LOI SUR LES LOYERS DU 21 AVRIL

EXPOSÉ DES MOTIFS DU PROJET DE LOI

RETATIF AOX LOYERS

Présenté à TAssembiéc nationale, le 38 mars 1871, par M. Thibrs, Chef du Pouvoir eiéciilif de la République française , Président du Conseil des ministres « et par M. Dupadre , Garde des sceaux. Ministre de la justice. (Urgence déclarée.)

Dorant rinvesliMement de la ville de Paris par les armées allemandes , le Gou- objet de la loi. Yemament de la défense nationale, sons la pression d*un cas de force majeure qui avait interrompu les relations commerciales et suspendu le travail , rendit deux décrets portant concession de délais au profit des locataires qui déclareraient être dans rimpttissance de payer leur loyer. "^

Par le premier de ces décrets, en date du 3o septembre 1870, un délai do trois mois fut d*abord accordé pour le payement des termes à échoir le i** octobre suivant et des termes antérieurement échus qui^*avaient pas encore été acquittés. Par le second décret, en date du 3 janvier 1871, la même disposition fut prise, et un nouveau délai de trois mois accordé pour le terme à échoir le 1 5 janvier» ainsi que pour les termes précédemment restés en souffrance.

L*approche de Tédiéance d*avril impose au Crouvernemcnt le devoir pressant de prendre parti sur les questions que fait naître une situation qui ne pourrait Ctre prolongée sans de très-graves inconvénients, sinon sans péril. Indépendamment de

PROJET DE LOI

d« rftbolîUoa dr* délies.

SytUm* des d«lsis.

iDcompetenee

d«s mbtiDsu.

Commissions

arbitrales.

celte circonstance , des raisons plus générales et plus hautes placent TAssemblée et le ministère dans la nécessité de rechercher sans retard et d*adopter sans faiblesse une solution de ces difficultés qui soit dèt maintenant définitive. Comme nous, Messieurs, vous avez liâle de rendre à son cours naturel Taccomplissement des fonctions économiques , car du jeu régulier de ces fonctions dépend la vie même de toute société. Pour atteindre ce but, vous voudrez avec nous restituer le plus promptement possible à tous les contrats qui touchent aux intérêts de cet ordre leur efficacité habituelle et normale.

Deux considérations principales nous ont guidés dans Télaboration du projet de loi que nous avons Thonneur de soumettre à vos délibérations. Nous avons pensé d*abord qu*il fallait, avant tout, maintenir Tintégrité des engagements contractés; mais nous estimons en même temps que , s*il y a nécessité d*écarter toute idée d'une réduction générale des dettes de loyers, Téquité ne commande pas moins impérieusement d*admettre au bénéfice d un délai , largement calculé , tout preneur de bonne foi que les malheurs publics auront placé dans l'impuissance constatée de faire face dès maintenant à la totalité des obligations pécuniaires qui se sont successivement accumulées a sa charge.

L'Assemblée nous permettra d'entrer dans quelques explications, peut-être nécessaires, pour justifier les diverses propositions que contient notre projet.

Quelques personnes semblent incliner à croire que le seul moyen de remédier aux difficultés de la situation présente serait d'imposer aux propriétaires d'inmieubles l'obligation de faire remise à leurs locataires momentanément insolvables de la •totalité ou d'une partie des loyers échus. On ne prend pas garde que cette abolition des dettes de loyers ne saurait avoir aucune raison d*être qui ne puisse être invoquée pour celle de toutes les autres dettes dont la cause est différente. D'ailleurs, un tel acte ne serait qu'un expédient et n'aurait pas même le mérite d'être une solution. Il produirait, en effet, des conséquences qui seraient particulièrement funestes à la sécurité et au bien-être de la classe spéciale de débiteurs dont on aurait cru servir les intérêts par un pareil moyen. A moins d'instituer une sorte d'état de servitude légale, infligé aux propriétaires de maisons au profit des preneurs, et de priver les premiers du droit d'user librement de leur chose en même temps qu'on les dépouillerait de leurs créances, nul locataire que la loi aurait exonéré par ce prétendu bienfait ne pourrait conserver la moindre espérance de contracter de nouveau, sinon aux conditions les plus onéreuses et les plus dures.

Nous sommes convaincus que la solution des difficultés auxquelles il est nécessaire de pourvoir doit être cherchée dans la concession d'un délai, non pas uniforme assurément, mais fixe, c'est-à-dire établi dès maintenant d'une manière définitive, variant dans sa durée suivant la diversité infinie des situations où peuvent se trouver placés les débiteurs malheureux ou embarrassés , partagé en un assez grand nombre d'échéances successives pour faciliter la libération des locataires les plus malaisés, mais n'atteignant pas toutefois un terme qui, s'il était trop reculé, finirait par rendre la valeur d'une créance de revenu presque illusoire.

L'Assemblée reconnaîtra qu'il n'était pas possible de confier aux tribunaux ordi-

des eommiwtoas.

naires le soia d'appliquer les drspoailioDS exceptionnelles que nous lui px'oposons de prendre pour faciliter et hâter la liquidation de ia situation présente. Nous lui demandons d*institDcr dans les trois jours qui suivront la promuigalion de la présente loi, et dans chacun des vingt arrondissements de Paris, ainsi que dans les autres cantons du département de la .Seine, une ou plusieurs commissions arbitrales. Ces commissions devront être salifies de toutes les contestations entre propriétaires et locataires relativement aux deux derniers trimestres échus ainsi qu aux deux termes prochains. Elles auront pouvoir dé fixer les délais suivant les cas, d*en proportionner la durée aux nécessités de chaque situation particulière qu elles auront examinée, sans que ces délais puissent excéder toutefois le terme de deux ans (art. 3 et i).

Ces commissions étant instituées d*oifice et ayant à prononcer sur une multitude de cas où Tappréciation des faits peut laisser place à Tarbitraire, il est nécessaire d*en assurer, autant que possible, la pleine et entière impartialité par la composition uniforme qui doit leur être imposée. Nous vous proposons d*y faire entrer, sous la présidence du juge de paix ou de Tun de ses suppléants, deux propriétaires de maison et deux locataires payant Tun un loyer de 1,000 francs et plus, Tautre un loyer inférieur à 1,000 francs (art. 1"). Les membres de ces commissions seront choisis par le juge de paix (art. a). Ainsi constituée, chacune de ces commissions procédera en quelque sorte k la façon d*un jury spécial. Non-seulement les arbitres Pouvoir» auront, pour Texamen des circonstances que le locataire invoquera afin de justifier les facilités de payement qu*il sollicite, les moyens d*enquéte que pourra fournir le débat contradictoire entre les parties , et en particulier tous les documents que le propriétaire sera admis à produire pour prouver que son débiteur est en état de le payer ; mais encore ils pourront et devront prendre en considération , indépendamment de l'état des ressources du débiteur, fétat de sa famille, sa moralité connue et ses habitudes de travail.

Si nous vous proposons de déclarer dans la loi que les arbitres sont juges souverains des circonstances (art. ^), c'est précisément afin de leur attribuer un pouvoir d'inquisition qui ne s'étende pas seulement à la situation matérielle du locataire, mais encore a sa situation morale. Nous sommes guidés en cela, non pas uniquement par une raison d& convenance générale, mais principalement par un vif sentiment de sympathie et de bienveillance pour ce grand nombre de débiteurs parisiens , composé surtout d'ouvriers établis, de petits industriels et petits marchands, que les conséquences économiques de la guerre et du siège de Paris ont placés dans In situation la plus douloureuse. Privée , pendant de longs mois , des ressources qu*elle trouvait auparavant dans les fruits de son travail, de son industrie, de son négoce; acooutumée à une aisance modeste, laborieusement et honnêtement acquise, dont le souvenir entretenait en elle le souci de sa dignité; trop fière, par conséquent « pour ne pas répugner à profiter des secours de diverse nature que le Gouvernement de la défense nationale distribuait libéralement aux nécessiteux , cette partie de la population parisienne, la plus stable, la plus ordonnée, la plus laborieuse, ta plus nombreuse en même temps, est celle qui a eu le plus à souflrir. Or, si l'examen des

Privilège du proprîéUire.

Rédaction des lojen.

commissions arbitrales devaii se borner à f évaluation des ressources matérielles que peuvent conserver encore les locataires qui sont dans cette situation , ce seul élément d'appréciation donnerait presque toujours une idée Ciusse de la roeitieure décision à prendre. D n'y a pas seulement équité, il y a la plus grande ulililé à ce qu il soit tenu compte au locataire de son capital moral, de ces habitudes de travail, de la régularité de sa vie, de son exactitude en affaires; car ce seront là pour le créancier, dans beaucoup de cas, des garanties d*une bien autre valeur que celle du gage' réel qu il possède dans la masse des biens de son débiteur.

Nous sommes tellement pénétrés de cette idée que nous n hésitons pas à vous demander d^adopter une disposition qui peut-être paraîtra liardie à quelques personnes, mais qui en réalité n'est que sage. Nous vous proposons de conférer aux commissions arbitrales le pouvoir de modîGer ou de suspendre le privilège que la loi accorde au propriétaire sur les meubles de son locataire (art. 5). Dans beaucoup de cas, en effet, il peut arriver que le propriétaire, bien que devenu successivement créancier de plusieurs termes restés impayés , conserve encore néanmoins dans le mobilier de son débiteur un gage spécial d'une valeur supérieure au total de la dette, alors que le débiteur, s'il avait la faculté de disposer librement de la valeur que représente une partie du gage, pourrait en faire emploi de manière à se procurer les moyens de se remettre au travail , c'est-à-dire de manière à hâter et à assurer sa libération. Nous croyons qu'en considération de la sécurité très-réelle que la moralité du débiteur sera de nature à inspirer dans bien des cas & son créancier, il y a lieu de faire fléchir ici la sévérité de la loi et de ne maintenir rigoureusement fin- ^tégrité du gagé que dans la mesure où rintérèt bien entendu du propriétaire Teuge. Les commissions arbitrales, en réduisant à une partie déterminée et suffisante du mobilier le gage du créancier, rendront au débiteur la liberté d'action dont il a besoin pour être promptement en mesure d'amortir sa dette.

Nous avons du aborder une question plus grave : donnerons-nous aux commissions le droit de réduire, même pour quatre termes de loyer, la créance du propriétaire contre le locataire ? Noire respect sincère et profond pour les engagements contractés, pour les droits acquis, nous a fait hésiter longtemps devant une pareille résolution. Cependant nous avons considéré qu'avant la guerre fatale qui a été pour la France la source de tant de malheurs le prix de location des lieux destinés spécialement au commerce ou à l'industrie s'était élevé dans des proportions excessives, que ces locaux payés si cher étaient devenus à peu près improductifs après le siège et l'investissement de la capitale ; qu'immédiatement après une reprise des affaires remarquables, une révolution sans résultat possible comme sans motif, combinée avec ce qui reste de l'occupation étrangère, a supprimé tout à coup dans Paris tout travail comme tout commerce ; que ces deux grandes choses si nécessaires à la vie des peuples seront sans doute quelque temps encore suspendues; que ce serait de la part du propriétaire une rigueur excessive que d'exiger tout le loyer d'un inuneuble qui a perdu toute sa valeur locative ; nous inspirant d'ailleurs des dispositions analogues de l'article 1769 du Code civil , nous nous sommes décidés à vous proposer Tarticle 6

da bail.

de noire prt>jet, xsn liinitatit atec soin le poutolr tout exceptionnel (|uc nous attribuons à la commission municipale.

Toutefois, pour mettre le propriétaire à couvert des risques auxquels il pourrait n^tiii.iion être exposé, il nous parait juste de décider que, dans le cas ou le débiteur n'acquitterait pas Tune des échéances fixées par la commission arbitrale, et où par conséquent il y aurait lieu de craindre que Tétat de gène du locataire ne fît place à un état d'insolvabilité définitive, le bail à loyer sera résolu de plein droit. (Art. 7.)

Telles sont. Messieurs, les principales dispositions contenues dans le projet que nous avons Tlionneur de vous proposer; elles nous ont été dictées par un vif sentiment de sympathie pour la détresse el la gène que cinq mois de siège ont inflifçées a la partie souifirantc do la population parisienne , par la ferme volonté d'assurer, dans les limites du |)ossibIe, le respect des engagements contractés, el enfin par Tardent désir de hâter le moment où Tordre économique régulier pourra être pleinement rétabli , sous la sanction efficace et sous Taulorité reconnue de la loi.

PROJET DE LOI

Le Président du conseil. Chef du pouvoir exécutif de la République française, propose à T Assemblée nationale le projet de loi suivant, qui lui sera présenté par le garde des sceaux, ministre de la justice, cliargé d*en exposer les motifs et dVn soutenir la discussion.

Art. l'^ — Dans les trois jours qui suivront la promulgation de la présente loi, il sera institué dans chacun des vingt arrondissements municipaux de Paris et dans les autres cantons du département de la Seine une ou plusieurs conmiissions arbitrales, sous la présidence du juge de paix on de Tun de ses suppléants.

Chacune de ces commissions sera composée, outre le magistrat, président, do quatre membres, savoir :

1* De deux propriétaires de maisons, bâtiments, jardins, emplacements on dépendances immobilières ;

3" De deux locataires , ayant Tun un loyer de 1 ,000 francs ou au-dessus , Tautrc un loyer au-dessous de 1 ,000 francs.

Art. 2. Les membres de ces commissions arbitrales seront choisis par le juge de paix de Tarrondissement ou du canton.

Art. 3. Chacune de ces commissions arbitrales, dans le quartier pour lequel clic aura été instituée, aura seule compétence, à Texclusion de toute autre juridiction , à Teffct de juger sommairement, sans frais, en dernier ressort, et d'une uianière définitive , toutes les contestations entre propriétaires et locataires relatives au loyer exigible pour la période échue ou à échoir a partir du 1" octobre 1870 jusqu'au 1" juillet 1871 inclusivement.

Art. là. Elle |)Ourra, suivant les circonstances, dont elle sera juge souveraine, accorder aux locataires un délai qui n'excédera pas deux ans, en divisant les paye-

8 RAPPORT DE LA COMMISSION

menti par fractions qu die détermineni . et sans qae le dernier terme paisse dépasser le i" juillet 1873.

Abt. 5. Elle pourra limiter Fesercice du prÎTÎlége ou les droits et actions du pro. priétaire sur une partie déterminée et saflBsante du mobilier garnissant les lieux loués et servant de gage spécial à ia créance.

Art. 6. Lorsque les lieux qui feront l'objet du litige auront nn caractère purement industriel ou commercial , la conunission pourra accorder sur le loyer, pour les quatre termes indiqués dans Tarticle 3 , une réduction qui n'en excédera pas le quart.

Abt. 7. A défaut par le locataire de se libérer de Tune des fractions exigibles à l'échéance ainsi réglée, et après quafte jours de retard, le bail à loyer sera résilié de plein droit au profit du propriétaire , qui pourra , s'il Teut, se prévaloir de cette résiliation, réaliser le gage, conformément au droit commun, et rentrer en possestion des lieux loués.

Abt. 8. Les actes de procédure et les sentences auxquels donnera lieu l'exécusion de la présente loi seront visés pour timbre et enregistrés gratis.

RAPPORT

DB UL COMMISSIOH CBAB6BE D*EXAMI1IEB LB PROIBT DB LOI BBLATIF AUX LOYERS, PAB M. LBOir SAT, MBIIBBE DE L'ASSEMBLEE NATIONALE, DEPOSE À LA siAHCE DU 7 AVRIL 1871.

Votre Commission a examiné le projet de loi présenté par le Gouvernement, relatif au payement, dans le département de la Seine, des termes de loyer échus pendant le siège et i échoir en avril et en juillet prochains.

Elle n'a pas cru devoir l'adopter sans changement, et elle soumet en conséquence à l'Assemblée nationale les modifications qu'elle a cru devoir y apporter, et sur lesquelles elle s'est mise d'accord avec la majorité.

I. — Décrets da Goavernement de la défense nationale pendant le siège de Paris*

Le long siège que la ville de Paris a subi, du 18 septembre 1870 au aS janvier 1871, a porté une grave atteinte à la situation de presque tous les habitants de la capitale et des communes suburbaines, et, an point de vue de l'habitation, a considérablement altéré la jouissance, quand il ne l'a pas détruite entièrement. Un grand nombre de locataires , privés de leurs ressources ordinaires , se sont vus dès le commencement du siège dans l'impossibilité absolue de payer le terme de leur loyer échéant en octobre.

SUR LE PROJET DE LOI RELATIF AUX LOYERS

Un premier décret du Gouvernement de la défense nationale est intervenu le 3o septembre 1870, qui accordait un délai de trois mois aux locataires pour le payement du terme d*octobre et des termes antérieurs restés en souflfrance, à la seule condition que ces locataires déclareraient être dans Timpossibililé de payer.

C'était une question de fait et non pas de droit. Le locataire qui profitait de la prolongation était le locataire sanft ressources, quelles que fussent, d'ailleurs» la cause et lorigine de sa détresse ; que cette détresse provînt de sa faute, de son imprévoyance, de ses malheurs antérieurs au siège, ou qu'elle provint de Timpossibilité où le siège Tavait mis de tirer du local qu'il avait loué tous les avantages qu il s'en était promis, au point de vue du travail, du commerce ou de l'industrie.

Ce décret portait Une atteinte sérieuse aux droits des propriétaires : aussi, afin d'en atténuer la portée, le Gouvernement de la défense nationale crut-il nécessaire de rendre, le 9 octobre suivant, un nouveau décret sur la forme des déclarations d'impuissance de payer imposées aux locataires qui voulaient obtenir des délais pour le payement.

Cette forme nouvelle donnait à l'acte du locataire une certaine solennité, car la déclaration devait être faite devant le juge de paix et devait être transcrite sur un registre spécial. On voulait, en imposant une démarche personnelle, éveiller chez les locataires certains scrupules de conscience.

Mais ce ne fut pas tout : la réglementation engendre la réglementation. Une difficulté d'un autre ordre devait naître du décret du 3o septembre, difficulté qui s'était révélée dans la journée du 8 octobre, date d'usage pour le règlement des petits loyers k Paris et pour les changements de domicile des petits locataires.

Les locataires autorisés à user de délai pour le payement du terme de leur loyer se crurent de fait autorisés k rester en possession des locaux qu'ils occupaient.

Cependant ces locaux avaient été*, avant que le décret fût intervenu, loués à d'autres locataires, et les nouveaux locataires se présentaient dans la matinée du 8 pour prendre possession des logements qu'ils avaient arrêtés. Deux locataires se trouvaient donc en présence et prétendaient avoir un droit identique k l'habitation du même logement

Pour sortir de cet embarras, l'article 3 du décret du 9 octobre 1870 prorogea de trois mois l'effet des congés , et l'article 4 autorisa les maires des arrondissements de Paris k recjuérir des logements vacants pour y placer celui des locataires qui n'occuperait pas le local en litige- Ce décret fut exécuté et continué par un troisième décret, en date du 3 janvier 1871, qui prorogea simplement de trois autres mois, c'est-à-dire jusqu'au terme d'avril, les mesures consacrées par les deux décrets précédents.

Telle est la situation que les décrets du Gouvernement de la défense nationale font actuellement aux propriétaires et locataires de Paris : maintien des locataires dans les locaux loués par suite de la prorogation des congés et délais accordés pour le payement à ceux qui sont dénués de ressources, à cliarge de faire une déclaration qui n'est pas contrôlée.

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RAPPORT DE LA COMMISSION

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pour les propriétaires.

II. — Analyse sommaire du projet da Gouvernement. — Motifs généraux des modifications. — Indicaiion sommaire des conclusions de la Commission.

Le projet du Goavemement a pour but, au lieu de proroger les mesures prises par le Gouvernement de la défense nationale, de provoquer une solotioo déGnitive.

L'idée mère du projet est Torganisation de «ïommissions arbitrales appelées a statuer sur les contestations entre locataires et propriétaires, avec faculté de faire jouir les locataires de délais pour le payement des quatre, termes d*octobre i870« janvier, avril et juillet 1871, et même de leur accorder des réductions sur le montant de ces mêmes termes , quand il s*agira de locations industrielles et commerciales, le tout sans indemnité au profit des propriétaires.

Votre Commission , fout en acceptant Tidée des commissions arbitrales, n*a pascru que !e projet du Gouvernement pût donner satisfaction aux divers intérêts engagés.

Elle vous propose, en conséquence, d'étendre les pouvoirs et de modifier la composition des commissions arbitrales, qui deviendront de véritables jurys;

De les autoriser, par suite, à statuer comme amiables compositeurs, sans distinguer les loyers personnels des loyers industriels ou commerciaux ;

De leur donner le pouvoir d^accorder des délais dans tous les cas où ils le jugeront équitable et des réductions sur les termes à payer, dans les cas de suppression « diminution ou altération de jouissance restant à leur appréciation souveraine.

Votre Commission vous propose également d'admettre, dans une certaine mesure , le principe d^unc indemnité à allouer aux propriétaires et d'imposer au département de la Seine la charge de cette indemnité.

Mais elle croît qu'il est juste de restreindre l'application de la loi spéciale que vous allez discuter aux trois termes échus on échéant en octobre 1870, janvier et avril 1871.

Votre Commission doit â l'Assemblée de développer les raisons qui l'ont conduite à cette solution et d'exposer les points de vue divers auxquels ses membres se sont successivement placés avant d'aboutir a la formule qui a prévalu dans son sein.

Nous avons été constamment animés du désir de mettre an-dessus de toute atteinte le droit de propriété et le respect des contrats.

Nous avons en même temps cherché' les moyens de faciliter la liquidation d'une situation de fait qui rend impossibles, dans un grand nombre de cas, les rentrées effectives sur lesquelles les propriétaires croyaient être en droit de compter.

Nous avons cherché également à nous rendre compte de l'importance des sommes et du nombre de personnes engagées dans la question et à réunir k ce sujet quelques renseignements.

Ces renseignements, puisés dans les souvenirs des hommes les plus compétents, peuvent se résumer comme il suit :

Statistique de la valeur des locations

dans Paris.