AFFAIRE DES EMPRUNTS VÉNÉZUÉLIENS : NOTE DOCTRINALE

Cette réserve est toujours faite ou tout au -moins sous-entendue par ceux qui condamnent en principe les interventions financières. On la trouve même dans la note argentine de 1902, qui exclut de la manière la plus formelle le cas de fraude : « Il n'est pas ici question, dit-elle, de défendre la mauvaise foi, le désordre, l'insolvabilité volontaire et préméditée », ce qui signifie, d'après la propre explication de son auteur (1), que a la mauvaise foi démontrée est par elle-même un grief qui entraînerait les plus graves responsabilités internationales ». Tel était aussi, dans notre espèce, le sens de l'opinion du commissaire vénézuélien. S il revendiquait pour son gouvernement la liberté de déterminer les modalités du paiement de sa dette publique, il avait soin d'indiquer que c'était à la condition que ses actes fussent inspirés par « la bonne foi et l'équité » (2). Et s'il demandait le rejet des réclamations, ce n'était pas pour priver les réclamants de tout droit, c'était simplement pour les renvoyer à discuter leurs prétentions avec le Venezuela, qui avait manifesté l'intention « de s'accommoder équitablement avec ses créanciers » (3) .

La pratique confirme ces aperçus théoriques. On a cherché quelquefois à tirer argument de certaines déclarations gouvernementales pour montrer l'illégitimité des interventions financières. Ainsi, on a souvent cité la célèbre circulaire adressée en janvier 1848 par lord Palmerston aux agents diplomatiques de la Grande-Bretagne (4), où les placements en fonds d'Etats étrangers sont représentés comme des actes de spéculation dont les capitalistes doivent supporter les risques, sans avoir le droit de se plaindre. Mais la suite du document montre bien qu'il a une portée toute politique : la protection des porteurs de titres d'emprunts ne saurait être pour leur gouvernement un devoir ; mais c'est un droit

Despagnet-de Boeck, Cours de dr. internat, publ.^ 4^ édit., n° 201, p. 263 ; Diena, Principi di diritto internazionale,!, p. 148 et suiv, ; Drago, op. et toc. cit., p. 266; H. Imbèrt, Les emprunts d Étals étrangers, Paris, 1905, p. 92 et suiv. ; H. Moulin, La doctrine de Drajo, dans la Rev. gén. de dr. internat, publ., 1901, p. 437-440 ; N. Politis, Les em^ prunls d'État en droit international, Paris, 1894, p, 233 et suiv. ; Pradier-Fodéré, Traité th. et prat. de dr. internat, puhl., I, §§ 405 et 410; G. Rolin-Jaequemyns, chronique dans la Rev. de dr. internat, et de législ. comp., 1869, p 146-147; Westlake, International law, I, p. 318-319; A. Wuarin, Essai sur les emprunts d États, Paris, 1907, et De la protection des droits des porteurs de fonds d'États étrangers, dans le Journ. du dr. internat, pr., 1912, p. 25 et suiv., et la plupart des monographies et articles de revues relatifs à la doctrine de Drago.

(1) Drago, op. et loc. cil.

(2) V. ci dessus, p. 543.

(3) V, ci-dessus, p. 544.

(4) V. des extraits de cette circulaire dans Hall et Rivier, op et loc. cit.

qu'il doit avoir la liberté d'exercer contre l'Etat débiteur suivant l'opportunité et la gravité des circonstances. Politique très sage qui, sans renoncer à la protection, lorsqu'elle paraît nécessaire et possible, engage les nationaux à ne pas y compter, afin qu'ils soient plus prudents. Le gouvernement i)ritannique s'en est toujours inspiré et la plupart des autres pays ont imité son exemple. Il en résulte qu'on ne saurait tirer de conclusion générale ni des cas de refus d'intervention contre la légitimité des réclamations internationales, ni des cas d'intervention contre la doctrine opposée ; la diversité des précédents s'explique par la variété et la différence des espèces. Mais les hypothèses d'intervention sont assez nombreuses pour qu'on puisse dire que la pratique confirme l'opinion la plus généralement reçue, en montrant les gouvernements disposés à protéger leurs nationaux porteurs de titres d'un Etat qui fait de son autonomie financière un usage malveillant ou abusif.

Quels peuvent être, en droit, le but et le résultat de l'intervention? En la supposant justifiée, elle tend à la réparation du déni de justice qui en est la cause: à la reprise du service de la dette, en cas de déclaration mensongère d'insolvabilité ; à l'établissement de modalités équitables de paiement, en cas de liquidation arbitraire ; à la suppression des inégalités injustifiées, en cas de traitement préférentiel de certains créanciers au détriment des autres.

Ce but peut être atteint, 'après examen de la situation financière du débiteur, au moj^en d'un arrangement amiable. Si les parties n'arrivent pas à s'entendre, il n'y a d'autre moyen de règlement pacifique que le recours à l'arbitrage (1).

L'emploi de ce moyen, facultatif jusqu'ici pour l'un et l'autre des intéressés, est aujourd'hui, en vertu de la convention de La Haye de 1907, obligatoire pour la puissance intervenante, en ce sens qu'elle n'a pas le droit de faire usage delà force avant d'avoir tenté la voie de l'arbitrage.

Dans ce cas, la nature du litige détermine la mission des arbitres. Il ne peut pas seulement s'agir pour eux de statuer en droit sur l'existence et le montant de la dette, car aussi bien, le plus souvent, ces points ne sont pas contestés : le débiteur ne nie pas ses obligations, il invoque- l'impossibilité où il se trouve de les exécuter dans les conditions prévues au contrat. Pour être utile, l'arbitrage doit avoir un autre rôle. Le tribunal

(l) L'emploi de ce procédé recommandé depuis longtemps par des auteurs qui ont spécialement étudié la matière (v. Meili, Der Slaatsbankerotl iind die moderne Rechlswissenchaft, Berlin, 1895 ; Diena, Il falUmento degli Stati e il dirilioiniernazionale.Turin, 1S98), est reconnu par tous, depuis les événements du Venezuela de 1903 et les travaux de la deuxième Conférence de la Paix, comme une nécessité.

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est substitué aux parties pour opérer la liquidation sur laquelle elles n'ont pas pu s'entendre. Ce qu'on lui demande, c'est moins de prononcer une décision de droit que de faire un arrangement d'intérêts. Il doit déterminer la situation financière du débiteur, la capacité qu'il possède et le temps dont il a besoin pour faire face à ses paiements (1). C'est ce que précise aujourd'hui la convention de La Haye (2). Pareille mission est extrêmement délicate, car comme l'observait, à la deuxième Conférence de la Paix, M. Drago (3), « il est particulièrement difficile de déterminer la situation financière et la solvabilité d'un pays débiteur sans pénétrer au plus profond de son administration qui, elle-même, est étroitement liée à ce qu'il y a de plus intime dans l'organisation politique et sociale de la nation». Mais, si pénible que puisse être pareille enquête pour le débiteur, il doit loyalement s'y prêter, s'il veut éviter le risque d'un recouvrement coercitif. En admettant l'arbitrage, il consent par là-même aux investigations qui permettront au tribunal de remplir sa mission.

Telle doit être, en matière de réclamations financières, la conception de l'arbitrage. La Commission de Caracas ne l'a pas soupçonnée. Le surarbitre n'avait pas, comme il semble l'avoir pensé, à choisir nécessairement entre le rejet ou l'admission pour le tout des réclamations litigieuses; il devait rec^hercher, après examen des ressources du Venezuela, si, entre ces solutions extrêmes, il n'y avait pas place pour une décision intermédiaire, propre à remplacer l'arrangement que les parties n'avaient pas réussi à conclure.

2, Relativement à la faillite de la Banque du Venezuela, la responsabilité du gouvernement vénézuélien ne pouvait guère être contestée. D'abord, il était établi que la Banque n'avait failli à ses engagements que parce que le gouvernement avait manqué à ceux qu'il avait pris à son égard. Ensuite, s'il était vrai de dire, avec le commissaire vénézuélien, que, par l'échange de leurs titres d'emprunts contre les actions de la Banque, les actionnaires avaient cessé d'être créanciers du gouvernement, il ne s'ensuivait pas qu'ils n'eussent plus contre lui aucun recours : à défaut d'action directe, ils disposaient de l'action oblique, car il était débiteur de leur propre débitrice, la Banque. Enfin le gouvernement pouvait d'autant moins contester sa responsabilité qu'il l'avait lui-

(1) Drago, op. et loc. cil.

(2) Art. 2. « Le jugement arbitral détermine, sauf les arrangements particuliers des parties, le bien-fondé de la réclamation, le montant de la dette, le lemps et le mode de paiement».

(3) Première Commission, 1" sous-commission, 6" séance, 18 juillet 1907 {Actes et documents de la deuxième Conférence internationale de la Paix, II, p. 249).

même reconnue en intervenant dans la liquidation de la Banque, pour désintéresser ses créanciers.

Aussi les surarbitres n'ont-ils pas hésité sur le principe de la responsabilité (1).

Mais ils ont différé d'opinion quant à ses conséquences. M. Mora en a conclu au paiement intégral des créances contre la Banque, par un raisonnement qui, identique à celui qui l'avait conduit à condamner le Venezuela au remboursement intégral de ses titres d'emprunts, mérite la même critique. M. Sturup a estimé, au contraire, que les réclamants devaient se contenter de la moitié des sommes demandées. La réduction des réclamations à 50 Vo lui a paru s'imposer par analogie de ce qui avait été convenu pour les demandes similaires des Français et des Danois. Négociateur de la convention conclue par le Danemark avec le Venezuela le 17 mars 1866 (2), il s'est laissé influencer par ce précédent. Il était cependant prévenu, par l'opinion du commissaire britannique (3), de la faiblesse de l'argument. Mais il lui a semblé sans doute que l'équité n'exigeait pas que les réclamants anglais obtinssent plus que ses compatriotes danois; ayant eu déjà à apprécier les ressources du Venezuela, il a cru devoir se servir, comme juge, des données qu'il avait recueillies comme diplomate, pour imposer à la Grande-Bretagne, à titre de jugement, la solution qu'elle n'avait pas voulu accepter à titre d'arrangement. Ainsi expliquée, la sentence est irréprochable ; elle eût été d'une grande portée doctrinale si le raisonnement qui la soutient y avait été nettement indiqué.