SS
HOfmCES , HOPITArX , wrr. — Tir. I. Ciia*. IV. Sicr III.
baai k longff termes * C'est œ qai Tient d*étre consacré par TairMé du 7 germinal dernier. »
(Idem, p. 76.)
Et cette manière de voir a été consacrée depuis dans la loi déjà citée da 8 ventôse an XIT; car elle dit en termes exprès qne les hospices, auxquels elle assigne des biens en remplacement de leurs immeubles aliénés, en jouiront définitivement et à titre de propriété incomr mutable.
Du reste, et nous le répétons pour finir, Topinion de ceux qui soutiennent le contraire, provient uniquement de ce qu*ils confondent le principe de la nationalisation qui était général, avec les applications particulières qui en ont été faites. Dans Tancienne France la déclaration du principe a daté pour les biens ecclésiastiques du 2 novembre 1789 et pour les antres biens du 5 septembre 17D1; dans les pays de réunion, elle a daté du jour même où ils ont été réunis; et, à partir de ces dates respectives, les corps et établissements d'utilité publique non supprimés ont cessé d*étre propriétaires de leurs biens. Ils en ont conservé la possession , la jouissance et Tadministration tant qu'aucune loi n*en a ordonné la vente ou la réunion au domaine national; mais ils n'ont plus possédé, joui et administré que pour la nation. La nation enfin s'est approprié tous les biens qui étaient en main morte, en se chargeant de tous les services publics auxquels ils étaient destinés.
StcT. 111. — Syttime de Van V.
Nous nous sommes arrêté dans la première Section aux lois des 16 vendémiaire, 7 frimaire et SO ventôse an V, qui ont définitivement constitué le système des secours publics dans toute rétendue de l'empire français.
1. Pour suivre avec fruit les développements de ce système et pour en saisir le vrai caractère, il faut rappeler d'abord ce qu'était à cette époque l'organisation politique et administrative de la France.
Le territoire français, y compris la Belgique, se trouvait divisé en départements, cantons et communes. Cette division n'était pas fondée, comme celle de nos provinces et de
nos communes actuelles, sar Ta disUnetion et la représentation des iniéréts locaux : elle n'avait d'antre bat que de distribuer le peuple par fractions territoriales afin de faciliter les rapports du citoyen' avec l'État et l'action des pouvoirs publics sur le citoyen. La Commune elle-même, qui constitue naturellement un centre d'intérêts, propres aux habitants dont elle est composée, et distincts de l'intérêt général, la commune, à beaucoup d'égards, ne formait plus « une société de citoyens nnis entr'eux par des relations locales et administrée par elle-même ; » elle était remplacée administra tivement par le Canton. Or, le canton devait se composer de S,000 habitants an moins et de 100,000 au plus, distribués sur une portion de territoire plus ou moins étendue suivant Tabondance de sa population. Par conséquent les communes d'une population inférieure à 5,000 Âmes étaient réunies, quellr que fût la diversité de leurs intérêts, pour former ensemble un canton , qui absorbait leur individualité respective; celles de 5,000 à 400,000 âmes formaient à elles seules un canton, et celles d'une population supérieure à 100,000 âmes se divisaient en sections cantonales de 50,000 âmes an moins et de 50,000 au plus.
Remarquons en passant que le but de cette division territoriale était de fortifier U république une et indivisible^ en agglomérant on en scindant les groupes de population qne la nature et le temps avaient formés dans chaque lieu, on affaiblissait Pintérêt commun qui leur servait de lien, et l'on espérait les rattacher plus étroitement à l'Etat. C'était l'application a tous les intérêts locaux de la maxime: diviser pour régner.
Toutes ces localités, arbitraires et factices, étaient administrées de la manière suivante:
Dans chaque département il y avait une Administration centrale subordonnée aux ministres ;
Dans chaque cunton^ composé soit de plusieurs communes, soit d'une seule, soit même d'une seetion communale, il y avait une Administration municipale ou municipaUliyWwnii^ â l'administration centrale du départeoient:
HOSPICES, HOPITAUX, ne. - Tn. I. Caa» lY. Skct. HI.
Dans chaque commune qui ne formait pas à elle seule un canton, il y avait un J^eni municipal, subordonné k la mu nid pâli té cantonale dont il faisait partie ; et dans chaque commune qui formait k elle seule plusieurs cantons, un Bureau central chargé seulement des objets indivisibles et subordonné à Tadmioistration du département*
Enfin tous les objets d'administration étaient répartis par la loi entre un certain nombre de ministres sous Tantorité du Directoire ^ en sorte que chaque service d'utilité publique tel qu'il était déterminé par la loi , s'eiécutait dans toutes les circonscriptions territoriales du pays sous la seule direction d*un ministre responsable, et par l'entremise des administrateurs locaux qui lui servaient d'auxiliaires. Celui de la bienfaisance ressortissait au ministre de Tintérieur. (Constitutions du 24 juin 1795, art. 1% 2 et 78 à 84; <- du 5 fructidor an III, art. 5, 4 et 174 à 200; — décret du 10 vendémiaire an IV, art. 4.)
C'est dans cette organisation générale qu'est venue s'encadrer celle des hospices et des secours à domicile.
Ces explications données, la législation de Tan y devient facile k saisir.
2. Elle organise l'administration des hospices en ces termes :
M I^s administrations municipales auront la surveillance immédiate des hospices civils établis dans leur arrondissement.
, B Elles nommeront une Commission composée de cinq membres, résidant dans le canton, qui éliront entr'eux un président et choisiront un secrétaire. (Loi du 16 vendémiaire an V, art. 1«.)
» Dans les communes où il y a plus d'une administration municipale, cette commis-, sion sera nommée par celle du département.
(Art. 2.)
» Chaque commission nommera, hors de son sein, un receveur qui lui rendra compte tous les trois mois. (Art. 3. )
Q Les hospices civils situés dans les communes où il existe plusieurs administrations municipales, seront sous la surveillance immédiate des bureaux centraux. (Arrêté du 25 brumaire an V, n* 857, art. l•^)
EUe organise de la même manière les bureaux de bienfaisance :
» Le bureau central dans les communes où il y a plusieurs municipalités, et l'administration municipale dans les autres formeront, par une nomination au scrutin, un bureau de bienfaisance ou plusieurs, s'ils le croient convenable : cbaoïin de ces bureaux sera composé dt cinq membres. (Loi du 7 frimaire an Y, art. 3.)
» Les fonctions des bureaux de bienfaisance seront de diriger les travaux qui seront prescrits par les dites adoûnistrations, et de faire la répartition des secours à domicile. (Art. 4.)
» Les membres de ces bureaux ne touche«> ront personnellement aucun fonds; ils nommeront un receveur qui fera toutes les perceptions. (Art. K.)
Si l'on considère ces dispositions en ellesmêmes j on voit d'abord que les hospices et les bureaux de bienfaisance ont une administration qui leur est particulière, et qui les distingue des départements, des cantons et des communes.
Si on les considère dans leurs rapports avec le régime général que nous venons de rappeler, on voit d'une part que les hospices et bureaux de bienfaisance sont organisés par canton, et de l'autre que les commissions chargées de les régir, dans chaque localité, sont de sin)ples agences , graduellement subordonnées k l'administration municipale, k l'adminislration centrale du département et au ministre de Tin térieur, dépourvues par conséquent de toute autorité propre, et n'ayant d'autre mission que de seconder le gouvernement dans une branche . de service qui n'est ni départementale, ni municipale, ni communale. Ce sont là des traits caractéristiques à retenir.
5. La législation de Tan Y détermine ensuite la manière de subvenir au soulagement des pauvres. Elle dispose :
» Les établissements existants, destinés aux aveugles et aux sourds-muets^ resteront à la charge du trésor national. (Loi du 16 vendémiaire an Y, art. 4.)
» Les hospices civils sont conservés dans la jouissance de leurs biens et des rentes ou redevances qui leur sont dues par le trésor public ou par des particuliers. (Art. ^.)
HOSPICES, HOPITAUX, ne. ^ Tir. 1. Cbaf. 1Y. Sict. 111.
» Cmi deidits bieos qui ont été Tendns en verta de la loi du 25 messidor an II, leur seront remplacés en biens nationaux ilu même produit. (Art. 6.)
» Jttsqu*àoe que cette remise soit effectuée, il sera payé auzdits hospices une somme égale à celle que leur produisaient en 1790 leurs biens vendus. (Art. 10.)
n Au moyen du remplacement ordonné par les articles précédents, il ne pourra être accordé auxdits hospices aucun secours, sans une autorisation ipécùJe du corps législatif. (Art IL)
i> Les revenus des hospices civils situés dans une même commune, ou qui lui sont particulièrement affectés, seront, conformément à la loi du 16 Tcndémiaire, perçus par un seul et même receveur et ituUstinciemeut employés à la dépense de ces établissements. » (Arrêté du 22 brumaire an V, n« 856.)
a Les enfants abandonnés, nouvellement nés, seront reçus graluitement dans tous les hospices civils de la république.
» Le trésor national fournira à la dépense de ceux qui seront portés dans des hospices qui n ont pas de fonds affectés à cet objet. (Loi du 27 frimaire an V, art. 1 et 2.)
Voilà pour les hospices; voici pour les secours à domicile :
» 11 sera perçu un décime par franc, en sus dû prix de chaque billet d'entrée, pendant six moist flans tous les spectacles où se donnent des pièces de théâtre, des bals, des feux d'artifice, des concerts, des courses et exercices de chevaux, pour lesquels les spectateurs paient : la même perception aura lieu sur le prix des places louées pour un temps déterminé. (Loi du 7 frimaire an Y, art. !•'.)
» Le produit de la recette sera employé à secourir les indigents qui ne sont pas dans les hospices. (Art. 2.)
» Chaque bureau de bienfaisance recevra de plus les dons qui lui seront offerts; ils seront déposés aux mains du receveur et enregistrés.» (Art. 8.)
» Les articles 5, 6, 7, 8, 9, 10, H et 12 de la loi du 16 vendémiaire an Y qui conservent aux hospices civils ceux de leurs biens qui n'ont pas été vendus, et qui déterminent le mode de remplacement de ceux qui ont été aliénés,
lorsque le trésor puUic a profité de lear ^ sont coltaunutts aux établissements UmMfèM pour les secours k domicile; » (Loi do M ^resitose an Y, arL l*».)
Signalons encore ce qu*ily a de pins caractéristique dans Ofs dispositions; nous en tirerons ensuite la oonséi^ence.
La nation qui s'était emparée des liiens destinés au soulagement des pauvres, les rend à leur destination ;
Elle veut que les pauvres soient seooorus et soulagés sur le produit de ces biens ;
Elle autorise les libéralités particolièie§ pour augmenter leur pâlrimoine.
Elle reconnait rinsuffisance actuelle de ce patrimoine, et en attendant qn*il suffise par lui-même aux besoins du pauvre, elle j supplée:
1« En retenant à sa charge l'édsoBiiiMi des sourds-muets et des aveugles ;
2* En se chargeant des enfants trouvé» lorsque les hospices n*ont pas de revenus spécialement affectés k leur entretien ;
3« En établissant sur les divertissements publics une taxe générale et temporaire;
4« En réservant à la législature le soio de voter des secours extraordinaires, qaaod ks circonstances Texigent. 4
La conséquence de ces dispositions est celle-ci:
La nation en remettant aux h o sp i ces et aux bureaux de bienfaisance les immeubles,»re0tcs et redevances précédemment affectés au squ lagement des pauvres, se déchargea dtYotiligation qu'elle avait prise en les nationalisant; l'assistance publique cessa d'être oonsidcrce comme une dette nationale dans le sens rigoureux du mot; elle redevint ce quVlle doit tonjours être, un devoir de charité pour les indi- .vidus et une nécessité d*ordre social pour le» gouvernements.
Yoyons maintenant quelle est la ulere des établissements créés par la législation de l'an Y, pour satisfaire k cette nécessité de l'ordre social ?
Ce ne sont plus, comme avant la rérduUM, des établissements poriiculiersy qui eiqrinient et continuent individuellement la «olontc de leurs fondateurs; ayant chacun sa personnalité, sa dotation et sa loi particulière qui le
HOSPICES, HOPITAUX, ne. — Tit. I. Cbap. IV. Sect. UI.
tlistingitent des autres; gouvernés tantôt par les corps ecdésîastiqoes au laïques et tantôt par les pârtieoUers ou les familles qui les ont fondés ; s'administrant ici par des chapelains ou des bénéficiers, là par "des officiers ou des magistrats locaui, ailleurs. par des notables; desservis au- dedans par des eon(prégations hospitatières; tiraillés entre l'autorité civile et Tautorité religieuse, sans unité de vues, sans direction ni surveillance commune, et destinés à satisfaire plutôt des intérêts privés que Tintérèt général des pauvres.
Ce De sont plus, comme dorant la révolution, des établissements natianatue sans biens ni droits, dépourvus de toute personnalité, fonctionnant comme des machines k secours sous la main du gouvernement, alimentés avec Targent des contribuables, dispensant les citoyens de toute charité individuelle, et brisant le seul lien qui puisse eiister entre les pauvres et les riches.
Ce ne sont pas non plus des établissements communawuTy tels que ceux dont la loi du 14 décembre 1789 confie l'administration au pouvoir municipal, soit parce qu'ils appartiennent k la commune de leur situation , soit parce qu'ils sont entretenus de ses deniers , soit parce qu'ils sont particulièrement destinés à l'usage des citoyens qui la composent.
Que sont-ils donc? Des établissements nouveaux et d'un genre inconnu jusqu'alors.
.Les uns, sous le nom à*Hotpices civils^ sont formés par la réunion de tous les hospices, hôpi taux, et maisons de charité qui se trouvent situés dans le même canton ou dans la même commune;
Les autres, sous le nom de Bureaux de bienfaisance^ sont formés par la réunion de toutes les aumôneries, tables de pauvres et buAsaux de secours qui existent dans le même ressort ;
Grâce à cette double réunion, toutes les fondations passées, présentes et futures, ne forment plus, dans chaque arrondissement cantonal ou communal, qu'une seule institution, destinée à secourir les pauvres qui s'y trouvent, soit en leur donnant asile dans" las édifices qu'elle possède k cet elFet, soit en leur distribuant à domicile les secours dont die peut disposer.
Ces institutions sont partout organisées sur un plan uniforme, et pourvues d'une adminisr tration identique;
Elles jouissent toutes, et chacune dans son arrondissement, d'une dotation qui leur est propre et qui les distingue non- seulement en* tr'elles mais encore de l'État, des départements, des cantons et des communes ;
Elles sont publiques en ce sens que personne n'est exclu des secours qu'elles peuvent donner; elles sont civiles en ce sens qu'elles dépendent de l'autorité civile exclusiveitient; elles sont locales en ce sens qu'elles sont organisées par cantons, ou par communes formant à elles seules un ou plusieurs cantons; elles sont gë^ nérales en ce sens qu elles ont pour objet de satisfaire à une nécessité de l'ordre social, et que sous ce rapport elles intéressent la généralité des citoyens et la responsabilité du^ gouvernement ;
Elles sont enfin des personnes morales^ ou fictives qui représentent en tout lieu h^ charité, qui en recueillent et perpétuent les œuvres, qui les appliquent à leur destination. Elles jouissent comme telles des droits nécessaires à la mission qu'elles sont destinées à remplir dans lé triple intérêt des pauvres, de leurs bienfaiteurs et de la société; et comme l'intérêt de la société domine tous les autres, elles relèvent exclusivement de la loi qui est Texpression de la volonté, sociale, et du gpjivermmient qui est l'exécuteur responsable de cette volonté.
4. La nouveauté, de ce système fit naitie dea doutes, des tiraillements et des prétentions qu'il fallut arrêter. Le ministre de l'intérieur les signala en ces termes dans une circulaire du 18 prairial an V: « Diverses questions qui m'ont été soumises, y disait-il, l'incertitude de quelques autorités sur les bornes de leqrs pouvoirs, l'indépendance même ou plusieurs semblent préteudre et qu'elles croient voir dans la loi, m'ont convaincu de la nécessité d'une instruction générale. » Cette instruction mériterait d'être reproduite en entier; mais nous devons nous borner aux passages les plus significatifs. Les voici :
« Quelques administrations municipales ont pensé qu'elles pouvaient nommer autant de
HOSPICES, HOPITALX, etc. — Tit. L Ckap. IV. Sbct. 111.
commissions que la commune renfermait d'hospices civils : elles sont dans Terreur. Le but delà loi est de centraliser Tadministration de ces établisseniepts, etc« .
n On a également, élevé des doutes sur la nature des fonctions des commissions; on a prétendu qu'elles ne pouvaient administrer, et qu'elles devaient seulement exercer la surveillance, au nom des municipalités, sur les administrations existantes: ceci est encore une erreur. La surveillance immédiate étant attribuée aux administrations municipales, la création, des coilimissions ne peut avoir d'autre objet que l'administralioq intérieure des hospice» civils et la régie de leurs biens... Mais il nttt résuUe pas que ces commissions puissent se considérer comme indépendantes et dans la puissance de régler à leur gré les mouvements de l'administration de ces établissements. Aucune innovation dans le régime actuel, aucun règlement nouveau , aucune mesure d'intérêt général^ ne peuvent être exécutés par elles sans le secours des autorités supérieures.
» Quant aux administrations municipales et aux bureaui centraux dans les communes où il y a plusieurs municipalités , la surveillance immédiate qui leur est attribuée ne peut être exercée que sous l'autorité des administrations centrales de département, auxquelles ces autorités sont entièrement subordonnées.
» Les administrations de département ne doivent pas oublier, de leur côté, que leurs dlélibérations sur tous les objets qui intéressent l'administration générale y tels<|u'innovations dans le régi me. des hospices, la réunion ou la suppression de quelques uns d'eux, ou lorsqu'il s'agit de travaux extraordinaires, ne peuvent être exécutés sans mon approbation : les délibérations doivent donc m'étre adressées ; l'expédition seule des affaires particulières, et des détails intérieurs et journaliers n'a pas besoin de cette approbation.
» Si quelques autorités pouvaient douter de cette division des pouvoirs, je les rappellerais k la constitution et aux lois organiques qui conservent aux administrations de département et aux administrations municipales les attributions déterminées par les lois antérieures et en vigueur; je les inviterais, à cet égard, à
consulter la loi du 14 décembre 1789, celle du 22 décembre ]789janvier 1790 et les instractionsqui les ont suirvies sur leurs fonctions respectives : elles y verraient que les corps municipaux n'exercent qu'à titre de délégation les fonctions propres à l'administration générale de l'Etat et sont à cet égard soberdonnés aux administrations de département. Elles ?
verraient qu'outre les fonctions attribuées aux corps administratifs (administrations centrales de département) sous l'inspection du corps législatif et en vertu de ses décrets, ils sont chargés, sous l'autorité et l'inspection do directoire exécutif, comme chef suprême de Fadministration générale , de toutes les fonctioDs y relatives , et notamment de celles qui ooocernent l'inspection et le régime des bôpitaai, hôtels-Dieu et établissements de charité; elles y verraient qu'aux termes des dispositions de l'art. 5 de la sect. III de la loi dejanvier 1190, le directoire exécutif doit connaître de tous les objets qui intéressent le régime des hôpitaux comme faisant une des parties de l'administration générale, de toutes entreprises nouvelles et de tous travaux extraordinaires; elles se convaincraient cnGn que si les corps administratifs avaient le droit de déterminer à leur^ré les principes et les formes de l'adminiitration, la contrariété de leurs mouvements partiels détruirait bientôt l'harmonie, et produirait nécessairement confusion et anarchie. i> (ffuyghe. Recueil des lois, etc. tom. X^, p. 431.)
Après ces explications il ne pouvait rester de doute sur Tesprit qui avait dicté la législation de l'an Y et sur le système qu'elle consacre. Mais c'était peu d'avoir créé ce système, il fallut mettre les hospices et les bureaux de bienfaisance à même de remplir leur service.
5.*La nation avait promis de remplacer les biens aliénés des hospices et des bureau de bienfaisance par une égale quantité de hieos nationaux, de leur en payer la rente josqaa ce que ce remplacement fdt effectué, d'acquitter les redevances dont ils jouissaient sur des domaines nationaux vendus, et même de loir accorder des subsides s'il en était besoin. (Lots des 16 vendémiaire, 7 et 27 frimaire, âû et 30 ventôse an y.) Les circonstances ne permirent pas de donner à cjs promesses la promple
HOSPICES, HOPITAUX, wc. - Tit. I. Cmai.. IV. Swt 111.
et complète exécation ^qaVlles aarftient dû recevoir. Le reroplacement Jes biens aliénés se fit attendre et demeara incomplet; le paiement des rentes et redevances fut arrêté par les difficultés de leur liquidation ; les subsides manquèrent, parce que le' trésor obéré par les dé«* penses de la révolution et de la ffuerre, ne pouvait suffire même aux besoins les plus im* périeux de la république. Cependant, la position des pauvres s*ag{|;ravait et, ce qui est pire encore , Tadminislration des finances était dans un désordre qui menaçait de paralyser tous les services du gouvernement.
Cet état de choses exigeait un remède ; on le chercha dans la décentralisation des dépenses publique».
Une première loi du 28 messidor an IV avait déjà divisé ces dépenses en généraUg^ départementales et municipaleSy suivant qu'elles intéressaient ou la généralité des citoyens, ou les citoyens de chaque département, ou les citoyens de chaque commune ; mais elle n'avait rien statué relativement aux secours pu- ' blics, parce qu*â cette époque on n'avait point encore de système arrêté sur cet objet. (Ârt.l«'). Une deuxième loi du 15 frimaire an VI expliqua et développa davantage la division des dépenses publiques. Elle porte :
« Considérant qu'il est essentiel d'établir dans le mode d'imposition et de paiement des dépenses administratives et judiciaires, un ordre qui mette les fonctionnaires publics à l'abri de tout retard, qui débarrasse la trésorerie nationale de tout travail à cet égard, el qui intéresse les corps administratifs à apporter d'une part la plus grande économie dans leurs dépenses, et de l'autre à activer la rentrée des contributions directes ; déclare, etc.
« Art. l»**. Toutes les dépenses de la république sont distinguées en quatre classes : dé • penses générales ^ dépenses départementales^ dépenses des administrations municipales de canton^ dépenses communales, m
Mais, de même que la loi précédente, elle garda le silence sur la classification des secours publics, ou du moins elle ne rangea parmi les objets de dépense générale que l'hôtel des Enfants de la Patrie et l'hôtel des Invalides, deux établissements qui avaient toujours été à la
charge deTÉtat, même avant la révolution de i789.
Cependant, lorsque -cette loi parut, le système de secours arrêté .par la législation de l'an V, était déjà en voie d'exécution. On se demande donc pourquoi l'on continuait de garder le silence sur la classification des dépenses relatives à la charité? Le voici : Les hospices et les bureaux de bienfaisance venaient d'être érigés en établissements distincts de l'Etat, des départements, des cantons et des communes ; on leur avait affecté dès biens et des revenus particuliers, c'est-à-dire une dotation spéciale, et l'on présumait que cette dotation, successivement accrue par la charité individuelle, suffirait un jour à leurs besoins.
En principe donc, il n'y avait pas lieu de comprendre les secours publics soit parmi les dépenses générales, soit parmi les dépenses départementales, municipales ou communales.
C'est là. nous prions le lecteur de ne pas l'oublier, c'est là le trait le plus caractéristique du système de l'an V.
Mais on reconnût bientôt que le temp^ n'était pas venu pour les établissements charitables de se suffire à eux-mêmes, et force fut de recourir à des mesures transitoires. De là deux nouvelles lois, rendues le même jour, 1 1 frimaire an VII, et qui achèvent de caractériser le système. '
La première, qui porte au bulletin des lois le n<*'Sâl9, est relative, comme les précédentes, à la division des dépenses publiquesl Elle commence par les distinguer toutes en cinq clas-' ses ; 1** Dépenses générales à supporter par tous les contribuables du pays; 2* Dépenses communales à supporter par les seuls contri • buables de chaque commune; 5« Dépenses municipales à supporter par les différentes communes qui composent un même canton ; 4^ Dépenses municipales et communales réunieSf à supporter par les communes qui forment à elles seules un ou plusieurs cantons ; et 5» Dépenses départementales à supporter par tous les contribuables de chaque département. (Art. 1«.)
Elle énumère ensuite les dépenses de la première classe , et y comprend l'entretien des sourds-muets, des aveugles et des enfants
HOSPICES, HOPITAUX, wc. — Tir. l. Cbaf. IV. Sfxt.
ébtmdonaés ou enfants de la ffltrie. Pais elle détermine les dépenses particulières aux quatre autres classes, sans y, comprendre encore aucune dépense de charité. Mais cette fois elle ajoute :
« 11 sera statué ultérieurement sur la clai« sification de& dépenses relatives aux hotpicei eiftiU, » (Art. 2.)
La seconde qui porte le N' 2S30, est relative aux dépenses d'administration mises à la charge des communes, des cantons et des départe»
ments pour Tan VII et les années antérieures. Elle détermine dVibord les centimes additionnels qui seront établis sur les contributions foncière et personnelle pour l'acquit de ces dépenses. (Art. l*' à 6.) Et, après avoir réglé cet objet, elle dispose :
<f Art. 9. Pour Tan VII, et jusqu'à ce qu'il y ait été définitivement pourvu par la suite, les sommes nécessaires pour compléter le fonds d*entretien des hospices civils et des contributiotis de secours à domicile, seront à la charge des cantons où ces établissements ont lien, et feront en conséquence partie des dépenses mu^ nicipales dans les cantons composés de plu' sieurs communes, et des dé^ienses municipales et communales réunies dans les communes foriykant ou considérées comme formant à elles seules un canton.
a Art. 10. En conséquence, les administrations municipales et bureaux centraux se feront rendre compte des besoins annuels et des revenus ^ présumés des hospices civils et autres établissements de bienfaisance, et comprendront dans leurs états respectifs de dépenses, la somme reconnue nécessaire pour en compléter le service et Tentretien, sans qu'à raison de ce, il puisse être imposé pour le tout au-delà du maximum (I) fixé par les articles Set 3 de la présente et sauf le recours soit au fonds de supplément (9) pour les cantons formés de plusieurs communes, soit aux taxes municipales pour les communes formant à elles seules un canton ou considérées comme telles, aux- quelles ce maximum ne suffirait pas. »
(1) Ce maximum était, dans les caotons formés de plusieurs communes, de 7 1/2 centimes additionnels aux contributions foncière et personnelle, et de 15 centimes dans les autres communes.
Nous avons dit que ces deux lois ooofinneal et complètent le système de Tan V; nous unons à le prouver.
La première est aoe loi organique, définitive et destinée par conséquent à établir on ordre de choses perma^nent;..dle est mémeU dernière qui ait été laite en Franoe sur la classification des dépenses publiques. Or elle énumère toutes ces dépenses et les distribue entre l'État, les déjMirtements, Içs cantons et les communes, sans y comprendre la dépense des secours publics, soit à domicile, soit dam les hospices.
Elle était donc fondée sur ce principe que dans un ordre de choses régulier, définitif et permanent, le soulagement des pauvres ne doit être ni une dette nationale m une dette communale, cantonale on départementale. Tel était aussi le principe de l'an Y.
Elle fait cependant une exception pour les sourds-muets, les aveugles et les enfants troovés! Oui, mais la législation de Fan V faisait la même exception, car elle disposait :
« Leb établissements existants, destinés aux aveugles et aux sourds-muets, resteront à la charge du trésor national. (Loi du 16 vendémiaire an Y. art. 4.)
» Le trésor national fournira à la dépense des enfants abandonnés qui seront portés dans des hospices qui n'ont pas de fonds aiTeetés à cet objet. » (Loi du 27 frimaire an Y, art. âL)
Cette exception avait d'ailleurs ses motifs.
C'étaient les rois de Franoe qui avaient {onde et soutenu les établissements d'éducation destinés aux sourds-muets et aux aveugles; c'était avec les revenus de la couronne qu'ils pourvoyaient en grande partie à leur entretien ; il était donc naturel que le Gouvernement républicain continuât cette couvre de bienfaisance aux frais de la nation : ils n'auraient pu subsister autrement, car il n'y arait pas ou presque pas de fondations pariicolièrcs pour cette catégorie de malheareiu.
Les mêmes motifs s'appliquaient aux enfants trouvés. Sous l'andcn régime leur en*
(3) Le fonds de sappléakent, égalemeai composé de centimes additionnels, était destiné à poonoir ao déficit des recettes municipales dans chaciuc département (Art. 1<>.).
HOSPICES, HOPITAUX, ex<:. ^ Tw. I. Chap. IV. Sect. III.
treticii était à la charge des seigneurs baut justiciers, et jusqu'à Saint Vincent de Paul aucune fondation spéciale n*avait été faite en leur faveur, par la raison peut-être que Ton aurait craint d'encourager l'abandon des enfants. La piété de ce prélat avait combattu ce scrupule ; mais il n'en avait pas triomphé par> tout, et au moment de la révolution, il y avait peu d'hospices qui eussent des revenus pour l'éducation des enfants trouvés. Or un des premiers actes de cette révolution fut d'abolir les justices patrimoniales et de réunir au trésor public les droits utiles qui y étaient attachés. Il était donc naturel de décharger les seigneurs haut-justiciers de l'obligation qui leur incombait à l'égard des enfants trouvés, et de mettre celte obligation & la charge de l'État, dans les localités où les hospices n'auraient pas de revenus spécialement destinés à cet objet. C'est ce qui fut décrété par une première loi du 29 novembre 10 décembre 1790, et maintenu ensuite par celles des 27 brumaire an Vet i 1 frimaire an VII.
Ainsi, l'exception faite par cette dernière loi à l'égard des sourds-muets, des aveugles et des enfants trouvés, confirme le principe ^néral qui sert de base au système de l'an V.
Mais, dira-t-on, la seconde loi du 11 frimaire an VII a dérogé k ce système, en imposant aux cantons la charge de suppléer k l'entretien des hospices et des pauvres quand ceux-ci n'ont pas de revenus suflîsants pour cet objet ! Il est vrai que la législation de l'an V n'imposait pas cette charge aux cantons : elle se bornait à dire qu'après la réintégration des hospices et des bureaux de bienfaisance dans la possession de leurs biens, ils ne recevraient plas de secours, sans une autorisation spéciale du Corps législatif; et cela signifiait , nous n'hésitons pas k le reconnaître, que ces secours seraient fournis, le cas échéant, par le trésor public ou la nation. Il est vrai encore que la loi du 11 frimaire an VII veut au contraire qu'ils soient fournis par les municipalités. Mais, remarquons-le bien, son but, en disposant de la sorte, n'était pas d'ériger le soulagement des pauvres en dette communale ou municipale et d'altérer ainsi le système de Tan V. L'idée de faire de l'assistance publique Ton vnr.
une dette quelconque, soit de la nation, soit des départements, des cantons ou des communes, était définitivement abandonnée. Elle avait cédé' la place à l'idée plus juste et plus saine d'assurer le soulagement des pauvres par un fonds d'entretien séparé, complet et indépendant, qui appartiendrait en propre aux établissements de bienfaisance ; et il ne s'agissait plus que de gagner le temps nécessaire pour réaliser cette dernière idée. Or le législateur de Tan VU crut avec raison qu'on y parviendrait plus vite et avec plus d'économie, en rejetant sur les cantons la charge des subsides provisoires qu'il faudrait accorder aux hospices et bureaux de bienfaisance jusqu'au temps où les propres revenus de ceux-ci suffiraient h leur entretien. C'est U toute la portée de la loi qui nous occupe. Aussi ne dit-elle pas, d'une manière générale, qu'à l'avenir les municipalités de canton et les communes sont tenues de subvenir à l'entretien des établissements- charitables. Elle ne statue que pour Van Fil eî jusqu'à ce quHlyait été dé finitwement pourvu par la suite; ce qui exprime bien Tespoir et la prévision d'un ordre de choses définitif, où grâce aux efforts de la charité individuelle, aux soins d'une bonne administration, au retour de la paix, de l'ordre et du travail, les- hospices et les bureaux de bienfaisance trouveraient en euxrmémes les ressources nécessairci au but de leur institution. La loi du 11 frimaire an VII laisse donc subsister le système de l'an V dans toute son intégrité ; elle n'y apporte qu'une modification temporaire et destinée à disparaître dans un avenir que le législateur d'alors croyait prochain.
S'il pouvait rester quelque doute à cet égard, il serait levé par les dispositions suivantes de la même loi :
<f Art. 11. Les semmes imposées pour compléter le fonds nécessaire aux besoins des hospices civils et autres établissenîents de bienfaisance, seront perçues, ordonnancées et payées dans la même forme et de la même manière que celles destinées à l'acquit des autres dépenses locales. »
a Elles continueront néanmoins, ainsi que les retenues autorisées sur les représentations théâtrales, les entreprises de fêtes, les établis*
HOSPICES, HOPITAUX , ne. — Tit. I. C>4p. IV. Sect, III.
sements de prêts sar nantissemenl et les aatres revenus appartenant ou spécialement affectés aux hospices civils et autres établissements de bienfaisance, à être administrées dans chaque canton par la commission des hospices créée parla loi du 16 vendémiaire an Y et par les bureaux de bienfaisance créés par la loi du 7 frimaire suivant, lesquels rendront, tous les mois, compte de Temploi des fonds au bureau central ou à Tadministration municipale.
V Art. 12. Le compte général et détaillé des recettes et dépenses desdits hospices et autres établissements, sera rendu h la fin de chaque année à Tadministration départementale, qui l'arrêtera définitivement, après avoir pris Tavisdu bureau central ou de Tadministration municipale et en adressera un double au ministre de rintérieur .
« Art. 13. En attendant que les administrations municipales dans le ressort desquelles un ou plusieurs hospices civils se trouvent placés, aient un fonds suilisant pour pourvoir À leurs dépenses, les sommes nécessaires seront fournies par le trésor public, sur les fonds mis à la disposition du ministre de l'intérieur, pour subvenir aux besoins des hospicei civils pendant Tan VII. »
On voit, en effet, par ces dispositions, que le législateur n'a rien changé au régime administratif des hospices et des bureaux de bienfaisance. Ce sont les commissions instituées par la législation de Tan V qui continuent de les administrer, c'est aux administrations départementales qu'elles continuent de rendre le compte général et détaillé de leur gestion ; c'est le ministre de l'intérieur qui continue d'avoir le contrôle de leur comptabilité. Les municipalités n'interviennent que pour exercer la surveillance immédiate des hospices, conformément à la loi du 16 vendémiaire an V (Art. 1"), et pour recevoir le compte mensuel de l'emploi des fonds dépensés par les bureaux de bienfaisance conformément à la loi du 7 frimaire suivant. (Art. 9.)
6. Les municipalités, en se voyant chargées de cette nouvelle dépense et obligées, pour y faire face, de recourir k des centimes additionnels ou â des octrois sur la consommation locale, comprirent de suite que leur intérêt
s'identifiait jusqu'à un certain point avec cdu des hospices et travaillèrent à réduire autant que possible les frais de l'assistance publîqae. Les attributions dont elles étaient investio par la législation de l'an V, leur en donnaieat les moyens : elles mirent plus de précaution dans le choix des commissions administratives et plus de sévérité dans la surveillance de leor gestion ; elles exigèrent plus d*éoonoiDie dans le service, plus de réserve dans l'admission des pauvres et dans la distribution des seooun.
C'est ce que le législateur de Tan TII avait voulu dans une certaine mesure; mais il parait que le zèle des intérêts locaux dépassa les vœux du Gouvernement. On crut même apercevoir dans la conduite des municipalités ane tendance à considérer les hospices comme des établissements municipaux et à s'affranchir de l'autorité que le gouvernement avait sur leur administration. Une loi du 16 mes«dor an VII vint arrêter cette tendance, et remédier aux abus qui s'étaient déjà manifisstés.
Voici l'analyse de cette loi :
Elle déclare d'abord que les administrations municipales continueront d'avoir la turteiilance ùnmédiate des hospices et d'en nommer les commissions administratives. Mais, afin de relier plus étroitement ces commissions an Gouvernement, elle dispose: J* que la nomination et la destitution de lean membres sera soumise à l'approbation des autorités départementales ; â* que le ministre de l'intérieur prononcera sur toutes les difficultés qai pourraient naître à ce sujet, et S« qu'aucane destitution ne sortira ses effets, qu'autant qu'elle sera confirmée par ledit ministre.
(Art. 1,2, 5, 4 et 5.)
D'autre part, et afin de renfermer plos mrement les administrations municipales dans leur rôle de surveillance, elle attribue expressément aux commissions administratives : l'ia gestion des biens, S* l'administration intérieure, 5* l'admission et le renvoi des indigents, Â^ la nomination et le remplacement des an pioyés, K* l'exécution provisoire des arrèiéf relatifs au service journalier des hospîeei» (Articles 6, 7 et 11.)
Elle détermine ensuite les actes qû doivent être soumis à l'approbation des municipalités.
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HOSPICES, HOPITAUX, ne. * Tn. I. Ciap IV. Sect. 111.
à cause de Tinfloenoe qa*îls peuvent avoir sur la situation financière des communes. Ces actes sont les marchés pour fourniture d'aliments et autres objets nécessaires au service des hospices, les oomptes à rendre tant par les receveurs que par les commissions administratives, les arrêtés qui intéressent le régime général de chaque établissement, et les baux à vie on à longues années, etc. (Art. 8, 9, 10, 13 etl».
Enfin elle maintient toutes les lois antérieures qui ne seraient pas contraires à «es dispositions nouvelles, et par conséquent celles des 14 et 22 décembre 1789 qui font des hospices et des secours publics une branche d'administration générale, dont les municipalités n'ont à connaître que par délégation et sous l'autorite du gouvernement. Deux autres dispositions de la même loi méritent d'être signalées, parce qu'elles accusent nettement l'intention de persévérer dans le système de l'an Y. L'une porte que le gouvernement fera introduire dans les hospices des travaux convenables à l'âge et aox iofirmités de ceux qui y sont entretenus, que les deux tiers de leur produit seront versés dans la caisse de l'établissement et que le tiers restant sera remis aux travailleurs; l'autre dispose que sur la demande des administrations départementales, le Directoire exécutif proposera à la législature les réunions d'hospices dans les lieux où il y en aurait plusieurs, et lorsque l'utilité eu serait reconnue. (Art. 14 et 16.)
Ici se termine la législation du Directoire.
Résumons- la brièvement et précisons le système qu'elle a créé afin d'avoir un point de départ et de comparaison pour étudier la législation qui suit:
1** Les hospices et les bureaux de bienfaisance ont un patrimoine séparé.
^ Ce patrimoine est encore insuffisant; mais le législateur a compté pour l'accroître sur la charité individuelle, seule et vraie source de la bienfaisance publique; et en attendant qu'il saifise À tous les besoins, les municipalités de canton y suppléent par un nombre limité de • centimes additionnels ou par des impositions locales sur la consommation, o** Los hospices et les bureaux de bienfaisance
ont une administration spéciale, élective et gra tnîte.
4** Cette administration est placée sous la surveillance immédiate des municipalités , surveillance d'autant plus légitime et plus eifieace que les municipalités étant tenues et suppléer au patrimoine insuffisant des pauvres, elles sont aussi les premières intéressées à ce que le service des établissements charitables se fasse avec xèle, économie et disoer* nement.
5^ La surveillance municipale s'exerce sous l'autorité supérieure des administrations départementales, et celles-ci sont elles-mêmes soumises à l'autorité suprême du gouvernement, parce que le soulagement des pauvres est, comme nous l'avons déjà dit, une nécessité d'ordre social , et par conséquent un objet dé responsabilité ministérielle vis-à-vis de la nation.
Ce système est à notre avis le plus raisonnable, le plus moral et le plus habile qui soit jamais sorti d'une tête ou d'une assemblée législative. Fondé sur un principe éternel et inépuisable, la charité, il s'adresse aux hommes de toute religion, secte, école ou parti, et les appelle, chacun selon sa conscience et ses moyens, à concourir au soulagement des malheureux ; organisé par communes ou cantons, il retient les pauvres au lieu de leur domicile et sous l'œil des administrateurs qui connaissent leurs besoins, leurs faiblesses et leurs mérites; exécuté, surveillé et contrôlé par des citoyens choisis, qui tiennent leur mandat du peuple et leur règle de la lui , il présente aux pauvres, à leurs bienfaiteurs et à la société toutes les ga^ ranties d'une administration publique, uniforme et responsable. Une chose lui manque, pour devenir l'œuvre de législation la plus remarquable et la plus durable des temps modernes, c'est qu^il soit étudié de bonne foi, élevé au-dessus des passions politiques ou religieuses, et secondé dans ses d^Svcloppements par Fesprit de charité qui l'inspira.
7. Nous voici à une époque où l'organisation administrative de la France subît une transformation générale. La constitution du 22 frimaire an YIII divise le territoire français en départements^, arrondissements commet-
HOSPICES, HOPITAUX, btc. — Tir. I. Chap. IV. Sect. IIL
naux et camamnes (Art. !<"). Une loi du 28 pla?i68e suivant établit dans chaque département un préfet, un conseil de préfecture et un conseil général de département, dans chaque arrondissement communal un sous-préfet et un conseil d'arrondissement, dans chaque commune un maire et un conseil municipal (Articles 2, S, 8 et 10]. Ainsi disparaissent les municipalités de canton : toutes les communes, grandes ou petites, urbaines ou rurales, recouvrent leur individualité; chacune d'elles est administrée séparément , et peut avoir, pour soulager ses pauvres, un bureau de bienfaisance et une commission administrative des hospices, qui s'identifient particulièrement avec les intérêts et les besoins de chaque localité.
Ce changement fut une amélioration en ce qu'il resserra les liens qui doivent rattacher les pauvres à leur domicile et le bienfaiteur aut pauvres. Mais d'un autre côté les communes perdirent l'indépendance politique, administrative et même civile, dont elles avaient joui jusqu'alors. Sous les constitutions de 1 791 et de Tan III, il y avait des C<Mrps administratifs et municipaux qui délibéraient, avant d'agir, sur les intérêts locaux dont ils étaient les représentants et les défenseurs ; sous la constitution de l'an VIII, il n'y en a plus. L'administration dans chaque division territoriale est concentrée aux mains d'un fonctionnaire unique, prëfetf saus-préfet ou maire, qui agit, sans le secours d'aucune délibération. Les conseils de préfecture n'ont à connaître que du contentieux administratif, saaf recours au conseil d'état; les conseils de département, d'arrondissement et de commune ne font que répartir ou voter des impositions , et exprimer des vœux. Auparavant les corps administratifs et municipaux étaient élus par les citoyens de chaque localité; maintenant toute fonction publique est une émanation du gouvernement; tous les fonctionnaires, depuis le préfet jusqu'au moindre conseiller de commune, sont nommés par le Pouvoir exécutif, et tous les intérêts locaux aboutissent à un centre commun où ce même pouvoir les règle à son gré. (Art. IS.)
On sent que l'ambition d'un chef devait être à l'aise dans ce régime, s'il ne rencontrait pas d'obstacle au centre même du gouvernement.
Napoléon n'en rencontra point; et nous en dirons les motifs, parce qu'il est nécessaire de les connaître pour comprendre la législation de cette époque.
Les constitutions du Consulat et de l'Empire lui avaient confié le Gouvernement de la France, expression vague, inusitée jusqu'alors dans les lois constitutionnelles, et malheareasement propre à favoriser la confusion des pouvoirs. Elles avaient institué sous sa direction un Conseil d'Éut , chargé de préparer Les projets de loi, de rédiger les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèveraient en matière administrative. (Gonstit. du 22 frimaire an 8, art. ^ et 52).
Elles avaient organisé enfin tous les corps, politiques et judiciaires, de telle âçon qu'ils n'étaient plus que des auxiliaires soumis, intéressés à se soumettre, ou incapables de résister.
Napoléon les domina tous : la législature ne s^assembla plus qu'avec sa permission et lorsqu'il avait besoin d'elle pour ménager sa propre puissance; la loi devint rare, et la France entra dans un régime d'arrêtés, de décrets et de règlements qui en tinrent lieu.
A la vérité ces actes, quand ils étaient inconstitutionnels, pouvaient être dénooeés par le Tribunaty etannullcs par le Sénat Conservateur; mais le premier de ces corps fut bientôt supprimé, le second ferma les yrax, et les tri' bunaux furent contraints de donner aux arré- \ tés, aux décrets, aux règlements, quels «^"ils fussent, la même force qu'aux lois les plus constitutionnelles. (Art. 21, 24, 34, 56, 41 et S9 ; et arrêt de la Cour de cassation du 23 flo réal an IX.)
Tandis que Napoléon s'érigeait en législateur, ses ministres de leur côté s'emparèrent du pouvoir exécutif. La constitution de l'an VIII avait dit : « Les ministres procurent Teiécation des lois et des règlements d'administration publique. (Art. 54). » Il n*en fallut pas davantage pour leur persuader qu'ils avaient droit, chacun dans son département, à tootes les attributions que leur maître dédaignait ou négligeait d'exercer loi -même, et ils se prirent <à faire aussi des arrêtés, des instruction» et des règlements, ou les lois anciennes el noii-
HOSPICES, HOPITAUX, «tc. - Tit. I. Chap. IV. Sect. 111.
velles étaient toujours pUées aux besoins de la politique impériale.
Ces actes ministériels, quelque exorbitants qu^ils fussent, ne rencontraient pas la moindre opposition dans les autorités secondaires, parce que les administrations locales étaient subordonnées aux ministres. ( Art. 59. ) Ils étaient même oblijratoires pour les tribunaux, parce que ceux*ci, ne pouvant s*immiscer dans Texamen des actes administratifs, devaient ou les appliquer tels qu'ils étaient, oo renvoyer les parties devant le conseil d'État.
Ce n*e8t pas tout. Les préfets suivirent Texcniple des ministres : ils régulèrent de leur propre autorité toutes les matières d'administration qu'ils ne trouvaient pas suffisamment réglées par les lois, les décrets ou les arrêtés du Gouvernement. Les plus timides soumettaient leurs actes à l'approbation des ministres ; les autres s'épargnaient même cette formalité, et le conseil d'État leur donna raison, en décidaint, qu'approuvés ou non, les arrêtés et les règlements des préfets, quels qu'ils pussent être, devaient recevoir leur exécution, tant que Tantorité supérieure ne les avait point an> nulles. Tout préfet devint donc législateur dans son département, sauf réformation de ses actes par les ministres ; et les tribunaux furent encore une fois réduits à subir celte usurpation.
Si le gouvernement du consulat et de l'empire n'avait employé cet immense pouvoir qu'à rétablir le règne des principes, la moralité et l'ordre qu'une déplorable exagération avait troublés; s'il s'en était servi pour agir sur les mœurs autant qu'il a pesé sur les intérêts du pays; s'il avait seulement ravive le sentiment de la bienfaisance, et achevé le système de secours publics si heureusement commencé par la législation de l'an V, on l'excuserait facilement, parce qu'il n'y a point de grande politique sans ambition et sans faute, parce qu'en fait de charité surtout, on peut aimer le bien de quelque part qu'il vieime.
Mais, nous devons à la vérité historique de le dire, la tonte-puissance consulaire et impériale n'a guère laissé après elle qu'une profonde et dégradante centralisation, le dégoût (les affaires publiques et une indifférence pres> que générale pour les pauvres.
En pouvait-il être autrement sous une domination qui rapportait tout à sa propre grandeur, qui épuisait par la guerre les ressources de la nation et qui forçait les citoyens & se taire, à s'abstenir et à se replier sur euxmêmes dans la crainte de leur propre sôreté?
Voyons cependant quels fureut les actes de ce régime extraordinaire. Ils peuvent se résumer ainsi : ,
!<>. Le gouvernement dénatura le système de l'an V, en centralisant d'une manière absolue l'administration des établissements charitables;
2* Il décentralisa au contraire les dépenses de charité, en rejetant sur les départements et les communes celles que la législation de l'an V avait retenues k la charge de l'État;
3* Il s'efforça de compléter le fonds d'entretien promis aux hospices et aux bureaux de bienfaisance, en leur abandonnant des biens ou revenus qui ne coûtaient rien au trésor;
4<> Il tenta de réveiller le sentiment de la charité individuelle, en rétablissant d'anciens privilèges ou droits supprimés ;
5« Il rétablit les sœurs hospitalières pour le service intérieur des hôpitaux.
Mous quittons ici l'ordre chronologique pour traiter chacun de ces points séparément. Mais auparavant il faut faire une observation générale sur la nature des actes qu'il nous reste à signaler.
Sous la constitution républicaine de l'an III, comme sous la constitution monarchique de 4791, c'était la législature qui avait organisé les établissements de bienfaisance, fixé les règles et le mode de leur administration, déterminé les moyens de pourvoir à leurs dépenses, réglé enfin tout ce qui constituait le système des secours publics ; et le Roi ou le Directoire, chargé du pouvoir exécutif, ne faisait qu'appliquer, en s'y conformant, les dispositions de la loi. Sous la constitution de l'an Vlll au contraire, nous allons voir les rôles changés. La législature s'efface ; presque tous les actes relatifs au soulagement des pauvres, émanent du pouvoir exécutif ou de ses agents , et la loi disparait peu à peu sous une multitude d'arrêtés, de règlements, de décrets, d'instructions et de circulaires qui l'altèrent ou l'anéantis-
HOSPICES, HOPITAUX, wc. — Tir. L Chip. IV. Sbct, IV. § I.
sent. Nous n'examinerons pas la valeur juridique de ces actes. Tant que Tempire est de* meure debout, personne n'osa les attaquer, et depuis sa chute une jurisprudence constante les a déclarés obligatoires, tant qu'ils ne seraient pas régulièrement abrogés. Cette juris* prudence ne se discute plus; on l'accepte comme une nécessité, parceque s'il avait fallu tenir pour nuls et non avenus tous les actes inconstitutionnels ou illégaux de cette époque, il y aurait eu dans la législation de telles lacunes que l'ordre public et la marche du gouvernement s'en seraient trouvés compromis.
Cette observation générale nous dispensera de critiquer en particulier chacun des actes que nous allons rapporter.
Sect. lY. -— Modifications et développementi du systètne de Vdn V sous le Consulat et PEmpire.
§ I«'. Centralisation administrative de la bienfaisance»
1. La loi du 28 pluviôse an VIII sur l'administration de la France, avait disposé :
«c Art. 8. Dans chaque arrondissement communal, il y aura un sous-préfet et un conseil d'arrondissement composé de onze membres.
« Art. 9. Le sous-préfet remplira les fonctions exercées maintenant par les administrations municipales et les commissaires de canton, à la réserve de celles qui sont attribuées ci -après aux conseils d'arrondissement et aul municipalités. »
Or, parmi les attributions que cette loi confère, soit aux municipalités , soit aux conseils d'arrondissement, il n'en est aucune qui concerne les hospices et les bureaux de bienfaisance; par conséquent la surveillance immédiate de ces établissements , le droit d'en nommer les administrateurs et d'en contrôler les actes, en un mot toutes les attributions que les lois des 16 vendémiaire et 7 frimaire an Y, 11 frimaire et 16 messidor an YII avaient données aux administrations municipales, furent déférées aux sous-préfets.
Cependant les communes restaient chargées
de subvenir à l'entretien des hospices et des pauvres; elles devaient s'imposer au besoin pour faire face à cette charge. Et pourtant elles n'avaient plus de part au contrôle des dépenses qu'elles étaient tenues de supporter! Cette situation, jusques-là sans exemple et contraire à tous les principes d'administration publique, excita des plaintes et donna lieu k une circulaire ministérielle qui modifia, sous un premier rapport, les lois que nous venons de citer. Nous la reproduirons textuellement, parce quelle caractérise déjà le nouveau régime où noos venons d'entrer, et qu'elle contient d'ailleurs certains détails historiques sur l'ancienne législation. La voici :
« Mon prédécesseur (c'est le ministre de Tiotérieur qui s'adresse aux préfets) vous a instruit que d'après les dispositions de la loi da 28 pluviôse an YIII, la surveillance des hôpitaux appartenait au sous-préfet de chaque arrondissement communal.
a Plusieurs maires ont réclamé une portion d'attributions dans celte partie importante de l'administration.
« £n me reportant aux dispositions de Tancienne législation, j'ai vu que la forme d'administration des hospices et sa composition variaient à rinfmi; mais que dans la majeure partie des villes où ils sont situés, ils étaient administrés par des corps municipaux, concurremment avec quelques habitants de la ville et certains corps ecclésiastiques. En consultant aussi les lois rendues sur Torganisation des corps administratifs dans les mois de décembre 1789 et janvier 1790, et particulièrement les articles 15 et 16 de la loi du 28 octobre- 5 novembre 1790, je me suis également convaincu que les municipalités nouvelles furent appelées à connaître de l'administration des hospices et de la régie de leurs biens, soos l'autorité interposée des administrations de district et de département.
ce Ainsi, en maintenant aux sous-préfets la surveillance, il me parait juste de reconnaître comme membres- nés de l'administration des hospices les maires des lieux où ils sont sitaés; ils doivent en avoir la présidence, et^ea cas de partage, leur voix doit être prépondérante.
« Ces principes viennent d'être eonsacfês par
HOSPICES, HOPITAUX, itc. - Tit. I. Cia». IV. Sict. IV. § !.
un arrêté du 99 germinal dernier, relatif à l'organisation des comités de bienfaisance de la TÎlIe de Paris, qui désormais exerceront leurs fonctions sons la présidence du maire de chaque arrondissement municipal.
« Je vous invite à prendre les mesures nécessaires pour queces nouvelles instructions reçoivent leur exécution dans votre département. » (Floréal an IX.— De Watteville, Lég. charit.
Les maires, k partir de Tan IX, participèrent donc, chacun dans sa commune , k Tadministration des établissements charitables. Mais, remarquons-le en passant, cette satisfaction était plus apparente que réelle, parce que les maires d*aIors ne représentaient pas véritablement les communes, et que leurs occupations très- nombreuses les empêchaient souvent d'exercer la présidence dont ils étaient chargés.
Nous verrons bientôt quelles furent les conséquences de cette innovation.
2. Vers la même époque le gouvernement institua dans chaque arrondissement communal un Comité consultatif de trois membres, choisis par le sous-préfet parmi les jurisconsuites les plus ^éclairés de Tarrondissement* (Arrêté du 7 messidor an IX, art. 1 1 et suiv.)
Ce comité n*eut d*abord qu'une mission spéciale , 6elle d*aviser et de transiger, sous l'approbation du gouvernement, sur les procès qui naitraient à Toccasion des biens celés au domaine et affectés aux établissements de bienfaisance par la loi dit 4 ventêse an IX; mais dans la suite il fut consulté sur toutes les affaires susceptibles d'être portées devant les tribunaux.
Nous reviendrons ailleurs sur cette institution.
3. Nous avons vu que la loi du 7 frimaire an V avait ordonné la création d'un ou plusieurs bureaux de bienfaisance par canton.
Cette division territoriale n'existant plus sous la constitution de Tan VHI, il était tout simple d'organiser la distribution des secours à domicile par commune. Le ministre de l'intérieur en pensa autremeut, et par une circulaire du 28 vendémiaire an X, il recommanda aux préfets de suivre pour les bureaux de bienfaisances les circonscriptions adoptées par le
gouvernement pour les justices de paix, et même de déclarer les juges de paix membresués de ces institutions. (De Watteville, Lég. Char. p. 84.) Cette recommandation ne fut pourtant pas généralement observée. Ijc préfet de la Dyle s'y conforma dès le 15 prairial an X; ceux de Sambre-et>Mense, de la Meuse-Inférieure, de l'Ourte et de Jemmapes suivirent son exemple ; mais dan» les autres départements de la Belgique on préféra l'établissement d'un bureau par commune, ou l'on conserva l'organisation existante d'un bureau par canton municipal de 5,000 âmes au plus.
(Recueil de Huyghe, 2* série, tom. VllI p. 405 et tom. X p. 315; Mémorial de l'Ourte, tom. XXI p. 215 et arrêté royal du 7 décembre 1822.)
Il est inutile de dire que cette diversité d'exécution détruisit l'uniformité du système consacré par la législation de l'an V,etqu'i( en résulta une centralisation plus grande des secours k domicile dans tous les départements où la circulaire ministérielle du 28 vendémiaire an X fut suivie par les préfets.
