SECTION

DE LA HIBBARCHIC CONSUL AIRE : — DU RANG, PAR ASSIMIbATION AUX GRADES DANS LA MARINE OU DANS L ARHBQ ; — DES HONNEURS MILITAIRES DUS AUX CONSULS.

Le corps consulaire se compose de consuls généraux , — de consuls de première classe , — de consuls de deuxième classe , ( — ou viaconsuls y selon les usages suivis par divers pays, — ) — et d'élèvesconsuls.

Dans plusieurs pays, les chanceliers de consulat sont reconnus aptes à devenir consuls, après un certain nombre d'années de service.

Le consul général est placé à la tète de l'établissement consulaire : — chargé de la surveillance générale , il a le droit de donner à tous les consuls employés par son gouvernement dans la circonscription de rétablissement consulaire, tous les avis qu'il croit utiles au bien du service.

L'établissement consulaire se subdivise en arrondissements consulaires : chaque arrondissement est commis à la surveillance d'un consul.

Tout consul , chef de service dans un arrondissement, surveille et dirige les agents consulaires (—ou vice-consuls, — ) qui sont institués dans les ports secondaires de cet arrondissement.

A la fin de l'année , le consul général doit rédiger un rapport sur la

situation des divers postes et des diverses agences consulaires de Féta- Wissement dont il est le chef, — et y comprendre toutes les personnes employées, à quelque litre que ce soU, dans ces postes et agences.

Il doit également dresser un mémoire sur Tensemble des échanges commerciaux, — pendant Tannée précédente, — du pays où il réside ;

— à cet effet, les consuls, chefs d'arrondissement, doivent lui faire parvenir tous les renseignements qui concernent les ports soumis à leur sorveillance spéciale.

Chaque consul doit , d'ailleurs , faire , — en ce qui concerne son irrondissement particulier , — ce que le consul général , chef de rétablissement, doit faire pour Tensemble du pays.

Ces détails s'appliquent plus particulièrement aux consuls français : Je gouvernement iVançais n'entretient, dans chacun des États politiques arec lesquels il est entré en relations diplomatiques , qu'un $eul consul général^ placé à la tète de tout Vélablissement ; —dans les pays où la France n'a pas de consul général, c'est la légation qui en remplit les fonctions.

Divers États ne suivent pas les mêmes principes : ils entretiennent, dans le même pays y plusieurs consuls généraux : le titre de consul général, dès lors, indique un grade dans la carrière, mais non une fonction : — le consul général français embrasse , dans sa surveillance , tout IVlaMi«5em^( consulaire, dont la circonscription s'étend à tout le pays;

— les consuls généraux d'Autriche, de Russie, etc., n'ont qu'un arrondissement sous leur surveillance, comme les consuls français de première et de seconde classe. ^

Les consuls peuvent accorder des congés aux drogmans et chanceliers placés sous leurs ordres; — mais eux-mêmes ne peuvent s'absenter de leur poste sans l'autorisation de leur gouvernement.

En France , les premiers et seconds secrétaires d'ambassade et de légation peuvent concourir aux emplois de consuls généraux et de consuls de première classe.

' Afin de donner plus d^ensemble et de régularité au service consulaire , — il serait nécessaire que les gouvernements de premier ordre , et qui ont un intérêt réel à f;iire progresser l'institution consulaire , — créassent des inspecteurs des consulats. Ces fonctionnaires seraient chargés de visiter, chaque année , tous les postes commis à leur surveillance , et de s'assurer que , partout , les règlements sont fidèlement exécutés ; — la tenue des chancelleries, — Tcxactilude dans toutes les branches du service, etc., ne poorraient que gagner infiniment à la création des fonctions d'inspecteurs des cousulals : ces fonctionnaires serûent choisis parmi les consuls généraux de quarante à cinquante ans, — et les sous-directeurs des afEaires étrangères, après cinq années JVxercire dans leur emploi. —

Pour que cette disposition ne blessât pas la justice, — (comme le fait le règlement en se taisant sur ce point,—} il eût fallu qu'il eût été statué que les consuls de première classe pourraient devenir premiers secrétaires (Vambassade^ — et les consuls généraux, chargés d'affaires, j et ministres plénipotentiaires. -^ Il est injuste , ainsi que le disait M. de . Fonblanque , à l'époque de Penquête ordonnée par le Parlement bri- ; tannique , en 1835 , « — il est injuste de permettre aux personnes em- ic< ployées dans la carrière diplomatique de passer atix plus hauts gradu ;.i « de la carrière consulaire , quand T inverse n'est pas admis. » — t

Les employés de la direction commerciale au département des affaires ie étrangères, concourent, en France, comme il suit, aux emplois consa- \\ laires : les sous-directeurs aux consulats généraux , après cinq ans de t service dans leur grade ; — les rédacteurs , aux consulats de première i. classe , après cinq ans de service dans l'emploi de rédacteur. !l

Nous le disons, ( — en déplorant d'être dans le cas de le dire, — ) les i règlements sur l'avancement ont, de tout temps, été fréquemment ^ violés : la faveur a même fait franchir, maintes fois, — deux échelons, t le même jour. t

Mais un abus plus funeste encore a été trop souvent pratiqué : des ) hommes entièrement étrangers , ~ non pas seulement à la carrière des ^ consulats ou des légations, mais même au département des affaires ' étrangères, ont été pourvus de postes consulaires sans aucun égard \ pour le découragement-que cette déplorable atteinte portée aux régie- \ ments devait jeter dans l'esprit des consuls en exercice, et, surtout, des élèves-consuls dont l'avancement devait, nécessairement, beaucoup souffrir de celte intrusion d'individus pris en dehors du personnel appelé, par les ordonnances, à recruter la carrière consulaire.

Ce genre d'abus^ toutefois, n'a pas été très- fréquent sous la monarchie.

Quant au gouvernement provisoire de 1848 , il n'a tenu aucun compte des anciens services rendus au pays , — il n'a pris en considération aucune position, dût la misère être la conséquence de l'injustice; — il a fait des vides dans le cadre du personnel qui existait à cette époque, avec la même facilité , — qu'on nous pardonne cette image , -- que le faucheur, en tondant un pré, couche l'herbe sur le sol : — la plume qui traçait les destitutions avait, en effet, toute l'activité de l'instrument du faucheur : « — les révolutions ont besoin de places ! » — disait un

ministre de ce temps là ;— et l'on a vu les vides se combler au

moyen d'hommes qui n'avaient fait aucunes études préparatoires, — mais fort convaincus , d'ailleurs , qu'un consulat était une sinécure qui leur revenait de droit : c'est ainsi que plusieurs des premiers et des plus beaux emplois de la carrière consulaire ont été remis à des négo-

ciants faillis, — à des hommes noaveaux, — à de jeunes surnuméraires , etc. ; ~ l'un se voyait pourvu d^un consulat du premier rang parce p'il appartenait, à un titre quelconque, à Tadministratlon d'un journal (Je Pancienne opposition^ — un autre recevait un poste consulaire, parce qu'il portait un nom déplorablement célèbre ; — celui-ci devenait consul, parce qu'il était Pami ou le parent de quelque meneur du jour; -celui-là , parce qu'il fallait faire pour lui, au moyen d'un bel emploi , taie dol qui n'existait sans doute ni en valeurs mobilières, ni en immeubles, etc., etc.

Les gouvernant de cette époque semblaient avoir pris à tâche de justifier l'opinion généralement accréditée, que les hommes , — fauteurs de révolations , —n'agissent jamate sous l'influence et par l'entraînement de convictions profondes dont le bien public est la cause et l'objet, -•mais poussés, uniquement^ par la soif du pouvoir et par le besoin du ehangement.

Parvenus à ce pouvoir si ardemment désiré, — ces hommes qui, pour satisfaire leur ambition personnelle, n'ont pas reculé devant les malheurs qu'ils préparaient sciemment à leur patrie ; — ces hommes qui, [rendus aveugles par V hallucination et les effets de mirage d'un succès inespéré,} — se croient plus hauts d'une coudée qu'Alexandre et que César, parce qu'ils ont atteint, par surprise, la position élevée, objet de leur convoitise et cause de leur vertige; — ces hommes, devenus [Niissants, s'efforcent, par tous les moyens, d'entretenir une popularité qui, seule, peut les maintenir sur le pavois. Us ont pour la multitude des mots sonores et brillants, — des phrases remplies d'images qui la fascinent quelquefois : ils parviennent même ce à coups de larynx y* à

suspendre son action téméraire ; — cela ne suffit pas; il faut aussi

que les vivats de la rue aient un écho dans les salons, — et ces hommes qui se regardent comme devenus les élus du Ciel, -— choisis entre tous pour présider aux destinées d'un grand peuple , — cherchent encore à créer, à leur profit , une cohorte de louangeurs , — une phalange active deprâneurSf chargés de faire une propagande d^ admiration : — c'est dans ce but qu'ils appellent aux emplois publics leurs protégés, —ainsi

que les protégés de leurs amis politiques; —les amis du jour du

coup de main! — Ils ont acquis, en effet, par l'usurpation, -— nous ne dirons pas le droit , car l'usurpation ne le donne pas , — mais la faculté de pouvoir disposer des emplois à leur gré ; — c'est alors qu'on dit : « ^ les révolutions ont besoin de places!»— et on agit en conséquence.

Nous avons dit , — au paragraphe 4 de la section ii , — que les grades de consul général, — de consul de première et de seconde classe, —

sont assimilés , par les règlements français approuvés par le souverain ,

au grade de contre-amiral, ~ de capitaine de vaisseau et de capitaioe de frégate; — plusieurs règlements étrangers ont également établi un rang d'assimilation aux grades de la marine militaire et de Tannée.

Nous devons rappeler, ici, que les consuls ont droit à des honnewn \ miUtaires^de la part des commandants des forces navales, lorsqu'ils se rendent officiellement à leur bord : ces honneurs ont été réglés , poor les consuls français, par Tordonnance royale du 31 octobre 1827.

Les consuls généraux, salués de neuf coups de canon, sont reçus ao haut de Tescalier de tribord par le commandant du bâtiment, — la garde ays^t Tarme au pied et le tambour se tenant prêt à battre;

Les consuls de première classe , salués de sept coups de canon , sont reçus sur le gaillard d'arrière par le commandant du bâtiment, — la garde formant la haie sans armes;

Les consuls de seconde classe sont salués de cinq coups de canon ^ ils sont reçus sur le gaillard d'arrière par Tofficier en second du bàtimeiil, qui les conduit auprès du commandant; —la garde ne s'assemble pa&

Ces honneurs doivent être rendus lorsque les consuls font une visite officielle à bord des bâtiments de rËtat,— lorsqu'ils s'embarquent pour revenir en France, — et lorsqu'ils quittent le bâtiment qui les a C(m* duits au lieu de leur destination en pays étranger, lorsqu'il ne se trouve pas, sur les lieux^ un agent d'un rang supérieur.

Des honneurs de même nature sont rendus aux ambassadeurs et ais envoyés extraordinaires et ministres plénipotentiaires, lesquels sont salués de quinze et de onze coups de canon ; les chargés d'affaires sont salués de neuf coupsy —- comme les consuls généraux.

Il n'est dû aucun honneur militaire aux autres employés diplomatiques attachés aux légations.

Ainsi , les secrétaires d'ambassade et de légation n'ont pas droit aux démonstrations d'honneur et de distinction qui sont dues aux consuls, parce qu'ils ne sont pas, comme ceux-ci, chefs d'un service; — toutefois, ils participent à toutes les immunités et prérogatives qui appartien* nentà la qualité de ministre public, •— tandis que les traités publics, en se traînant dans l'ornière de stipulations indécises, n'ont pas défini convenablement les prérogatives et immunités qui appartiennent aux consuls ! — Quelle anomalie ! — quelle négligence inconcevable de la part des gouvernements!

Nous renvoyons le lecteur à la section vu : — c'est là que nous par* lerons, avec le développement convenable, des immunités et des prérogatives consulaires.

Nous terminerons ce paragraphe en rappelant la disposition de Tordonnance royale du 7 novembre 1833, relative aux visites officielles entre les consuls et les officiers de la marine.

Les consals généraux elles consuls doirent la première vitite aux commandants en chef de station, escadres ou divisions, pourvus de commissions. La première vinle doit, d'ailleurs, être faite aux consuls généraux et consuls par tout officier commandant un bâtiment isolé ou dé taché. (Voir chapitre premier; — règlements consulaires français.) —

SSCTXOV TX.

90 cAiAcriEmB VDBL1C ( yoir Section /■« ) : — les cousuls soirr hinistbbs publics :

CBTTB QUALITÉ DOIT ÉTBB ATTBnuiB AUX COUfOLS BHTOTés; — OPIHlOlf DBS

PUBLICISTBS ET DBS HOKMBS d'AtAT.

Les consuls sont mimstree pubUcs dans les Ëtats d'Orient et dans les jiys de Barbarie c — l'étendue et la variété de leurs attributions , — la juridiction positive qu'ils exercent sur leurs nationaux, — les privilèges, inmiunités et prérogatives que leur assurent les traités , — démontrent complètement que leurs gouvernements, aussi bien que les gouvernements musulmans , les considèrent comme tels. (Voir section ii, § 9.)

Comment se fait^il que les gouvernements européens se soient généralement montrés peu disposés à attribuer le caraciére de minisire pu- Hic aux consuls qu'Us aecrédilenl et enlreliennenl en Europe et en Amérique» — et à les faire jouir des prérogatives et immunités inhérentes en pelque sorte à la qualité de consul envoyé^ et à l'indépendance qui leur est nécessaire dans l'exercice de leur charge?

Ne serait-ce point, uniquement, aux causes suivantes qu'il faut l'imputer?

l*" Dans le principe, les consuls, élus par leurs nationaux, étaient choisis parmi les commerçants pour juger leurs différends.

^ Habitués encore à les considérer comme des commerçants , — à Tépoque même où les consuls de France, institués par le souverain, n'étaient plus choisis parmi les commerçants, — les plus anciens publicistes qui ont parlé des consuls, — tel que Wicquefort, par exemple, — ont répété avec lui : ce ~ Les consuls ne sont que des marchands qui , avec leur « charge de juges des différends qui peuvent naître entre ceux de leur « nation, ne laissent pas de faire leur trafic et d'être sujets à la justice « de leur résidence, tant pour le civil que pour le criminel, — ce qui est « incompatible avec le caractère de ministre public. »

3o Divers publicistes plus modernes, — pour lesquels l'opinion de tel de leurs devanciers était, sans doute, une autorité suffisantes^ ont adopté cette doctrine , sans chercher à se rendre un compte exact de la position et des attributions des consuls, depuis plus d'un siècle; — ils ont

76 I" PARTIE. — Vie SECTION.

donc accepté, sans la discuter, une opinion toute faite , — toute formu- i

lée, — et ils Tout reproduite, avec une sorte de légèreté blâmable, dans ^-

leurs écrits, — contribuant, de cette sorte, à maintenir et à propager j.

dans le public une pensée fausse, en ce qui concerne les consuls envoyés, \g^

4® Plusieurs souverains qui ont voulu avoir pour leur gouvernement ï= des correspondants sur tous les points du globe, — et créer, d'ailleurs, ' dans le plus grand nombre possible de ports étrangers , des bureaux is t. renseignements à Tusage de leurs sujets qui voyagent pour leur plaisir, leur instruction ou leurs affaires personnelles ou commerciales, — ont ^ cru pouvoir se borner à choisir, parmi les négociants établis dans les ^ ports étrangers , ces correspondants, en leur octroyant les titres honori-^ fîques de consul général et de consul, — comme rémunération des quel- g ques services gratuits que ces consuls improvisés pourraient rendre à ^ leurs sujets voyageurs : — c'est ainsi que plusieurs États secondaires, -—auxquels leur position géographique ne permet d'entretenir, avec « l'étranger, aucunes relations maritimes, — ont institué des consuls dans ^ toutes les parties du monde.

5» Obéissant à une pensée d'économie mal entendue , — sacrifiant bt convenance à l'économie, — acceptant des services gratuits , — renonçant, dès-lors, à l'avantage d'instituer des fonctionnaires de l'État dévoués , indépendants , voués exclusivement à l'exercice de fonctions auxquelles le développement des relations internationales et les progrès du commerce et de l'industrie ont donné une si haute importance,— plusieurs États maritimes d'un ordre supérieur ont imité les États secondaires : comme eux , ils ont prodigué les titres de consuls généraux et de consuls en faveur de négociants de toutes les nations, lorsque, dans la localité où il s'agissait de créer un correspondant, — un bureau de renseignements, -- ou une agence consulaire, dans Tintérêt de la navigation, — il ne s'est pas trouvé, parmi les négociants établis, un de leurs nationaux. —

Il faut l'avouer :

En voyant dans quelles conditions étaient institués les consuls généraux et les consuls créés en nombre infini par les États secondaires;

En voyant divers États maritimes plus importants choisir un grand nombre de leurs consul s'^parmi les négociants, banquiers ou industriels de la localité, — soumis aux chances et aux lois commerciales, etc.

— Les publicistes et les grands États maritimes ont pu hésiter à attribuer à tous les consuls, — sans distinction ^ — le caractère de ministre public ;

Maïs, alors, — publicistes et gouvernements, — devaient établir, -

FONCTIONS, ATTRIBUTIONS, PRÉROGATIVES. il

les uns par leurs écrits, — les autres par leurs actes, ^ l'existence distincte , — séparée , — de deux classes de consuls :

Les consuls envoyés, non commerçants, — agents politiques et diplomatiques, entretenus par leur gouvernement, sujets du prince qui les emploie, et faisant partie de la carrière consulaire à laquelle sont consacrés tout leur temps et tons leurs travaux , — à laquelle , d'ailleurs , ils se sont préparés par des études spéciales -,

Et les simples agents commerciaux, quel que soit le titre honorifique dont ils sont revêtus.

— Aux premiers , appartient , sans contredit , le caractère de minisire ptibUc : — eux seuls devraient recevoir des lettres patentes ou de provisions signées par le souverain ;

- Le caractère de ministre public ne saurait être attribué aux seconds, jiarce qu'ils ne sont pas indépendants , -- parce qu'ils ne sont pas exclutinemenl fonctionnaires de PËtat : — Ces consuls, — simples agents commerciaux , — devraient recevoir , uniquement , un brevet délivré par la légation, — ou par le consul général , s'il en existe un à la tête de l'établissement consulaire, — et, jamais, de lettres patentes signées par le souverain : — le consul , sujet du prince sur le territoire duquel il exerce ses fonctions, — le consul négociant , quelle que soit la nation à laquelle il appartienne, <— soumis, l'un et l'autre, à toutes les exigences des lois locales comme sujet ou comme négociant, -> ne jouissent point, en effet, de l'indépendance nécessaire pour exercer leurs fonctions avec la liberté convenable qui doit appartenir à tout individu chargé des affaires d'an souverain : — le consul pourvu de lettres patentes Mgnées par le prince qui l'emploie, ne doit recevoir d'ordre que de son gouvernement, et n'être responsable de sa conduite qu'envers lui.

Les fonctions consulaires exigent, — dit Vattel, — que le consul no soit point sujet de l'État où il réside, car il serait obligé d'en suivre les ordres en toutes choses , et n'aurait pas la liberté de faire les fonctions de sa charge.

Il est vrai qu'on pourrait objecter, — avec raison et en droit, ~ que du moment où un consul , sujet du prince territorial , exerce , avec l'autorisation de ce prince, les fonctions consulaires, il doit jouir de l'indépendance nécessaire pour les remplir.

Mais qui ignore que, dans la pratique, il n'en est point ainsi ?

Le consul institué par un prince étranger, — mais sujet du prince sur le territoire duquel il réside, - reste, en toutes circonstances, soumis et dévoué aux ordres de ce prince, son souverain, beaucoup plus qu'au prince qui l'a institué consul : ceci est conforme à l'ordre naturel des choses: il serait même impossible que ce fût autrement :— L'amour pour

78 I» PARTIE. - Vie SECTION.

le pays auquel on appartient par la naissance , — par les liens de la fa« mille , — par la première éducation , — exerce sur Tesprit et sur la volonté une action plus puissante que ne pourra jamais le faire la possession d'un titre honorifique sollicité ou accepté par amour-propre. Il faut donc qu'un consul soit sujel et reste sujet du prince qui V envoie t

— et que, sur le territoire étranger, il se trouve, en toutes circonstances, couvert par la protection du prince, son souverain, qui Ta institué :

— dans cette position, uniquement, son indépendance est réelle > — or, elle n'est réelle que parce qu'aucune circonstance extérieure, — étrangère à ses fonctions , — ne peut faire naître dans son âme la crainte de les exercer strictement, — rigidement s'il est besoin , — en vertu de l'indépendance du prince, son souverain, qui l'a envoyé sur le territoire étranger pour y protéger, en son nom, les intérêts de ses sujets.

Kluber , publiciste estimé, — et dont la publication de l'ouvrage connu sous le titre de Droit des gens modernes de VEurope, ne remonte qu'à l'année 1819, — est tombé dans une contradiction qu'il n'est pas concevable qu'on puisse rencontrer dans les écrits d'un publiciste de cette valeur : --

« —Les consuls ne dépendent que de leur gouvernement, ..... ils

sont placés sous la protection spéciale du droit des gens^ revotas

d'un caractère public, ils ne sont pas au nombre des ministres publics; les consuls étrangers sont regardés comme sujets temporaires

seulement di^pays où ils résident. » —

Kluber était prussien : il a généralisé d'une manière absolue la doctrine particulière au ministère prussien , — qu'il a mal comprise sans doute; — mais si Kluber en s'appropriant la doctrine prussienne n'a pas commis d'erreur sur sa portée; — si le texte sur lequel Kluber s'est appuyé doit recevoir, en effet, l'interprétation que le publiciste lui a donnée, — nous n'hésitons pas à le dire, cette doctrine est fausse et ne saurait être présentée comme un principe général, fixe, par un publiciste sérieux.

picion La Prusse établit, avec raison, une distinction entre les consuls nés r'prulT prussiens , « sujets perpétuels de la Prusse (subditi perpetui) , qui demeu- « rent soumis tant à la juridiction ordinaire prussienne , qu'aux charges « directes et indirectes, soit communales;, soit publiques, à l'instar des « autres sujets prussiens;

« Et les consuls envoyés, — sujets perpétuels d'une puissance étrana gère^ et seulement sujets temporaires [subdili lemporarii) de la Prusse, « — tels que ceux d'Angleterre , de Russie et de France, etc. —lesquels « sont exempts des logements militaires et des charges communales et a publiques directes, et sont, pour la juridiction , placés au rang ées « privilégiés. »

Or, Kluber, prussien, a copié, — sans chercher à s'en rendre compte ou à Texpliquer, — Pexpression employée par le ministère prussien, en diverses circonstances, et que ce ministère a reproduite dans la circulaire du département des affaires étrangères , du 2 novembre 1817. —

Un consul envoyé, — sujet p^rp^^ti^î du souverain qui Ta institué, — ne peut, — ne saurait être, en auctme /Sorçon, le sujet même temporaire do roi de Prusse , pas plus que de tout autre prince souverain sur le territoire duquel il serait appelé à remplir un poste consulaire. ~ En ce qui concerne ses intérêts privés, un consul envoyé peut, — comme tout habitant du pays , — réclamer la protection des lois locales : — dans ce seûs, — peut-être, — pourrait-on dire qu'il est le sujet momentané de la loi;— mais c'est, uniquement, dans ce sens que le ministère prussien saurait entendre la doctrine dont nous avons reproduit, plus haut, le texte original , — et que Kluber aurait dû la comprendre et Texpliquer.

En effet :

Si un consul envoyé se rend coupable d'un crime, on doit à l'État qui Ta institué de le lui renvoyer : — le souverain territorial ne peut se charger de le punir (voir section vu), car le consul envoyé, — agent politique et diplomatique , — sujet perpétuel du souverain qui Ta institué, -ne saurait être, en aucun cas, le sujet, même momentané, ou temporaire^ du souverain territorial : chacun des sujets du souverain territorial qui se rend coupable d^un crime peut , sans délai , être arrêté , -jeté en prison , —jugé et condamné conformément à la loi générale et commune du pays : — or, à moins de violer toutes les doctrines du droit international , on ne saurait procéder de cette façon à l'égard d'un consul envoyé.

Qoe disent, en ce qui touche le caractère public des consuls, et TimiDunité personnelle, les publicistes dont l'opinion conserve encore et mérite de conserver une grande autorité en matières de droit des gens? —

— Que disent les gouvernements?

Bynkershœck, — le publiciste le plus distingué des temps qui suivi- opinior rentlapaix d'Utrecht, -* s'exprime ainsi dans son Juge compétent des ««e Ambassadeurs, chapitre x : ^^

tt — En accordant que les consuls sont sous la protection spéciale du droit des gens, la dispute agitée entre plusieurs auteurs , si les consuls sont ministres ou non , semble plutôt toucher le mot que la chose, » —

Vattel qui , dans son ouvrage publié en 1758, ne reconnaît pas le caractère de ministre aux consuls, déclare, cependant, que « — le consul étant chargé d'une commission de son souverain , et reçu en cette qua-

ioucbaad.

80 !'• PARTIE. - VI« ^ECTION.

lité par celui chez qui il réside , doit jouir de la protection du droit des gens ; — que le souverain qui le reçoit s'engage tacitement à lui donner toute la liberté et toute la protection nécessaires pour qu'il puisse retii» plir ses fonctions d'une manière convenable; — que le consul doit éln indépendant de la justice crimineUe du lieu de sa résidence; — enûn, que rÊtat qui reçoit un consul sans des conditions expresses ou particulières, ne peut entendre le recevoir que d'après les conditions consacrées par Tusage. » — piiiion Bouchaud, dans son ouvrage sur la Théorie des Traités ,— écrit dix ans après la publication du Droit des gens de Vattel ,-> ne reconnaît pas, non plus, aux consuls, le caractère de ministre pu&rîc ; — mais , il dit: «c — qu'ils doivent jouir, jusqu'à un certain point j de la protection dn droit des gens, — et il ajoute, comme Vattel, que les souverains qui les reçoivent s'engagent, par cela même , à leur donner toute la liberté et toute la sûreté qui leur sont nécessaires pour remplir convenablement leurs fonctions , — sans quoi leur admission serait vaine et illusoire; — que ces fonctions exigent qu'ils soient indépendants de la justice crimineUe du lieu où ils résident , en sorte qu'ils ne puissent être molestés ou mis en prison, à moins qu'ils n'aient commis quelque attentat énorme et qui viole le droit des gens; — enfin, que quoique les fonctions consulaires ne soient pas assez élevées ^ pour procurer à la personne des consuls Vinviolabilité et Vindépendance absolues dont jouissent les mi* nistres publics , néanmoins comme les consuls sont sous la protection par^ ticulière du souverain qui les emploie et dont ils sont chargés de surveilUr les intérêts t — s'ils tombent en faute, les égards dûs à leur souverain exigent qu'ils soient renvoyés pour être punis par lui. » —

N'est-il pas curieux d'entendre Bouchaud dire que les consuls doivent jouir jusqu'à un certain point de la protection du droit des gens, — quand, surtout, par la phrase suivante, il ajoute que les souverains qui les reçoivent, s'engagent, par cela même, à leur donner toute la liberté et toute la sûreté qui leur sont nécessaires pour remplir convenablement leurs fonctions, — sans quoi leur admission serait vaine et illusoire ? -^ Bouchaud n'a-t-il pas voulu dire, uniquement, que les consuls auxquels on doit assurer toute la liberté et toute la sûreté dont ils ont besoin dans l'exercice de leurs fonctions, doivent, — par cela même , — jouir jusqu'à un certain point des prérogatives et immunités que le droit des gens accorde aux agents politiques ^ aux chefs de légation?

En effet, — tout individu voyageant hors de son pays, muni de passeports réguliers qui établissent son identité, — ou qui vient se fixer à

' Qu'on ne Toublie pas , depais la publication de l'ouvrage de Bouchaud , il tf^tl écoulé plus de qu.itre-TÎugts ans !

l'étranger sans s'y faire naturaliser ^ — n'est-il pas placé, en principe, sous la protection du droit des gens? — Comment les consuls n'y seraient-ils placés que jusqu'à un certain points eux qui exercent des fonctions politiques, publiques^ en vertu d'une commission souveraine^ — et de Tassentiment officiel qu'ils ont reçu du souverain territorial?

Moser reconnaît le caractère public dont les consuls sont revêtus, et convient qu'ils sont ministres , quoique d'un rang inférieur à ceux de premier et de deuxième ordre. (Versuch eines Europaischen Volkesrechts^ chap. vin.)

G. -F. de Martens (publiciste distingué et professeur à TUniversité opmio deGottingue, devenu ministre de Hanovre à la diète germanique), ^^ ^' ^ trouve, comme Moser, qu'on peut considérer les consuls, en sens géoéral, comme ministres publics ^ mais sans les mettre de pair avec les [ ninistres même du troisième ordre, quant à leurs prérogatives.

Le baron Charles de Martens, neveu du précédent, n'a pas adopté ^^p*»'» Topinlon de son illustre devancier, — Cet écrivain s'exprime comme il , *^!!

* *■ baron Cba

sait dans son Manuel diplomatique, publié en 1822 : « — Bien que les deUaru consuls soient sous la protection spéciale du droit des gens et qu'on puisse les considérer, en sens général , comme agents diplomatiques de l'État qui les nomme , on ne peut pas cependant, — quant à leurs prérogatives, — les ranger dfins la classe des ministres publics, même pas de ceux de troisième ordre. » — C'est , à peu près , l'emploi des mêmes mots pour arriver à une conclusion bien différente.

Bien que le baron de Martens ait fort amoindri la position des cousais, en la faisant plus modeste encore que celle qui résulterait pour eaxde l'opinion de G.-F. de Martens, l'auteur du Manuel ajoute, dans la note 2 du § 13, — que les consuls choisis par un gouvernement étranger parmi les sujets du souverain dans les domaines duquel ils l doivent exercer leurs fonctions, cessent temporairement d'être sujets de ce prince, et qu'ils sont, ainsi que les autres consuls, exempts de la juridiction criminelle du souverain et des magistrats du pays. » — Or, il nous semble que Vimmunité personnelle que le baron de Martens ne refuse à aucun consul, quelle que soit la catégorie à laquelle il appartienne, — envoyé et sujet du prince qui Ta constitué, — ou non envoyé, négociant étranger, ou sujet du souverain territorial; — il nous semble (pie Vimmunité personnelle accordée par l'auteur du Manuel à tous les , consuls sans exception, implique contradiction positive avec le refus [ que cet écrivain leur fait de les ranger dans la classe des ministres \ publics, même parmi les ministres de troisième ordre. I Dans le Guide diplomatique, publié en 1832 , le baron de Martens se i montré encore moins favorable aux consuls que dans son Manuel, de i 1 année 1822. Selon le Manuel, les consuls sont des agents diplomatiques

de rÉtat qui les nomme ; selon le Guide , « les consuls ne sont que des « agents commerciaux nommés et constitués dans les ports et places de « commerce étrangers, pour y veiller aux intérêts du commerce, etc. »

Ne semble-t-il pas que cette définition du caractère consulaire, tracée en 1832 , remonte au temps de Wicquefort qui écrivait, en 1681 -: u leJ consuls ne sont qtie des marchands qui,; avec leur charge déjuges, ne laissent pas de faire leur trafic, etc ? »

— « C'est parce que les consuls, — ajoute l'auteur du Guide^ —ne sont pas généralement chargés de fonctions plus élevées (§ 77), — c'est-à- ^ dire d''affaires â^Êlai, qui, seules, pourraient leur conférer un carac- ■ 1ère public, - qu'on ne peut les ranger dans la classe des ministres pu- = blics. p —

Nous ne saurions comprendre ni expliquer les motifs qui ont conduit c l'auteur du Guide à refuser , en 1832 , aux consuls , le caractère et la f qualification d'agents diplomatiques , que l'auteur du Manuel leur avait ■ reconnus, en 1822, — quand, de nos jours, — (ainsi qu'on le verra plus ^ loin] —le caractère dagent diplomatique et celui d'agent politique sont ' accordés aux consuls envoyés, non pas seulement par des hommes d^Ëtat et des publicistes tels que le comte Portails , l'illustre professeur Pardessus, etc. etc., mais encore par le gouvernement français. —

Or, un agent politique qui reçoit des lettres pkHiéntes signées par son souverain pour l'accréditer dans le pays où il doit exercer ses fonctions, ne se trouve-til pas, par ce seul fait, placé dans des conditions qui, par assimilation , lui assignent le rang de ministre du troisième degré , — quand les ministres publics du quatrième degré ( — les chargés d'affaires — ) sont accrédités, uniquement, par des lettres du ministre des affaires étrangères de leur nation au ministre des afi'aires étrangères do pays où ces ministres de la quatrième classe doivent résider? — L'filustre publiciste G. F. de Martens s'est donc montré fort restrictif en disant— « qu'on peut considérer les consuls, en sens général, comme ministres publics, sans les mettre de pair avec les ministres, même àt troisième ordre, quant à leurs prérogatives. » — ipi:.iondu I-e commandant Pinheiro-Ferrera , ancien ministre des affaires étran- LXÏ-^f"- g^r^s en Portugal — (auteur des Observations sur queïqueà passages au Manuel diplomatique), dit que lorsqu'un gouvernement attribue aui consuls des fonctions plus élevées ou autres que celles de veiller auï intérêts courants de commerce , comme , par exemple , la faculté de demander des décisions sur les points pour lesquels il faut avoir recours au droit des nations , — ou le droit de prononcer sur les différends qui peuvent s'élever entre les nationaux, sans compromettre pour cela Tordre public du pays où ils sont employés; — enfin, que s'il leur donne le déUvrer des passeports aux individus de leur nation, on ne peut

douter que les consuls, revêtus de ces pouvoirs, ne doivent être considérés comme agents publics chargés de suivre les intérêts de leur gouvernement et de leur nation en pays étranger , — et que , par conséquent, ils ne doivent y jouir d'une protection autre que celte accordée par la loi commune à Tagent qui n'est chargé que des intérêts compris dans le droit civil : les consuls sont alors dans la même position que tout autre agent diplomatique : — du moment où leur souverain leur donne ces attributions , ajoute le commandeur Pinheiro-Ferrera, — quelle que soit la forme du diplôme, — les consuls deviennent, par ce seul fait, des minUlres publics. »

Steck, — dans son Essai sur les Consuls^ — est encore plus positif : opiaioa i Je n'hésite point, dit- il, à qualifier le consul ministre public -, — c'est ^'^ ^^""^^ me pure logomachie, — une dispute de mots inutiles , que de lui contester cette qualité et ce nom : — quiconque est chargé par son souverain des affaires de l'État et de la nation , doit être considéré comme ministre public. »

Teulet, — qui qualifie les consuls « les vrais ambassadeurs du com- Opicioa merce, » dit qu'ils jouissent des privilèges que les règles du droit public *** '^•"'*' assurent à tout ambassadeur , lequel est réputé , par une fiction légale , ne pas avoir abandonné le territoire de sa propre nation.

Après avoir laissé parler les publicistes, — recueillons les opinions énoncées par des gouvememenlSy—pat des ministres chargés de la haute administration de l'État , — par de savants magistrats des hautes cours de justice et des tribunaux.

Les règlements généraux remis par les gouvernements à leurs consuls ne définissent pas, généralement, le caractère public de ces agents : quelques-uns se montrent plutôt disposés à le renfermer dans d'étroites limites qu'à l'étendre.

Ce sont les provisions on lettres patentes signées par le souverain qui les constitue et présentées au souverain qui les accepte , — qui établissent le caractère public des consuls : — dans la section première de ces noies , nous avons démontré :

D'une part, — que le ministre , chef d'une légation , — et le consul , chef du service consulaire d'un arrondissement, — ont la même origine : — pour le premier, des lettres de créance; — pour le second, des lettres patentes^ — signées , les unes et les autres , par le souverain qui constitue le ministre, chef de légation, — et le consul , chef du service dans son arrondissement, — ou chef de tout l'établissement consulaire dans le pays où il est appelé à exercer ses fonctions ;

— D'autre part, — que l'audience accordée par le souverain auprès duquel le ministre, chef de légation, est envoyé, pour recevoir des mains de ce ministre les lettres originales de créance que celui-ci doit lui pré-

84 U- PARTIE. - Vie SECTION.

senter avant d- entrer en fonctions; — et Vexequalur accordé au consul à la suite de la communication otficielle qui a été faite au souverain territorial des leUres patentes signées par le souverain qui constitue cet agent, -• sont actes identiques^ bien que revêtus des formes différentes.

Les développements concernant les fonctions consulaires que pré< sente la section ii, ne laissent, d^ailleurs, aucun doute sur Tanalogie des attributions et des devoirs : le ministre chef de légation et le consul, chef du service consulaire dans son arrondissement, sont, — l'un et Tautre, — les protecteurs officiellement reconnus de leurs nationaux; — tous les deux sont chargés de surveiller l'exécution des traités, tous les deux doivent maintenir, dans la sphère spéciale de leurs fonctions , la dignité de leur prince et de leur nation , — et les égards qui leur sont dûs.

Nous ajouterons que l'un et l'autre, — le ministre chef de légation et le consul, chef de service dans son arrondissement, — sont agents politiques, publics et diplomatiques.

pininn Voicl la défluitiou qu'un jurisconsulte habile , un savant professeur *** de droit, M. Pardessus, a fait des consuls :

arilfttiii.

tt — Pour protéger ceux de leurs sujets qui , sans renoncer à leur patrie , ont formé des établissements en pays étranger, — et ceux que le goiUdes voyages ou le désir de s'instruire y conduisent, — les souverains établissent, dans les diverses villes étrangères , des agents diplomatiques connus sous le nom de consuls. »

Plus loin, nous verrons que des ministres d'État, — et des magistrats appartenant aux hautes cours de justice, — chargés de prononcer sur les droits et attributions des consuls, — se sont exprimés en termes plus explicites encore, piniun Dans le siècle dernier, les États généraux des provinces unies des ^Mux* " Pays-Bas, demandèrent formellement que leur consul à Gènes fût conluiianck. sidéré comme ministre;

— « Dans les disputes^ dit d'Avaux (mémoires, tome v), entre la France et les provinces unies des Pays-Bas, celles-ci soutinrent que le consul était une sorte de ministre public, n

raitc» L'article 34 du traité de Tannée 1667, entre l'Espagne et l'Angleterre <*'' reproduit plusieurs fojs l'expression : a le consul ou autre ministre pu- ** '' *^* blic du roi de la Grande-Bretagne ; w

L'article 24 du traité de Tannée 1714, entre l'Espagne et les provinces unies des Pays-Bas, présente la môme expression • « Les effets, etc., des Hollandais morts en Espagne seront inventoriés en présence du juge ordinaire, accompagné du consul ou autre ministre des États généraux, et dans les lieux où il n'y a ni consul ni autre ministre, etc. »

FONCTIONS, An'RlBUTIONS, PRÉROGATIVES. 85

te inimstre de la marine de France , — dans une circulaire adressée, . M""»»»'!

la marine

er dans le mois de décembre 1814, aux autorités administratives dans les France , cr. porte, — définit ainsi rétablissement des consuls : it'nL n

« — L'établissement des consuls n'a eu d'autre but que l'avantage , dci^tooM Tagrandissement, la sûreté et la police du commerce des nations les unes chez les autres.

« Les consuls sont les tuteurs de leurs compatriotes contre les vexations, les injustices des citoyens de la cité qu'ils babitent, et ils ont la police sur tous les individus de leur nation ;

« Les fonctions consulaires sont donc diplomatiques : — elles ont un air de dignité qui suppose, dans le sujet élu d'un côté et accueilli de l'antre, un mérite particulier, — et son caractère public commande l'es- Urne et la considération, n

Dans les années 1818 et 1819, les courtiers interprètes de l'Ile-de Ré o,.ioin.

Mioitlrc

intentèrent un procès contre le consul de Suède j — et ceux du Havre, «ffaireiéK contre le consul américain, — attendu que ces agents étaient interve- ?r,"Jn i nus en faveur de bâtiments de leur nation , dans des circonstances où "' '*^'^' l'intervention des courtiers interprètes semblait devoir, seule, être légale. — Le ministre des affaires étrangères ayant à s'expliquer sur ce double fait, exprima, — dans deux lettres qu'il adressa au garde -dessceaux, les 18 août 1818 et 25 mai 1819, —l'opinion que les consuls, ' agissant dans leur capacité officielle, ne pouvaient être traduits devant les Irilmnaux correctionnels et criminels : - <c II me semble, dit le ministre , dans la lettre du 25 mai 1819, qu'en considérant les consuls étrangers , soit comme agents politiques , — ainsi qu'ils le sont en vertu de la commission émanée de leur souverain , — soit comme fonctionnaires publics en France, — et ils le sont en vertu des lettres d'oxequatur du roi, — on ne peut leur contester cette immunité , consacrée , d'ailleurs , par notre jurisprudence : si cette jurisprudence avait cessé d'être applicable, je regarderais comme nécessaire d'y pourvoir par une disposition législative. »

Dans le mois de juillet 1810, l'administration de l'enregistrement de cours eii l'empire français voulut exercer les droits de mutation sur le mobilier *"•"•" dépendant de la succession de M°»« Labensky ; son mari , consul général de Russie, attaqua l'administration devant le tribunal civil du département de la Seine , lequel prononça , le 14 mai 1813 , la restitution des droits perçus sur le mobilier et sur l'argent comptant inventoriés à l'hôtel de M. Labensky, attendu, — est-il dit dans l'arrêt du tribunal, — qu'en qualité de consul de Russie M. Labensky avait droit de Jouir des avantages des ministres d'une puissance étrangère; — que les ministres d'une puissance étrangère sont, dans leurs hôtels, près les cours qui les reçoivent , et par une fiction de la loi , comme s'ils étaient dans les États du gouvernement qui Ws accrédite; — que dès-lors leur personne^ — leur

comte rtalit.

86 I" PARTIE, — Vl« SECTION.

mobilier et l'argent comptant, qui sont dans leurs hôtels, — ne peuvent être soumis aux lois françaises. —

Dans le courant de l'année 1800 , le consul général de Danemarck en France présenta un mémoire au conseil des prises , tendant à obtenir la mise en sûreté du produit de la vente d'une prise maritime faite sur des sujets danois. Le droit d'intervention directe, sans mandat spécial^ dans cette affaire, fût contesté au consul; mais en parlant de ce fonctionnaire, le commissaire du gouvernement auprès du tribunal, M. Portails, ( — depuis ministre de Tintérieur, et Tun des hommes les plus éminents dont Napoléon s'environna, — ) qualiOa le consul danois, en toutes circonstances, « agent politique . n —

pinion Voici encore en quels termes M. Portalis s'expliqua devant le conseil des prises chargé de décider si un consul pouvait être pris à partie pour un acte accompli dans l'exercice de ses fonctions :

a — Les agents des relations commerciales existent depuis que les nations ont, entre elles, un commerce réglé. L'objet de leur mission, — surtout dans les ports de mer, — est d'y veiller à la conservation des droits et des privilèges de leur nation, et d'y terminer les contestations qui naissent entre leurs compatriotes marchands , résidant dans les pays étrangers.

— € On voit que , par les attributions que leur donnent les. lois anciennes et nouvelles, les agents des relations commerciales peuvent joindre au caractère (V agent politique celui de juge ;

— <« D'après les principes du droit des gens, les agents des relations commerciales , sans avoir la plénitude des prérogatives attachées aux ambassadeurs et autres ministres publics , doivent jouir, dans un rang moins élevé , et pour des fonctions moins éclatantes , de Vinviolahilité et de Vindépendance dont les ambassadeurs et les autres ministres publics jouissent entre eux. — Tout agent politique est la parole du gouvernement et le gouvernement ne doit agir ni parler par le ministère d'un homme qui aurait à craindre. Il faut donc, à l'égard des agents du gouvernement, suivre les raisons tirées de leur caractère représentatif y et non pas celles qui dérivent des rapports ordinaires des choses.

— « Si ces agents abusent de leur caractère, on les fait cesser; mais pour les faire cesser, l'étranger, — (souverain ou particulier,) — doit s'adresser au gouvernement lui-même , qui désavoue ou soutient son mandataire, et peut , seul^ faire disparaître le caractère d'inviolabilité dont il Va revêtu. » —

L'arrêté du canseil d€s prises confirma les conclusions de M. Portalis. —

FONCTIONS , ArrRIBUTiONS , PKÉROGATIVES. 87

L'opjiiiou des publicistes les plus éniiuents , — bien qu'iudécise chez quelques-uns ;

Celle que nous avons reproduite de plusieurs ministres, chargés de la haute administration de leur pays ;

les paroles si remarquables de M. le comte Portails, —

Ne sauraient laisser aucun doute sur le caractère public des consuls

emoyés :

^ Nous n'hésitons donc pas à le dire :

^' Les eonsulê envoyés sont ministres publies -,

Continuer de leur refuser le caractère et les immunités qui y sont inhérentes, — c'est vouloir sciemment se refuser à reconnaître la vérité, — c'est méconnaître sciemment Téquité, — c'est nier la raison.

Pourquoi les traités conclus entre les États n' ont-ils pas établi , d'une manière certaine, le caractère public des consuls envoyés en stipulant, en leur faveur, la jouissance des immunités et prérogatives qui sont accordées aux envoyés extraordinaires, — aux ministres résidents, — aux chargés d'affaires, lesquels, ainsi que nous Tavons fait remarquer, ne sont pas , comme les consuls , accrédités au moyen de lettres patentes signées par le souverain , — mais , uniquement , au moyen de lettres ministérielles?

Pourquoi les gouvernements qui ont reconnu la convenance et la nécessité d'assimiler les grades consulaires aux grades élevés de l'armée et de la marine de l'État, en donnant, par exemple, le rang de contreamiral, de capitaine de vaisseau et de capitaine de frégate aux consuls généraux et aux consuls de première et de seconde classe , — et en ordonnant, d'ailleurs, que des honneurs militaires leur fussent rendus; — pourquoi ces gouvernements ont-ils négligé , jusqu'à ce jour, de définir et de fixer, par leurs traités , le caractère public de leurs consuls mvoyés?

Nous avons déjà répondu à ces questions : il faut chercher la cause du silence qu'ont gardé les traités dans le fait même de la prodigalité avec laquelle divers gouvernements ont distribué les titres de consul général et de consul à des hommes, — - honorables sans doute, — mais qui, en raison des opérations commerciales auxquelles ils sont livrés, sont exposés à toutes les chances désastreuses du commerce , — poursuites , — jugements ,— saisie , — amendes , — faillite ,— - prise de corps , etc. — Cette circonstance a suffi, seule, pour retenir les grands gouvernements et les empêcher de prendre l'initiative dans le but de régler la position de fonctionnaires qui se trouvent dans des conditions si diverses.

Une situation aussi fâcheuse ne saurait se prolonger : dans l'intérêt

du service, dans T intérêt de l'institution consulaire et de son avenir,— il est indispensable que les États maritimes les plus puissants , — donnant Pexemple et établissant le principe par les traités qu'ils signeront désormais ,— arrêtent ,— comme règle fixe, non assujélie à la durée limitée des Irailés dans lesqueh elle sera inscrite y — que les consuls envoyés^ non commerçants , auront le caractère de ministres publics eu leur qualité d'' agents politiques et diplomatiques;

Et que les consuls non envoyés , qu'ils soient ou nan commerçants , — mais formant, dès-lors, une catégorie tout-à-fait distincte, — ne seront plus reconnus et admis que sous la qualification d'agent général ou d^agent de commerce maritime, — ou sous toute autre qualification analogue! — Enfin, qu'ils ne recevront leur brevet d'agent consulaire, — à quelque titre que ce soit, — que des ministres, chef de légation, et des consuls généraux ou consuls , chefs de service.

Une fois ces deux catégories établies , il serait décidé , — comme conséquence logique et nécessaire,— que les attributions des agents non envoyés , ou négociants , seraient moins étendues que celles des consuls envoyés : leurs fonctions devraient , même , être bornées en quelque sorte à ce que sont, aujourd'hui, les fonctions des simples agents consulaires , correspondants des consuls. (V. section m § 4 et section vin.)