CHAPITRE II

SOMMAIRE

$ I. — Considérations générales sur les diverses phases traversées par une nation passant de l'état de paix à l'état de guerre.

Première période : ouverture de la tension internationale ; attitude du public et de la presse.

Deuxième période : la tension s'accenlue ; entrée en mouvement de la diplomatie ; mesures diverses pour éviter la guerre ; que devient l'impartialité pendant cette agitation ?

Troisième période : le litige n'a pu être solutionné amiablement ; c'est la guerre.

$ II. — Les lois de la guerre et l'impartialité.

Observation préalable sur l’impartialité et la guerre. Rapprochement erroné eutre la guerre et le duel. — Le droit de la guerre. Réciprocité ou impartialité ? Deux sortes de lois : lois de l'honneur, impartialité ; lois de combat, réciprocité.

$ III. — Importance pratique de l'impartialité dans la guerre. — Opinion populaire.Trois catégories de règles dans les guerres : 1° Principes généralement appliqués impartialement : Déclaration de guerre ; pourquoi les nations agissent-elles ainsi ? Conventions de Genève du 22 août 1864 et du 6 Juillet 1906. — 2° Principes appliqués quelquefois seulement par les Etats en guerre ; raisons qui font agir ainsi. — Exemple : impartia ité quant à la neutralité perpétuelle : deux points de vue : a) de la part des Etats limitrophes des neutres ; b) de la part des neutres : la Suisse. — 30 Principes quine sont jamais appliqués par

les Etats en guerre. Exemple : moyens d'attaque et de défense. L'abolition de la course maritime par la déclaration de Paris du 16 avril 1856 et la guerre sous-marine.

$ IV. — Inefficacité des théories du droit international public. — Principes internationaux méconnus ou appliqués dans la guerre actuelle.

$ V. — En pratique, dans la guerre actuelle, peut-on dire que l’impartialité régit les rapports entre neutres et belligérants ? — a) Question de l’impartialité des neutres vis-à-vis des belligérants. — b) Question de l’impartialité des belligérants vis-à-vis des neutres,

APPENDICE. — La question du droit impartial et de la force raisonnée par un ennemi.

$S I. — Considérations générales sur les diverses phases traversées par une nation

passant de l’état de paix à l’état de guerre

Tant que l’état de paix se maintient, le droit international public n'apparaît que comme une branche du droit propre à n'intéresser que les spécialistes ; il y a là comme un mouvement d'horlogerie qui, une fois monté, fonctionne sans que personne y apporte ses soins ; mais, de même que le moindre grain de poussière est capable d’arrêler dans sa course le rouage le plus perfectionné, de même le moindre froissement des nations entre elles va secouer la tranquillité et la quiétude de leurs habitants ; tous vont chercher à s'éclairer sur la cause du malaise national ; tous essaieront de discuter ce sujet. La presse conduira l'opinion, etson rôle lui sera facilité par l'avidité des individus à l’achat des feuilles quotidiennes.

Ce ne sont, certes, pas Là des mots sans fonde-

EST-IL IMPARTIAL ? 37 ment que j'écris ; nous avons assisté à la période qui a précédé la mobilisation du 2? août 1914 ; avec quelle fièvre le public s'arrachait les journaux sortant à peine des presses, avec quelle attention ils étaient lus, et avec quelle angoisse ils étaient commentés !

Cette première période est en quelque sorte le préliminaire, l'ouverture de la tension internationale. L'opinion publique est encore peu éclairée ; les discussions populaires ne présenteront généralement aucun caractère sensé ni réfléchi; la presse est encore très libre ; et c’est précisément à raison de cette liberté dont elle jouit en période calme, qu'il est très rare de lire une injure à un souverain où à une puissance ; le caractère d'imparlialité de la presse, reflet de l'opinion publique tout en étant son instructeur, est nécessaire pour maintenir la paix.

A celle première période, généralement courte, succède une tension marquée entre les puissances, deuxième période des relations inamicales entre Etats ; nous allons voir ici la diplomatie entrer en mouvement pour essayer de solutionner les conflits pacifiquemont: nous verrons les représentants des Etats s’envoyer des notes, échanger des dépêches, se réunir et discuter. Ils devront discuter le point de droit’avec impartialité, sans toutefois méconnaître les intérêts généraux qu'ils représentent.

Le public sera informé des résultats des con-

versalions diplomatiques par la presse. Mais, dans cette deuxième période de tension effective, la presse jouit de peu de liberté : la censure commence déjà à la diriger, et ainsi, le gouvernement sera indirectement le chef de l'opinion publique ; le gouvernement se montrant impartial, les journaux, guidés par lui, devront avoir la même ligne de conduite, tout en faisant triompher la cause de leur pays.

Sous l'influence de cette littérature quasi-officielle, se formera l'opinion publique; le pays, guidé par la presse, discutera les questions de droit international publie, et, ainsi que le font les gouvernants dans les journaux, l'attitude de chaque puissance sera disculée impartialement. Cette imparlialité est d’ailleurs nécessaire, car le contraire créerail à l'intérieur du pays un parti ouvertement hostile aux nations à esprit belliqueux, et, de ce fait, les négociations seraient rompues.

Il peul arriver que cet échange de notes entre Etats ne solutionne pas la question discutée; si les nations conservent leur sang-froid, si le peuple avec les diplomates continuent à regarder impartialement la question de droit, cause du litige, les pourparlers ne seront pas rompus ; il se peut qu'une tierce puissance vienne offrir sa médiation ou ses bons oftices ; la ou les puissances médiatrices devront examiner le litige et proposer des solutions qui ne froissent aucune des nations en cause.

Cette offre peut ne produire aucun résultat ; mais alors, si une ou plusieurs puissances désintéressées n’ont pas pu par leurs propositions impartiales entraîner la solution du litige, comment va-t-on régler pacifiquement le conflit, si tel est le désir des Etats en cause ?

Ils s’en rapporteront à la décision d’un tiers choisi par eux ; son rôle sera de rendre un jugement impartial sur le cas qui lui est présenté ; il prononcera une sentence ; il s’agit alors de l’arbitrage international. à

Remarquons que pour que l'arbitrage ait lieu, il faut d'abord que les puissances se soient mises d'accord par un compromis sur la question litigieuse, le choix et les pouvoirs des arbitres ; si de telles conversations ont eu lieu, il est certain que l'accord est voulu par les parties ; aussi ne faut-il pas s'étonner si les solutions pacifiques sont presque toujours obtenues à la suite de l'arbitrage.

Le caractère principal de la puissance arbitrale est évidemment l’impartialité ; nul ne le conteste à la cour permanente d'arbitrage instituée à la Haye par la convention de la paix de 1899.

Tous ces procédés: conversations diplomatiques, médiation, arbitrage, doivent avoir un caractère sinon amical, du moins impartial, pour

exister d’adord et amener un résultat ensuite.

Mais l'esprit de certaines nations considère que l’on n'obtient rien par la douceur, que seule la violence leur fera acquérir l’objet de leurs désirs ; dès lors, on, considérera comme des paroles oiseuses tous ces essais de conciliation ; aussi ne seront-ils pas poussés bien loin, car ce n’est pas d'eux qu'on attendra une solution ; on préférera recourir à des moyens de coercition, qui permettront d'oblenir par la contrainte une solution impossible à obtenir par des procédés pacifiques. L'opinion publique surexcitée deviendra favorable à ces moyens violents, parce que le gouvernement l'y aura préparée ; si, par exemple, le public connaît par la voie de la presse certaines mesures prises à l'étranger, si l'on use de rétorsions, le pays entier approuvera l'attitude du gouvernement; de même, si une partie du territoire d’un Etat est foulée aux pieds par des voisins belliqueux, si ses sujets sont l'objet de violences, des mesures de représailles seront réclamées par le public.

Ces mesures de rétorsion, de représailles consistent, en fail, à rendre le mal pour le mal ; ces dernières, plus encore que les premières, sont des moyens violents d'obtenir réparation du préjudice causé ; et, lorsqu'elles seront appliquées, elles devront l'être impartialement, sans se soucier du degré de force de l'adversaire ; la loi interna-

tionale est une et elle doit être appliquée à toutes

les puissances civilisées de la même manière.

Si les principes sont ainsi indiqaés, leur pratique est bien différente; ils ne sont pourtant pas très exemplaires les principes ci-dessus men- Uonnés : rendre le mal pour le mal impartialement vis-à-vis de toute puissance qui se rend coupable d’une offense envers un autre Etat : leur application donnera le plus souvent lieu à des abus. Il semble bien, en effet, que les représailles ne soient pas dictées par l'impartialité, mais plutôt par lintérêt; la conséquence est qu'elles seront exercées beaucoup plus souvent contre les Etats faibles, injustement la plupart du temps, avec pour seul but de servir les intérêts nationaux.

Pourtant, des exemples démontrent que, parmi les nations européennes, il en est qui savent se conduire noblement, et qui n'appliquent les mesures de représailles que dans les cas nécessaires» et impartialement vis-à-vis de toutes les puissances ; c’est ainsi que la France, en mesure de représailles contre l’assassinat du docteur Mauchamp, occupa au Maroc la ville d'Oudjda, agissant sans cruauté vis-à-vis d'un Etat barbare et presque sans défense.

[Il arrive que les conversations diplomatiques où la pression exercée par une nation sur une autre entraînent des arrangements, des conventions, des accords, des traités.

En vertu des principes d'égalité des Etats, du respect mutuel, de la courtoisie internationale, ces arrangements devront être passés impartialement avec toutes les nations: les accords devront être faits d'une manière impartiale, que les nations qu'ils lient soient égales en force ou de forces différentes ; ce n’est qu'en agissant ainsi que les nations se conformeront vraiment au droil international publie.

Evidemment, une telle pensée fait hausser les épaules, car tout cela n’est encore que du domaine de la théorie; pourquoi, en effet, vouloir que l'Etat, personne morale, soit plus vertueux que tous les individus qui le composent? Eh ! quoi, une nation n'est-elle pas composée d'hommes, n'est-elle pas gouvernée par eux ? Et les hommes, dans leurs rapports réciproques, agissent-ils toujours de la même manière ? Certainement, non : c'est ainsi qu'un commerçant en gros exploitera les petits commerçants auxquels il vend en seconde main, mais il sera légal d’autres commerçants qui rentrent dans sa catégorie.

Pour les Etats, il en sera de même ; celui qui connaîtra sa force en abusera pour imposer sa volonté à ceux avec lesquels il traite et dont il connaît la faiblesse; au contraire, vis-à-vis des nations dont les armements sont ou paraissent égaux, 1] agira imparlialement, et les traités et conventions seront impartiaux, soit au point de vue de leur confection, soit au point de vue de leur application.

C'est donc encore aujourd’hui la nalion la plus forte qui impose et dicte sa volonté aux nations faibles ; c’est donc la partialité qui est la règle. Faut-il le déplorer ? Je vais répondre à cette question d’une manière indirecte: supposons qu'une puissance forte veuille imposer ses volontés à une puissance plus faible. De deux choses l’une: ou cette dernière cédera, et le conflit sera aplani, ou elle résistera, et ce sera la guerre; or, qu'est-ce qui limite le droit de la guerre ? Evidemment, rien: une puissance a le droit de prendre les armes quand bon lui semble; or, il est plus grave de déclarer la guerre à un Etat que d'essayer de lui imposer sa volonté : en effet, la guerre va affaiblir le pays, en clairsemer la population, et, finalement, le traité qu'il devra signer sera le même que celui qui lui a été offert avant les hostilités.

La convention apparaît donc comme une arme propre à éviter la guerre; et puisque le droit de guerre paraît être un droit sans limites, la convention partiale apparaîtra comme un moyen licite

44 LE DROIT INTERNATIONAL PUBLIC de guerre, mais qui a l'avantage d'éviter toute effusion de sang.

Mauvaise transaction vaut mieux que bon procès, disaient nos anciens juristes ; je crois pouvoir traduire celte formule de la manière suivante, en me plaçant au point de vue des Etats faibles : mauvaise convention vaux mieux que bonne guerre.

Les rapports entre nations peuvent souvent être renoués grâce à ces moyens pacifiques ou coerciüfs; mais, quelquefois aussi, les puissances en litige ne voudront pas renoncer à leurs prétenüions ; de même que deux individus ne voudront pas se réconcilier malgré les objurgations de leurs témoins et croiront nécessaire de vider leur différend sur le terrain, de même ces puissances se prévaudront de leurs droits les armes à la main.

Mais, en vue de la guerre, des règles de droit international public ont été élaborées ; quelle place va tenir 1e1 l’impartialité ?

$ Il. — Les lois de la guerre et l’impartialité

Avant d'aborder cette question, je veux faire une observation qui, au premier abord, pourra paraitre bizarre : parlant de guerre, peut-on parler d'impartialité ?

Essayons, comme on le fait fréquemment, de ramener la lutte de deux peuples à la lutte de deux individus; une telle hypothèse peut se concevoir en faisant intervenir la théorie de la personne morale. |

Supposons donc deux individus offensés qui se rendent sur le lieu du combat, assistés de leurs témoins ; l'arme choisie est le pistolet ; on convient que trois balles seront tirées simultanément par les deux adversaires ; un arbitre est choisi ; l'heure du combat sonne et chacun se met en place; les armes sont déchargées par les deux combattants selon l’ordre indiqué par le sort.

= Jusqu'ici, tout va bien : mais, voici où je trouve la difficulté : pendant le duel, où l’impartialité des deux adversaires trouve-t-elle sa place? Peut-on en parler même ? Chacun est venu demander par les armes la réparation d’une injure ou d’une offense ; il agit en se conformant aux conventions établies préalablement ; il vise de son mieux, 1l ne peut pas être question de partialité ou d’impartia-

lité de la part de l’un des deux adversaires ; pour eux, ils ne peuvent faire qu’une chose se conformer aux indications des témoins et des arbitres.

Au contraire, si nous portons nos regards vers ces derniers, alors, certainement, la question de limpartialité aura une place prépondérante ; le choix du terrain, la position des adversaires, le choix de l'arme, tout cela doit être livré au hasard ; les témoins devront, pendant ces opérations, se désintéresser du combattant qu'ils représentent ; de sorte que l'impartialité sera exigée de la part des témoins, auteurs des conventions directrices du combat, mais pas de la part des adversaires qui, eux, ne peuvent agir qu’en se rapportant aux décisions du sort et des témoins.

A la place des deux individus, mettons les deux puissances qu’ils représentent ; comme précédemment, nous trouverons des conventions antérieures au combat, par lesquelles les puissances sont liées ; œuvre de presque tous les peuples civilisés, elles devront impartialement s'appliquer à tous ; mais la différence avec le cas envisagé ci-dessus réside dans la conduite des nations au cours du combat. L'un ou l’autre des belligérants est-il obligé à être impartial au cours de la lutte? Je réponds qué non, car une nation peut s'être soumise aux règles du droit international public, mais elle a toujours une énergie supérieure à celle dictée par les conventions ; et pour si peu que les

lois internationales l’étouffent, lui resserrent trop ses limites d’action, elle aura tôt fait de s’en débarrasser. Une nation peut faire autre chose que ce qui lui est indiqué par les conventions internationales ; elle peut faire plus ou moins.

Voilà quelles seront les trois étapes de la conscience des Etats belligérants :

1° Observent-ils rigoureusement les conventions internationale en cas de lutte ? il y a impartialité.

2° Rendent-ils ces conventions plus rigoureuses ? il y a partialité en mal, si je puis m’exprimer ainsi.

3° Les adoucissent-ils ? la balance de l’impartialité penchera vers le bien.

Mais, les nations neutres assisteront à ces violations des conventions antérieures, et tandis que, dans notre exemple, les arbitres et les témoins, du fait de leurs décisions, empêchaient toute irrégularité de se produire, ici, 1l ne sera pas possible de réprimer, mais seulement de réclamer contre le droit violé ; ce qui veut dire qu'aux faits se substitue la parole ; or, pour si éloquents que soient les représentants des nations neutres, 1l n’en reste pas moins vrai que, seuls, les actes de violence seront efficaces et entraineront des résultats.

Pour me résumer, je dirai que lorsque la question de la guerre est examinée au point de vue de l'impartialité du droit international public, on ne

peut pas assimiler la lutte de deux nations à un duel entre deux particuliers ; ce rapprochement est fait dans de nombreux cas, mais, ici, il me semble inexact, car les particuliers, dans le duel, sont entièrement soumis aux décisions du sort, dont l'observation est impartialement exigée de la part des témoins ; etles combattants accepteront les conditions telles qu'elles leur sont soumises, sans pouvoir y déroger. Tandis que les nations belligérantes, si elles veulent ne pas se soumettre aux décisions internationales, et faire preuve de partialité, elles ont le champ libre, car elles sont liées non par des faits, mais par des conventons.

J'aborde à présent le sujet annoncé tout à l'heure : en cas de guerre, que penser de l’impartialité du droit international publie ? |

La guerre peut être entraînée par des causes fort diverses ; une fois déclarée, à l’intérieur du pays, la misère se fera sentir. Les hommes valides seront appelés à porter les armes et ils seront soumis à toutes sortes de privations. De telle sorte, qu’à l’intérieur du pays comme aux frontières, la guerre sera considérée comme un véritable fléau, une calamité, un mal qui fait de terribles

ravages dans les rangs des classes les plus vigoureuses, les plus utiles au pays.

Aussi, toutes les nalions ont-elles intérêt : D'abord, à ce que l’état de guerre soit l’exception, et des mesures préventives seront prises pour arriver à ce résultat ; nous les avons vues précédemment ; il est inutile d'y revenir ; Ensuite, à ce que l’état de guerre permette de produire les effets qui en sont attendus, mais qu'il n entraîne pas à des excès, à des cruautés inutiles. Aussi (rouve-t-on au sujet de la guerre toute une législation adoptée par tous les peuples civilisés ; elle forme le droit de la guerre.

Lorsque nous aurons à appliquer le droit dela guerre, est-ce qu'aveuglément nous devrons nous laisser conduire par la réciprocité ? Pouvons-nous dire : agissons comme nos ennemis et le droit sera sauf ? Si l'ennemi est impartial dans l’application des conventions internationales, soyons-le aussi ; s’il ne les observe pas, suivons-le dans cette voie.

À mon avis, je considère une telle réponse comme fausse ; je crois qu'il faut, en effet, distinguer entre deux catégories de lois de la guerre :

Les unes, en faveur desquelles la réciprocité est la règle;

Les autres qui devront au contraire s'appliquer impartialement vis-à-vis de toutes les puissances, quelle que soit l'attitude de nos ennemis ; je veux parler ici des lois qui intéressent l'honneur national. Le sentiment d'honneur s'attache à une nation comme la noblesse à l'individu ; l'honneur d'une nation, c’est l'accumulation des traditions chevaleresques, c'est une force qui, aux yeux des autres, puissances, équivaut au respect de la foi promise. Une nation qui veut vivre et se développer doit s’attirer les sympathies des peuples étrangers : l'honneur national y contribue en grande partie. L'honneur, mais une nation devra le conserver même dans ses défaites, ou au milieu des pires désastres, car de même que le disaient déjà les chevaliers au moyen âge, lant que l'honneur est sauf, il est permis au vaincu de redresser la tête.

Mais, pour si respectables qu'ils soient, les sentiments d'honneur ne sont pas toujours ceux qui conduisent les puissances ; quelle place occupent-ils chez une nation qui n'hésite pas à tuer les femmes et les enfants sur son passage, à bombarder les villes ouvertes, et à considérer les traités comme des chiffons de papier ? Un tel manquement aux lois de l'honneur est ineffaçable ; ce sont là des actes el des mots qui constituent des tares et qui s'incrustent dans les pays qui en sont les auteurs. Je ne peux m'empêcher d’appuyer ma pensée par ces vers si connus de Victor Hugo :

Croyez-vous qu’un chrétien, un comte, an gentilhomme, Soit moins décapité, répondez Monseigneur, Quand au lieu de la tête, il lui manque l'honneur.

La ‘faute d'une puissance qui n'applique pas impartialement les lois de l'honneur ne nous donne pas le droit d'en commettre une par réciprocité, car l'honneur esl le patrimoine légué par nos ancêtres, et nous devons le conserver.

À côté de ces lois de l'honneur qui sont sacrées et doivent s'appliquer impartialement vis-à-vis de toutes les puissances, nous trouvons une autre catégorie de lois qui, si elles sont violées, permettent la réciprocité ; il s'agira par exemple : de a limitation du calibre des projectiles, de l’uulisation de certains explosifs, de l'emploi de gaz asphyxiants ; de telles conventions limitent les droits d'attaque et de défense ; certes, elles sont respectables, car elles restreignent le cercle des cruautés que le droit de la guerre permet de commettre ; aussi peut-on dire que leur application impartiale, vis-à-vis de tous les peuples, constitue encore de l'humanité.

J'ai déjà exprimé l’idée que lorsque nous nous trouvions en présencé d'Etats non signataires de certaines conventions, nous n'avions pas à lenir compte, vis-à-vis d'eux, des lois qu'ils n'ont pas

voulu connaître. Or, si une puissance signataire des conventions en question les viole, tout se passera comme si elle avait renoncé à ses engagements.

Craindrions-nous sur la voie publique de nous servir d’une arme prohibée par les règlements si un malfaiteur nous attaquait ? L'instinct de la conservation nous ferait agir malgré nous ; pour une nation, ilen sera de même ; tous, nous avons le droit de vivre, et toute nation a ce droit aussi; aucune ne peut ni ne doit prétendre à l’extermination de l’autre ; ce serait le retour à la barbarie ; mais ce que l’on peut invoquer, c’est le droit de défense en cas d'attaque, et les moyens d'action seront impartialement les mêmes vis-à-vis des puissances signataires des accords qui les limitent au sujet de la guerre. Ces conventions sont-elles violées par l’un des deux adversaires, l’autre n'aura plus à s’y conformer.

En agissant ainsi, il ne fera d'abord que se défendre contre une nation qui ne sait pas se conformer impartialement aux engagements qu'elle a signés, ensuite, il exercera des représailles justifiées contre un ennemi félon.

Qc C9

$ IL. — Importance pratique de l’impartialité dans la guerre

Théoriquement,les conventions internationales se rapportant à la guerre devront s'appliquer impartialement vis-à-vis de tous les signataires. Pratiquement, que se passe-t-il ? A l'heure actuelle où la guerre fait l’objet de toutes les conversations il est intéressant de consulter à ce sujet l'opinion populaire. Qu'il s'agisse d'ouvriers ou d'employés, de fläneurs, quelles que soient leurs opinions politiques,vous recevrez toujoursla même réponse : « Voyez-vous, nous dit-on, nous sommes trop bons pour nos ennemis; nous devrions agir un peu à leur manière et être aussi cruels que ce qu'ils le sont eux-mêmes. »

Cette réponse contient un sous-entendu: c’est que nos adversaires n’observent pas les lois de la guerre, ne tiennent aucun compte de leurs engagements,et, pourtant, nous ne répondons pas par des arguments de réciprocité.

Je ne nie pas que nos adversaires soient déloyaux, qu'ils violent fréquemment les principes du droit international, et qu’en cette matière l’impartialité est, de leur part, souvent inexistante. Mais je me méfie aussi de l'opinion de Jacques Bonhomme ; c’est que le raisonnement d’une foule est presque toujours partial, et 1l faut d’autant

plus agir avec prudence que quand le peuple parle, souvent sa parole véhémente et persuasive est la source de révolutions.

Sij'examine froidement,fsans'me laisser influencer, la manière d'agir de nos adversaires, je suis obligé de constater qu'il ne faut pas être trop absolu.

D'une manière générale, il me semble qu'on peutftrouver trois catégories de règles intéressant en temps de guerre l'impartialité des relations internationales. Je ne peux pas les définir d’une manière très'précise : je les indique en disant :

Certaines règles de droit international public sont enftemps de guerre presque toujours appliquées ; elles le'sont imparlialement, sans se soucier des puissances engagées; d’autres le sont quelquefois.

Enfin, il en est une dernière catégorie qui ne s'applique jamais quelles que soient les nations en cause* c'est un exemple d’«impartialité en mal» dont j'ai dit un mot précédemment.

Je vaisfessayer d'éclairer ces trois points par quelques faits.

Voyons d’abord les principes internationaux qui sont généralement appliqués.

Quelles que soient les puissances en rapport, il existe cerlaines conventions qui ne sont jamais

violées ; elles sont pratiquées impartialement visà-vis de toutes les puissances signataires ; il s'agira, par exemple, de la rupture des relations diplomatiques, signe précurseur de la déclaration de guerre; de la déclaration de guerre même, qui est le préliminaire des hostilités ; et aussi des premiers actes de guerre. Pourquoi en est-il ainsi ?

Le respect impartial des accords internationaux passés en vue de la guerre, au moment de l’ouverture des hostilités, me paraît inspiré moins par un sentiment de soumission aux lois que par l'intérêt. Lorsque, en effet, des puissances entrent en conflit à main armée, les non-belligérants auront leur attention fixée sur elles. Il me semble qu'on peut comparer les combattants à des acteurs devant lesquels un rideau se lève, les neutres à des spectateurs qui vont apprécier les diverses phases de la pièce; or, de même que dans un drame le public prend parti pour le héros vite reconnu par son attitude loyale et sincère, de même les neutres chercheront à opter en faveur de l’un des belligérants. Ce choix, certainement, ne se décèlera pas ouvertement ; ce serait une sorte de casus belli; mais il existera dans la pensée des neutres, ce sera un appui tacite et moral qui, plus tard, pourra se transformer en un aide apparent et armé.

Or, le choix en faveur de l’un des Etats en conflit sera dicté aux neutres par les premiers actes d’hostilité ; sans doute, on est naturellement porté à admirer la nation la plus forte; mais on

aime aussi la nalion qui sacrifie son existence pour le respect du sol national en droit inviolable ; on regarde avec bienveillance les nations qui prennent parti pour la défense du faible et de la justice ; on a de la sympathie pour les puissances qui admettent l'existence d'un honneur national, et le défendent.

Ces divers sentiments, au début des hosülités, s'infiltrent chez les habitants des pays neutres, y prennent corps, s’y développent, et finissent par y constituer une opinion générale favorable à l’un des belligérants. Si, pour une raison quelconque, la neutralité est rompue, de nouveaux alliés défendront la cause des nations qui se sont laissé guider par l'application impartiale du droit international.

Citons comme exemple l'Italie. Elle ne se joignit pas de suite au conflit qui agite le monde civilisé ; elle regarda impartialement les faits, et lorsqu'elle entra en guerre, elle le fit en retirant sa parole vis-à-vis de ses alliés d'hier ; notre politique impartiale, franche et loyale vis-à-vis de tous les Etats dès le début des hostilités, avait été victorieuse ; désormais l'aigle de la triple alliance ne compterait plus que deux têtes.

Parlant des conventions qui sont le plus généralement observées impartialement par les belligérants, je ne veux pas passer sous silence les conventions de Genève du 22 août 1864 et du 6 juil-

let 1906, relatives aux soldats malades ou blessés, et au personnel sanitaire en général.

Je m'empresse immédiatement d'expliquer ma pensée : je ne veux pas dire que souvent les membres du service sanitaire n'ont pas été une cible recherchée par l'ennemi; je ne veux pas dire qu’ils n’ont jamais été retenus injustement prisonniers ; certainement, l'observation générale et à la lettre d'une convention est particulièrement difficile à obtenir en temps de guerre, où des individus de toute classe et de toute mentalité se coudoient. Mais reconnaissons que, le plus souvent, après que de tels faits furent commis, nous pûmes obtenir des réparations.

Hélas ! les excuses ont un sens bien vague pour les familles et les parents de ceux qui ont été frappés en accomplissant leur noble tâche ; cette pensée m'empêche de dire toute la joie que les réparations causent aux membres de la Croix- Rouge rendus à leur patrie après une captivité injuste. Sans doute, les conventions de Genève sont presque toujours mises en pratique, mais que de sommations il a fallu adresser à un ennemi cruel pour en obtenir l'application ! Quelle différence entre de telles nations etles nations latines et anglo-normandes ; en quelque endroit que la guerre ait porté la désolation, toujours le respect de l'ennemi affaibli ou sans défense les guide ; que le combat soit livré sous le brûlant soleil d'Orient ou sur les neiges glacées du nord-est de

la France, impartialement, notre service de santé prodigua ses soins les plus dévoués aussi bien aux soldats du sultan qu'aux soldats des hordes germaniques ; impartialement, dans nos ambulances du front, nos médecins donnent des soins aussi bien aux soldats français qu'à leurs adversaires, dont souvent les lits sont côte à côte Pendant la bataille de la Somme, souvent encore nos dames infirmières ont apporté le plus grand zèle dans les soins impartiaux qu’elles donnaient de jour et de nuit à nos soldats et aux nombreux « Fritz » qui remplissaient nos ambulances d'Amiens.

Au point où j'en arrive, il me semble que je peux être accusé moi-même de partialité ; je réponds que je raisonne d’après les faits que je vois et dont j'ai connaissance ; la frontière n'est nullement transparente, mais si plus tard, les faits me démontrent que l'humanité du peuple d’outre- Rhin a dépassé mes espérances, je répondrai que e ne dois aucune excuse, car c'était son devoir.

À côté des règles du droit international public, qui, en temps de guerre, s'appliquent le plus souvent impartialement, j'en distingue un deuxième groupe qui s'applique quelquefois seulement : il s'agira des principes qui sont une gêne pour les Etats en guerre.

Il faut, en effet, considérer que, de même que les individus, chaque Etat a une mentalité spéciale. Pour certains, la loi internationale est le principe qu'il faut suivre et dont on ne peut pas s’écarter. Pour d’autres, au contraire. il n’y a pas de bonnes règles sans exception, et quand, danse droit chemin, h y aura trop de ronces, il sera prudent de passer par les voies interdites.

Comme exemple, nous pouvons citer la neutralité perpétuelle.

La question de l'impartialité quant à la neutralité perpétuelle doit s’envisager à deux points de vue :

I° Au point de vue des Etats limitrophes des neutres ;

2° Au point de vue des neutres eux-mêmes.

Occupons nous du premier point : impartialité de la neutralité quant aux Etats limitrophes.

Si nous étudions l'utililé de la neutralité, nous nous apercevons qu'elle est établie très peu dans l'intérêt des Etats neutres, mais surtout pour servir les intérêts des Etats voisins ; l'Etat neutre constituera une sorte de barrière ou de fossé destiné à séparer les nations qui ont les unes vis-à-vis des autres des sentiments hostiles. ,

[Il est très simple de justifier cet argument en citant des exemples ; jetons les yeux sur la Belgique : elle sépare la France de l'Allemagne ; la Suisse remplit le même rôle ; et la neutralité perpétuelle est si nécessaire aux autres Etats que

souvent ils s'engagent à la défendre en cas d’attaque ; ainsi l'article 5 du protocole de 1851 décide que la Belgique formera un Etat perpétuellement neutre, et l'Autriche, l'Angleterre, la France, la Prusse, la Russie, lui garantissent cette neutralité ; et en 1870, l'Angleterre signa avec la Prusse et avec la France des traités. aux termes desquels, en cas de violation de la neutralité belge par l’un des belligérants, elle s’emploierait par tous les moyens à la faire respecter.

La neutralité suisse est fondée sur les déclarations du congrès de Vienne, du 20 mars 1815, et de Paris du 20 novembre de la même année ; ces traités furent signés par l'Angleterre, l'Autriche: la Prusse, la Russie, le Portugal ; plus tard, l'Espagne et la Suède.

La neutralité paraissait ainsi fortement établie. quant à ces Etats : pourtant, lorsque les relations entre les puissances limitrophes se tendaient, on voyait naître une certaine inquiétude dans ces pays, où la paix perpétuelle était pourtant promise par les grandes nations européennes. Pourquoi donc en était-il ainsi ? Mais, si les Etats sont loyaux, leur parole les engage, et ils doivent se considérer comme liés par leur signature, impartialement, vis-à-vis de tous les Etats avec lesquels ils ont traité ; et par conséquent, impartialement: quels que soient les puissancesen litige, les conventions de neutralité devront être respectées.

Qu'importe si la nation neutre peut offrir un

ETS-IL IMPARTIAL ? 61

passage facile à l'un des belligérants ; elle n’a rien à craindre des armées voisines. car, impartialement, les engagements doivent être observés.

Pourtant, les faits ont démontré que l’impartialité dans l'observation de la neutralité est une chimère ; selon que l'Etat neutre sera où non un passage commode, sa neutralité pourra ou ne pas être, ou être respectée, et quand, pour ces motifs, une nation ne sera pas fidèle à ses engagements, elle sera mue surtout par une question d'intérêt.

Les neutres avaient fort bien compris cette manière de voir, déjà bien avant la guerre: et c'est pour cette raison que les armées impériales trouvèrent devant Liége des défenses organisées par l’héroïque général Lehmann, et des troupes dont la bravoure fit l'admiration du monde entier. Le territoire belge fut néanmoins écrasé sous la botte allemande, au début d'août 1914. Plus heureuse, la Suisse échappa à l'invasion ; elle fut sauvée non parce que tous les Etats neutres doivent être impartialement respectés, mais parce que le chemin sur Paris paraissait moins direct aux yeux des généraux ennemis ; l’impartialité du droit international disparaissait derrière ce théorème : la ligne droite est le plus court chemin d’un point à un autre.

Après avoir examiné l'impartialité des Etats limitrophes! quant au respect des Etats neutres, nous allons voir l'importance defl'impartialité des Etats neutres vis-à-vis des diverses puissances.

Le premier devoir qui s'impose à un pays dont la neutralité perpétuelle a été garantie par les grandesfpuissances, c’est d'agir vis-à-vis de toutes de la même manière; il ne doit pas se montrer plus sympathique aux unes qu'aux autres, il ne doit en froisser aucune.

Actuellement, si nous voulons trouver un Etat neutre qui prend l'impartialité pour ligne de conduite, il nous faut citerila Suisse.

Combien est difficile le gouvernement d'un tel pays, obstacle entre les Etats belligérants, et pourtant, quelle aide précieuse nous a fourni cette nation.

Gouvernement difficile, dis-je : prise comme dans un étau par trois puissances, dont l’une a violé ses promesses, il faut oublier le passé et considérer les nations comme étant toujours égales ; combien cela est difficile, au moins quant à l'honneur !

Si une institution veut porter secours aux belligérants d’une nation, elle doit s'occuper impartialement de tous.

Aide précieuse, ai-je dit d'autre part; de nombreux Français aimeront la Suisse qui leur a fait connaître le sort de certains de leurs parents ; de nombreux Français la remercieront, parce qu’elle abrite et soigne certains de nos malades ; beaucoup lui devront un tribut de reconnaissance pour le chaleureux accueil qu'elle a su faire à nos grands blessés et aux rapatriés en général.

Ce n'est que par l'impartialité dans ses actes que la Suisse a pu conserver sa neutralité jusqu'à présent ; la moindre parole servirait de prétexte à la nation qui, en Belgique, a fait ses premières armes.

J'arrive enfin au troisième point : certaines conventions passées en vue de la guerre ne sont jamais’ observées.

En m'exprimant ainsi, je ne veux pas dire que certaines conventions n'existent que sur le papier et que, dans la pensée de la totalité des nations qui en sont signataires, elles resteront toujours inappliquées ; il y a encore des nations qui savent se conformer aux lois internationales.

Mais il arrive que, n’écoutant que ses intérêts, un peuple oublie sciemment certaines de ses promesses ; les autres devront-ils alors se considérer comme liés ? Non, je l’ai déjà dit; dans certains cas, je considère que la désobéissance par une

puissance aux traités et conventions permet aux cosignataires de les considérer comme nuls ; il en sera ainsi, ai-je dit, toutes les fois que les lois de l'honneur ne seront pas en jeu ; alors, la réciprocité est permise, et sera une sage mesure.

J'ai cité déjà comme exemple l'emploi de projecüles d'un calibre supérieur à celui indiqué parles conventions, ou l'emploi d’explosifs prohibés. Si une puissance fait usage de telles armes, nous ne devrons pas nous laisser écraser en proclamant notre fidélité à l’impartialité dans nos moyens de défense vis-à-vis de nos-ennemis ; 1c1, la réciprocité est nécessaire ; c’est la force qui a pris entièrement la place du droit.

Prenons un autre exemple. La course maritime, est abolie par la déclaration de Paris du 16 avril 1856 ; dans la guerre actuelle, cette convention est-elle observée ?

Je crois pouvoir répondre par la négative ; pourtant, m'objectera-t on, il y a une grande différence entre la guerre sous marine faite pour le compte de la nation allemande, et la course qui ne profite qu'à celui qui s'y livre.

Je ne nie pas cette distinction ; pourtant, je crois trouver certaines ressemblances :

D'abord entre la guerre sous-marine et la course ; c'est qu'en effet, le corsaire s'attaque aux navires de commerce ennemis, il en est de même pour le sous-marin ; de plus, on peut rappeler que les corsaires devinrent une institution nationale,

puisque certains recevaient des lettres de marque, et en cela, ils se rapprochaient encore des sousmarins modernes. Ensuite, analogies entre la guerre sous-marine el la piraterie; le pirate différait du corsaire en ce qu'il attaquait tous les vaisseaux, même les neutres ; à l'heure actuelle, c’est bien là l’ordre de l'amirauté allemande à l'égard de la guerre sous-marine.

Réunissant les caractères des corsaires et des pirates, peut-on dire que les sous-marins ennemis se soumettent à la déclaration de 1856 ? certainement non, et cette négation peut encore être confirmée en citant les rares navires de commerce allemands qui, en pleine mer, se sont armés et ont très nettement exercé la course et la piraterie, n’oubliant jamais de faire main basse sur les objets de valeur et sur les instruments en cuivre des vaisseaux qu'ils arrêtaient.

Voilà donc une convention à laquelle nos adversaires ne se conforment pas; réciproquement, nous pourrons y déroger dans certaines mesures ; c'est ainsi que quelques sous-marins anglais n’ont pas craint de détruire dans la Baltique de nombreux vapeurs allemands ; une telle mesure de réciprocité doit être envisagée comme l’exercice de représailles contre un ennemi déloyal ; remarquons d’ailleurs que la marine de l’Entente na Jamais causé de dommages aux vaisseaux neutres ; tout en agissant par la réciprocité vis-àvis de son adversaire, elle a su rester fidèle à ses

traditions d'honneur. Actuellement, donc, de la part de la nation allemande, nous pouvons dire qu'il y a des conventions qui! ne sont pas observées, et°cela, impartialement, vis-à-vis de toutes les puissances, même non belligérantes. Sil’impartialité est le plus souvent désirable dans l’application des lois aux individus et aux nalions, 1l existe des cas dans lesquels on préférerait la;voir écarter. Ilest vrai queles meilleurs principes mal interprétés, et cela intentionnellement, ont des conséquences inverses de ce qu'on en attend.

Faire le mal impartialement n'est certes pas désirable ; faire le malimpartialement et intentionnellement est insupportable et mérite représailles.

$S IV. — Inefficacité des théories du droit international public

Il y aura donc des cas où, en droit international public, l'observation impartiale des conventions ne sera pas la règle ; certaines nations trouveront quelquefois insuffisant de se confier au droit pour la défense de leurs intérêts ; elles y ajouteront la force. Or, le droit est dicté par la ,plupart des grandes puissances mondiales; c’est en vertu du droit que toutes les nations sont égales et doivent être respectées. La force est, au contraire, l’œuvre d'une nation, avec la force, les principes

d'égalité et de respect des Elats font place à la suprématie et à l’absorption des puissances plus faibles ; il ne peut done pas être question avec le droit de la force d'impartialité.

Nous voyons donc qu'en général l'impartialité est désirable pour éviter les conflits entre Etats ; sans doute, les nations en reconnaîtront d'’ellemême la nécessité ; mais la convoitise de l’expansion sur un territoire longtemps désiré, laffaiblissement d'un adversaire feront quelquefois méconnaître le principe de limpartialité du droit pour faire adopter celui de la force. |

Et ici apparaît le défaut de toutes les théories du droit international ; c'est que l’on se trouve en présence d’un droit que l’on ne peut pas imposer; il n'est qu'accepté , par les puissances ; et cela différencie beaucoup le droit international public des autres branches du droit. Ainsi,’ le droit financier oblige le contribuable à payer un impôt ; s'il ne veut pas s y soumettre, des sanctions sévères l'obligeront à respecter la loi. Le droit civil trouve sa sanction devant les tribunaux de première instance; le droit commercial devant les tribunaux de commerce. |

On peut m'objecter que le droit international public n’est pas sans sanctions, puisque l'arbitrage, les rétorsions, les représailles, le séquestre, le blocus pacifique sont destinés à punir la violation des principes du droit. Tout cela, je ne le nie pas, mais je réponds par la question suivante

Que feront les puissances si une nation forte veut par la force imposer sa volonté ? Où sont donc les sanctions propres à arrêter la fougue d’un Etat? Prétend-on l'arrêter par des théories ? Si elles ont été impuissantes à empêcher l'entrée en conflit, lorsque l'élan sera donné, elles n'auront plus aucune portée ; prétend-on que les autres Etats prendront parti pour le plus faible? Chacun aime bien trop sa liberté et son indépendance ; et puis, on ne connaît pas à l'avance le résultat d’une guerre.

Et c’est ce défaut de sanctions efficaces du droit international public qui rend la guerre plus redoutable. En effet, quand des Etats en litige auront pris les armes, dès ce moment, 1l n’y aura plus de droit, seule la force aura une place. Ce que je dis là n’est certes pas une nouveauté ; je relève dans Grotius le passage suivant :

« J'ai vu dans tout le monde chrétien un état d'hostilité qui ferait rougir les Barbares; des guerres commencées sous de futiles prétextes, ou même sans aucun prétexte, et conduiles sans respect pour aucune loi divine ou humaine, comme si une simple déclaration de guerre devrait ouvrir la porte à tous les crimes » (1).

Les lois de la guerre sont inconnues ; on ne se demande pas, avant de prendre une mesure, si elle est en conformité avec les conventions antérieu-

(1) Grotius. De jure.belli el pacis (1625).

res ; le seul but recherché est d'abattre son adversaire, et pour cela tous les moyens seront bons ; on revient aux temps de la Barbarie ; et ces procédés seront rendus encore plus cruels, car la loi du talion : œil pour œil, dent pour dent, ser* employée en guise de représailles.

[me semble que toutes les théories du droit international public et, avec elles, lPimpartialité qui s'y attache ontété et seront toujours domi-

nées par la force.