LA POSITION LOGIQUE DU PROBLEME

Caractère technique du problème des réparations.

Il semble bien que, en France surtout, par une singulière confusion du juste et du possible, du droit et de la technique, on ait longtemps méconnu le caractère essentiellement économique du problème des réparations, pour n,y voir qu'une affaire de comptabilité et de politique : faire notre compte, sans rien omettre, et exiger le paiement de notre dû, voilà, semblait-il, en quoi consistait la question des réparations ! On ne se demandait guère dans quelle mesure et par quels moyens on pourrait opérer le recouvrement de notre créance sur l'Mlemagne. Si quelques économistes, qui s'en préoccupaient, se sont discrètement efforcés de

mettre en garde contre certaines illusions et de rechercher quelques possibilités de réalisation (i), il ne semble pas qu'ils aient exercé, en France tout au moins, une inHuence directe sur la conduite des pourparlers ; et les travaux des « experts » paraissent avoir été — ceci soit dit sans mettre en cause la valeur personnelle des auteurs — surtout des travaux de statisticiens et d'ac luaires, mettant au point des méthodes d'évaluation ou d'amorlissemenl.

(i) Voir dans VAction ISIatioaale d'avril 1919 un article de M. Ch. R18T, intitulr Indemnité de gaerre et commerce international. Qu'il nous soit permis de rappeler aussi notrr article de la Heviie Economique Internationale do juillt^l igao : Les dettes extérieures de guerre, les réparations et le problème des règlements internationaux, où. loul en nous associant aux considérations du précédent auteur, nous avons recherché la possibilité de faciliter le» l'èglanients de F Allemagne par un emprunt international et suggéré la méthode adoptée depuis lors du prélèvement des devises comme garantie du paiement. Celte dernière idée a été reprise et développée avec précision par M. A. -t. Satous, dans son étude intitulée : ISotr sur les réparations. Comment VAllemagru peut payer ce qu'elle nous doit (sept. 193 1). Parmi les articles plus récents sur ce sujet, citons encore ceux d'Antoine de Tablé dan» la Revue critique du 10 arril 19U1, de Frédéric Jkpcny dans la Revue Politique et Pirlementairc (février 1922).

Ce nest pas, cependant, que les stipulations du traité de Versailles fussent, de leur nature — et au montant près, qui restait à déterminer — inexécutables, ni, d'ailleurs, mal formulées ; et il n'est pas surprenant, vu la nouveauté et la complexité du problème, quelles aient laissé à résoudre certaines difficultés d'application : le cadre qu'elles tracent pouvait être utilement, quoique partiellement rempli, et certaines formules, telle que celle des obligations négociables, auxquelles on est finalement revenu, après les avoir longtemps oubliées, ne manquaient pas d'ingéniosité. Mais il ne semble pas que le problème technique de cet énorme transfert à opérer (ïun pays à un autre et d'une monnaie dans une autre, ait été sérieusement envisagé : à liro le récit, d'ailleurs fort instructif, d'un des principaux négociateurs (i) — et inspirateur de la très intéressante formule de mobilisation de la dette par des bons négociables, qui vient d'être mentionnée — on voit bien que les auteurs du traité comptaient sur le déve-

(i) A. T/VKDiEu, La Paix.

loppement de la vie économique et du commerce de l'Allemagne pour développer aussi ses facultés de paiement ; mais on n'a nullement le sentiment que les conditions du transfert de valeurs qu'implique ce paiement aient été analysées. C'est, d'ailleurs, l'époque crj, tout en voulant faire payer l'Allemagne, on se préoccupait avant tout, d'abolir sa prépondérance économique et de restreindre ses débouchés (i) : cette contradiction suffirait à démontrer que le problème économique des réparations n'était pas clairement posé.

Un autre indice du même état d esprit est dans la ténacité avec laquelle les représentants de la France se sont, pour la plupart, opposés au forfait. Impressionnés par le développement des finances de guerre, et de l'activité économique chez les belligérants qui résultait de l'artifice, fécond jusqu'à une certaine limite, des émissions de billets à Vintérieur d'un pays, quelques-ims d'entre eux

(i) Voir en ce sens, notamment, l'ouvrage, d'ailleur? fort intéressant, de M. de Launay Problèmes économiques d'après-guerre. Voir aussi les divers travaux préparatoires relatifs aux elauses économiques du traité de paix.

craignaient de ne pas demander à l'Allemagne tout ce qu'elle pouvait, et devait en justice, verser au titre des réparations (i). D'autres négligeant, provisoirement, les facteurs économiques, se tenaient sur le terrain juridique : c'est ainsi que, depuis l'armistice jusqu'à une époque récente, les hommes publics, responsables devant l'opinion, paraissent avoir eu avant tout la préoccupation de ne rien sacrifier de nos droits.

Il faut d'ailleurs bien reconnaître qu'il n'eût pas été, en principe, impossible d'effectuer, conformément à cette attitude de logique juridique, les opérations nécessaires pour établir notre créance exacte, et de prendre, en attendant, les mesures conservatoires d'ordre technique qui s'imposaient ; mais, outre que, en présence des difficultés techniques de perception de la créance, la

(i) C'est sans doute aux mêmes illusions sur la capacité de paiement extérieure de l'Allemagne que l'on doit d'avoir vu les représentants de la France s'associer à la politique qui tendait à majorer la dette de l'Allemagne, en lui imposant le remboursement des pensions, alors que la limitation de ses obligations à la réparation des dommages matériels nous eût assuré une précieuse priorité de fait.

maiiicre de déterminer un chiffre, destiné h rester assez théorique, iuiporlait assez peu, il lant bien constater que, en fait, l'effort consacré aux estimations, aux totalisations el aux répartitions, nous a détournés de la tache essentielle, qui consistait dans l'application immédiate des méthodes de recouvrement ; en lin, il faut avouer que la longue durée de ce travail préliminaire — deux ans ! — a permis à la « matière recouvrable » de fuir par l'évasion des capitaux, et de se volatiliser par la dépréciation illimitée du mark.

Il est aujourd'hui trop tard pour prendre utilement toutes les mesures d'exécution qui eussent dû être prises immédiatement après l'armistice ; mais du moins n'est-il pas inutile d'éclairer l'opinion sur la véritable nature d'un problème technique qui domine encore notre politique et sur les difficultés qu'il présente. Car une action durable et profitable

— dût-elle se proposer un objectif |)lus modeste que celui qui fut d'abord poursuivi

— ne peut être basée que sur la connaissance exacte des données du prohlèuie à résoudre.

Les données du problème.

Ce problème consiste essentiellement à transférer du pays vaincu, el débiteur, au pa>s créancier la somme fixée en exécution du traité. Cette somme — i32 milliards marks-or — bien que ne correspondant qu'à une partie des dommages effectivement causés par l'agression de l'Allemagne, est d'un ordre de grandeur tel qu'il n'a jamais été question d'en opérer le transfert en une fois . car il eût impliqué la transmission du tiers, ou peu s'en faut, de la propriété allemande, mobilière ou immobilière, sans que l'on pût entrevoir ni les modalités pratiques de cette transmission, ni les moyens de percevoir éventuellement les revenus correspondants, payables, pour la plupart, en monnaie intérieure allemande. Il fallait donc envisager un paiement par fractions successives.

Cependant, il n'était pas interdit, bien au contraire, d'envisager d'abord un règlement partiel en capital : c'est ainsi que, après 1871, la France, qui possédait déjà un avoir important à l'extérieur, sous la forme de

valeurs mobilières étrangères, put transférer assez aisément, et sans compromettre son change, les cinq milliards de francs exigés par son vainqueur (i). Sans doute ne fallaitil pas compter, pour effectuer une opération analogue, sur la bonne volonté du gouvernement allemand, qui n'avait, d'ailleurs, pas la perspective d'obtenir, par un règlement aussi fragmentaire, l'évacuation anticipée de ses provinces occupées. 11 faut, d'ailleurs, observer que sur les 25 milliards de marks-or que représentait avant la guerre le portefeuille allemand de valeurs étrangères, il ne de\ail rester qu'un faible reliquat disponibl<^ pour les réparations. En effet, une notable partie de ces titres avait dû être aliénés penfiant la guerre : une autre partie, très notable également, de ce portefeuille, représentait des placements assez compromis en Russie, en Autriche on on Turquie : enfin, en vertu du traité de Versailles, les placements faits dans les pays allié-i avaient été séquestrés, et

{i) Voir le fameux rapport de Léon Say sur le renflement de l'indemnité de g^uerre, reproduit, d'ailleurs, dan» la traduction française do l'ouvrage de Goscbfn sur les

Chntnjfii étrangers.

oo

ne pouvaient servir au règlement des réparations que s'ils excédaient le montant des créances privées. Les grands règlements en capital mobilier ne purent donc s'effectuer qu'en nature, par la livraison de navires et de matériel de chemin de fer.

Il est vrai qu'on pouvait exiger le transfert, non seulement d'avoirs à l'étranger, immédiatement réalisables en or, mais aussi de certains biens meubles (valeurs industrielles permettant de participer à des entreprises allemandes) ou immeubles (mines, forêts, etc..) ; mais, comme les créanciers ne pouvaient guère espérer les revendre tous contre argent comptant, c'est-à-dire contre de l'or américain, ou neutre, ce genre de transmission, même limité à une part de l'indemnité due par l'Allemagne, ne pouvait valoir comme un règlement en capital, et n'était plus qu'un moyen de garantir un transfert de revenus. Nous examinerons plus loin l'intérêt que peut présenter ce genre de garantie ; mais il nous faut d'abord reconnaître, en conséquence des observations qui précèdent, que la majeure partie des versements à offpctuer par l'Allemagne ne pouvait l'être

que par des prélèvements annuels sur les revenus du peuple allemand.

II nous faut donc examiner pa/* quel mécanisme peut s effectuer ce recouvrement. Il suppose d'abord, bien entendu, un prélèvetnent fiscal, dont l'importance n'est limitée que par les facultés contributives d'un peuple invité, à la fois, à liquider ses propres frais de guerre, et à réparer, dans la plus large mesure, les dommages causés par son agression. Mais ce n'est pas tout : l'Allemagne, n'ayant pas la même circulation monétaire que la France, le gouvernement français ne saurait, en principe, admettre d'être payé en monnaie légale allemande (sauf en monnaie d'or, celle-ci étant transformable en monnaie française par la refrappe : mais le stock d'or allemand est telleinent insignifiant par rapport à la dette à payer que son utilisation est à peu près néglii^eable') fi). Dès lors, le trins-

1)^ On jx-nt bien div<' cependant que des paiements offcv'tués en mark«i-p.\pior nous auraient i>ermis Je faire de3 achaU en Allemag-ne. et peut-être l'Etat français aurait-i'^ pu en fournir utilement aux sinistré*» de» irgion? dévattée#. Mais cela n'aurait constitué qu'un régime inorganise de peitraents en naturv, que la dépréciation illimitée du mark aurnit rendu finalement inefficace.

fert des sommes dues par l'Allemagne au titre des réparations, suppose que le gouvernement du Reich, après les avoir prélevées en marks-papier sur ses nationaux, les convertit en une autre monnaie, de manière à représenter une somme déterminée de marks-or.

C'est la nécessité de cette conversion qui fait naître la principale difficulté de l'opération ; supposons, en effet, que l'Allemagne ait dû commencer par verser aux alliés une annuité d'environ trois milliards de marksor : c'est un chiffre qui a été souvent envisagé, et qui n'est pas très éloigné de ce que nous pouvions attendre, au début, de l'état de paiement du 5 mai 1921 ; il ne paraît, d'ailleurs, pas excessif, eu égard aux facultés contributives de l'Allemagne ( 1) ; mais, si le gouvernement allemand, pour ime raison ou pour une autre, ne dispose ni d'or ni d'avoirs à l'étranger au moins équivalents à cette somme, comment va-t-il procéder, à son

(i^ Voir, sur ce point, l'article do Lansbl'rgr dans la revue Die Bank de mars 1921. qui évaluait à g "/„ environ le prélèvement opéré eur le revenu .illomand par un versement de 3 milliards de mark.«-or.

transfert ? Pour nous payer en numéraire, et en valeur or, il lui faudra nécessairement se procurer des traites ou devises, payables en une bonne monnaie, telle que dollar, peseta, franc suisse, etc.. que nous encaisserons.

Mais ces traites, ou devises, représentent principalement les ventes effectuées à l'extérieur par les exportateurs allemands, et leur destination normale est d'être cédée aux importateurs pour régler leurs fournisseurs étrangers. On nous objecte donc que, si nous nous faisions livrer toutes les devises doni peuvent disposer les exportateurs allemands, l'Allemao-ne ne pourrait plus rien acheter à l étranger, que sa vie économique en serait paralysée, et que ses facultés de paiement ne tarderaient pas à être taries. C'est donc seulemenl une partie des devises dont dispose l'Allemagne qui peut être prélevée utilement pour assurer le versement des annuités qui nous sont dues ; et cette fraction, ajoute-t-on, doit être, en principe, déterminée par un excédent des exportations sur les importations : elle doit correspondre à un solde créditeur de la balance des comptes allemande.

Ainsi, il nj)parnîf que 1rs possibilités de

paiement en numéraire — du moins en bonne monnaie — de V Allemagne ne sont pas seulement déterminées par ses facultés contributives, mais aussi par ses moyens de transfert, autrement dit par ses disponibilités en moyens de règlement internationaux, lesquelles ne dépendent pas des mêmes facteurs et ne sont pas nécessairement du même ordre de grandeur ! Elles peuvent même être nulles ou négatives !

C'est là une difficulté qu'un homme du métier peut s'efforcer de résoudre ou do tourner, mais qu'il ne saurait nier. Ainsi, on ne saurait supputer la faculté de paiement de l'Allemagne en se basant uniquement sur la connaissance que nous pouvons avoir de sa puissance d'épargne ; on ne saurait dire, par exemple : « l'épargne allemande d'avant-guerre était évaluée par Helfferich — qui se vantait d'ailleurs peutêtre un peu — à dix milliards par an ; les marks d'avant-guerre circulaient au pair de l'or, donc ils valaient dix milliards de marksor, et c'est, par conséquent, sur la base de ce chiffre plus ou moins rectifié que l'on peut fiver Fannuité à payer par l'Allemagne. » Un

tel raisonnement, qui repose sur la confusion d'un procédé d'évaluation avec celui d'un moyen de transfert, aboutit à tirer de la constatation que dix milliards de marks en 1915 représentaient dix milliards de marks-or la conclusion que l'Allemagne aurait pu transférer à Vétranger annuellement dix milliards de marks-or : mais, si elle avait dû effectuer ce transfert, il est bien à présumer que le mark aurait bientôt cessé de valoir son poids d'or !

Cependant, s'il est vrai quo les moyens de règlement extérieurs — autres que ceux qui peuvent provenir d'avoirs en capital à l'étranger — résultent normalement d'un solde créditeur de la balance des comptes, cela ne signitie pas que la difficulté signalée ^o\\ totalement insolubl(\

On peut d'abord chercher un palliatif dans un emprunt international : supposons, par exemple, que l'Alleuiagne n'ait pas eu, pendant les premières années, le solde créditeur nécessaire pour transférer la valeur de trois milliards marks-or à ses créanciers de l'extérieur; le complément eut pu lui être fourni par de» prêteur» étrangers, qui eussent ainsi

— ôl —

5réé, ou arrondi, provisoirement, son solde créditeur, permettant, de la sorte, aux créan- Mers de l'Allemagne d'être régulièrement layés, tout en accordant à cette dernière, Dour le remboursement de sa nouvelle dette, m long délai d'amortissement.

Enfin, on pouvait chercher à créer le solde créditeur nécessaire en fournissant des débouchés supplémentaires à son exportation : cette méthode n'est, certes ! pas du ?oût des créanciers de l'Allemagne, parce :}u'elle met en conflit leurs intérêts de créanciers avec leurs intérêts de producteurs. La France persuaderait difficilement à ses alliés — à supposer qu'elle sût s'en convaincre ellemême — , qu'il faut faciliter l'expansion commerciale de l'Allemagne pour augmenter ses excédents d'exportation et par là, la somme de devises, payables en or, dont elle disposerait pour nous payer.

Il est, cependant, une autre application de la même méthode, qui conduit plus directement au but : elle consiste à commander à l'industrie allemande une notable partie des travaux de restauration à effectuer : ainsi, un débouché nouveau s'ouvre à la

production allemande au moment précis où il lui faut un excédent d'exportation pour nous payer ; le gouvernement allemand, avec ses marks-papier, achète à ses nationaux, des marchandises demandées par nos compatriotes, — marchandises qui, après tout, valent un certain nombre de marks-or ou de toute autre monnaie, et qui servent clles-niêrnes de véhicule pour le transfert de la soninie due. C'est ainsi que nous voyons les prestations ru nature prendre tout naturellement leur place dans le système des réparations. — place importante, et qui peut devenir prépondérante : car le procédé de? prestations en natun* contient une solution de la difficulté du transfert. En effet, une annuité de trois milliards marks-or, par exemple, pourrait fort bien n'excéder en aucune façon les limites du prélèvement fiscal que le gouvernement allemand est en mesure d'effectuer pour s'acquitter do sa dette de réparations ; mais il se pourrait que l'industrie allemande ne trouvât pas h ccou- Icr à Vétranger uno quantité' de marchandises suffisante pour arriver à un solde créditeur de marks-or : si ces trois milliards

sont fournis en iiiarcliandises, il suffira que le gouvernement allemand se procure auprès de ses contribuables l'équivalent en markspapier destiné à les payer. Ainsi, sous réserve que les besoins de la consommation française et les possibilités techniques de la production allemande se prêtent également à cette fourniture, les réparations seront bien effectuées aux frais du contribuable allemand, par un travail supplémentaire du peuple allemand, sans que sa faculté de réparer se trouve restreinte par des contingences d'un autre ordre.

Le bon sens populaire, qui ne peut pas croire que le problème des réparations soit insoluble, tant qu'il y a, pour faire face à l'obligation de réparer, un peuple nombreux et qui produit, n'a donc pas tout à fait tort. Il y a, en effet, des solutions possibles, et d'ailleurs réalisables : celle qu'offre la méthode des prestations en nature est peutêtre, théoriquement du moins, la plus simple, et elle est susceptible d'une application au moins partielle.

On ne peut nier, cependant, que son efficacité soit subordonnée à certaines condi-

tion?. Du côté du pays débiteur, il faut que les prestations gratuites constituent un effort supplémentaire, qui s'accomplit sans préjudice pour la production normale : sinon les prestations en natiire. venant en déduction des exportations commerciales, déséquilibreraient la balance des comptes, faisant ainsi écrouler le change, et compromettant les facultés de paiement ultérieures du débiteur.

D'autre part, du côté du pays créancier, il faut que les producteurs renoncent à s'assurer le bénéfice intégral de la restauration à effectuer et acceptent, dans une certaine mesure, de voir limiter leur débouché national : il \ a là une antinomie inévitable, qu'il faut savoir constater pour opter entre ses deux termes : les avoirs à Tétrançrer disponibles une fois épuisés ou évanouis, si les créanciers de l'Mlemagne veulent recevoir des versements prélevés sur les revenus du peuple allemand, il faut finalement choi- ^ '-entre le système qui consiste à vouloir ^^'^ ^ oayés en offrant à la production alledises jp IIP débouché, et celui qui consiste m diteu^ir nous réserver notre maiché et renonau paiement.