POUR
pi^r M. Gouin , membre de T Assemblée nationale. Déposé à la séance du 4 février 1874*
Messieurs, le Gouvernement, dans la séance du 5 novembre 1873, a déposes projet de loi concernant le compte de liquidation, projet que vous avez renvoyé à b Commission du budget ^'^
Plusieurs commissions vous ont déjà entretenu de ce compte; mais ooouBe aucun rapport n*a été f objet d*une discussion publique, nous croyons utile de kprendre la question en son entier, et nous essayerons de déterminer le mieux qufl nous sera possible lorigine, la nature et futilité du compte de liquidation.
Nous examinerons d*abord la question théorique, la doctrine en quelque sorte, puis la question de chilFres.
Les questions de doctrine sont celles-ci :
i"* Qu*es^ce que le compte de liquidation 9 Faut-il le maintenir?
a" Quelles règles doit-on lui appliquer pour la cpmplabilité et le contrôle?
3"* Quel nom faut-il lui donner?
t*> Journal officiel des 17 et 18 février 1874.
<*ï Exposé des motifs : Journal officiel du i5 novembre 1873. Dans ce projet, le Gou*cnKment demandait un crédit de 173,341,965 francs, applicable au complc de liquidation (aercice 1874) pour faire suite aux crédits déjà ouverts en 1872 et en 1873.
Les questions de chii&es comprendront :
\* Les dillérentes phases qua subies ce compte en prévision de recettes et de épenses depuis le i5 mars 187a jusqu*au b novembre 1878; '' 2* Uexamen des ressources que présente le projet de loi du 5 novembre; y L*examen des divers crédits qui sont demandés par le Gouvernement.
* I Le compte de liquidation a-t-il eu sa raison £ètre? Faut-il le maintenir?
Lorsqu'au sortir des désastres qui ont suivi la guerre étrangère et la guerre ivile, nous nous sonunes trouvés en présence dune armée à reconstituer, de maasins et d'arsenaux vides, de frontières nouvelles sans défense, il fallut se préoc- Qper bien sérieusement des maux au quels il s*agis8ait de porter remède, des bmmes qu'il y aurait à dépenser, des ressources qu'il serait nécessaire de se procurer.
Après avoir réuni les tronçons épars de notre armée et rétabli partout une disci- )line sévère, le Gouvernement songea d'abord à refaire ce matériel ou détérioré NI détruit, insuffisant même pour le noyau d'armée que Ton venait de former.
Mais pouvait-il déterminer à l'avance ce que coûterait la réorganisation complète le notre armée , sans savoir ce que serait cette organisation ? Était-il bien utile de rechercher immédiatement les dépenses plus ou moins considérables qu'entraînerait, dans un temps plus ou moins éloigné, la reconstitution du matériel, de l'armement, de l'équipement, etc.?
En présentant le projet de loi du i5 mars 1873 ('\ le Gouvernement adopta, noas le croyons du moins, la ligne de conduite la plus sage. Dans le tableau qui accompagnait le projet, l'énumération des sommes à dépenser était incomplète sans doute; mais tous les travaux projetés étaient d^ane utilité, nous pourrions dire d'une urgence incontestable.
Comment alors pourvoir à ces dépenses ? Fallait-il les comprendre dans le budget ordinaire, le seul qui existât alors par suite de la suppression du budget extraordinaire; ou ne devail-on pas plutôt, en raison de la nature de ces dépenses spéciales, en faire un compte à part, ayant sa dotation particulière, et ne laisser au budget ordinaire que la tâche, déjà bien lourde, de couvrir les dépenses normales et régulières avec des recettes permanentes, c'est-à-dire avec les revenus ordinaires et les impôts?
Déjà pareO fait s'était produit en 1 83 1, à la suite de la révolution de i83o.
En i8ag , la Restauration n'avait qu'un budget. Le calme dont on jouissait alors en Europe, la fixité des dépenses, qui, dans le projet du buget de i83o, n'atteignaient pas 980 millions, rendaient à peu près inutile un budget extraordinaire, que des dépenses vraiment extraordinaires et inusitées doivent seules motiver.
En effet, il ne faut pas appeler dépenses extraordinaires celles qui, chaque année, se reproduisent inévitablement dans chaque ministère , tantôt plus fortes pour l'un
^'^ Journal officiel du i3 avril 1872.
tantôt plus faibles pour Tautre. Ces dépenses représentent une somme qui varie sot- • vant les années, mais qui &it un véritable corp» avec les dépenses ordinaires.
Celles-là, nous n*hésiterons pas à le reconnaître, doivent être couvertes avecdeâ ressources ordinaires , 'et assez largement même pour amoindrir, sinon faire disp raitre entièrement , les crédits supplémentaires.
Les événements de i83o, en changeant, momentanément du moins, noire situation politique en Europe, ramenèrent forcément le budget extraordinaire.
Le Gouvernement se crut obligé, selon les termes de Tillustrc rapporteur de i83i, de remplir les arsenaux, de réparer les places fortes, d'atteler mille pièces de canon, de monter 5o,ooo cavaliers, d'équiper ^latOOO hommes, en un mot, de poorrw à des dépenses d*une nature très-exceptionnelle et qui ne devaient pas être permanentes.
De là les deux budgets de i83i, qui se continuèrent les années suivantes, et qui en i83a (heureux temps!) se décomposaient ainsi:
955,980,012 francs pour les dépenses ordinaires;
1^1,738,000 francs pour les dépenses extraordinaires.
Nous n avons voulu rappeler ces précédents que pour bien indiquer commcnU à des époques différentes, les mêmes causes produisent les mêmes effets, et pour justifier la création de ce compte, que nous appellerons compte de liquidation, jusqn à ce que nous ayons examiné s*il y a lieu de lui donner une autre dénomination.
Mais toutes ces raisons n'étaient pat les seules qui, au commencaaient de 1873, engagèrent le Gouvernement à créer une caisse spéciale destinée à faire fa<£ am dépenses normales de cette reconstitution de notre matériel , dont personne ne songeait à contester f indispensable nécessité.
Il n était pas di£Bcile , dès lors , de prévoir que nos ressources ordinaires aoraicDt bien de la peine à couvrir nos dépenses ordinaires, si considérables depuis fao croissement de notre dette; qu'il faudrait augmenter les impôts dans des proportions colossales; qu il en coûte toujours aux Assemblées de s'associer à ces mesures énergiques, et qu il était sage d'éviter à T Assemblée nationale la tentation de se soustraire, momentanément au moins, à ces dures extrémités.
Le Gouvernement pressentit les résultats inespérés que devaient donner les exercices 1869, 1870 et 1871; il ménagea sur l'emprunt de 3 milliards un disponiUe de 75 millions, et résolut de faire de ces différentes ressources un compte spécial, afin d*ôter toute possibilité de les utiliser pour équilibrer le budget de 1873 d'abord, celui de 1878 ensuite, et peut-être celui de 187&, qui tous semblaient devoir $e présenter en déficit.
Telles sont. Messieurs, les différentes causes qui donnèrent naissance au compte de liquidation. Aussi le projet de loi du i5 mars 187 a se bâtait-il de faire ressources des 75 millions, reliquat de l'emprunt et des excédants probables des exercices de 1869, 1870 et 1871, qui n étaient eux-mêmes que de véritables emprunts.
La précaution que prenait le Gouvernement ne tarda pas à se justifier pr U
iicsure même que la Commission du budget de 1873 proposa, dans la rapport :>résenté le 27 roars^'\ c est-à-dire douze jours après le dépôt du projet de loi du 'onipte de liquidation.
Ce rapport établissait que les dépenses de Texercice s*élevaient a a,33/l,778,5a3 fr., les recettes à 3,389,796,969 francs, le déficit à 4^1983,664 francs, et, pour couvrir cette différence, la Commission attribuait au budget de 1873 la somme restant disponible sur Temprunt de 2 milliards, qui, après payement des frais de toute nature, ne fut pas de 76, mais seulement de 66 millions.
Celte proposition, qui avait Tavantage d^équilibrer le budget de 1873 , sans imposer de nouveaux impôts, fut adoptée par FAssemblée, et comme il était moins pénible d'aligner de la même façon le budget de 187? et celui de 187&, la tentation eût pu être grande d'utiliser les ressources que produisaient les excédants de 1870 et 1871, si on ne leur avait pas donné une affectation spéciale.
Heureusement la Commission de 1878 s*as80cia k la pensée du Gouvernement, et TAssemblée lui donna raison, en adoptant, dans une certaine mesure, les principes posés par le compte de liquidation.
Non-seulement elle vota les crédits qu'on lui demandait, mais elle s'interdit d*une manière absolue la disposition des ressources disponibles , en ajoutant aux charges de ce compte une somme de 1^9 millions pour le remboursement des dépenses effectuées pour la garde nationale mobilisée , par les départements , les communes et les particuliers.
Les sommes mises en réserve par le projet de loi du 16 mars 1873 devinrent en quelque sorte sacrées, et, dans une pensée aussi sage que patriotique, l'Assemblée eut recours, pour équilibrer le budget de 1878, à de nouveaux, impôts produisant des recettes normales et permanentes.
Après avoir justifié la création du compte de liquidation, en indiquant dans quelles circonstances il avait pris naissance et comment il avait été maintenu, votre Commission s'est demandé s'il y avait lieii de le continuer et d'en déterminer alors l'importance et la durée.
Redoutant l'entraînement trop naturel qui poussait à introduire dans le compte de liquidation certaines dépenses qui ne trouvaient pas place au budget ordinaire , votre Commission de 1878, pour arrêter toute tentative de ce genre, tint h poser, dans son rapport du i*' avril ^*\ certains principes que la majorité de votre Commission de 1874 n'a pas hésité à consacrer. Ainsi elle propose :
i*" De maintenir le compte de liquidation;
3° De fixer au chiffre de 778,376,000 francs la limite maximum des dépenses à porter à la charge de ce compte ;
3" D'établir la nomenclature des dépenses qui pourraient être comprises dans ce
Importance
cl dur^
(la compte
de liqaidatioD.
■^' Rapport de M. de la Bouillerie; Journal officiel du 21 avril 1873. *' Journal officiel du 9 mai 1873.
et eontr^U.
compte, sans que celte nomenclature eut d'autre effet que d'indiquer une limite que ces crédits , s*ils étaient votés, ne devraient pas dépasser.
Les conclusions de ce rapport n ont point élé discutées. Mais rAssemblée parai entrer dans Tidée de la Commission, en votant le 5 avril :
66,785,000 francs pour le matériel du ministère de la guerre ;
28,287,500 francs pour Tentrelien des troupes allemandes;
3,745,000 francs pour les travaux publics;
29,359,288 francs pour la deuxième annuité des mobilisés de 1870.
La somme de 3, 74^,000 francs était un premier prélèvement sur un chiffre maximum de f8 millions que votre Commission de 1878, sur la demande de F Administration, réservait pour la reconstruction des édiBces publics de Paris apprte nantàrÉtat<'>.
CompubiiiU Nous ne parlerons que pour mémoire du vote de 29,359,000 francs du 33 juil-
let dernier. Il n*est que la régularisation de la loi qui met à la charge de rÉtit. au compte de liquidation , le payement des dépenses de la garde nationale mobilisée.
Nous aurons à discuter plus tard les crédits qui nous sont demandés pour 187a et à examiner s'ils sont en rapport avec des besoins urgents ; nous aurons à iioo^ assurer que les travaux à entreprendre sont non-seulement utiles , mais indispensables, quel que soit le développement plus ou moins considérable que Ton veuille donner dans Tavenir k la reconstitution de notre matériel.
Le seul point qu*il importe de constater ici, c'est que le chiffre de 773,275,000 fr. et la nomenclature des travaux à entreprendre sont établis seulement en raison des ressources actuellement disponibles, et qu'en dehors des dépenses spéciûées, rien ne devra plus trouver place au compte de liquidation.
La minorité de votre Commission avait demandé que dès à présent le compte de liquidation fût fermé, qu'on fît rentrer au budget ordinaire de 1874 les dépenses qui sont Fobjet du présent projet, et qu'on employât les ressources disponibles au remboursement de la Banque.
Les raisons qui ont donné naissance au compte de liquidation et qui l'on fait maintenir jusqu'à ce jour engagent la majorité de votre Commission a le consener au moins jusqu'à Tépuisement des ressources dont il a été doté et à repousser b proposition de la minorité.
Qaelles règles doit-on appliquer au compte de liquidation pour la comptabilité
et le contrôle?
Quelle règle devrons-nous appliquer au compte de liquidation pour assurer one bonne comptabilité et un contrôle régulier?
Si nous nous reportons au projet de loi du i5 mars 1872, il s*agit d'un comptr spécial à créer parmi les comptes spéciaux du Trésor, et chaque année il doit être
(*) Voir plus haut, n** 90, p. 439.
présenté, dans le compte général des finances, une situation des dépenses et des ressources autorisées.
Plus tard, dans son rapport général sur le budget de 1873, votre Commission proposa de régulariser par une mesure législative les dépenses votées dans Tannée ^
1872, en transférant au compte de liquidation une somme égale aux crédits ouverts à prendre sur les ressources réservées ^'^
Puis, dans son rapport du 1" avril ^*^ elle demanda que les dépenses à faire sur le compte de liquidation fussent chaque année Tobjel de projets de lois spéciaux , déterminant en même temps et la quotité des crédits et la nature des ressources destinées à couvrir la dépense.
Acceptant le principe du compte de liquidation, le Gouvernement, dans son projet de loi du 5 novembre 1 878 , adopte les conclusions de la Commission de
1873, et, reproduisant les termes des lois de finances des budgets extraordinaires, demande, en outre, que les portions de crédits non consommées à la clôture de Texercice puissent être reportées, avec la même affectation, aux exercices suivants en même temps qu'une ressource correspondante.
Votre Commission, Messieurs, en donnant son adhésion à ces diverses mesures, a pensé qu'elles vous offraient toutes garanties lors du vote de la dépense ; mais pour que le contrôle soit exercé d'une manière plus complète et plus sure, die désire que, dans les trois premiers mois de Tannée, le Gouvernement soit tenu de présenter la situation, chapitre par chapitre, des dépenses et des ressources autorisées dans Tannée précédente.
En entourant le compte de liquidation de règles aussi précises et aussi sévères , nous croyons avoir assuré la régularité la plus parfaite dans la comptabilité et le contrôle le plus sérieux dans la dépense.
ni
Quel nom faut-il donner au compte de liquidation?
Après avoir examiné quelle a été la pensée du compte de liquidation, le rôle qu il Qoei ■ a été appelé à jouer, les garanties de comptabilité et de contrôle dont nous Tentourons , devons-nous attacher une grande importance au titre qu'il s'agit de lui donner ? ^^
L'appellera-t-on compte de liquidation, compte spécial, budget extraordinaire, liqnidaiio»? budget de liquidation ? Votre Commission , Messieurs , ne saurait s'arrêter longtemps à cette question de détail, surtout aujourd'hui que le terme de compte de liquidation est passé dans le langage parlementaire et que tout le monde sait ce que ce nom désigne.
Nous ne rechercherons donc pas si Tune de ces appellations vaut mieux que l'autre. Nous ne nous livrerons pas à des discussions plus ou moins subtiles sur les définitions de mots. Nous nous bornerons à rappeler que c'est sur le compte de li-
') Rapport de M. Gouin, du 1" août 1872 ; Journal officiel du 3o novembre 1872. -') Journal officiel du 9 mai 1878.
compte.
qaidatioQ que vous avez ouvert plus de Aoc niillions de crédits, que ccst sons le nom de compte de liquidation qu'il figure dans votre comptabilité générale, <pe les lois ouvrant ces crédits portent toutes le nom de compte de liquîdalioo , et que vous reviendriez sur une de vos décisions, en reconnaissant que vous vou5 èle« trompés et qu il faut modifier ce que vous avez voté.
Non-seulement un changement de nom n'apporterait aucune clarté dans vos dbcussions et dans vos écritures, mais il deviendrait, au contraire, une source d'erreurs et une cause de confusion, les uns continuant, par habitude, à se senirdc la désignation ancienne, les autres adoptant la nouvelle.
Par toutes ces raisons , voire Commission , Messieurs , s*est prononcée à la presque unanimité pour le maintien du nom de compte de liquidation.
Historique du compte de liquidation depuis sa création jusqu'au 5 novembre 181 S.
Historique Le i5 mars 187a, le Gouvernement présenta un projet de loi portant création
^" d*un compte de liquidation de diverses charges résultant de la guerre ^^K
Les dépenses à porter à ce compte étaient les suivantes :
Reconstitution du matérid et des approvisionnements 879,000,000'
Entretien des troupes allemandes d*occupation pendant Tan*
née 187a 5o,ooo,ooo
Indemnités pour dommages éprouvés dans les départements
envahis 100,000,000
Pour dommages causés par le second siège de Paris , . . . 6,000,000
Ensemble 535,ooo,oon
Il était pourvu à ces dépenses à Taide des voies et moyens ci- après : Produit de Taliénation de rentes provenant de rachats de la caisse
d'amortissement et de leurs arrérages échus et à échoir 90,000,000^
Reliquat disponible sur le supplément de frais de Tempruot de
a milliards 76,000,000
Produits de la vente de terrains domaniaux 35,ooo,ooo
Excédants éventuels des revenus sur les dépenses des budgets et
ressources de la dette flottante 335,ooo,oon
Ensemble 535,ooo,ooo
Cette première apparition du compte de liquidation fut assez froidement accueillie, pour ne pas dire plus.
Ce nom de compte de liquidation ne présentait d abord rien de bien précis ni df complètement satisfaisant.
Journal officiel du i3 avril 1872.
Mais, ce qui était plus grave, les ressources destinées à couvrir le débit étaient vagues et incertaines. Elles se composaient, pour la plus grande partie, de la dette lloltante et des excédants présumés de 1870 et 1871, excédants auxquels il était bien permis de ne pas croire, dans le moment même où nous avions eu tant de peine à trouver les sommes jugées indispensables pour combler le gouffre que , pendant ces deux années, la guerre avait creusé.
Enfm , n y avaiuil pas lieu de sHnquiéler d'un compte ouvert en dehors du budget , spécialement destiné d'abord à solder des dépenses occasionnées par la guerre , mais qui, dégénérant bientôt, pouvait arriver, par une pente fatale et trop naturelle, à donner asile à tous crédits dont l'inscription trouverait difficilement place au budget ordinaire.
Le rapport de l'honorable M. de la Bouillerie sur le budget de 187a ^*^ se ressentit de ces préoccupations. 11 trahissait d'assez vives appréhensions au sujet de la création de ce compte, des ressources qu*on lui destinait et de l'avenir qui lui était réservé.
Tout d*abord ces craintes ne parurent que trop fondées. En effet, la ressource qui semblait la plus certaine, les 76 millions à prendre sur l'emprunt de 2 milliards se réduisaient à 55 millions d'abord, puis disparaissaient tout à fait, la Commission de 187a s'en servant pour équilibrer le budget.
D'un autre côté, TAssemblée, ne trouvant pas à faire figurer au budget ordinaire la première annuité due pour le remboursement de la dépense de la garde nationale mobilisée, décidait, par la loi du 3o mars 187a, que la totalité de la dépense, faisant, pour les cinq annuités, la somme de i5g millions de francs, serait portée au compte de liquidation ^'^
L'équilibre entre les recettes et les dépenses, établi dans le projet du i5 mars, se trouvait bien promptement rompu, puisque, d'une part, le chiffre de la dépense s'élevait à 694 millions au lieu de 535 millions, et que les recettes n'étaient plus que de 460 millions au lieu de 535 millions.
Une semblable situation était de nature à compromettre, dès le début, le compte de liquidation, si les excédants de 186g, 1870 et 1871, sortant du vague des premiers jours, n'étaient devenus une réalité dès le mois de novembre 187a.
A cette époque le compte de liquidation se trouvait heureusement modifié pour les recettes de la manière suivante :
Aliénation de rentes de la caisse d'amortissement 90,000,000'
A reporter 90,000,000
(^) Journal officiel du ai avril 187a.
(*) Erreur du rapport. La loi du 3o mars 1872 ne concerne que le payement de la première annuité et y pourvoit provisoirement au moyen des ressources de la dette flottante. Ce n'est que plus tard, lors du payement de la seconde annuité, qui! fut entendu que le remboursement des dépenses de la garde nationale mobilisée serait porté au compte de liquidanon. (Voir la loi du a 3 juillet 1873 et le rapport de ia Commission de l'Assemblée, t. III du Recneil, p. SgS , Sgil et Sgô.) •
592 COMPTE DE LIQUroATION DE LA GUERRE.
Report 90,000,000
Vente de terrains 35,ooo,ooo
Excédant 1869 53<,ô 10,8^9
Excédant 1870 23i,ooo,ooo
Excédant 187 1 la 7,000,000
539,5 lO^Sig
Enfin, à ce chiffre 8*ajoutait 100,000,000
que Voû avait réservés sur la somme destinée au frais de l'emprunt
de 3 milliards, ce qui élevait les ressources à b . . . 639,510,5^9
qui étaient presque suffisants pour couvrir les 694 millions de francs de dépenses prévues.
Sur ces 694 millions de francs, l'Assemblée, sans discuter le principe ducomple de liquidation, mais TacceptaHl en fait, avait ouvert sur Tannée 187a lescrédils suivants :
lIIKISTfcRE DE L*INTéRIEUB.
(Loi du 6 septembre 1871.)
Indemnités aux victimes de la guerre 100,000,000'
Indemnités pour dommages résultant du second siège de Paris . 6,000,000
(Loi du 3o mars 187a.) i "* annuité du remboursement des dépenses de la garde nationale mobilisée. . * 3i,837,845
Total 137,837,845
BlINISTèRE DE LA GI}ERRB.
Crédits pour la recoiutitation du matériel.
(Loi du i5 janvier 187a.) Matériel 6,000,000
(Loi du 39 mars 187a.) Matériel 8,000,000
(Loi du a9 juillet 187a.)
Artillerie ao,ooo,ooo
Génie. 8,35o,ooo
Subsistances 5oo,ooo
Hôpitaux 5oo,ooo
A rfporter 43,35o,ooo
HrSTORIQUE ET THEORIE DU COMPTE. 593
Rcpoit 43»35o,ooo'
Habillement 2,000,000
Total 45,35o,ooo
Crédits spéciaux rattachés pour ordre aa ministère de la gaerre.
3o mars 187a, troupes allemandes 25,oia>5oo^
18 juillet 1872, recensement du matériel 3oo,ooo
29 juillet 1872 , troupes allemandes 35,ooo,ooo
39 juillet 1872 , solde des officiers à la suite 9,000,000
Total 59.31 2, 5oo
Total des crédits ouverts en 1872 242,5oo,345
L'importance que prenait le compte de liquidation , la nature des dépenses qu on cherchait à y introduire appelèrent plus spécialement Tatlention de la Commission le 1873, qui crut de son devoir de fermer ce compte pour arrêter toute tentation pareille à celle à laquelle on avait failli céder.
A la demande de la Commission, et d*accord avec elle, le Ministre des Hnances proposa, le 20 mars 1873, un projet de loi modificatif du projet de loi du Projet tio loi
l5mars 1872 '^^ duaomartiSyS
Dans ce projet on énumérait les dépenses qui seules pouvaient être portées à :e compte , et qui étaient les suivantes : Pour la reconstitution do matériel et des approvisionnements de
a guerre : 4oo,ooo,ooo'
Pour la reconstitution du matériel et des approvisionnements
jour la marine 20,000,000
Entretien des troupes allemandes pendant Tannée 1872 et les
jremiers mois de 1873 75,01 2, 5oo
Recensement du matériel de guerre 4oo,ooo
Subvention à la masse de la gendarmerie 1,000,000
Reconstitution du matériel des lits militaires appartenant à TÉlat 587,500 Indemnités pour dommages éprouvés dans les départements envahis 100,000,000
Indemnités pour dommages causés dans le second siège 6,000,000
Remboursement des dépenses de la garde nationale mobilisée. . 149,275,000
Reconstruction des édilices publics ' 18,000,000
Reconstitution du matériel et des approvisionnements des tabacs. 3,ooo,ooo
t'J Journal officiel du 3o mars 1873.
Conventions. 38
Rrcoiiklîlalton «lu inaléri«l.
(UronstrncUon
des nlifîres d^tniitf.
Les receltes se composaient de 644«ooo,oocj'
au lieu de 63g millions de francs, soit 5 millions de francs en
plus, par suite du boni constaté sur l'exercice 1869, et de 129,275.000
que f on devait demander à la dette flottante.
Total ^gal aux dépenses projetées 773,375,000
Le rapport de la Commission du budget de 1873, déposé le i** avril ''\ ne niadilia pas les cliiffres présentés par le Gouvernement.
Sans en discuter les conclusions, TAssemblée vota les crédiU suivants, qui.ii'élevôrcnl, pour Tannée 1873, à 128,176,000 francs, savoir :
