SECTION TIX

DES PBBROGiTlTES ET IMMUNITÉS DES CONSULS.

( — Sections i, ii ; §$ i , viii , iï ; — v et yi. — )

Plusieurs conventions diplomatiques , — divers règlements particuliers , — ont établi , en faveur des consuls , des prérogatives , ( — fort restreintes il est vrai, — ) que nous rappellerons dans cette section, en plaçant, d'ailleurs, sous les yeux du lecteur les opinions exprimées par des écrivains de mérite , — ainsi que les observations que les traités publics et les doctrines de divers publicistes nous ont suggérées.

— « L'intérêt bien entendu des cabinets, dit le commandeur don José Ribeiro dos Santos, dans son Traité du Consulat^ publié en 1839, — aurait dû les porter à accorder aux consuls étrangers des prérogatives dont ils pourraient solliciter la réciprocité. — Ces prérogatives entraînent avec elles plus de respect, plus de considération de la part du public et des autorités elles-mêmes, et facilite ainsi, prodigieusement, la protection et les fonctions dont les consuls sont chargés. Ou l'institution consulaire est inutile , et il vaut mieux la supprimer j — ou bien les gouvernements en retirent des avantages, et, dans ce cas, il faut propor-

FONCTIONS, ATTRIBUTIONS, PBÉBOGATIVES. 89

tionner les moyens et applanir les difficultés. En accordant aux consuls des privilèges spéciaux , les cabinets pratiqueraient donc, non pas un acte de générosité ,— mais de saine politique. » —

Les gouvernements des grands États maritimes sont convaincus de cette vérité, — nous ne le mettons pas en doute; et, cependant, ils semblent craindre de soulever une difficulté impossible à régler entre eux, — et vouloir, dans leurs traités, la tourner^ en n'y introduisant que des clauses générales sur les naufrages, le sauvetage, les successions des ; nationaux décédés à Félranger, etc., — au lieu d'attaquer cette difficulté ii fronts — si effectivement elle existe; — ils abandonnent ainsi au Umpt le soin de la résoudre.

En faisant exception des actes diplomatiques que nous avons signalés an {8 de la section ii, on peut avancer que les négociateurs se sont liomés, jusqu'à présent, à écrire dans les traités une phrase toute faite que leur fournissait le texte des traités antérieurs : « Les agents consulaires des deux parties contractantes jouiront des privilèges, honneurs et exemptions dont jouissent ceux des nations les plus favorisées.— Par celte phrase banale , — sans portée , ~ qui ne définit rien , — et n'établit rien de réel, — les négociateurs ne sauraient croire, nous le supposons, qu'ils ont obtenu Padoption d'une clause utile à l'institution consulaire et aux progrès des relations commerciales internationales :

toutefois, ils se contentent de cette banalitél

Le temps est venu de sortir de Tornière creusée par la routine, -et suivie par l'insouciance.

11 est temps qu'on formule avec clarté et précision, — en ce qui concerne les attributions, les prérogatives et les immunités des consuls tnvoyés , — des clauses qui aient une signification sérieuse ; — 11 est temps qu'on définisse le caractère public des consuls envoyés^ — I non négociants, — et qu'on leur attribue franchement, en termes nets l et positifs, le caractère de ministre public.

Nous conjurons le gouvernement français de prendre T initiative de ces réformes, de ces mesures indispensables ; nous conjurons les grands États, la Russie, la Grande-Bretagne , les États-Unis, l'Espagne, le Brésil, etc., d'entrer dans la voie que nous avons indiquée. ! Les négociateurs des traités conclus par les États-Unis de l'Amérique septentrionale , en 1824, 1825 et i826, avec la Colombie, la République de Guatemala et le Danemarck; ceux qui ont signé , en <827, les traités conclus entre TAutriche et le Brésil, - la France et le Mexique, — ne j se sont pas bornés, uniquement, à introduire devant leur œuvre diplo- \ niatique la phrase stéréotypée que Ton retrouve dans les autres traités , ! en général ; — toutefois, ils n'ont point doté le droit public international : d'aucune clause essentielle.

Les conventions spéciales, conclues pour régler le service consulaire, en 1709 entre la France et PEspagne ; — - en 1739 , entre les Ëtats-Uoii et la France; — et les traités de 1787 entre la France et la Russie, — de 1818, entre la Russie et la Prusse, — sont plus explicites, «* notanment la convention de 1769 ; . .

Mais ces documents diplomatiques sont encore extrêmement incoBH plets.

Tels qu'ils sont, cependant, Tinstitution consulaire leur doilbeo* coup; — nous avons cru utile de les conserver dans ces notes : ils foBi suite au § viii de la section ii.

Les difficultés que les gouvernements ont craint, peut-être, de 8<hi>lever en cherchant à introduire le principe de deux catégories de consuls;

— Les uns, consuls envoyés, non commerçants, auxquels seraient a^^ * tribués le caractère de ministre public , et tous les avantages qui appw- ^ tiennent aux fonctionnaires ou employés diplomatiques des légations; ^

— > Les autres, consuls non envoyés^ — qui ne seraient admis qu'av '^ titre d'agents du commerce maritime ;

— Ces difficultés ne nous paraissent pas sérieuses, — moins encore impossibles à surmonter, si en effet elles existent.

Il appartient à la France, créatrice en quelque sorte des institutions consulaires, telles qu'elles existent actuellement, et après avoir reçu, depuis le 17« siècle, des améliorations successives, au moyen des régie- ^ ments consulaires et de quelques actes diplomatiques ; — il appartiaott ,^ disons-nous, à la France de compléter l'œuvre commencée par elle, eu '^ déclarant officiellement, par un acte public , qu'elle accorde le caractère -^ de minisire public aux consuls généraux et consuls envoyés, non com- ^ merçants, des puissances étrangères ;

Qu'elle ne considérera, à l'avenir, que comme simples agents du com' mer ce, les consuls généraux et consuls non envoyés ;

Enfin qu'eUe réclame, par voie de réciprocité, un traitement iden- '^ tique pour ses consuls généraux et ses consuls de première et de seconde , classe. j

Que la France prenne la détermination de tracer les dispositions de ^ cette déclaration publique dans tous les traités qui seront conclus, dé- . sormais, entre elle et les puissances étrangères, — et il n'est pas douteux que les grands États maritimes, comprenant tout ce qui peut résulter d'avantageux pour l'institution consulaire et le service de TËtat, de radoption de ces principes, ne se les approprient en peu de temps ' — leur reproduction successive dans les traités publics, — accompagnée de la mention que leur application n'est point limitée à la durée du tnUU^

- en fera bientôt une règle certaine et universelle du droit des gens, — îtda droit diplomatique international.

lUverset ordonnances rendues par les gouyernements , ^ en Prusse, en Danemarcfc , dans les Pays-Bas, etc., — indiquent les prérogatives,

- fort restreintes, — qui sont attribuées , sur le territoire de ces puissinces, aux consuls envoyés ; nous réunirons plusieurs de ces documents soas le § Ti de la présente section.

(^elques pnblicistes se sont prononcés également sur les prérogatives et immunités qui sont inhérentes à la qualité et au caractère public des consuls.

Cest du rapprochement des traités publics , — des ordonnances promlgDées par divers gouvernements, — et des opinions énoncées par fapoblicistes et des hommes d'État, — que nous ferons sortir^la série ifes prérogatives et immunités qui , dans la situation actuelle des choses <^t d'après les usages généralement reçus et suivis, appartiennent, — ou ioivenl appartenir — aux consuls envoyés, non-commerçanU,

§!• De l'immunité personnelle

En admettant que les consuls envoyés ne soient pas minisires publics •^ (ce que nous nions positivement), — il est certain, du moins, que tersonne ne leur refuse, aujourd'hui, le caractère éC agents politiques : es développements que présente, sur ce point, la section précédente, 'ont surabondamment démontré.

Or, écoutons, au sujet des agents politiques, — qualification qu'on ne> «aurait refuser aux consuls, — ce que dit un homme habile , -— écrivain iérieux, — profondément versé dans les matières du droit des gens , — (lérard de Rayneval , — qui , pendant plus de cinquante ans , a été employé dans les affaires diplomatiques, comme secrétaire d'ambassade,, consul, résident, premier commis des affaires étrangères, — ministre de France en Hollande, en Angleterre, et qui, riche de sa longue expérience , a terminé sa carrière laborieuse et utile en écrivant plusieurs, ouvrages relatifs au droit des gens, — et, -- notamment, << les insliiu- (ioiu du droit de la nature et des gens, » - dont une nouvelle édition a été publiée, en 1832 , par les soins de Tillustre fils de Fauteur, le comte de Rayneval , mort ambassadeur de France en Espagne , — diplomate éwinent, dont le mérite , la capacité, les talents , étaient hautement appréciés des (lommcs d'Ëtat de tous les pays.

92 Ire PARTIE. - Vile SECTION.

Opinion — a Le principal attribut , — dit Gérard de Rayneval, — d'un agent

Gfrard de ^ *w

yrnsvai polUîque , est YinviolabiUlé : elle est une conséquence de i^ndépendance' i de la nation dont il est le représentant; — elle est une condition Hnt quâ non de son admission. L'inviolabilité entraîne après soi Texemption de la juridiction du pays où Tagent réside : cette exemption est fondée . non sur une convenance, mais sur une nécessilé,,.,,

c( Mais rimmunité dont il s'agit n'assure point Fimpunité. Si le mi*^ nistre oublie lui-même sa dignité,.., s'il se permet des actes arbitraires;!, s'il ose troubler Tordre public, manquer aux habitants, au souverai»^ lui-même ; — s'il conspire, — s'il se rend odieux , — suspect ou coupa*, ble, — il doit être puni, — mais par son souverain. — C'est un devoir pour celui-ci : c'est une condition tacite mais essentielle de son admission. — Le souverain près duquel cet agent réside, peut aussi , selon les occurrences, prendre des mesures de sûreté contre lui : il peut interrompre toute communication, tout rapport, le renvoyer dé ses* |

États » ^

[)pinion Vattel, dans son ouvrage sur le Droit des gens, tome I, livre n, |i ■ J»"**- chap. 11 , — dit « que le consul doit être indépendant de la justice cri- \^ minelle du lieu de sa résidence. (Voir section vi.) Si le consul tombe en ., faute, dit-il, les égards ^ûs à son souverain demandent qu'il lui soitren- . voyé pour être puni; — c'est ainsi qu'en usent les États qui veulent \ vivre en bonne intelligence. »

opinion Bouchaud — ( Théorie des Traités, chap. vi ) — pense que les fonctions * îoucLaud. qy^ii remplit exigent que le consul « soit indépendant de la justice cri- ^ minelle du lieu où il réside, en sorte qu'il ne puisse être molesté ou mis * en prison, à moins qu'il n'ait commis quelque attentat énorme et qui -^ viole le droit des gens; — que bien que les fonctions consulaires ne * soient pas assez élevées pour procurer à la personne l'inviolabilité et « l'indépendance absolue dont jouissent les ministres publics, néanmoins, > comme les consuls sont sous la protection particulière du souverain ^ qui les emploie et dont ils sont chargés de surveiller les intérêts, s'ils tombent en faute, les égards dûs à leur souverain demandent qu'ils leur soient renvoyés pour être punis. C'est ainsi qu'en usent les États qui veulent vivre en bonne intelligence, r Bord. Vattel et Bouchaud ont eu la même pensée, — et le dernier a cru devoir la produire en adoptant, mot pour mot, la phrase du premier; — Borel a également répété cette phrase de Vattel. — lerctG.F. Moscr et G. F. de Martens , etc., en accordant le caractère de ministre Uartens. public aux cousuls , admettent implicitement, de cette sorte, que ces

agents ont droit à l'immunité personnelle.

L^'Mge Aux États-Unis, où tout fonctionnaire public du pays peut être traduit II." ni» ^" jugement pour ses actes officiels par tout individu, les consuls

FONCTrONS, ATTRIBUTIONS, PUÉUOGATIVES. 93

étrangers sont exceptés et protégés par une disposition expresse de Tacte constitutionnel qui les soustrait à la juridiction des tribunaux inférieurs et leur donne pour juge la cour suprême.

Bien que cette disposition soit favorable aux consuls, elle n'en est pas moins fort restrictive des prérogatives et immunités qui doivent appartenir à ces agents, surtout quand ils sont consuls envoyés.

C'est rinviolabilUé qui assure l'indépendance dans l'exercice des fonclioDS diplomatiques : si le consul peut avoir Ueu de craindre , il cesse d'être indépendant : en conséquence, un consul ne saurait, - sans qu'il ea résultât atteinte portée à l'indépendance même de la nation qu'il reivésente, — être poursuivi par devant les tribunaux de sa résidence ou la coar suprême du pays, pour des actes qu'il aurait pratiqués par ordre èson gouvernement, — ou dans l'exercice sérieux de sa charge.

£n reconnaissant, par leur convention du 13 août 1769, que Vimmu- . Cooren

lion de %"&

itHé personnelie est une des prérogatives consulaires , — la France et entre u Fra

ce 0t TRan

l'Espagne ont admis, cependant — (ce qu'elles ne feraient sans doute g„e. pas de nos jours), — que les consuls pourraient être arrêtés , — mais seulement pour crimes atroces, (Voir section ii, § viii.)

Dans la section précédente , nous avons consigné les paroles prononcées par le ministre des affaires étrangères de France , et par M. Portails , avant lui :

— « Les consuls agissant dans leur capacité officielle, ne peuvent être ;raduits devant les tribunaux correctionnels et criminels;... » — ».. Cest e gouvernement seul { — qui a institué le consul — ) qui peut faire disparaître le caractère d'inviolabilité dont il a revêtu son mandataire.» —

Citons encore Topinion exprimée, en 1828, par le Courrier Anglais, — (journal réputé ministériel à cette époque,)— à l'occasion de Varresdation du consul de Hambourg , à Saint-Ubes , par ordre de l'autorité portugaise :

« — Les fonctions consulaires requièrent que les consuls ne puissent être soumis àla justice criminolle, ni molestés, ni mis en prison, s'ils ne violent pas eux-mêmes , par des crimes énormes , le droit des nations. « --(On voit que le journaliste anglais a adopté l'opinion de Bouchaud ; en effet, il continue , comme il suit, en reproduisant à peu près les paroles mêmes de cet écrivain ; ) » — Et quoique l'importance des fonctions consulaires ne soit pas telle qu'elle puisse assurer à la personne des consuls l'inviolabilité et l'indépendance absolues dont jouissent généralement les ministres publics, cependant, étant placés sous la protection particulière du souverain qui les emploie et les initie à ses affaires, s'ils commettent un crime , — par égard pour ce souverain , ils doivent lui Hre renvoyés afin d^étre punis par lui. » —

94 Ue PARTIE. — Vile SECTIOIf.

Les traités conclus entre la Grande-firetagne et les États-Unis , m 1704 (art. XIII,) -* et en 1815 (art. iv) ; — entre la Suède et les Etats^ Unis, en 1816 (art. y) et en 1827, (art. xiii), —ont statué qu'en cas dé conduite illégale de la part des consuls , dirigée contre les lois , le goi vernement local aurait le droit de les poursuivre et de les punir, co# formément aux lois, — si les lois ont prévu le cas; -— o* de les reûwffêt de leur place el même du pays, pourvu que le gouvernement offensé donne è Vautre les raisons qui P auront déterminé à agir ainsi, —

Que les gouvernements des Etats-Unis, - de la Grande-Bretagne et|* de la Suède, se soient réservé le droit de retirer Veœequatur à toQtjjt consul qui se rendrait coupable d'atteinte aux lois du pays où il résidé/^ •—et même d'enjoindre au consul qai les aurait offensés, de quittera il pays, <— on le conçoit; — mais on ne saurait jamais concevoir que ââ*m négociateurs aient pu consentir à livrer à l'arbitraire , — à V humeur etan É mauvais vouloir d'un gouvernement étranger, qui se croit ou se dH » offensé , les consuls, —sujets perpétuels de leur souverain , -^ en atttofMn sant l'autorité locale à les poursuivre et à les punir, conformément an ïi lois, dans le cas « d'une conduite illégale ou inconvenante dirigée contre Ul fà lois.i* — Il i'allait, tout au moins, indiquer la nature des attentats, et, iii — même dans ce cas , - ne consentir , par dignité pour le souverain, | qu'au retrait de Vexequalur, et à l'injonction de quitter le pays, ea i^ laissant au consul le temps nécessaire, pour assurer le service du con- m sulat après son départ. \

Nous avons dit nos autorités en faveur de l'immunité personnette ;^ absolue des consuls : — Gérard de Rayneval , quand il parle des agtnis ^ poïifiguw ; — Vattel ; — Steck qui reconnaît aux consuls le caractère de ^ ministre public ; — Moser etMartens qui le leur attribuent également, ''^ mais à un degré moindre qu'aux ministres, chefs de légation, depre- ' mier, de deuxième et de troisième ordre, etc. — la Convention de ? 1769 entre la France et l'Espagne ,— et Bouchaud,— qui y mettent toute- > fois une limite, si le consul s'est rendu coupable de crimes atroces ou énormes ; — le comte Portails qui pose en principe que le gouvernement (qui a institué le consul) peut, seul, faire disparaître le caractère d'inviolabilité dont il a revêtu son mandataire , etc. —

L'impartialité nous faisait un devoir de signaler les traités conclus entre la Suède et les Etats-Unis,— la Grande Bretagne et les Ëtats-Unis, traités qui attribuent au gouvernement local un droit de poursuites et ûe punition , dans les cas de conduite illégale ou inconvenante.

Concluons donc de ce qui précède , — et malgré ce que présentent de restrictif la convention de 1769 et les traités signalés de 1794 , 1815 , 1816 et 1827 : —

io Qu'an consul envoyé , non commerçant , — ( distinction que n'ont point eu le soin de faire les négociateurs, appliquant, — à torty-^ à tous les consuls, la disposition inouie inscrite dans les traités de 1794 , 1815 , 1816 et 1827;)^ ne peut être arréléy — ni rois eu pn#on, ^ ni mlevé mUmaunt d^une manière quelconque et pour un temps quelconque, à la surveillance des intérêts qui lui ont été confiés , — non plus qu'à la prde des papiers , archives et dépôts que renferme sa chancellerie , — ions laquelle les o)fieiers de la police du pays ne sauraient, en aucun temps H tous aucun prétexte , pénétrer qu'avec l'assentiment formel du consul ;

S^ Que si un consul envoyé^ — non commerçant, — se rend coupable de conspiration contre la sûreté de l'État ou du prince sur le territoire ÉKpel il exerce ses fonctions, — ou de tout autre crime atroce ou énoriK,-( meurtre,— menées démagogiques ,- attentat public aux mœurs, -insultes envers le souverain territorial ou les princes et princesses de fi maison ; — publication de pamphlets incendiaires ou attentatoires à - rhomieur des membres de la famille régnante , — à la dignité du pays , - à la loyauté du cabinet , etc. ) — Faction répressive du souverain territorial ne saurait aller au-delà, — ( selon la gravité des faits coupables imputés au consul , ) — du retrait de Vexequatur, — ou de l'injonction de quitter le pays dans un délai déterminé ; — Pautorité locale peut encore soumettre le consul , — jusqu'à sou départ, — à une surveillance (le police exercée à l'extérieur de sa demeure , — le sommer de ne point sortir de sa maison jusqu'au moment où il quittera le pays -, — enfin , le ^re conduire jusqu'à la frontière de l'Etat auquel il appartient, pour être puni , selon les lois , par le souverain dont il est le sujet perpétuel , lequel a, seul^ le droit de le punir et de le faire traduire, — s'il y a lieu, -devant les cours de justice crimineUe. —

Quelle que soit, d'ailleurs, la nature des précautions que la faute ou le crime du consul envoyé aura contraint le gouvernement local de pren- <lre contre lui, — le gouvernement auquel api^artient cet agent pofitique doit être informé avec détails, sans retard et officiellement, des faits qui ont motivé l'adoption des mesures de répression ou de coercition exercées contre lui. »

'1 De l'Exterritorialité*

Vexterrilorialité est 1 imnmnité personnelle ou l'inviolabilité étendue à la demeure, — aux voitures, — de lagent politique étranger.

« L'immunité, — dit Gérard de Rayneval, — dont jouissent les aml>assadeurs et tous les autres agents politiques , s"* étend sur leur hôtel. »

96 !'• PARTIE. ~ Vil» SECTION.

L'hôtel du consul, — ajoute Laget de Podio (dans son ouvrage sur (a Juridiction des Constds de France à V étranger) , est un asile inviolabie, » ;

« — Les consuls jouissent, - dit Teulet, — des privilèges que les rè- s gles du droit public assurent à ioul ambassadeur, lequel est réputé, par fi une fiction légale, n'avoir pas abandonné le territoire de sa propre ni- js tion. Aussi la maison consulaire offre-t-elle un asile assuré à tous les nh;l tionaux qui viennent se mettre sous l'autorité du consul ; non pas que II |p justice du pays puisse être sans force devant cet obstacle, mais il faut, ; alors, qu'elle s'adresse au consul pour obtenir l'extradition. » —

Teulet, en parlant ainsi , a plutôt dit ce qui devrait être^ •— que ce qm se pratique en pays de chrétienté.

Les armes de leur souverain , que les consuls placent au-dessus de II

porte principale de leur hôtel, — le pavillon national qui flotte sur leur

demeure, — n'assurent point, dans les pays de chrétienté, VimmuM

absolue de leur maison, — ainsi que ces symboles sacrés ont le privilège

de le faire dans les États musulmans; les consuls ne sauraient doncdon-

ner asile, sans se compromettre, à un criminel, et s'efforcer, de cette sorte, de. le soustraire aux recherches dont il est Vobjel.

Mais si les traités publics ne disent pas positivement que la malsoa . d'un consul envoyé doit rester fermée à toute investigation de l'autorité locale ; — s'ils se bornent à stipuler que — a les archives et en généni tous les papiers des chancelleries et consulats seront inviolables, et que, sous aucun prétexte, ils ne pourront être saisis ni visités par Tautorité locale ; w — le sentiment des convenances, - les égards et les bons procédés que les gouvernements se doivent réciproquement ; — l'usage enfin d'où dérive la loi ou la règle dans les rapports internationaux, — affranchissent, de fait, les maisons consulaires de toute investigation delà part de la police locale : il serait désirable que le fait résultant du sentiment des convenances, — que ne possèdent pas partout, au même degré, les autorités de toutes les villes où les gouvernements divers ont institué les consuls, — eût pour base le droit écrit.

Dans l'enquête consulaire que le parlement britannique ordonni en 1835 , le consul anglais , à Fernambouc , a déclaré que son hôtel a servi d'asile à un grand nombre d'individus; la ville, assiégée par les troupes impériales, fut prise, perdue et reprise : pendant plus de quinze jours, une centaine de personnes se sont réfugiées dans la maison du consul, protégée par le pavillon britannique ^ comme étant le lieu le plus sûr.

Pendant l'administration de l'infant don Miguel, en Portugal, les insmunités que l'usage a garanties aux agents consulaires, - dit le commandeur Ribeiro dos Santos, dans son Traité du Consulat, — sauvèrent

FONCTIONS, ATTRIBUTIONS, PRÉKOGATIVES. 97

pinsieurs victimes de la légitimité : la maison du consul brésilien , surtout, a été Tasile d'un grand nombre d'entre elles. y>

Plusieurs règlements consulaires interdisent positiyemcnt aux consuls de donner asile, dans leur maison et chancellerie, à des criminels quelconques : leurs auteurs ont eu raison d'y tracer cette défense : elle derrait y rester consignée alors même que les traités publics auraient consacré, d'une manière absolue, rinviolabilité de la demeure des consuls.