvernement légal.

(1) Comp. Montague Bernard, op. cit. ; F. de Marlens, Traité de droit international, trad. Léo, t. I, p. 373 el siiiv. ; Féraiid-Girand, op. el loa. cit., p. 284-285.

(2) Bluntschli, op. et loc. cit., p. 455-456.

932 ETATS-UNIS — grani)J<:-bui:tagine : i4 septembre 1872

Il l'aul ensuite que les iiisuii^rs aient iriissi à organiser sur une partie (]ij icr ritoire un gouvernement assez loit pour y assumer l'exercice exclusif d'il |;( uvoir politique,

il l'aut (Miîin (uTils se iiionlrcnl ( apahics Je se ( ( mpoiler comnie de \(''ril;!l)l('s l):'liiL;(''raFils, r(S|îeclueux des luis de Ja l'ucnc.

(]'v>i cv (\\iv M. Slouun indiquait, le 12 lévrier i<SIJ/|, à n liijjunc du Sénat l'ranrais, en disant que (( la reconnaissance; est possible lorsque h portion du peuple révolté a réuni les éléments de force et de résistance de nalure à constituer un état de guerre régulier, sous la direction d'un gouvernement de fait exerçant les droits apparents de la souveraineté » (i).

Proposée déjà, en i863, dans les instructions du docteur Lieber pour les armées en campagne des Etats-Unis (2), consacrée en 1900 par l'Institut de droit intcrnaticnal (3), cette doctrine est aujourd'hui universellement acceptée.

Elle recevait application au moment où les confédérés faisaient l'objet de la reconnaissance anglaise. Toutes les conditions indiquées s'y trou- ^ aient réunies. Il y avait incontestablement un gouvernement fortement établi sur un vaste territoire^ luttant efficacement, avec des forces importantes, contre le gouvernement légal, qui, en proclamant le blocus des ports de ses adversaires, avait lui-même reconnu que la lutte était une véritable guerre. Jointe aux autres éléments de l'affaire, cette circonstance était absolument décisive (4).

On a essayé d'en contester la valeur en disant que ce n'était pas un blocus de guerre, mais un blocus pacifique : u peu importe, s'écriait le sénateur Sumner (5), que le président Lincoln ait proclamé le blocus des ports rebelles au lieu d'en prononcer simplement la fermeture ; c'est une question de mots ; même en s'arrêtant à l'expression blocus, la mesure pouvait ne pas être une mesure de guerre, ce pouvait être un blocus pacifique ». Ce raisonnement ne tient compte du texte ni des effets de la proclamation. Le blocus avait été établi « conformément aux lois des Etatsi iiis <'t au droit des gens ». Il avait été aussitôt appliqué aux étrangers

(1) l'aéra M(l-(1 ira ud, op. et loc. cit., p. 283.

(2) Les art. J 19-151 de ces intruclions définissaient ce qu'on doit considérer conune une insurrection, une guerre civile ou une rébellion.

Ç.V) Règlement concernant les droits et devoirs des puissances étrangères au cas de mouvement insurrectionnel envers les gouvernements établis et rcconnnus, qui sont aux prises avec l'insurrection (Annuaire de rinslitut, t. XVIII, p. 229).

(4) Après en avoir douté, G. Rolin-Jacquemyns finit par admettre la légitimité de la reconnaissance anglaise, en étudiant de plus près la proclamation du blocus (v. nerue de dr. internai, et de législ. comp., 1870, p. 144-145 et IS'Tl, p. 122.

(5) V. ci-dessus, p. 767.

comme aux nationaux : des navires anglais, notamment^ avaient été capture's. C'était donc une mesure de guerre. La Cour suprême des Etats- Unis le reconnut elle-même. Appelée à statuer sur la régularité de la saisie des navires anglais, elle décida que « la proclamation de blocus est la preuve officielle et certaine qu'il y avait un état de guerre qui demandait et autorisait le recours à une mesure comme celle dont il est question dans l'espèce » (i). On a pu dès lors dire que si le gouvernement britannique se trompait en pensant que la guerre avait commencé avec la proclamation du blocus, il partageait son erreur avec la plus haute juridiction des Etats- Unis (2).

La seule objection faite contre la légitimité de la reconnaissance britannique a été qu'elle était intervenue au moment où les confédérés n'avaient pas de marine. On la trouve constanmient formulée dans la discussion diplomatique. Le sénateur Sumner acceptait bien que les insurgés pussent avoir la belligérance sur terre, mais il trouvait monstrueux qu'ils l'eussent sur mer, alors qu'ils n'avaient pas de vaisseaux : « La belligérance ne peut s'étendre à l'Océan quand elle n'existe que sur la terre. Depuis que Dieu donna à l'élément aride le nom de Terre et qu'il appela Mer les eaux assemblées, les deux éléments sont demeurés séparés et le pouvoir de l'un n'implique pas nécessairement le pouvoir de l'autre (3).

Traduites en droit, ces affirmations signifiaient que la belligérance n'est pas une situation indivisible, mais un état de chose complexe, susceptible de plus ou de moins, comportant des nuances infinies que la reconnaissance — simple consécration des faits — doit, à son tour, refléter. Esquiseée dès i865 dans la correspondance diplomatique (4) , "accueillie parfois dans la doctrine (5), cette théorie est inadmissible. On est belligérant ou

(1) Moore, op. cit., p. 190.

(2) VVoolsey, International law, oppend. III, noie 19.

(3) V. ci-dessus, p. 767.

(4) Invoquant les précédents de la guerre d« l'indépendnnce américaine, ]e ministre des Etats-Unis sout nait que la reconnaissance de belligérance n'avait pas été faite alors de manière générale et à toutes tins, mais seulement do manière partielle, épousant les faits accomplis (Moore, op. cit., t. I, p. 189).

(5) Elle avait momentanément séduit G. Rolin-Jacquemyns (op. et loc. cit., 1870^ p. M5) : il faut savoir, écrivait-il, jusqu'à quel point les confédérés étaient des belligérants ; la belligérance comporte des phases diverses dans clincune desquelles le devoir des puissances étrangères est de se borner à accepter le fait accompli et potammenl à ne pas transporter idéalement sur mer ce qui ne se passe que sur terre. A son tour, Féraud-Giraud (op. et loc. cit., p. 287^ a soutenu que la recoî.naissance « peut n'être que partielle, c'est-à-dire ne comporter que certains faits qui doivent en être la conséquence, au lieu d'entraîner toutes les conséquences sans exception de celte reconnaissance »,

934 ÉTATS-UNIS GRVNDi>BHET.\{;NJ'; : ifi SKPTKMBHE 1872

en ne l'est pas. On ne peut pas l'être à nioilié. La distinction entre la guerre sur terre cl la guerre sur mer est artificielle. Elle ne repose sur ciucun londement juridique. L'Etat qui lait appel aux armes, pour amener son adversaire à composition, ne connaît, dans le choix des moyens de contrainte, d'autres limites que celles que lui impose le droit. Il est libre de poursuivre les hostilités sur mer comme sur terre, s'il en a la possibilité. Peu importe qu'il n'ait pas eu au début des navires de combat, s'il réussit par la suite à s'en procurer. Or le parti insurrectionnel, qui réunit les conditions nécessaires pour être reconnu comme belligérant, se comporte et est traité en fait comme s'il formait un Etat. Au point de vue de la guerre, où il est engagé, il n'y a juridiquement aucune différence entre lui et un véritable Etat.

Le fait qu'il est dépourvu de marine de guerre peut — la pratique le montre (i) — constituer un obstacle à sa reconnaissance comme belligérant lorsque, joint à d'autres circonstances, il prouve que les condiiions \oulues pour sa légitimité n'existent pas. 11 n'en est pas un s'il est isolé. La pratique le montre encore, spécialement celle des Etats-Unis qui, lors de la première insurrection du Mexique (i8io-i8i5), ne lui refusèrent pas Ja reconnaissance comme belligérant bien qu'il n'eût pas de marine (2).

Si les- confédérés ont pu, une fois reconnus comme belligérants, se procurer les navires de guerre qui leur manquaient, leur succès a été dû moins à cette reconnaissance qu'à la complaisance britannique. Il n'en est pas moins vrai que la reconnaissance de belligérance leur a été très jirofîtable. Mais cela ne suffisait pas pour la rendre illicite. D'ailleurs elle avait été tout aussi favorable aux Etats-Unis : elle leur a permis d 'exercer le droit de visite sur les navires anglais dans la haute mer ; elle les avait déchargés vis-à-vis de la Grande-Bretagne de toute responsabilité à raison des actes des confédérés ; elle leur avait donné le droit d exiger d'elle l'observation des devoirs de la neutralité.

La reconnaissance britannique était donc parfaitement conforme aux exigences du droit. Elle était peut-être moins irréprochable au point de vue politique.

A cet égard, il ne suffit pas qu'elle soit légitime ; il faut qu'elle soit opporlune, c'est-à-dire qu'elle n'intervienne que lorsque la nécessité qui la peut justifier est bien évidente, car, quoiqu'on puisse alléguer, elle sera toujours considérée par le gouvernement légal coiiïme une marque de sympathie donnée à la cause des insurgés.

Il ne semble pas que le gouvernement britannique y ait apporté la

(1) Tel est le sons des précédents invoq.ués en 18C5 par M. Adams.

(2) V. ce Recueil, t. I, p. 440.

prudence commandée par la gravité des événements. Sa déclaration <ie l'eutralité a pu paraître hâtive, parce qu'il n'était pas démontré qu'en la retardant de quelques semaines, comme l'avait fait la France, il eût compromis ses intérêts.

Mais à tout prendre c'était là une question d'appréciation toute subjective. On comprend dès lors tort bien que le gouvernement britannique ait formellement refusé de la soumettre à l'examen des arbitres (i). Car elle excluait, par sa nature même, un jugement objectif.

Si une incorrection politique avait été commise, seul son auteur la jjouvait réparer. C'est ce que le gouvernement britannique a fait en expiimant, avec la discrétion réclamée par son amour-propre, le regret qu'il en avait éprouvé.

B. Questions soumises à V arbitrage.

Elles étaient toutes relatives aux devoirs de la neutralité. C'étaient : i*^ la fourniture par des neutres de navires de guerre à l'un des belligérants ; 2° l'admission et le séjour des navires de guerre belligérants dans les poTts neutres ; 3° la base et 4*^ l'étendue de la responsabilité -encourue de ces chefs par le pays neutre.

Pour le jugement des trois premières, les parties avaient indiqué les règles de droit applicables au litige. Leur examen général est de nature à faciliter l'appréciation de la sentence.

Valeur et destinées ultérieures des Règles de Washington.

En convenant des trois règles dont le tribunal devait faire application, les parties n'étaient pas d'accord sur leur caractère de nouveauté. Leur divergence de vues était attestée par le compromis (art. 6) : tandis que, pour les Etats-Unis, ces règles étaient l'expression des principes en vigueur à l'époque oii le conflit avait pris naissance, pour la Grande-Bretagne, elles ne faisaient pas encore en ce moment partie du droit international. La question n'avait pas d'intérêt pour les parties, puisqu 'aussi bien elles

(1) Dans son mémoire (v. ci-dessus, p. 793), le gouvernement britannique était bien entré dans des explications tendant à montrer que la reconnaissance des confédérés comme belligérants n'était ni mal fondée ni trop hâtive. Il ouvrait ainsi la discussion (v. le contre-mémoire américain ci-dessus, p. 804) qu'il avait voulu éviter. Mais ce n'était pas pour en rendre le tribunal juge ; c'était uniquement pour se disculper à ses yeux du reproche qui lui avait été fait d'avoir, dès le début, manqué d'impartialilé. Aussi, après avoir provoqué le débat, se refusa-tnil à le continuer (v. ci-dessus, p. 806).

930 ÉTATS-UNIS GRANDE-BRETAGNE : l/j SEPTEMBRE 1872

s'engageaient à observer ces règles entre elles même pour l'avenir. Elle; en avait, en revanche, un pour le tiers : ces règles n'eussent pas à leur: égard force obligatoire si elles ne confirmaient pas le droit existant (i).

La thèse anglaise paraissait être seule en harmonie avec l'obligation, assumée par les parties de porter les règles à la connaissance des autres jays maritimes en les invitant à y accéder, ce qui, selon la remarque de sir A. Cockburn, dans son célèbre mémoire, eût été superflu si elles, n'éaient pas nouvelles.

Elle avait obtenu plus de crédit après la sentence. L'interprétation donr.ée par le tribunal de Genève aux règles de Washington avait eu pour effet, de refroidir, même aux Etats-Unis (2), l'enthousiasme provoqué tout, d'abord par elles, parce qu'elle rendiait plus lourde la responsabilité pesant, sur les neutres. Elle avait donné lieu à de vives critiques que le gouverrement britannique avait fait officiellement siennes (3). L'opinion générale en Angleterre et dans certains pays tiers (4) estimait que les règles de Washington n'étaient pas seulement nouvelles, elles étaient, après li sentence, inacceptables. On allait même jusqu'à dire qu'elles n'étaient pas viables et qu'elles n'entreraient jamais dans le droit international (5). Et cette hostilité y a longtemps persisté (6).

Ces raisons expliquent pourquoi la oomm;uni cation des règles aux autres puissances maritimies n'eut pas lieu : il aurait fallu, pour la faire, que les signataires du traité de Washington fussent d'accord sur les termes et la portée de leur invitation. Or sur ipiusieuirs points — dont il sera question plus loin — le gouvernement britannique repoussait rinterprétation du tribunal de Genève. Il avait même refusé la proposition faite en dernier lieu par les Etats-Unis de procéder à la comnmnication des règles sans y joindre de commentaire ni recommander aucune interprétation spéciale. î>ord Granville fit savoir qu'il était inutile de continuer la discussion (-y)..

(1) La quesiion conserve de l'intérêt pour les Etats qui n'ont pas encore accepté la convention du 18 octobre 1907 dont il est question plus loin.

(2) Lorimer, dans la Hev. de dr. internai, et de législ. coni;)., 1874, p. 558 ; Lawrence, ibid., p. 570.

(3) V. ci-dessus, p. 896-897.

(4) V. l'opinion du comte de Beust, ambassadeur d'Autriche-Hongrie à Londres^ dans la lievue de dr. internat, et de législ. comp., 1875, p. 73 et suiv., et celle de Neumann, ibid., p. 431, Comp. Anzilolti, Teoria générale délia responsibilila internazionale, 1902, p. 155, en note.

(5) Lawrence, loc. cit., p. 573 ; Lorimer, dans la même Revue, 1875, p. 669.

(6) Holland (Le»e7'S to the Times upon war and neutrality, Londres, 1909, p. 129)'. çxprimait encore, en 1898, le vœu que les règles de Washingt^Dn fussent annulées.

((7) V. Lawrence, loc. cit., p. 570 et suiv.

AFFAIRE DE hALABAMA " NOTE DOCTRINALE 937

Cependant hors d'Angleterre, la majorité de la doctrine reconnaissai!; alors, comme elle a continué à penser depuis, que les règles de Washington n'avaient aucun caractère de nouveiauté. Dès avant 1861, leur substance avait été consacrée par nombre de précédents pratiques ainsi que par la législation de plusieurs pays (i).

Entre ces thèses opposées, une doctrine intermédiaire s'était manifestée : S' les règles de Washington n'étaient pas encoae l'expression du droit en vigueur, leur principe méritait d'être approuvé ; elles constituaient un précédent de grande valeur pour la formation ultérieure dii droit de la neu-

En fait, il en fut ainsi. La leçon fournie par l'affaire de VAlabama conseillait aux neutres de se montrer désormais très circonspects, car toute complaisance de leur part comportait des risques. La plupart des pays maritimes cherchèrent dès lors à s'en prémunir en adoptant le fond des règles de Washington dans leur législation ou, à l'occasion des guerres subséquentes, dans leurs déclarations de neutralité (3).

Mais tout le monde fut d'accord que leur forme était -défectueuse. Une rédaction plus claire et iplus précise était hautement désirable. Dès le lendemain de la sentence de Genève, l'Institut de droit international entreprenait l'étude de cet aspect du problème. Il aboutissait, en août 1876, à sa session de La Haye, à l'adoption, sur le rapport de Bluntschli, d'un projet de nouvelle rédaction en sept article? (4).

Les difficultés soulevées au cours de la guerre russo-japonaise de 1904-

(1) Pour le développement historique des devoirs de la neutralité, v. Calvo, Mémoire à VlnslUut de droit intr.rnationai, dans la Hecue de dr. internat, et delégisl. comp., 1871, p. 488-529 ; Klcien, op. cit., t. I, p. 285 et suiv. ; et ce Recueil, t. I., p. 2O0 et suiv., et spécialeinent la note doctrinale sur l'affaire du Jamaica, ibid., p. 209 et suiv. — Comp. G. Rolin-Jacquemyns, dans la Rev. de dr. internat, et de législ. comp., 1874, p. 561 et suiv. ; 1875, p. 73 ; Bluntschl^, dans la même Revue, 1875, p. 127 et suiv. ; Hersey, The international law and diplomacy ol the riisso-japonese war, New-York, 1906, p. 97 ; Cauchy, Communication à i Institut de France, janvier 1873 ; .T. Brown Scott, The Hangue Peace Con- (erences, i. I. p. 627 ; et la plupart des auteurs modernes dont les opinions sont analysées dans le mémoire précité de Calvo.

(2) Phillimore, dans la Revue de dr. internat, cl de législ. comp., 1874, p. 487 ; Hall, International law, p. 614 ; Oppenheim, International law, t. II, p. 360 ; Westlake, dans la Revue de dr. internat, et de législ. comp., 1874, p. 602, el International law, t. II, p. 198.

(3) Ch. Dupuis, Rapport à l'Institut de droit international sur la neutralité maritime. Annuaire de Vlnstitut, t. XXIII, p. 40..

(4) V. le texte de ces résolutions dans la Revue de dr. internat, et de législ. comp., 1875, p. 282.

l'jTATS-UIVIS GRANDE-BRETAGNE : l4 SEPTEMBRE 1872

1905, spécialement quant à l'ulilisation des ports neutres par les navires de guerre belligérants, devaient appeler l'attention des gouvernements sur la nécessité d'arriver à un accord sur les règles applicables. La question lut inscrite au programme de la deuxième Conférence de la Paix. Elargie à la demande du gouvernement britannique, elle fit l'objet de îa treizième convention de La Haye du i8 octobre 1907, concernant les droits et devoirs des puisisancesi neutres en cas de guerre maritime, dont les articles 5, 8, 17 à 20 et 25 correspondent aux trois règles de Washington. Ils en consacrent le princijpe dans une forme meilleure.

Signée et ratifiée par un grand nombre d'Etats (i), ouverte à la libre adhésion des autres, la convention de 1907 a fait définitivement entrer les célèbres règles dans le droit positif des nations.

Les explications qui précèdent pertnettront de se rendre mieux compte de l'importance dés questions soumises anx arbitres, de la manière dont elles ont été résolues et de l'influence ultérieurement exercée par les décisions adoptées.