AFFAIRE DE LA COMPAGNIE DU DETROIT DE PUGET

Il serait peut-être d'une médiocre utilité d'examiner en détail les difficultés rencontrées par la Compagnie depuis 1846, Il suffit de se prononcer sur le caractère, l'étendue et la valeur de ses propriétés.

A mon avis, les H. P. C. ont reconnu le droit de propriété delà Compagnie. L'emploi du mot « appartenant » (art 4) n'impliquait pas, comme les É.-U. l'ont prétendu, l'obligation pour la Compagnie de prouver son droit de propriété. Mais l'étendue de ses possessions était restée indécise et la solution de cette question offre des difficultés considérables.

La Compagnie avait procédé à l'exploitation de fermes et à l'élevage de bétail. Cette entreprise exigeait l'occupation et l'usage de vastes pâturages ; cet état de choses était connu à l'époque du traité de 1846. Ce traité se sert de termes qui manifestement sont choisis pour comprendre toutes les terres et propriétés dont la Compagnie avait l'usage ou la possession et je ne puis accepter l'interprétation différente avancée par les É.-U., qu'il entendait seulement confirmer ce que la Compagnie prouverait être légalement sa propriété ou qu'en tout cas elle ne pourrait réclamer que les terres actuellement closes. La Compagnie n'avait pas sur les terres closes un titre différent de celui qu'elle avait sur ses pâturages. Tous les deux reposaient sur le fait de l'usage et de la possession. Il n'y avait aucun besoin de clôtures, ni dans l'intérêt des affaires de la Compagnie ni comme preuve de son droit de possession, car dans la région il n'y avait pas d'autres occupants. Elle était le seul possesseur et la séparation de ses possessions d'avec les autres terres était une forme tout à fait inusitée dans la condition primitive du territoire. Il est évident que les deux parties avaient en vue une vaste propriété puisque, d'après les termes du traité, elle pouvait avoir une importance générale et politique. J'estime, dès lors, que l'évaluation doit comprendre toutes les terres du district géographique de Nisqually dont la Compagnie avait l'usage pour ses opérations agricoles et pastorales.

La ferme et rétablissement de Cowlitz offrent moins de difficulté quant à la question de leurs limites et de leur étendue, et j'estime que les réclamants ont démontré y posséder environ 3,000 acres.

En présence des difficultés inhérentes à une juste estimation, les commissaires ont cru devoir adopter comme règle de procéder à des évaluations séparées et, après discussion, d'y introduire respectivement des modifications raisonnables dans la mesure nécessaire pour arriver à une conclusion commune ; à moins de s'en remettre au jugement unique d'un surarbitre, c'était la seule solution possible.

Par conséquent, bien que, dans mon opinion, l'indemnité dût être sensiblement supérieure à celle qui a été adoptée, j'ai cru somme toute de mon devoir d'accepter une modification dans le chift're de l'indemnité afin que la sentence commune des deux commissaires pût mettre un terme à une controverse dont la durée a déjà causé un grave préjudice aux intérêts en jeu. Je décide, par conséquent, que, suivant les termes du traité, les É.-U. doivent payer à la Compagnie, à titre d'indemnité pour le transfert de ses droits et réclamations, la somme de $ 200,000 en or.

Opinion du commissaire américain. — En présence des termes de l'article 4 du traité de 1846, il s'agit de savoir si la Compagnie n'est pas obligée de produire un titre antérieur au traité et opposable en di oit au gouvernement britannique. Le traité parle, en effet, de fermes, terres et autres propriétés v appartenant » à la Compagnie et devant lui être confirmées.

L'interprétation du traité que j'ai adoptée dans l'affaire de la Compagnie de la baie d'Hudson s'impose également quant aux fermes, terres et autres propriétés appartenant apparemment, lors du traité, à la Compagnie agricole du détroit de Puget. Il n'y avait

jamais eu, à la connaissance des deux gouvernements, de concession territoriale de la part de la G.-B. en faveur de la Compagnie ; l'interprétation contraire rendrait illusoire la clause du traité.

Vattel {Droit des gens, liv. II, ch. XVIII, § 283) dit :

On ne présume point que des personnes sensées aient prétendu ne rien faire en traitant ensemble ou en faisant tout autre acte sérieux. L'interprétation qui rendrait un acte nul et sans effet ne peut donc être admise. Il faut l'interpréter de manière qu'il puisse avoir son effet, qu'il ne se trouve pas vain et illusoire. Il s'agit de donner aux paroles le sens que l'on doit présumer être le plus conforme à l'intention de ceux qui parlent.

Comme exemple de ces règles, il cite le cas des Athéniens, qui, après avoir promis de sortir du territoire ennemi, prétendirent pouvoir rester dans le pays sous prétexte que les terres qu'occupait actuellement leur armée n'appartenaient pas à l'ennemi. Il repousse cette interprétation dans un langage trop énergique pour que je le cite, et déclare que par territoire ennemi on devait manifestement entendre tout ce qui était compris dans les anciennes limites, sans excepter ce dont l'ennemi s'était emparé pendant la guerre.

D'après ces règles d'interprétation, je n'hésite pas à dire que dans l'intention des parties, telle qu'elle est manifestée par les termes employés, il s'agissait de toutes les terres appartenant apparemment à la Compagnie. Le mot « appartenant » n'est pas une condition : il est employé simplement pour désigner les propriétés visées.

Une autre question a trait à l'étendue des possessions de la Compagnie et aux indices extérieurs de propriété nécessaires pour faire rentrer telle terre déterminée dans les termes du traité.

On ne doit pas oublier qu'à l'époque du traité, les possessions des É.-U. sur la côte du Pacifique étaient comparativement de minime importance. La Californie n'était pas encore acquise, la découverte de l'or n'avait pas encore. eu lieu, la population américaine était très faible. En dehors des territoires occupés par les deux Compagnies réclamantes, la majeure partie de la région était vacante. Dans ces conditions, réclamer les preuves d'appropriation et de possession qui sont en usage dans les pays colonisés, ce serait tout à fait déraisonnable. Dans les pays colonisés, on exige de pareilles preuves parce que les enclos et les autres marques de possession du même genre sont les conséquences habituelles du régime de propriété et servent d'avertissement à ceux qui peuvent avoir ou réclamer des droits contraires. Dans une région inculte, elles auraient été à peu près inutiles à la Compagnie pour la jouissance de ses terres et vaines pour tout autre but. II suffit que ces terres aient été possédées d'une manière quelconque par l'appropriation aux usages de la Compagnie selon les circonstances. Elle y avait des fermes entourées de clôtures, elle faisait paître ses nombreux troupeaux sur certaines terres, proches de ses principaux établissements ; elle comprenait toutes ces terres dans ce que, avant le traité, elle considérait et utilisait comme ses possessions.

Ses réclamations sur les terres de Cowlitz et de Nisqually ne sont pas exagérées quant à leur étendue ; elles concordent en principe avec les faits à l'époque du traite. D'une part, en effet, si ses possessions étaient d'une étendue aussi restreinte que le prétendent les É.-U., elles n'auraient pas été considérées, dans l'état où se trouvait alors le pays, comme assez importantes pour réclamer, en vue d'un intérêt éventuel de nature publiqueetpolitique, la réserve de l'acquisition ultérieure par lesÉ.-U. Pareille précaution ne peut s'expliquer que si les possessions de la Compagnie étaient d'une étendue considérable. D'autre part, contrairement à ce qui avait été stipulé, les E.-U. n'ont jamais confirmé à la Compagnie aucune possession territoriale, ce qui me porte à faire bénéficier

AFFAIRE DES G*®^ DE LA BAIE d'hUDSON ET DU DÉTROIT DE PUGET 517

la Compagnie des doutes qui peuvent subsister quant à l'étendue précise de ses possessions à l'époque du traité. II n'est pas prouvé que la Compagnie ait jamais consenti volontairement à un démembrement de ses possessions ; et bien qu'elle ait été en fait privée de la plus grande partie de ses terres, ses droits n'ont pas été altérés par ce qui s'est passé après le traité.

Quant au montant de l'indemnité qui doit être payée par les É.-U., il y a eu dans cette affaire la même diversité de témoignages et la même différence de vues entre mon collègue et moi que dans la précédente affaire, et les mêmes procédés de raisonnement et de réflexion m'ont conduit à me joindre à lui pour accorder à la Compagnie, en vertu de l'article 4 du traité, la somme de $ 200,000 en or.

S'étant ainsi mis d'accord sur la solution du litige, les commissaires ont rendu en commun, à Washington, le 10 septembre 1869, la sentence suivante :

Sentence du 10 septembre 1869 (1)

Les commissaires, ouï et dûment considéré les allégations et preuves des parties et les plaidoyers de leurs avocats, décident et arbitrent que, à titre de juste indemnité pour le transfert aux É.-U. d'A. de tous droits et actions possessoires de la Compagnie de la baie d'Hudson et de la Compagnie agricole du détroit de Puget, en vertu de l'article 1 dutraité du 1" juillet 1863, et des articles 3 et 4 du traité du 15 juin 1846, communément appelé traité de TOrégon, et en plein dédommagement de tous ces droits et actions, doivent être payés en monnaie or des É.-U. d'A., aux époques et dans les conditions prévues par l'article 4 du traité du i*'" juillet 1863, en raison des droits et actions possessoires de la Compagnie de la baie d'Hudson, $ 450,000 et, en raison des droits et actions possessoires de la Compagnie agricole du détroit de Puget, la somme de $ 200,000; et qu'au plus tard au moment de l'époque fixée pour le premier paiement à faire en exécution du traité et de celte sentence, chacune des dites Compagnies délivrera et remettra aux É.-U. d'A. un acte de transfert et d'abandon conçu conformément au modèle ci-joint.

En foi de quoi, etc..

John Rose. — Alexander S. Johnson.

Modèle d'acte :

Que tous sachent par les présentes : que la Compagnie agricole du détroit de Puget, en exécution da la sentence des commissaires nommés en vertu du traité intervenu entre S. M. B. et les É.-U. d'A. le 1er juillet 1863, sentence en date du \0 septembre 1869, fait, parles présentes, transfert aux É.-U. d'A. de tous droits et actions possessoires de ladite Compagnie mentionnés et spécifiés à l'article i«'" du dit traité et aux articles 3 et 4 du traité de l'Orégon, auquel il y est référé,

(1) Texte anglais dans Moore, I, p. 268.

et fait aussi, par les présentes, abandon en faveur des É. U. d'A. de toutes réclamations et demandes fondées ou basées sur les susdites dispositions desdits traités, ou des droits et actions possessoires de ladite Compagnie ci-dessus mentionnés.

En foi de quoi, la Compagnie agricole du détroit de Puget a délivré cet acte en due forme légale, à Londres, le...

Un acte de même forme, mutatis mutandis, sera délivré par la Compagnie de la baie d'Hudson.

En exécution de la sentence les deux Compagnies firent aux Etats-Unis transfert de leurs droits et les indemnités allouées furent acquittées en deux versements de % 325,000 l'un.

Lors du second versement, une complication surgit par suite d'une réclamation du comté de Pierce (territoire de Washington) contre la Compagnie agricole du détroit de Puget, s'élevant à S 61, 305. 22, en raison de taxes.

En votant les crédits pour le deuxième versement, le Congrès décida que la Compagnie devait au préalable acquitter les taxes légalement imposées à ses propriétés visées dans la sentence ; faute de quoi, le gouvernement retiendrait leur montant sur la somme à payer à titre d'indemnité (1).

Saisi de la question, l'attorney général se prononça, le 7 août 1871, pour le paiement immédiat de la somme allouée par la sentence arbitrale : aux termes du traité de 1863 (art. 4), les indemnités dues devaient être payées en deux versements « sans aucune déduction » ; le traité serait violé si la décision du Congrès devait avoir pour résultat de faire verser aux intéressés moins que la somme allouée par la sentence ; sans doute le Congrès avait subordonné le vote des crédits au paiement des taxes ; mais, stricto sensu, « taxe » désignait les taxes fédérales des États-Unis, non les taxes locales des États particuliers ou des territoires ; or, les taxes réclamées à la Compagnie étaient locales et non fédérales, elles ne pouvaient donc êtie retenues sur le solde de l'indemnité (2).

L'affaire, qui précède, est intéressante à plus d'un titre. 1. Elle permet de mesurer, au milieu du XIX® siècle, la valeur comparée du règlement diplomatique et du règlement arbitral. Une

(1) Slatutes at Large, XVI, p. 419; llouse Mise. Doc. 222, 42 Gong., 2 sess.

AFF. DES COMPAGNIES d'hUDSON ET DE PUGET : NOTE DOCTRINALE 519

grande controverse est depuis long-temps pendante entre les Etats- Unis et la Grande-Bretagne : celle de l'Orégon. Le conflit porte sur la souveraineté d'un immense territoire de 600,000 milles carrés. Né dès le début du XIX^ siècle, le litige ne prend fin qu'en 1846. Pour le résoudre, il n'est jamais question d'arbitrage : c'est de la diplomatie qu'il relève. Mais quand, le grand conflit tranché, un petit litige, né du traité de 1846, s'inscrit en marge du grand, il semble tout naturel de le confier à l'arbitrage : à la diplomatie, les grandes affaires; à l'arbitrage, les petites, qui passent dans le sillage des grandes. De l'affaire de l'Orégon à celle des Compagnies de la baie d'Hudson et du détroit de Puget, la distance est grande : c'est exactement, à l'époque, celle de la diplomatie à l'arbitrage.

2. Une compagnie à charte se voit céder, sur un territoire, l'exercice de droits souverains par un Etat qui n'a pas encore ou n'a plus la souveraineté de ce territoire. Les droits que cet Etat concède n'ont pas, chez le cessionnaire; plus de valeur que chez le cédant. Dès que le véritable souverain est déterminé, soit par arbitrage, soit par traité, la compagnie, dont les droits étaient l'œuvre d'un non-souverain, en est totalement déchuepour l'avenir. En est-elle aussidéchue dans le passé ? Les taxes qu'elle a perçues doivent-elles être restituées ? Les rapports de droit, formés suivant les règles de droit qu'elle a promulguées, sont-ils rétroactivement dissous ? Les sentences portées par les tribunaux qu'elles a constitués tombent-elles ? Les actes d'appropriation, faits suivant d'autres lois que celles du véritable souverain, sont-ils nuls ? La question serait intéressante : elle ne se pose pas, car, dans une série d'accords (1818, 1827), les deux Etats avaient, ici, pris soin de reconnaître provisoirement la souveraineté de l'un et de l'autre sur les territoires occupés en fait, avec ou sans droit, par l'un ou par l'autre.

3. Un territoire ne dépend d'aucun État. Il est sans maître, c'est-àdire sans souverain. Est-il possible, à un particulier, de s'y créer, avant la naissance de la souveraineté, une propriété ? Bref, la propriété peutelle apparaître, non seulement au profit des indigènes, mais au profit des étrangers, avant la souveraineté ? Dans son opinion sur l'affaire de la Compagnie de la baie d'Hudson, le commissaire américain n'en doute pas : « Il est vrai que, pour les fins du gouvernement civil et pour la. dévolution régulière de la propriété, le titre à un- territoire est considéré comme dérivant du souverain, mais son fondement plus naturel réside dans l'initiative et le travail de ceux qui, les premiers, y ont introduit la culture et la civilisation. » Et il ajoute : « Les lois protègent le droit de propriété, même lorsqu'à l'origine il était dépourvu de la sanction de la loi». Ainsi, quand

520 ÉTATS-UNIS — GRANDE-imETAGNE : 10 SEPTEMBRE 1869

un territoire est sans maître, il est loisible à des étrangers de s'approprier les terres vacantes, par l'occupation et l'exploitation, avant même qu'aucun Etat n'ait, sur ce territoire, constitué une souveraineté : cette appropriation peut se faire par simple jouissance sans d'ailleurs qu'il y ait clôture ; ainsi le décident les deux commissaires dans l'affaire de la Compagnie du détroit de Puget. Conforme à une pratique coloniale constante, la règle dégagée ici par les commissaires est aujourd'hui implicitement, mais certainement, consacrée parle droit positif. L'acte de Berlin du 26 février 1885 suppose la possibilité pour tout individu d'acquérir valablement des biens dans un pays vacant et sans maître, et oblige (art. 35) l'Etat qui, par la suite, viendrait à occuper le pays, à faire respecter « les droits acquis ». La seule question très délicate est celle de la preuve de la réalité et de l'honnêteté des acquisitions privées antérieures à l'établissement de la souveraineté (1).

4. Autre question : un Etat, qui délègue à une compagnie à charte l'exercice de ses droits souverains, peut-il, en lui retirant cette charte, la dépouiller, sans indemnité, de ces droits souverains ? Sans doute. Mais peut-il aussi la dépouiller des droits d'ordre privé, qui, d'après la charte, lui étaient concédés pour un certain temps? Non, répond encore le commissaire américain. L'expropriation par l'Etat des droits de souveraineté par lui concédés peut se faire sans indemnité. L'expropriation des droits non souverains par lui concédés pour un certain temps ne peut se faire, avant terme, sans indemnité. Ce n'est pas, dit-

(l) La pratique coloniale anglaise s'est toujours inspirée de la nécessité de soumettre les acquisitions antérieures à un rigoureux contrôle, pour ne reconnaître comme définitives que celles qui avaient été réalisées d'accord avec les exigences de la morale et de l'équité. Il en fut ainsi notamment lors de l'annexion de la Nouvelle-Zélande en 1840 et lors de l'annexion des îles Fidji en 1874 (v. sur les travaux delà Commission de révision des titres de propriété aux Fidji, les livres bleus : Correspondence relative io land daims in Fiji [G. 3584], 1883 ; Further Correspondence relative io land daims in Fiji [G 3815], 1883). Sous l'influence anglaise, la même politique a été plus ou moins observée dans des régions acquises par la Grande-Bretagne concurremment avec d'autres États. Ainsi, aux Samoa, où l'Allemagne, les États-Unis et la Grande-Bretagne avaient décidé en 1889 de soumettre les titres de propriété dans les îles, au point de vue de leur origine et de leurs mérites intrinsèques, à l'examen d'une commission mixte (Livre bleu, Samoa, n» 1, 1889 ; Further correspondence respecling the affairs of Samoa [G. 5907]). Ainsi encore aux Nouvelles-Hébrides, où. par la convention du 20 octobre 1906, la France et la Grande-Bretagne ont donné compétence à un tribunal mixte pour connaître des litiges immobiliers et infirmer, pour causes déterminées, les titres acquis avant l'établissement du condominium. Pour l'origine, la portée et la valeur de cet accord, V. N. Politis, Le condominium franco anglais des Nouvelles-Hébrides, Paris, \90S, p. 62-83. Gomp. L. Renault, A. Weiss et H. Berthélémy, Consultation pour la Société française des Nouvelles-Hébrides, Paris, 1906.

AFF. DES COMPAGNIES d'hUDSON ET DE PUGET ! NOTE DOCTRINALE 521

il, en vertu de la concession faite à la Compagnie de la baie d'Hudson que la Grande-Bretagne devait demander aux Etats-Unis, pour cette Compagnie, l'indemnité qu'elle-même, révoquant cette concession, eût dû lui donner; c'est a à raison des circonstances», c'est-à-dire parce qu'il faut tenir compte de leurs peines à ceux qui, les premiers, ont introduit dans un pays la culture et la civilisation. Le commissaire britannique avait, quoiqu'on des termes moins nets, affirmé la même opinion.

5. Supposons enfin qu'un territoire dépende de la sphère d'influence d'un État, qui se réserve de l'occuper, mais ne l'occupe pas encore. Des particuliers s'y établissent, à leurs risques et périls, sans autorisation. L'État, dont relève le territoire, est-il tenu, quand son autorité devient effective, de reconnaître les droits de propriété qui y ont été constitués sans sa permission ? C'est un principe, universellement admis, que, dans tout pays, les terres vacantes et sans maître appartiennent à l'État. Que ce principe fonctionne dans les limites de la souveraineté résilisée, effective, rien de plus juste. S'applique-t-il encore dans les limites de la souveraineté vii^tuelle, nominale ? On peut en douter. Et les raisons données par le commissaire américain, en faveur des pionniers de la civilisation, paraissent bien étendre jusqu'à cette dernière hypothèse, qu'il n'a pas expressément visée, la solution que, dans le cas à lui soumis, il a donnée.

0. Au fond, la question était de savoir à quel titre la Compagnie de la baie d'Hudson pouvait prétendre aux territoires qu'elle avait occupés. Son titre était-il dans la délégation par la Couronne de ses droits souverains ? Il expirait au plus tard en 1846, avec la reconnaissance de la souveraineté des États-Unis. Était-il dans la concession, toute précaire, du monopole du commerce ? Il prenait fin en même temps, car la concession était, par elle-même, un acte de souveraineté. Étaitil dans les appropriations réalisées par la Compagnie, dans la transformation d'une terre inculte par la culture, dans l'initiation d'Indiens sauvages à la civilisation ? Alors il s'opposait aux Etats-Unis, parce qu'il s'opposait à la Grande-Bretagne elle-même : c'est le raisonnement décisif des deux commissaires. Leur sentence unanime ne paraît pas critiquable. Juste en elle-même, elle se déduit d'un principe fertile en conséquences également justes, et que nous avons rapportées. Elle résultait d'ailleurs du traité lui-même. Vainement, l'avocat américain soutenait-il que la Compagnie n'avait droit qu'au remboursement de ses impenses. En la maintenant en tous ses droits de possession, le traité de 1846 avait entendu manifestement lui laisser tous les droits privés qu'elle exerçait avant cette date.

7. Les Etats-Unis devaient laisser aux Compagnies anglaises de rOrégon les mêmes droits privés qu'au temps de la domination anglaise; elles ne purent, en dépit du traité, les exercer. De ce fait, les États-Unis étaient-ils responsables? De l'engagement, qu'ils avaient pris en 1846, quel était le contenu ? Suffîsait-il qu'ils permissent aux Compagnies et à leurs agents Taccès des tribunaux américains ? Devaient-ils encore les mettre à l'abri de l'hostilité des citoyens et de la malveillance inévitable de l'administration nouvelle? Au moment où les sociétés françaises, établies au Congo, passent, en vertu de la convention de Berlin du 4 novembre 1911 (art. 5) sous la souveraineté de T Allemagne, substituée vis-à-vis d'elles aux droits et devoirs du gouvernement français, l'histoire des Compagnies de la baie d'Hudson et du détroit de Puget renferme plus d'une indication et peut être d'un utile enseignement. L'Etat, qui promet de respecter les droits de la Compagnie ne peut, évidemment, le faire que dans la limite compatible avec le respect de sa propre souveraineté ; c'est un point sur lequel insistent les deux commissaires. Mais ne doit-il pas garantir la Compagnie contre l'hostilité de ses citoyens, la protéger contre la malveillance de ses fonctionnaires ?

La question est délicate, L'Etat, qui met ses tribunaux à la disposition du droit individuel lésé, n'a-t-il pas, à moins de déni de justice dûment démontré, rempli tout son devoir ? Responsable des actes caractérisés de ses fonctionnaires, doit-il répondre encore de leurs sentiments, de leur esprit d'indifférence ou de malveillance ? Assurément, l'État devrait répondre des actes de ses nationaux et l'un des commissaires l'a justement rappelé. Mais, d'autre part, l'État nouveau doit protéger les Compagnies concessionnaires plus et mieux qu'en leur donnant l'accès des tribunaux : son administration, ici prise en flagrant délit d'hostilité, devait faire au contraire tout le possible pour les protéger. Elle pouvait, sans doute, invoquer des circonstances atténuantes qu'avec beaucoup d'impartialité le commissaire britannique a lui-même relevées : « la coexistence de deux gouvernements, l'un particulier, l'autre fédéral, la condition rude et primitive de l'état social, l'esprit de liberté individuelle frisant l'insubordination aux lois, qu'on trouve dans tout pays neuf ». Mais les États-Unis devaient autre chose que le libre accès de leurs tribunaux, et le commissaire américain l'a justement reconnu : ils devaient faire tout leur possible non seulement pour réprimer par leur justice, mais pour prévenir parleur police, les troubles de jouissance dont les Compagnies eurent à souffrir. Ils le devaient d'autant plus qu'en diminuant la valeur de ses établissements, ils diminuaient le chiffre éventuel de l'indemnité qu'en cas d'expropriation pour cause

AFF. DES COMPAGNIES d'hUDSON ET DE PUGET : NOTE DOCTRINALE 523

d'intérêt général ou d'ordre politique, aux termes du traité, ils lui devaient fournir : le gouvernement allemand serait, éventuellement, au Congo, dans la même situation vis-à-vis des Compagnies françaises, dont la charte originaire prévoit le rachat de leur concession, moyennant une juste indemnité. La sentence unanime des commissaires pose à cet égard une règle de toute première utilité, savoir que l'Etat est tenu, vis-à-vis des sociétés étrangères, à une responsabilité d'autant plus stricte qu'il peut, éventuellement, les racheter : il doit les protéger avec une vigilance d'autant plus grande qu'il serait plus tenté de leur susciter des obstacles, afin, découragées, amoindries, effondrées même, de les racheter à vil prix. C'est une tentation contre laquelle la loyauté de la justice arbitrale se dresse : il n'était sans doute pas, au passage, inutile de le noter.

8. On remarquera l'importance de la décision par laquelle le juge affirme que l'offre d'une somme par les parties, dans un esprit de conciliation ou de résignation, ne saurait, en aucun cas, être retenue comme un aveu, qui lierait l'arbitre : il peut toujours, malgré cette offre, évaluer librement le dommage (1).

9. Enfin, il n'est pas jusqu'à la forme même de la sentence qui ne mérite d'être relevée. Les deux commissaires, après s'être individuellement formé leur opinion, cherchent à rapprocher leurs conclusions, l'une de l'autre. D'accord sur les principes, en désaccord sur leur application, c'est-à-dire sur le chiffre de l'indemnité, ils font, comme dit l'un d'eux, dans l'appréciation des témoignages, la part de ï erreur possible : c'est en même temps, la part des concessions permises. Et, de cette manière, après avoir chacun séparément opiné, tous deux peuvent rassembler leurs conclusions dans une même sentence. C'est la première fois que nous voyons ainsi les commissaires, au lieu de se laisser, comme d'habitude, départager par l'arbitre ou surarbitre, tenter eux-mêmes de se concilier.

(1) Sur les différents aspects de la délicate question de l'aveu comme preuve des obligations internationales, v. la note doctrinale dans l'affaire Groft, ci-dessus, p. 34 à 37.

Commission mixte de Caracas

Après sa séparation, en 1830, d'avec l'Equateur et la Nouvelle- Grenade, auxquels il était, depuis 1819, réuni sous le nom de République de Colombie, le Venezuela eut, durant de longues années, une existence des plus troublées. Les émeutes, les soulèvements, les insurrections se succédèrent de façon presque ininterrompue, jusqu'à la guerre civile de la Fédération, qui, commencée en 1859, aboutit en 1863 à l'établissement des Etats-Unis du Venezuela.

Au cours de ces événements, de nombreux étrangers, établis dans le pays ou y ayant des intérêts, furent exposés à des violences, des expropriations, des dénis de justice, qui leur occasionnèrent des pertes et des préjudices considérables ; d'autres, qui avaient acquis des titres d'emprunts ou des bons du Trésor, ne furent pas payés. De tous ces chefs, des indemnités étaient réclamées qui venaient augmenter le poids du passif non encore liquidé de l'ancienne République de Colombie. Impuissant à les satisfaire, le Venezuela laissait s'accumuler les réclamations. Il devint ainsi le débiteur, pour des sommes énormes, de la plupart des grandes nations, notamment de la France, des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne.

La guerre civile terminée, la nécessité d'une liquidation générale s'imposa au gouvernement du grand citoyen Maréchal. Les négociations aboutirent promptement avec la France (1) et plusieurs autres pays

(1) Convention du 6 février 1864 (de Glercq, IX) et accord additionnel du 29 juillet 1864 {ibid., 118) : le Venezuela s'engagea k payer, pour le règlement de toutes les réclamations françaises fondées sur des faits antérieurs à la date de la convention, la somme globale de 6,000,000 de francs dont la répartition devait être faite par le gouvernement impérial, sans que le Venezuela eût à s'ingérer en rien dans son exécution. Le paiement devait s'effectuer par fractions dans .un délai de cinq années, avec la garantie

européens (1). Elles furent plus laborieuses avec les Etats-Unis et la Grande-Bretagne. Le nombre et l'importance des réclamations, l'incertitude des faits allégués, la difficulté de l'appréciation juridique de la responsabilité du Venezuela ne permirent pas d'arriver directement à une entente définitive. Il parut préférable de confier l'examen des réclamations américaines et britanniques à des commissions mixtes. Adoptée d'abord à l'égard des Etats-Unis (2), cette procédure fut établie à l'égard de la Grande-Bretagne dans les termes suivants^:

Convention dn 21 septembre 1868 (3)

Dans le but de déterminer le montant de toutes les réclamations britanniques pendantes contre le gouvernement du Venezuela, les soussignés, Guillaume Tell Villegas, ministre des Affaires étrangères, et George Fagan, chargé d'affaires de S. M, B. aux É.-U. du V., dûment autorisés par leurs gouvernements, ont respectivement nommé le citoyen D"^ Juan de Dias Méndez, commissaire des É.-U. du V., et M. Lewis Joël, commissaire de la G.-B., pour former une Commission mixte chargée de fixer le montant des indemnités dues aux sujets britanniques dont les réclamations n'ont pas encore été adjugées.

La Commission nommée ci-dessus se réunira dans la ville de Caracas après la signature du présent accord.

En cas de décès, absence, démission ou incapacité de l'un ou de l'autre des commissaires ou dans l'hypothèse où l'un ou l'autre de ces derniers négligerait ou cesserait de remplir ses fonctions, le gouvernement des É.-U. du V. ou le chargé d'affaires britannique à Caracas aurait à pourvoir sans délai à la vacance.

Les commissaires nommeront une tierce personne, en qualité d'arbitre [arbitrator] ou surarbitre [umpire], pour décider du cas ou des cas sur lesquels ils

d'une hypothèque spéciale sur le dixième du produit total des droits annuels ordinaires et extraordinaires des douanes de La Guayra, Porto Gabello, Maracaïbo et Giudad Bolivar.

(1) Avec l'Espagne, le 17 avril 1865 {Colecciôn de tratados publicos de Venezuela, Caracas, 1911, p. 201) ; avec le Danemark, le 17 mars 1866 {ibid., p. 192) ; avec l'Italie, le 7 octobre 1868 {ibid., p. 197).

(2) Convention du 25 avril 1866. La Commission mixte instituée par cette convention se réunit à Caracas le 30 août 1867. Ses travaux prirent fin le 3 août de l'année suivante, mais ils furent critiqués par le Venezuela comme entachés de fraude ; une deuxième Commission mixte fut, en conséquence, instituée à Washington, en vertu des conventions du 5 décembre 1885 et du 3 septembre 1889, pour procéder à leur revision. Le règlement définitif ne fut obtenu que le 2 septembre 1890 (Moore, II, p. 1659 et suiv., et ce Recueil, plus loin, à la date de la deuxième Commission).

(3) Texte anglais dans Br. and F. St. Pap. LIX, p. 168 ; Livre bleu. Report of the mixed Commission on the daims of Brilish subjects ag^ist Ihe government of VenC' zuela, février 1871 (C. 308) p. 2 ; La Fontaine, p. 168.

526 GRANDE-6RETAÔNE — VÉÎJÉZUÉLA : 15 NOVEMBRE 1869

seraient en désaccord ou des divergences qui pourraient surgir au cours d« leurs travaux.

Toutefois, si les commissaires n'arrivaient pas à s'entendre au sujet de cette tierce personne, chacun d'eux désignerait une personne et, dans le cas où ils seraient en désaccord sur quelque point, on déterminerait par tirage au sort laquelle des deux personnes ainsi désignées aurait à trancher, en qualité d'arbitre ou surarbitre, le point en controverse, et ainsi de même pour tous autres points sur lesquels les commissaires différeraient d'opinion.

La décision des commissaires ou de l'arbitre ou surarbitre sera rédigée par écrit et revêtue, suivant les cas, de la signature des commissaires ou de celle du surarbitre.

Les deux gouvernements s'engagent solennellement et sincèrement à considérer la décision conjointe des commissaires et, le cas échéant, celle de l'arbitre ou surarbitre, comme finale et définitive sur les questions examinées, et à l'exécuter entièrement, sans objection ni délai.

Les commissaires et l'arbitre ou surarbitre tiendront procès-verbal exact et daté de leurs travaux et pourront, s'il en est besoin, nommer et employer un commis pour les assister dans l'expédition de leurs affaires.

Tout traitement ou gratification payé aux commissaires sera supporté parleurs gouvernements respectifs. Tout traitement ou gratification payé à l'arbitre ou surarbitre, et au commis, ainsi que toutes dépenses extraordinaires, seront supportés par moitié par les gouvernements respectifs.

Le présent arrangement, ainsi que les sentences qui seront rendues sur sa base soit par les commissaires, soit par le surarbitre, seront soumis à l'approbation de la législature nationale du Venezuela.

En foi de quoi, etc.

Caracas, le 21 septembre 1868.

Guillaume Tell Villegas. — George Fagan.

Les commissaires désignés par le compromis, Lewis Joël et Juan de Méndez, se réunirent à Caracas le 26 septembre 1868. Ils choisirent comme secrétaire M. Louis Fagan, fils du chargé d'affaires britannique. Le surlendemain, ils signèrent la déclaration solennelle d'examiner avec soin et impartialité les réclamations portées devant eux et d'en décider d'après les règles de la justice et l'équité, sans peur, faveur, ni préférence pour leurs pays. Le 29 septembre, ils chargèrent le secrétaire de dresser la liste alphabétique des réclamations, avec indication du montant et de l'objet de chacune d'elles. S'étant trouvés en désaccord sur le mode de nomination du surarbitre, mais la remettant à plus tard, ils décidèrent de commencer, quand même, immédiatement, leurs travaux. Après une douzaine de séances, des dissentiments s'étant produits, ils durent songer à la désignation du surarbitre. Le commissaire britannique propo^ le ministre du Brésil, M. Leal ; le commissaire vénézuélien, un de ses compatriotes, M. F. S. Casanova. M. Joël

COMMISSION MtXTE DE CARACAS 527

représenta la convenance de choisir un membre du corps diplomatique et, à défaut de M. Leal, le consul général danois M. Sturup. M. de Méndez insista pour la nomination d'un Vénézuélien, M. F. S. Casanova, et, à défaut, M. J. J. Mendoza. Dans l'impossibilité de s'entendre, il estima qu'il y avait lieu de suivre le quatrième paragraphe du compromis, qui donnait aux commissaires le droit de nommer séparément deux personnes parmi lesquelles le sort désignerait dans chaque cas le su«rarbitre. Pour le commissaire britannique, c'était aller trop vite en besogne, la faculté offerte par le § 4 ne devait être utilisée qu'à l'extrême limite, alors que tout espoir d'entente aurait été manifestement perdu ; or il n'y avait pas eu discussion, le commissaire vénézuélien s'était borné à repousser les propositons de son collègue, sans donner les raisons de son refus. Oe n'était pas assez :

Nous avons à constituer un tribunal par la nomination d'un surarbitre, placé à égale distance des réclamants et du gouvernement vénézuélien, pour statuer sur les questions qui lui seraient soumises. Procéder autrement, ce serait en réalité manquer au grand objet de la convention. Le désaccord sur le choix de la personne du surarbitre et la nécessité de s'en remettre au sort pour en désigner un dans chaque cas diminueraient grandement l'effet moral des décisions rendues par la Commission. Si les' commissaires ne s'entendent pas sur la personne à choisir, la désignation par le sort de l'une des personnes nommées séparément donne nécessairement au tribunal une composition inégale et injuste. Si les commissaires se divisent sur quelque point, le tribunal est nécessairement formé au hasard par une personne insuilisante aux yeux de l'un ou l'autre commissaire, et toute décision défavorable, qu'elle soit juste ou erronée, laissera éventuellement aux réclamants l'impression que leur cause aura été perdue, non parce qu'elle était mal fondée, mais parce que le tribunal n'était pas constitué de manière impartiale (1).

M. de Méndez déclara toute discussion inutile: il ne voulait accepter ni un diplomate, ni un étranger quelconque, mais un Vénézuélien.

Le désaccord étant radical et définitif, on convint de procéder, suivant le § 4 du compromis, à des nominations séparées. Le commissaire vénézuélien* désigna M. Guillaume Yribarren Mora, ancien ministre d'État. Le commissaire britannique sollicita le ministre du Brésil, M. Leal, qui déclara ne pouvoir accepter cette délicate mission, du moment qu'il n'inspirait pas une égale confiance aux deux parties. M. .Joël s'adressa alors au consul général de Danemark, M. Guillaume Sturup, qui accepta (2 décembre 1868).

Les deux gouvernements ne nommèrent pas d'agents, mais plusieurs réclamants se firent représenter par des avocats ou mandataires. Chaque demande fut examinée séparément. Le secrétaire de la Commission

(1) M. Lewis Joël à M. Juan de Méndez, 16 novembre 1868, Report précité, p. 10.

b'iS GRANDE-BRETAGNE — VENEZUELA : 15 NOVEMBRE 1869

donnait lecture du dossier, puis les commissaires commençaient la discussion qui, parfois, se poursuivait durant plusieurs séances (1). Lorsque les documents fournis ne leur paraissaient pas suffisants, ils entendaient des témoins, demandaient aux avocats des explications ou des productions complémentaires, ou procédaient par eux-mêmes à des enquêtes, comme dans l'affaire J. Giuseppi n° 2, où, pour vérifier les créances du réclamant contre l'ancienne Banque du Venezuela, ils se transportèrent chez le liquidateur de la Banque à l'effet d'examiner les livres de cet établissement (2).

Dans certains cas, la discussion entre les commissaires se poursuivit, hors séance, par l'échange de notes écrites.

Lorsque l'accord n'arrivait pas à se produire, soit pour déclarer une demande recevable, soit pour la rejeter ou l'admettre au fond, le tirage au sort désignait celui des surarbitres à qui l'affaire devait être renvoyée. Le hasard favorisa M. G. Y. Mora, dont le nom sortit vingt et une fois, tandis que son collègue, M. G. Sturup, n'eut à intervenir que dans neuf affaires.

Le surarbitre désigné par le sort était saisi du dossier et des opinions écrites des commissaires où apparaissaient les motifs de leur dissentiment. Le plus souvent, il statuait sur le vu de ces pièces, qu'il retournait à la Commission avec sa sentence. Parfois, comme dans l'affaire J. Giuseppi n* 1 (3), il demandait un supplément d'information ou bien y procédait lui-même et se rendait au siège de la Commission pour entendre les commissaires et discuter avec eux les mérites de la réclamation.

Le 5 novembre 1869, la Commission acheva l'examen de son rôle. Depuis sa première réunion, le 20 septembre 1868, elle avait tenu 171 séances et étudié 79 affaires. Les commissaires se réunirent une dernière fois le 15 novembre 1869 pour signer le rapport qu'ils adressèrent à leurs gouvernements, avec les procès-verbaux imprimés des séances (4).

(1) V. à litre d'exemple l'afTaire Garolina Liborius où la lecture du dossier prit deux semaines (séances du 15 mai au 2 juin 1869, Report, p. 22) et la discussion en demanda près de trois (séances des 8, 10 et 27 juillet 1869, ibid., p. 23 et 24).

(2) Procès- verbal du 30 septembre J869, Report, p. 28.

(3) Procès-verbal du 23 mars 1869, Report, p. 21.

(4) Report précité. Les procès-verbaux des séances y sont simplement résumés. Seules les affaires où il y a eu intervention du surarbitre y sont données m extenso.

COxMMISSION MIXTE DE CARACAS 529

Décisions des commissaires et des surarbitres

Sur les 79 demandes formées contre le Venezuela, 18 furent déclarées non recevables (1) ; 2 restèrent sans solution à cause du refus du commissaire vénézuélien d'en connaître (2) ; 25 furent rejetées, souvent pour insuffisance de preuves, 21 par les commissaires, 4 par les surarbitres ; enfin 34 furent admises, 19 par les commissaires, 15 par les surarbitres.

La plupart de ces affaires sont d'un intérêt médiocre. Mais à côté d'elles, il en est d'autres d'une nature assez délicate, quant à la recevabilité de la demande et à la responsabilité de l'État.

Premier groupe d'affaires :

Recevabilité de la demande.

Au point de vue de la recevabilité de la demande, les points suivants méritent d'être relevés :

(1) Sept réclamations étaient tardives, parce qu'elles n'avaient pas été présentées à la légation britannique avant la signature du compromis ou parce que les preuves produites à leur appui avaient été recueillies après cette date (afî. O. Romberg, n' 1; J. P. K. Stevenson, n-'s i et 2 ; F. Desuse, nos i et 2 ;P. Award; J. Giuseppi, n» 2). Quatre, ajournées pour supplément de preuves, ne furent pas reproduites (aff. M. L. O'Gallaghan ; P. Luques; J. Jelleret, n° 2 ; G. Every). Deux réclamations avaient fait antérieurement l'objet d'une entente entre le ministre britannique et le gouvernement vénézuélien (L. Agostini ; J. Trinidad del Gastillo). Deux autres, fondées sur un contrat passé avec le Véné/Aiéla, étaient exclues par une clause du contrat stipulant que tous différends seraient soumis aux tribunaux locaux sans pouvoir, dans aucun cas, faire l'objet de réclamations internationales (Gilbert, Kerr et G'% n<"2et3, etn°4) ; les commissaires n'ont pas mis en doute la valeur internationale de la clause en question, qui serait tenue aujourd'hui pour nulle et non avenue (Alvarez, Le droit inlernational américain, Paris, 1910, p. 121-122; La codification du droit international, Paris, 1912, p. 66; Nys, Le droit international, 2« édit., 1912, II, p. 273-27 4). Enfui trois réclamations, formées par les héritiers d'officiers anglais ayant servi au Venezuela, pour le paiement de pensions liquidées, furent considérées comme affaires d'ordre purement interne et les commissaires se bornèrent à les recommander à l'attention particulière du gouvernement, qui en prit bonne note (aff. Laura Stopford; G. K. Smily ; Anna Me Gregor ; Report, p. 95).

(2) Dans un cas (aff. Schloss et G'" et Michelson, v. plus loin, p. 530), M. de Méndez soutint que la Gommissipn était incompétente et que le surarbitre ne pouvait pas statuer sur l'étendue de sa compétence. Dans l'autre (aff. Gh. Ghristopher, J. Home et W. Thomas), il se récusa, à raison de sa parenté avec un des magistrats dont les actes étaient incriminés par les réclamants; prié de désigner, pour cette affaire, un autre commissaire, le gouvernement vénézuélien s'y refusa (4 novembre 1869) sous prétexte qu'aucune raison ne pouvait justifier la réclamation {Report, p. 29).

Arbitraobb. — Il 34

1*) La demande antérieurement repoussée par l'organe législatif de rÉtat débiteur est-elle recevable devant une Commission mixte chargée de statuer sur les réclamations pendantes? (Affaire Schloss et O^ et Michelson) ;

'2°) La réclamation basée sur des témoignages non recueillis dans les formes prescrites par les lois de l'Etat débiteur est-elle recevable? (Affaires J. C. Blondel, J. R. Hartmann, C. Dumaine et autres) ;