Affaire des troubles de Panama

I. — Au traité du 12 décembre 18^6, art. 35, les États-Unis garantirent à la Nouvelle-Grenade la neutralité du futur canal interocéanique et la souveraineté de la République sur le passage du canal; la Nouvelle- Grenade promit d'assurer l'ordre dans le transport des voyageurs par l'isthme de Panama. Sous la protection de ce traité, des compagnies américaines organisèrent des services de transport à travers l'isthme. Tels étaient les rapports des Etats-Unis et de la Nouvelle-Grenade quand, le 15 avril 1856, le steamer Illinois arriva à Aspinwal (Colon), ayant à bord 950 passagers, y compris les femmes et les enfants, à destination de la Californie. Transportés par chemin de fer à Panama, les passagers attendaient de s'y embarquer, quand une altercation se produisit entre l'un d'eux, pris de boisson, et un nègre qui tenait un débit près de la gare. Durant la querelle, un compagnon du débitant s'empara du pistolet dont le voyageur était porteur, et fit feu. Des noirs, d'un quartier voisin, accoururent en foule, et, munis de pierres, de couteaux et d'autres armes, attaquèrent la gare et l'hôtel du port, où se trouvaient beaucoup de passagers. Le gouverneur, averti, fut lent à intervenir. Avant que l'émeute fût réprimée, il y eut vingt tués, dont deux assaillants, vingt-neuf blessés, dont treize indigènes, et un grand nombre de bagages saccagés ou enlevés. Les étrangers victimes de ces troubles évaluèrent les pertes par eux soulïertes à un demi-million de dollars que les Etats-Unis réclamèrent à la Nouvelle Grenade, en insistant sur l'obligation, par elle assumée, en vertu du traité de 1840, d'assurer à leurs citoyens la liberté du transit.

Une longue négociation s'ensuivit qui aboutit à l'organisation de la Commission mixte de Washington, chargée « spécialement », aux termes du compromis (art. !•'"), de l'examen des réclamations « pour dommages causés par les troubles de Panama, du 15 avril 1856, dont le gouvernement de la Nouvelle-Grenade reconnaît devoir répondre à raison de son droit et de son devoir de maintenir la paix et le bon ordre sur la route à travers l'isthme ».

Question préjudicielle. — Les réclamants étaient très nombreux (lb7). Ils étaient disséminés dans toutes les parties des États-Unis ; un grand nombre habitaient les régions éloignées de la Californie et de l'Orégon ;

(1) Moore, II, p. 1362 et suiv.

COMMISSION MiXTÈ DE WASHINGTON t AFP. DES TROUBLES DE PANAMA 46*)

la plupart étaient de pauvres gens. Beaucoup n'avaient eu que tardivement connaissance de la convention qui leur permettait de saisir la Commission de Washington. Aussi les Etats-Unis tentèrent-ils de faire accepter par la Commission les réclamations nées des troubles de Panama, sans égard à la date de leur présentation. Le compromis donnait à la Commission le droit de statuer sur « toutes réclamations de la part de citoyens des Etats-Unis contre le gouvernement de la Nouvelle-Grenade, qui auront été présentées avant le 1*' septembre 1859, soit au département d'Etat à Washington, soit au ministre des Etats- Unis à Bogota, et spécialement celles pour dommages causés par les troubles de Panama, du 15 avril 1856 ». Le 5 octobre 1861, M. Seward, prié par les commissaires de leur dire à quelle date les différentes réclamations avaient été présentées au département d'Etat, déclina de satisfaire à leur demande, parce qu'il était à présumer que « la limitation quant au temps de la présentation », exprimée dans le compromis, ne s'appliquait pas aux « réclamations nées des troubles », à raison de leur petit montant probable, de l'humble position sociale des réclamants et du fait qu'après l'événement qui avait donné naissance aux réclamations, les réclamants « s'étaient dispersés dans toute la vaste étendue du pays, de la Californie au Maine, ce qui les avait privés de toutes facilités pour connaître la procédure à suivre pour obtenir satisfaction ». En adressant, un peu plus tard, aux commissaires la liste « des réclamations qui avaient été enregistrées au département d'Etat », M. Sev^rard y revint. Ayant fait une « réserve précise », quant aux réclamations issues des troubles, il ajouta (1) :

Le gouvernement maintient le principe que ces réclamations ont été présentées par les É.-U. et reconnues par la N.-G. en masse et que si, pour une des causes indiquées dans ma communication du 5 octobre, des individus n'ont pas transmis leurs réclamations nées des troubles de Panama dans le délai fixé par la convention, ils ont le droit de demander l'examen et le jugement quant au fond de leur réclamation, et le Département affirme celui d'ajouter à la liste toute réclamation de ce genre à lui présentée,

IL — Discutée dans l'affaire Peter Franck, où la réclamation avait été présentée au département d'Etat après le 1*'' septembre 1859, la question divisa les commissaires.

ÏIL — Le surarbitre M. Upham se prononça en ces termes [résumé] (2) :

La question est de savoir si, dans la convention, le mot spécialement peut être

(1) Moore, II, p. 1375.

(2) Moore, H, p. 1376-1378.

interprété comme eiceplant les réclamations à raison des troubles de la phrase '< toutes réclamations... ». Le mot « spécialement » est synonyme de « particulièrement ». Si, par exemple, un texte porte que tous les citoyens sont tenus à un certain service envers leur pays, dans une circonstance donnée, et « spécialement » les nationaux d'origine, on ne saurait admettre que ces derniers sont dispensés, par là, de ce service. Au contraire, ils y sont plus nettement assujettis. S'il avait été dans Fesprit des négociateurs de la convention d'excepter les réclamations nées des troubles de Panama du délai fixé pour la présentation de a toutes réclamations », on aurait employé le mot « excepté ». Le mot « spécialement » ne peut être interprété, comme Ta soutenu le commissaire des É.-U., dans le sens de « et aussi » ou de « en outre ». Le sens de ces termes est si clair qu'aucune difficulté ne peut s'élever à leur égard. Mais on prétend qu'à prendre les mots dans leur sens ordinaire, ils sont en contradiction avec le but manifeste de la convention. C'est une absurdité, d'après l'avocat des E.-U., d'exiger la présentation de réclamations aux E.-U. en vertu de la convention, alors que celle-ci était en voie de secrète élaboration. Il eût été monstrueux, dit-il, de prévoir dans la convention un délai qui devait être expiré plus d'un an avant la ratification de la convention. D'après Vattel (liv. II, chap. XVII), toute interprétation qui mène à l'absurde doit être rejetée. — L'argument repose sur le défaut de connaissance par les réclamants de la convention en temps opportun ; mais les négociateurs des deux gouvernements étaient à cet égard appréciateurs souverains et leur décision ne peut être redressée par les commissaires. Immédiatement après les troubles, des mesures avaient été prises par les É.-U. pour faire sur la question toute la lumière. En décembre 18.^6, dans son message au Congrès, le président avait annoncé qu'il avait ordonné une enquête complète, qui justifiait pleinement les réclamations formées à ce sujet par le gouvernement contre la N. -G. Déjà, en 1857, des propositions détaillées avaient été présentées à la N.-G. pour le règlement de cette affaire. Il y était dit que « les É.-U, avaient pleinement examiné la question des troubles de Panama et fixé le montant des réparations dues ». Une communication ultérieure mentionne que les É.-U. avaient pris <( le témoignage non seulement d'Américains, fonctionnaires du gouvernement, agents du chemin de fer, mais de personnes de toute nationalité ». Une enquête, faite par un commissaire spécial et par le ministre des É.-U. près de la République de la N.-G. établit que la demande du gouvernement des É.-U. était « fondée sur des témoignages légaux, directs, positifs, non équivoques ». Le 27 février 1857, le ministre des É.-U. demandait la somme de $ 400,000, du chef des troubles, déclarant que la somme des dommages soufferts s'élevait à un chiffre encore plus élevé. De tout ceci, il résulte que le gouvernement des É.-U. et les négociateurs du traité croyaient avoir une connaissance suffisante des réclamations pour être en mesure de leur donner une solution et qu'ils pouvaient, avec une parfaite exactitude, considérer la liste des demandes comme close. Aussi, d'après la convention, la compétence de la Commission était-elle limitée à des réclamations qui avaient été présentées avant le jour de la signature, le 10 septembre 1857, et aucune exception n'avait été

faite ni expressément, ni tacitement, pour une catégorie quelconque de réclamations. Quand le traité fut ratifié par le Sénat desÉ.-U., le 18 mars i859, le délai fut prolongé de deux ans, jusqu'au l®"" septembre 1859. Les négociateurs de la convention et le Sénat ont dû comprendre l'effet du délai fixé, car ils avaient sous les yeux la correspondance diplomatique et le résultat des enquêtes spéciales. Le défaut ultérieur de protection des droits des réclamants ne pouvait, dès lors, être considéré comme une inadvertance, moins encore comme une absurdité ou une contradiction avec le but et l'objet du traité pouvant autoriser l'interprète à s'écarter de son clair langage. Depuis la promulgation de la convention, très peu de noutrelles réclamations ont été présentées ; si des réclamants ont été malencontreusement écartés par le fait de leur gouvernement, c'est affaire à lui, non à la Commission. Il peut y avoir, à la vérité, difficulté pour savoir en quoi devait consister la présentation d'une réclamation. A cet égard, la règle est habituellement très libérale. Toute demande écrite ou verbale faite au département d'Etat on au ministre à Bogota, dans le délai fixé, ou toute liste de réclamants, ou la mention en temps opportun dans la correspondance officielle du dommage souffert par quelqu'un, serait probablement tenue pour une présentation régulière en vue de Texamen ultérieur de la réclamation ; mais les questions de ce genre ne peuvent être examinées qu'à la condition d'être posées. Si, dans l'affaire, il n'a pas été prouvé que la réclamation a été faite ou portée à la connaissance des autorités dans le délai fixé ou constatée en temps opportun, par l'enquête gouvernementale, les commissaires n'ont pas, vis-à-vis d'elle, compétence et ne peuvent statuer.

Question de fond. — Dans quelle mesure la Nouvelle-Grenade avaitelle reconnu sa responsabilité dans l'alTaire des troubles de Panama?

n. — L'agent de la Nouvelle-Grenade, J. M. Oarlisle, offrit de prouver que l'émeute avait été soudaine, provoquée par d'injustes violences des Américains, que le gouvernement de la Nouvelle-Grenade avait fait tout son possible pour la réprimer et rétablir l'ordre et qu'il n'avait, sous aucun rapport, manqué au devoir qui lui incombait d'après le droit international. Il prétendait que la responsabilité de la Nouvelle-Grenade n'avait pas été. admise par l'article l^*" de la convention :

1» Si la formule employée pouvait être regardée comme préjugeant la responsabilité de la N.-G., elle était si ambiguë qu'elle était totalement infirmée par l'explication donnée par la N.-G. au moment de l'échange des ratifications, explication mutuellement reconnue comme faisant partie intégrante du traité. 2° D'après l'art, le"", la N.-G. acceptait de répondre aux réclamations dirigées contre elle, c'est-à-dire de s'en justifier, mais non pas de les acquitter sans avoir à s'en justifier. S» L'imputation dune plus grande responsabilité n'était pas compatible avec cette autre disposition de l'art, l"' que les commissaires devaient examiner avec soin et décider avec impartialité, d'après les règles de la justice et de l'équité, toutes les réclamations portées devant eux.