AFFAIRES DES NAVIRES GEORGIANA ET LIZZIE THOMPSON

complet de décider et de résoudre toutes les questions de droit et de fait soulevées par les agissements du gouvernement du Pérou dans la capture et la confiscation des navires Lizzie Thompson et Georgiana.

Art. 2. — Les deux H. P. G. prendront les mesures convenables pour solliciter et obtenir l'assentiment de S. M. le Roi des Belges à agir dans l'affaire qui lui est ici confiée. Quand S. M. le Roi des Belges aura déclaré sa volonté d'accepter l'exercice de la fonction d'arbitre, les deux H. P. G. soumettront à S. M., par l'entremise de leurs ageats diplomatiques résidant à Bruxelles, une copie de toute la correspondance, preuves, papiers et documents échangés entre les deux gouvernements ou leurs représentants respectifs. Et si l'une des parties estime utile de présenter encore audit arbitre d'autres pièces, preuves ou documents, elle en devra faire communication à l'autre partie dans les quatre mois de la ratification de cette convention.

Art. 3. — Les deux H. P. G., également intéressées à la décision des questions ici soumises à l'arbitre, s'engagent à lui remettre tous les documents annoncés à l'article 2, dans les six mois de la notification par l'arbitre de l'acceptation de son mandat.

Art. 4. — La sentence ou décision du dit arbitre décidera définitivement toutes les questions qui s'y rapportent et les parties contractantes s'engagent par la présente à la mettre immédiatement à exécution.

Art. 5. — La convention sera ratifiée et les ratifications échangées dans le délai de six mois à partir de ce jour.

En foi de quoi, etc..

Fait en double à Lima, le 20 décembre 1862.

Ghristopher Robinson. — José G. Paz Soldan.

Les ratifications furent échangées à Lima, le 21 avril 1863. Il ne restait qu'à obtenir l'adhésion de l'arbitre. A cet efïet, les représentants diplomatiques des parties à Bruxelles remirent, le 27 avril 186J, deux notes identiques au ministre des Affaires étrangères, M. Rogier, qui promit de les transmettre au roi en exprimant l'entière confiance qu'il voudrait bien y répondre favorablement. Dans ces conditions, l'acceptation de l'arbitre fut considérée par les Etats-Unis comme acquise en fait, et les documents, que n'avait pas encore reçus leur ministre, M. Sanford, lui furent transmis d'urgence pour être traduits et remisa l'arbitre (1). Mais le 14 janvier 186i, M. Rogier répondait à la note américaine, du 27 avril précédent, que S. M. , après avoir examiné ce qui avait été publié sur la con/roi;er5e,prévoyaitque'( l'arbitrage devait être d'une nature vraiment délicate à raison des circonstances spéciales de l'affaire, et que la

(l) Ces documents furent imprimés et réunis en volume sous le titre ; Correspondance diplomatique entre les États-Unis et Le Pérou au sujet de la saisie et de la confiscation des navires américains la Lizzie Thompson et la Georgiana (1858-59-60), Bruxelles, Imp. Gh. Lelong, 1864.

question de fait ou d'équité se compliquerait d'une question de droit qu'il était difficile de trancher à distance, loin du lieu du conflit, et sans avoir une parfaite connaissance de la législation locale ». Ces termes enveloppés ne pouvaient, malgré leur discrétion voulue, laisser place au doute. Le roi pensait qu'il ne pouvait accepter les fonctions d'arbitre parce qu'il s'agissait d'un problème, non de droit des gens, mais de droit interne, à trancher exclusivement d'après les lois péruviennes. Dans un entretien qu'il eut avec M. Sanford, le roi des Belges ne lui cacha pas que, s'il déclinait les fonctions d'arbitre, c'étaif parce qu'il envisageait l'affaire comme une question nationale, à trancher par la loi locale, non comme une difficulté internationale , soumise au droit des gens. Mais le problème était précisément de savoir s'il y avait, dans l'espèce, reconnaissance expresse ou tacite des insurgés comme belligérants, autrement dit si la question était interne ou internationale. Déclarer le problème purement local, c'était donner raison au Pérou. Le roi des Belges ne s'en cachait pas, car, le ministre des Etats-Unis lui ayant demandé audience, il lui déclara « que son désir de ne pas rendre contre les États-Unis une décision défavorable avait été, précisément, la raison pour laquelle il avait dû renoncera l'acceptation de la si flatteuse mission qui lui avait été offerte » (1).

Désistement des États-Unis dn 9 juillet 1864

Les dispositions favorables d'abord officieusement témoignées, le long intervalle de la proposition à la non-acceptation, l'examen, dans l'intervalle, de l'affaire, le refus tiré d'une raison qui touchait au fond et même qui préjugeait la solution du litige, l'affirmation enfin par l'arbitre au ministre des Etats-Unis que, s'il avait jugé, c'eût été contre les Etats- Unis, toutes les circonstances, on le voit, se réunissaient pour transformer ici le refus d'être arbitre en un véritable jugement. Les Etats-Unis ne pouvaient, dans ces conditions, le considérer autrement que comme une sentence rendue contre eux, dans des conditions d'évidence telles qu'il n'y avait même plus place pour une discussion juridique organisée.

Interprétant donc la non-acceptation de l'arbitre comme une condamnation pure et simple, les États-Unis résolurent de se désister de leur demande. Le 0 juillet 1864, le secrétaire d'Etat Seward en

(1) M. Sanford à M. Seward, 29 janvier 1864 (Moore, II, p. 1612).

AFFAIRE BV GBORGIANA ET DV LIZZIË THOMPSON '. NOTE DOCTRINALE 397

fît part au ministre du Pérou à Washington, M. Barreda, par la note suivante (1) :

Monsieur, vous savez que S. M. le roi des Belges a décliné d'agir comme arbitre entre votre gouvernement et celui des États-Unis, dans la controverse relative à la capture des navires Lizzie Thompson et Georgiana. Cette circonstance, ainsi que les raisons données de ce refus par S. M., ont été prises en juste considération par le gouvernement et je suis chargé par le Président de vous annoncer qu'en conséquence il n'entre pas dans nos intentions de confier cette affaire à l'arbitrage d'une autre puissance, ni de suivre les réclamations précédemment engagées.

Accusant réception de cette note, le ministre péruvien rendit hommage aux sentiments de justice et de modération des États-Unis.

L'arbitre avait vu juste. La prétention des Etats-Unis était inacceptable. Leur donner raison, c'était admettre : 1° que des insurgés dans une révolution doivent être assimilés à des insurgés dans une sécession ; 2** qu'il en est ainsi, même en l'absence de toute reconnaissance, expresse ou tacite ; 3° que la belligérance, ainsi affirmée, est opposable au gouvernement local, alors qu'il refuse aux insurgés la qualité de belligérants ; 4" enfin que, dans la guerre internationale, l'un des belligérants peut suspendre, sur le territoire qu'il occupe, l'application des lois de l'adversaire et disposer de la propriété publique de celui-ci au profit des tiers.

1. Des insurgés qui, sans rompre luniléde l'État, veulent renverser le gouvernement, peuvent-ils être reconnus comme belligérants ? Qu'une province, une colonie, détachée de la mère-patrie, cherche à devenir un Etat, les insurgés, qui réclament droit de sécession, peuvent être reconnus comme belligérants. Qu'un parti s'élève contre un autre dans la nation, ceux qui le soutiennent, les armes à la main, peuvent-ils être reconnus comme belligérants? L'insurrection peut-elle être l'objet d'une reconnaissance, sous quelque forme qu'elle se présente, sécession ou révolution? « Qu'une République, dit Vattel, soit déchirée en deux partis, dont chacun prétendra former le corps de l'Etat, ou qu'un Royaume se partage entre deux prétendants à la Couronne, ils décident la querelle par les armes, comme feraient deux nations différentes... L'Etat est dissous, et la guerre entre les deux partis retombe, à tous égards, dans le cas d'une guerre publique entre deux nations diffé-

(1) Moore, II, p. 1612.

rentes » (1). Pour la grande majorité des publicistes, toute insurrection aurait droit, indépendamment de son but et de ses motifs, à la qualité de belligérant, dès que les forces armées, qu'elle peut mettre en ligne, ont atteint une certaine importance, qu'elle a une certaine durée, consistance ou étendue, et que son organisation atteste une certaine régularité ou stabilité. En formulant, à Neuchàtel (8 septembre 1900), les droits et devoirs des puissances étrangères, au cas de mouvement insurrectionnel envers les gouvernements établis et reconnus, qui sont aux prises avec V insurrection (2), l'Institut de droit international a tacitement consacré cette doctrine. S'il n'a pas dit, en termes formels, qu'il entendait par insurrection, non pas seulement le mouvement qui tend au démembrement de l'Etat [sécession), mais encore celui qui tend au renversement du gouvernement {révolution), du moins, au cours de la discussion, plusieurs de ses membres (3) ont-ils pu, sans aucune objection, montrer qu'ils considéraient* sous le même nom d'insurrection ces deux cas différents, sécession et révolution, par une assimilation que l'un d'eux, M. de Bar, a, sans être contredit, tenté pratiquement d'expliquer ainsi (4) : « L'insurrection, qui se proposait, au début, le maintien de l'unité de l'Etat sous un nouveau gouvernement, en vient parfois à la sécession et à la constitution de deux Etats indépendants l'un de l'autre ». En sens inverse M. Kleen (5) ne comprend pas comment la reconnaissance delà belligérance peut se distinguer de celle de l'indépendance.

C'est, de part et d'autre, aller trop loin.

Il est inadmissible qu'un Etat nouveau puisse être reconnu comme Etat, tant qu'il lutte, d'une manière encore indécise, contre l'Etat ancien, dont il se détache, et, cependant, qu'il ne soit pas encore investi, durant cette lutte, et pour l'objet de cette lutte, de tous les attributs essentiels de l'Etat. Mais il est très concevable aussi qu'un parti, qui, sans briser les cadres extérieurs de l'Etat, veut simplement prendre le pouvoir, ne puisse être reconnu qu'une fois que le gouvernement, qu'il combat, a cessé d'exister. Dans le premier cas, l'État nouveau, dès qu'il dispose d'un territoire, est matériellement un Etat, qui pourrait être reconnu comme tel, s'il n'y avait à craindre de laisser entrer dans la société des nations des personnes éphémères et des membres mort-nés.

(1) Vattel, Droit des gens, liv. III, ch. XVIII, §§ 393-5.

(2) Annuaire de l'Institut de droit international, XVIII, p. 227.

(3) En ce sens, v. les observations de MM. Kebedgy et Rolin-Jaequemyns, Annuaire précité, p. 183 et 225.

(4) Ibid., p. 225.

(5) Kleen, Lois de la neutralité, I, p. 166.

AFFAIRE DU GEORGIANA ET DU LlZÉIE THOMPSON l NOTE DOCTRINALE 399

Dans le second cas, le gouvernement nouveau, quellequ'en soitlaforce, ne peut être reconnu tant qu'il nest pas devenu le maître. On peut, sur deux portions différentes d'un même territoire, reconnaître deux États ; car la reconnaissance de l'Etat nouveau limite l'ancien sans le détruire. On ne peut, sans illogisme, reconnaître en même temps deux gouvernements, car la reconnaissance du nouveau conteste chez l'ancien le clroit à l'existence. Or, la reconnaissance comme belligérant est une reconnaissance provisoire qui, sauf la stabilité, suppose tous les éléments de la reconnaissance définitive. Donc, si Ton peut reconnaître une sécession à titre provisoire, en qualité de belligérant, on ne peut reconnaître une insurrection qu'à titre définitif, comme gouvernement. Un Etat ne peut être éphémère : aussi faut-il être prudent, en cas de reconnaissance comme Etat, si prudent que, pendant la guerre d'indépendance, la reconnaissance comme État doit prendre la forme estompée de la reconnaissance comme belligérant. Un gouvernement peut être éphémère, car, si les États entrent dans la société des nations, où l'on ne saurait, autant que possible, accueillir des apparitions d'un moment, il en est autrement des gouvernements qui n'y pénètrent pas. Donc, il n'y a pas de raison, pour un État, de reconnaître dès maintenant comme belligérants ceux qui mériteraient, en restant au pouvoir, d'être reconnus comme gouvernement. D'autre part, le droit des États à l'indépendance et son corollaire, le devoir de non-intervention, permettent de reconnaître, sur un même territoire, deux États, mais non pas, dans un même État, deux gouvernement-?, car ce serait, en affirmant l'un, nier l'autre, et par suite s'immiscer dans les affaires intérieures de l'Etat. Le droit des hommes à former un État et le respect de celui-ci, même naissant, intéresse le droit des gens ; le droit des citoyens à changer de gouvernement n'intéresse pas le droit des gens et, dès lors, le nouveau gouvernement peut attendre, pour se faire reconnaître, qu'il ait pris définitivement la place de l'ancien.

Ainsi, l'on arrive à cette conclusion que l'insurrection qui, sans briser l'unité de l'État, n'aspire qu'à changer la forme du gouvernement, ne peut être dotée des attributs de la belligérance : tant qu'elle lutte, elle n'y a droit, ni vis-à-vis du gouvernement qu'elle cherche à détruire ni vis-à-vis des nations étrangères ; et, quand, ayant cessé de lutter, elle sera triomphante, elle aura mérité plus et mieux — au lieu de la reconnaissance provisoire, la reconnaissance définitive ; au lieu de la reconnaissance comme belligérant, la reconnaissance comme gouvernement. Les tiers peuvent se soustraire en haute mer à la visite et à la saisie de leurs marchandises du chef de contrebande de guerre ou de violation de blocus : les droits des deux partis en seront restreints,

mais il est juste que la guerre de révolution, faite pour la prise ou la conservation du pouvoir, dispose de moyens plus faibles et moins onéreux pour les tiers que la guerre de sécession, faite, d'un côté, au nom de lindépendance d'un peuple, de l'autre, au nom de la grandeur d'une nation. La pratique tend à distinguer ici deux catégories de guerres civiles : celles qui tendent à la formation d'un État nouveau, celles qui tendent au simple changement du gouvernement. Dans le premier cas, les règles de la neutralité s'appliquent : ainsi, pendant la guerre de sécession (1) ; dans le second, elles ne s'appliquent que dans une mesure très réduite et, le plus souvent, pas du tout (2). Les Etats-Unis, auxquels les incessantes révolutions d'Amérique ont rendu cette question familière, n'hésitent pas à distinguer (3) Vinsurgency de la belligerency (4). Le droit tend, croyons-nous, à limiter la reconnaissance comme belligé rants aux séparatistes. Et, dès lors, il y avait lieu, très sérieusement, de douter si le gouvernement de Vivanco pouvait être, en vertu d'une reconnaissance expresse, doté des droits internationaux des belligérants.

2. En tout cas, pouvait-on dire, avec les Etats-Unis, que des insurgés

(1) Proclamation anglaise du 13 mai 1861, reconnaissant la belligérance des États confédérés d'Amérique.

(2) Le secrétaire d'État Bayard écrit, le 25 mars 1885, que l'existence d'une révolte en Colombie n'autorise oas les fonctionnaires des Étals-Unis à s'opposer au commerce des armes entre les citoyens de ce pays et les rebelles ou d'autres parties du territoire de Colombie {Amer. St Pap, F. B., 1885, p. 238). Au cours du mouvement congressionniste, au Chili, contre le président Balmaceda, en 1891, les insurgés proclament le blocus de Valparaiso et d'Iquique ; les représentants de la Grande-Bretagne, de l'Allemagne, de la France et des États-Unis protestent contre cette mesure ; la Grande- Bretagne ne permet pas au Chili de décliner toute responsabilité pour les actes des insurgés et refuse de mettre en vigueur dans les ports anglais le Foreign enlistment act (M. Kennedy à lord Salisbury, 22 janvier 1891, British Parliamentary Papers, Chile, n" 1, 1892, et Lawrence, Becognition of belligerency considered in relation to naval warfare, dans le /oizr?i. of ihe royal united service institution, janv. 1897). A l'époque de la révolte brésilienne de 1893-94, l'amiral américain Benham déclare que, sauf s'ils s'aventurent dans la zone immédiate des opérations, les navires marchands américains ne peuvent être arrêtés, de quelque manière que ce soit, par les insurgés {Amer. St. Pap., F. B., 1893, p. 116 et suiv.).

(3) Cpr International lato situations. Naval war collège, 1902, p. 57, et s.

(4) C'est M. Lawrence {Journ. of the royal united service institution, loc. cit.) qui, le premier, semble avoir, trèsjustement, distingué, entre le pira&y et la belligerency, cette situation nouvelle, l'insurgrenci/. S'agissant d'une sécession, les combattants pourraient prétendre à ce double régime : avant toute reconnaissance, insurgency ; après la reconnaissance, belligerency. S'agissant d'une révolution, ils n'auraient devant eux qu'un régime: insurgency . Cpr George GraiionWihon, Handbook of international laio, St Paul, 1910, p. 43 et suiv.