GARANTIE

DBS fONCnOXHâmES PUBLICS.

Nous avons k traiter cette matière séparément pour chaque ordre de fonctionnaires.

CBAPITAB PACaiEB.

Garantie des fonctionnaires de Pordre administratif.

On appelle ainsi la protection dont la loi couvre certains fonctionnaires, en défendant de les poursuivre, sans une autorisation préalable, Â raison des crimes^ délits ou abus qu'ils peuvent commettre dans l'exercice de leurs fonctions.

On sait que la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire est la base fondamentale du gouvernement représentatif: mais ce qui n'est pas généralement su, c'est que dès l'origine de la révolution française, la garantie des fonctionnaires administratifs fut considérée comme une conséquence naturelle et nécessaire de cette séparation. (A*la résulte de toutes les lois organiques ou constitutionnelles qui ont fondé le régime représentatif en France.

Celle du 14 décembre 1789, relative à l'organisation des Municipalités, portait :

« Art 60. Si un citoyen croit élre personnellement lésé par quelqu'acte du corps municipal^ il pourra exposer ses sujets de plainte à l'administration ou au directoire du département qui y fera droit, sur l'avis de l'administration du district qui sera chargée de vtrifier les faits.

« Art. 61. Tout citoyen actif pourra signer et présenter contre les olTiciers municipaux, la dénonciation des délits d'administration dont il prétendra qu'ils se seraient rendus coupables; mais atant de porter cette dénonciation devant Us tribunauXf il sera tenu de la soumettre à l'administration ou au directoire du départe^ ment, qui, après avoir pris l'avis de l'administration du district ou de son directoire, renverra la dénonciation, sUl y a lieu^ devant les juges qui en devront connaître. »

Olle du 22 décembre 1789, relative k l'or, ganisation des Assemblées administratives^ disait d'une manière plus générale que les administrations de département et de district ne pourront élre troublées dans l'exercice de leurs fonctions administratives par aucun acte du pouvoir judiciaire; ce qui impliquait, conmie nous le verrons tantôt, la défense de poursuivre leurs membres pour faits de leur administration. (Sect. 111, art. 7.)

Celle du 16-24 août 1790, concernant l'organisation judiciaire, compléta et généralisa ce principe en disposant :

« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Lesjuges ne pourront, k peine de forfaiture, troubler, de quelque manière qiTC ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » (Tit. H, art. 15.)

Ainsi, k mesure que l'on organisa l'administration et la justice, on eut soin de décréter non seulement la séparation des pouvoirs qui président k l'une et à l'autre, mais encore la conséquence qui en dérive par rapport k la poursuite des fonctionnaires administratifs ; et à peine l'organisation administrative et judiciaire fut-elle achevée qu'une loi du 7-14 octo^ bre 1790 rappela encore cette dernière conséquence dans les termes suivants :

et Art. 2. Conformément k l'article 7 de la section 111 du décret du 22 décembre 1789 sur la constitution des assemblées administratives, et k l'article 15 du titre II du décret du 16 août 1790 sur l'organisation jodiciaira, aucun administrateur ne peut être traduit devant les tribunaux, pour raison de ses fonctions publiques, à moins qu'il n'y ait été renvoyé

GARANTIE DES F0XCTI0NXAIEE8 PUBLICS* — ClAP. T.

par rautorîlé supérieure conformément aux lois. »

Ce n>st pas tout : ce principe paraissait tisnir d*une manière si étroite à Tessence du gouvernement représentatif qu*on trouva nécessaire de lui donner place dans la Constituffbnmémedu pays.

Et en effet ia constitution du 3-14 septembre 1791 disposa:

cf Les tribunaux ne peuvent s^immiscer dans Tcxercice du pouvoir législatif, ou suspendre Texécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives ou citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » (Chap. V, art. 3.)

Celle du 1$ fructidor an 111 le reproduisit k pea près dans les mêmes termes. (Art. â03.)

Et finalement la constitution du ââ frimaire an VllI le répéta, et lorganisa tout à la fois par la disposition suivante :

«Art. 73. Les agents du gouvernement autres que les Ministres, ne peuvent être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions qu'en vertu d*une décision du conseil d*£tat : en ce cas la poursuite a lieu devant les tribanaax ordinaires. »

Telle fut la législation sur la garantie des fonctionnaires administratifs depuis 1789 jas> qu'à 1814.

^ous dirons tout d'abord qu'après la chute de l'empire français, elle a continué d'être suivie en France sans aucun changement. A la vérité les chartes françaises de 1814 et de 1830 ne l'ont pas maintenue d'une manière expresse, et l'on s'est prévalu de leur silence pour soutenir qu'elle était abrogée; mais le conseil d'état et la cour de cassation ont été d'accord pour condamner cette prétention. (Arrêt du 30 novembre ]8âl.)

Quant à notre pays, la législation y a subi de notables changements; mais avant d'en parler, il est nécessaire de montrer à fond comment les auteurs français ont apprécié la garantie qui nous occupe. Nous commencerons par Bt. De Cormenin.

tt L'assemblée constituante, dit-il, organisa .la division des pouvoirs, créa l'autorité administrative, cl défendit aux tribunaux de citer devant eux les fonctionnaires publics.

« On a cru rencontrer dans celte organisation les desseins d'une profonde sagesse.

« Mais les assemblées délibérantes qui au commencement des révolutions, procèdent toujours avec enthousiasme et comme par improvisation, n'ont guères de ces vues d'avenir.

« Est-ce le pouvoir judiciaire que T Assemblée constituante redoutait dans les parlements? non.

«( C'était le pouvoir politique qu'elle voulait usurper et retenir pour elle-même

« Elle créa l'autorité administrative, moins pour garantir la liberté que pour servir d'instrument plus souple aux envahissements qu'elle méditait.

M La postérité lui reprochera peut-être d*avoir laissé les juges sans inamovibilité et sans force' pour protéger les personnes et les biens des citoyens.

tt Jamais en effet la liberté individuelle, jamais la propriété ne fut plus indignement trahie, vexée, étouffée que pendant la révolution.

« L'autprité administrative invulnérable sous sa garantie, suivit et aida avec complaisance le gouvernement dans toutes ses usurpations.

fc Chose bien remarquable! Ces garanties illimitées accordées aux agents du gouvernement, ces pouvoirs extraordinaires, sans terme, sans mesure et sans responsabilité, ces inventions du despotisme, se sont rencontrées dans les constitutions républicaines de 1791 et de l'an IlL

« Il ne faut pas s'en étonner : sous le nom de liberté régna bientôt une insupportable servitude.

(cLa tyrannie du pouvoir exécutif avait envahi les choses et les personnes : elle avait détaché des tribunaux et attribué À la décision expéditive des administrations dedépartement, et par voie d'appel aux Ministres, tontes sortes de questions d'état, de propriété, de titres privés.

« Ainsi, lorsque les citoyens portaient devant les tribunaux, leurs juges uaturels, des affaires de leur ressort par la qualité des parties et l'essence du contrat, le gouvernement défendait aux tribunaux d'en connaître. (Loi du 16 fructidor an 111*) H en évoquait Texa-

GARANTIE DU ro5CTio59AiiiEs pvBuCf . — Ghap. 1.

nien devant radininûtraiion,qui souvent prononçait dansTonibrc, sans délais, sans formes, sans défenses.

« Voilà pour les choses.

« Le citoyen se p1aig^nait-i1 d'un excès de pouvoir, ou d^une arrestation arbitraire, on de voies de fait et injures commis envers lui par des fonctionnaires publics, le gouvernement couvrait les délits, les prévarications, les concussions de ses agents du bouclier de la garantie constitutionnelle; avec le pouvoir de mal faire, il leur avait accordé l'impunité du mal fait.

« Voilà pour les personnes.

« J avoue qu'après de pareils résultats, j'ai moins d'admiration pour cette haute et pré- \oyante sagesse de l'Assemblée constituante.

tt Le gouvernement consulaire qui succéda à la Convention et au Directoire n'eut garde de laisser cet instrument s'échapper de ses mains.

« Il ordonna que les agents du gouvernement autres que les Ministres ne pourraient être poursuivis devant les tribunaux pour des faits relatifs À leurs fonctions qu'en vertu d'une décision du conseil d'État.

M La nation ne vit pas alors où on la menait ; f.i liguée des incertitudes et de la mollesse du Directoire, elle courait d'elle-même se placer sous la protection d'un bras plus ferme, qui, au iicTU de la soutenir, devait bientôt l'accabler.

« Le gouvernement impérial hérita avec rmpresseiuent de cette garantie illimitée que le consulat a\ait légué à tous les agents et préposés quelconques de l'administration.

M On sait trop que sous ce gouvernement la liberté individuelle et les intérêts de la propriété furent sans cesse violés par les agents du pouvoir.

« Mais l'action du gouvernement était tellement unie, serrée et forte que les citoyens ne séparaient guère les actes des fonctionnaires de la volonté impulsive et rapide du maitre.

« L'ordre parti du trône arrivait presqu'à l'instant jusqu'au dernier age.it de la hiérarriiie administrative qui l'exécutait sans re> montrance et sans restriction. Les Ministres aifranchis de la responsabilité, n'étaient considérés par lu peuple que comme des agents

passifs, sans volonté délibérée, sans impulsion propre comme sans résistance.

a Aussi, quoique par iatterie et par dérèglement de zèle, certains fonctionnaires missent quelquefois plus de dureté dans l'exécution de l'ordre qu'il n'y en avait dans l'ordre même, les administrés n'attribuaient pas ces actes et ces excès de pouvoir à la tyrannie individuelle de leurs administrateurs, mais à la tyrannie générale du gouvernement; et, soit que l'âme flétrie s'accoutume k la longue au despostime, soit que lexercice d'une action légitime parût alors impossible ou dangereuse, par dégoût, par impuissance, par crainte, on vit à cette époque peu de citoyens demander la mise en jugement des fonctionnaires publics. » (Questions de droit administratif, v« .flises en jugement.)

M. De Cormenin dit ensuite que la restauration et la charte de 1814 ont amené un autre syslènip, en établissant la responsabilité des Ministres et, par voie de; conséquence, celle de leurs agents. Il infôre do cette double responsabilité que la garantie consacrée par les lois anlérieures n'existe plus, et cite à l'appui de cette opinion l'autorité de M. Henrion de Pansey (']; mais comme nous l'avons déjà dit, le G>nseil d'État et la cour de cassation en ont jugé autrement, et presque tous les auteurs se sont rangés à ce dernier avis.

Ceux que nous allons citer, ne discutent pas la question au point de vue légal; ils apprécient le caractère même de la garantie dans se» rapports avec la séparation des [)0uvoirs judiciaire et administratif.

M. Dalloz, dans la Jurisprudence du XIX* <{cc/e, s'exprime ainsi :

« Le pouvoir d'actionner devant les tribu* naux l'aulcur du dommage qui lui est causé, appartient à tout individu jouissant de Texercide de ses droits civils. Ce droit découle de larticle 1" de la charte (<); il est commun k tous sans condition. Cependant pour ne pas entraver la marche du pouvoir exécutif, pour

(1 Du pouvoir municipal.

(2) Cet article est ainsi conça : a Les Trançais font « égaux dcvani ta ici, qucif que soient d'ailleurs leurs rangs. «

G\RiVNTIE DU FOxcTioxnÂimEC poblics. •— Chap. 1.

assurer sa conservation, pour soustraire enfin les agents de Padininistration aui accusations imaginaires et passionnées auxquelles ils se trouverai en t exposés de la part des particuliers dont ils froissent quelquefois les intérêts pur Texécution des mesures d'ordre ou de sûreté publique, la loi a introduit une exception à ce principe; elle n'a point permis que les agents du gouvernement, qui dans leurs fonctions sont naturellement présumés agir par ses ordres, pussent être directement poursuivis devant les tribunaux ordinaires pour les abus d^autorité ou Ici délits qu^ils ont pu commettre. Elle a rendu nécessaire le préalable d*une autorisation supérieure. Cest ce que les auteurs appellent garantie conx/tVtffûmnf //p.» (V** Fonctionnaires publics. Art. 1, N« 1.)

M. Scrigny, dans son Traité de Vorganisaiion^ de la compétence et de la procédure en tnatière conientieuse administrative^ n^ 105 et 104, s'exprime dans le même sens :

« La séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire, et la responsabilité ministérielle, impliquent nécessairement la défense de poursuivre les agents du gouvernement sans Tautorisalion du Roi. S'il en était autrement, si le pouvoir exécutif était justiciable de ses actes devant les tribunaux, il en résulterait que l'autorité judiciaire aurait nn droit de contrôle sur le gouvernement lui-même. Le pouvoir exécutif ne serait plus libre dans sa spbèresous ia responsabilité ministérielle.

« Quand un agent du gouvernemefU fait un acte quelconque, en vertu de sa fonction, il agit en exécution d^'un mandat qu'il tient du roi, clief suprême de la puissance exécutoire. Â qui doit-il compte de l'exécution de ce mandat?

Cest évidemment À celui de qui il tient son pouvoir ou aux Ministres du Roi placés à la tête des agents du gouvernement. De deux choses Tune : ou le Ministre prend sur lui le fait de ses agents et alors la garantie du Ministre couvre son agent, puisque le fait de celui-ci est dès-lors le fait du Ministre lui-même, d'après la règle quod quis per alium facity per se fecisse videtur^ ou, au contraire, le Ministre désavoue son agent et prétend qu'il a agi sans 4>rdre et hors des limites de sa fonction, cas

auquel on conçoit que l'agent puisse être poursuivi devant les tribunaux.

« On voit par là qu'il faut, de toute nécessité, que le gouvernement ait été misa même de s expliquer sur le point de savoir si le Ministre prend ou non sur lui le fait de ses agents et les couvre ainsi de sa responsabilité, ou s'il les abandonne aux poursuites des tribunaux.

« Or c'est dans cet examen et cette déclaration que consiste la garantie des agents du gouvernement établie par l'article 75 de la constitution de l'an VIIL »

M. Vivien, dans ses Études administratives, N<» II $ 6, raisonne de la même manière.

« La responsabilité des agents du pouvoir forme, dit-il, une des conditions essentielles de la liberté publique. Tout citoyen lésé dans sa personne ou dans ses biens par un acte de l'autorité, a donc droit k une réparation si l'agent qui a commis le dommage n'agissait pas en vertu de la loi et pour en assurer l'exécution. Ce principe que la charte de 1830 a consacré, est soumis dans l'application à des restrictions nécessaires. Si l'agent inférieur a obéi à an ordre, la responsabilité doit remonter à Tauteur de l'ordre et ne saurait peser sur qui n'en a été que l'exécuteur passif. Il faut d'ailleurs apprécier, en même temps que le dommage matériel, les circonstances qui l'ont accompagné, la conduite de l'agent, les nécessités publiques auxquelles il a voulu pourvoir. A qui appartientril de résoudre ces questions? Est-ce h l'autorité judiciaire ou à l'administration? Des considérations empruntées à la forme même de nos institutions, ont depuis 1789 fait proclamer la compétence exclusive de l'autorité administrative : elle seule peut vérifier si l'agent obéissait à un ordre ou suivait sa propre impulsion; elle seule connait les devoirs de chaque service, ses besoins, ses règles. Que l'autorité judiciaire soit appelée k prononcer sur des questions de cette nature, l'administration tout entière passera entre ses mains; elle en pourra citer les agents à sa barre et les frapper d'interdit Le principe delà séparation des pouvoirs disparaîtrait dans cette confusion. A ces raisons, prises dans l'essence même de nos théories constitutionnelles, s'en joignent qui

GARANTIE DBS FO.'tCTIOX^IAIBES PUBLICS. — COAP. I.

toacbent plus directement h notre sajet» Les agents, sous la menace perpétuelle de poursuites judiciaires, tomberaient dans ledécouraj^ement et pourraient, h toute heure, être arracbés à Icur^t fonctions, double danger pour le service public. La sagesse des magistrats ne suffirait pas à le conjurer. Créées pour un autre but, les formes judiciaires ne se prêtent point aux exigences des afiatrespubliques. Louables dans leur rigorisme, quand elles s'appliquent aux questions privées, les habitudes d'esprit des magistrats ne se prêtent point à des appréciations qui comportent toujours quelque chose de discrétionnaire. Il faut d'ailleurs que l'administration ait entre les mains les moyens de se protéger ellc^niême comme la magistrature, comme les corps politiques, comme tous les pouvoirs établis par les lois. C'est donc à elle qu'il doit appartenir de statuer préjudiciellement sur la mise en jugement de ses agents.

Elle rend ses décisions sous sa propre responsabilité et le citoyen lésé conserve toujours, si Tac^sès des tribunaux lui est fermé, son recours contre le pouvoir poli tique responsable, recours qui pour n'être pas encore organisé par la loi, n'en existe pas moins. Ce système a rencontré de nombreux et ardents adversaires; mais on a vainement essayé de le remplacer par d'autres garanties : aucune ne conciliait au même degré et avec la même simplicité les besoins de TËtat et les droits des citoyens. »

On le voit, tous ces auteurs, à l'exception de DT. De Cormenin, s'accordent à regarder la garantie des fonctionnaires publics a ; même point de vue que l'Assemblée constituante, c'est-à-dire comme une conséquence naturelle et nécessaire de la séparation des pouvoirs, comme un gage de leur indépendance réciproque, comme un principe essentiel au régime représenta lif. Cetteappréciation est-^lle juste ?

Nous ne dirons pas avec M. De Cormenin que la garantie des fonctionnaires publics a été et sera toujours une source d'abus, car la possibilité des abus ne sufTit pas pour condamner une doctrine; il faut pénétrer au fond même des choses. Or nous trouvons là un principe vrai, que M. Sérigny a nettement formulé en ces termes : « Le pouvoir » exécutif ne peut ni ne doit être justiciable viu.

» de ses actes devant les tribunaux, car il en » résulterait que l'autorité judiciaire aurait » un droit de contrôle sur le gouvernement D lui-même, et que le pouvoir exécutif ne serait » plus libre dans la sphère sous sa responsabi- 9 lité ministérielle. »

En vertu de ce principe tout acte légitime^ émané d'un agent administratif, remonte à l'autorité dont il est le dépositaire ou l'organe; et, de même que les tribunaux ne peuvent modifier ou annuler cet acte, de même ils ne peuvent en inquiéter l'auteur, sans porter atteinte à l'indépendance de l'administration.

Voilà ce qu'exige la séparation des pouvoirs, mais elle n'exige rien de plus.

X)ependant l'assemblée constituante et les auteurs qui ont écrit d'après elle, ont étendu cette conséquence aux crimes, aux délits et aux quasi-délits qu'un agent administratif commettrait dans l'exercice de ses fonctions. Là, selon nous, est l'erreur. L*Etat n'a besoin, pour se gouverner, ni de crimes, ni de délits, ni de quasi-délits; l'autorité qui gouverne n'a pas plusle droit d'en commander que d'en commettre, et, par voie de conséquence, elle n'a pas davantage le droit d'excuser ses agents, lorsqu'ils en ont commis : en d'autres termes, toute forfaiture, au lieu de remonter, comme les actes légitimes, à l'autorité dont les fonctionnaires publics sont les dépositaires ou les agens, doit rester personnelle à son auteur. Il n'y a d'exception à cette règle qu'en faveur de la force ptibliqne, et cette exception n'affaiblit en rien la règle, puisqu'elle est justifiée par le principe de V obéissance passive qui sert de base à la force publique, et qui l'exempte de toute responsabilité. Encore faut-il pour cela que son chef ait été requis d'agir par une autorité légitime et ait agi avec toutes les formalités prescrites par la loi.

Si ces considérations sont vraies, pourquoi les tribunaux ne pourraient-ils constater, poursuivre et punir les forfaitures administratives sans y être autorisés par le gouvernement. Connaître d'un crime, d'un délit, d'un quasi-délit, ce n'est pas contrôler un acte administratif, c'est apprécier un fait dans ses rapports avec la loi pénale ou quasi-pénale, ce qui constitue la véritable mission des tribunaux. Ceux qui pré«

GAUANTIË DES FONCTIONNAIRES PURLlCâ. ClIAP. I.

tendent le contraire, doivent pour être conséquent avec eux-mêmes, aller jusqu*à dire que les tribunaux sont d*une incompétence absolue À regard des fonctionnaires administratifs, et Tautorisation même du gouvernement ne peut les relever de cette incompétence sans violer la séparation des pouvoirs.

Mais, dit-on, la démarcation entre Tusage légitime d*un pouvoir et ses abus, est difficile à saisir ; et Ton se prévaut de cette difficulté pour mettre Tabus sur la même ligne que Tusage. Cela pouvait être vrai au commencement du régime représentatif, alors qu'on manquait de lois claires et précises sur la plupart des matières.

Il est à craindre, ajoute- t-on, que des citoyens exaltés ou malveillants ne portent contre les fonctionnaires publics des accusations imaginaires, et n'entravent ainsi la marche de Fadministration. Cela pouvait être vrai encore pendant la révolution française, alors que toutes les passions fermentaient, alors que les juges élus À temps par les justiciables et les officiers du ministère public nommés à vie, |)Ouvaient impunément flatter les passions populaires.

On dit enfin que les formes trop rigoureuses de la justice et Tesprit trop raide des magistrats ne conviennent ni aux exigences des affaires publiques ni à des appréciations qui comportent toujours quelque chose de discrétionnaire. Cela pouvait également être vrai dans un temps où le gouvernement avait besoin d'une grande latitude pour rétablir Tordre, où le dévouement aveugle de ses agents était une vertu nécessaire et excusable même dans ses excès, pour extirper les restes du royalisme et de la démagogie vaincus, où le moindre'^appui qu'on aurait trouvé dans les formes protectrices de la justice et dans l'impartialité des juges, aurait pu compromettre le succès de cette lutte difficile.

Mais, remarquons le bien, toutes ces raisons tirées de circonstances extraordinaires ou d'abus possibles, ne touchent pas au fond de la matière. Que l'on imagine un état régulièrement et définitivement organisé, avec une constitution librement acceptée par le pays, avec des lois bien préeises sur toutes les branches du

service public, avecdes lois pénales qui définissent nettement les crimes, les délits et même les quasi-délits qu'un fonctionnaire peut commettre dans l'exercice de ses'fonctions, avec des magistrats qui ne sont pas plus étrangers aux intérêts de la chose publique qu'aux débats de l'intérêt privé ; et l'on comprendra que tonte confusion entre l'usage légitime du pouvoir et ses abus, doit disparaître, et que si les tribunaux doivent s'abstenir déjuger les actes légitimes de l'administration, ils doivent être aussi libres dans la poursuite des forfaitures que dans celle des crimes et délits ordinaires. C'est ce que Napoléon lui-même commençait h sentir vers la fin de son règne. N'a-t-il pas, par son décret du 28 mars 1813, retiré du conseil d'État les appels comme d'abus, pour les attribuer aux cours impériales ? C'est ce qui a été compris et réalisé dans notre pays après 1814, ainsi que nous Talions voir.

A cette époque, on commença par tenir provisoirementpour obligatoires en Belgique ton tes les lois qui ne seraient pas formellement abrogées ou modifiées par le nouveau gouvernement. Celles qui avaient établi la garantie des fonctionnaires publics, étaient de ce nombre : on en trouve la preuve dans un arrêté du 22 sep' tembre 1814 relatif aux poursuites à diriger contre les agents de l'administration des finances. Mais, après la publication de la loi fondamentale des Pays-Ras, le roi rendit, sous la date du 4 février 1816, un arrêté qui est ainsi conçu :

n Sur la proposition de notre Ministre de la Justice et l'avis de notre conseil d'Etat, nous avons déclaré, comme nous déclarons par les présentes, que par l'acceptation de la loi fondamentale, et depuis celte époque, le principe de la législation française, d'après lequel les fonctionnaires de Tordre administratif ne peuvent être poursuivis pour délits commis dans leurs qualités respectives qu'en vertu d'une décision du conseil d'Ëtat ou d'une autre autorité politique, a cessé d'être applicable et obligatoire.!»

Remarquons d'a]x)rd que la loi fondamentale de 1815 admettait la séparation des pouvoirs, tout aussi bien que les constitutions de 1 791, de Tan III et de Tan Vm.

Remarquons en second lieu que cette même

GAKANTIË DES FO.XCTiUX.'f AIRES PUILir.S. CoAP. K

loi fondamentale ne contenait pas de disposition expresse sur la {garantie des fonctionnaires administratifs : elle gardait à cet égard le même silence que la charte française de 1814, et Foa se rappelle qu^en France le conseil d'Ëta t. la cour de cassation et les auteurs le plus estimés ont tiré de ce silence une conclusion toute opposée à Tarrété du 4 février 1816.

A la vérité, la loi fondamentale disposait :

ce Art. 177. Les membres des Etats-généraux, les chelsdes départements d*administration générale, les conseillers d'£tat et les commissaires du roi dans les provinces, sont justiciables de la haute cour pour tous délits cominis pendant la durée de leurs fonctions.

€r Pour délits commis dans V exercice âe leurs fonctions, ils ne peuvent être poursuivis qu^aprèsque les Etats- généraux ont autorisé la poursuite.

«< Art. 178. La loi désigne les autres fonctionnaires qui sont justiciables de la haute cour pour tous délits commis pendant la durée de leurs fonctions. »

Mais ces dispositions ne concernaient que certains fonctionnaires de Tordre le plus élevé, sans distinction s'ils appartenaient au pouvoir législatif ou exécutif; et la garantie que consacrait en leur faveur le second paragraphe de Tartide 177, difl^re essentiellement de celle que lartide 75 de la constitution de Tan VIII accordait à tous les agents du gouvernement sans exception. Celui-ci voulait que Tautorisation de poursuivre fut donnée par le conseil d*£lat, corps essentiellement administratif et subordonné au chef du gouvernement; celui-là au contraire mettait le pouvoir d'autoriser dans la main des Etats-généraux, corps essentielle^ ment politique et indépendant du roi.

Il demeure donc éubli que dès 1816 la défense de poursuivre les agents de Tadministration sans une autorisation préalable du roi ou de son conseil, n'a plus été considérée dans notre pays comme une conséquence naturelle et nécessaire delà séparation des pouvoirs.

On est en droit de s*étomier que ce changement soit venu d'un prince aussi jaloux de ses prérogatives que Tétait Guillaume I«<^. £uit-ce Tefifet d'une raison supérieure qui avait so dis- <«nw le vice du système français? Etait-ce

une concession qu'il était prudent de Faire à l'opinion publique pour bien inaugurer le nouveau règne? Etait-ce un essai dont on se réservait au besoin de conjurer les effets, eu élevant des conflits pour soustraire la conduite des fonctionnaires à l'action des tribunaux. L'arrêté du 6 octobre 1824 sur les conflits justifie peut-être cette dernière supposition.

Quoi qu'il en soit, après la révolution de 1850, on inséra dans la constitution belge une disposition qui abolit formellement et franchement la garantie des fonclionnaires administratifs. La voici :

« Art. 24. Nulle autorisation préalable n'est nécessaire pour exercer des poursuites contre les fonctionnaires publics pour faits de leur administration, sauf ce qui est statué è l'égard des ministres »

Et relativement aux ministres, Tartide 90 dispose :

« La chambre des représentants a le droit d'accuser les ministres et de les traduire devant la cour de cassation qui seule a le droit de les juger, chambres réunies, sauf ce qui sera statué par la loi quant à l'exercice de l'action civile par la partie lésée et aux crimes et délits que des ministres auraient commis hors de l'exercice de leurs fonctions..

(c Une loi déterminera les cas de responsabilité, les peines à infliger aux ministres, et le mode de procéder contr'eux, soit sur Taccusation admise par la chambre des représentants, soit sur la poursuite des parties lésées. »

En attendant qu'une loi put régler ces différents points, une mesure transitoire était nécessaire; le congrès national la décréta en ces termes :

« Art, 154. Jusqu'à ce qu'il y soit pourvu par uàe loi, la chambre des représentants aura un pouvoir discrétionnaire pour accuser un ministre et la cour de cassation pour le juger, en caractérisant le délit et en déterminant la peine. «

<( Néanmoins la peine ne pourra excéder celle de la rédusion, sans préjudice des cas expressément prévus par les lois pénales. »

Et finalement, le congrès, pour abréger ce mode provisoire d'accusation et de jugement, dédara dans l'article 159 que la responsabilité

GARANTIE Dcs Poxcno.i^ArBCs pubucs. — Cbap. I.

des ministres et autres agents da pouvoir est un des objets auxquels il est nécessaire de pourvoir par des lois séparées dans le plus court délai possible.

Tel est le système de la constitution actuelle.

Quelle en est la portée, quelles en sont les conséquences? Ces questions méritent un examen d^aulant plus approfondi que la loi promise par Tarticle 159 reste encore à faire, et que pour la faire dans Tesprit du congrès, on ne saurait trop étudier ses travaux.

Le projet de constitution soumis à cette assemblée nationale, ne contenait aucune disposition sur la poursuite des fonctionnaires publics : c*est en quelque sorte incidemment que cette matière y a été traitée.

Dans la séance du 27 décembre 1850, ou Ton ' discutait le titre II du projet, intitulé det Belces et de leurs droits, M. de Robaulx avait proposé Tarticle suivant : ^

« La résistance aux actes illégaux des fonctionnaires ou agents de Tautorité, est légi< time. »

C'est cette proposition qui donna le premier éveil : M. Thorn, la trouvant incomplète, présenta pour Tamender deux dis])osi' tions ainsi conçues :

(c P Les belges ont le droit de refuser leur a obéissance, et au besoin d'opposer la force à « tout acte illégal des autorités et à tout acte V illégalement exercé.

tt 2* Ils peuvent poursuivre, en réparation <i des atteintes portées à leurs droits, tous ceux tf qui ont sollicité, expédié, signé, exécuté ou « fait exécuter les actes dont ces atteintes sont « résultées; et ce, à partir de Fauteur immé- « diat de ces actes, et sans avoir besoin d'ob- « tenir aucune autorisation préalable.»

Les propositions de MM. de Robaulx et Thorn furent renvoyée* à Texamen des sections.

Dans la séance du 12 janvier 185l,M.Fleussn, au nom de la section centrale, fit à l'assemblée un rapport dans lequel, après avoir montré le danger de consacrer expressément le droit de résistance active^ il s'exprimait ainsi :

«< Mais il est une autre espèce de résistance : c'est la résistance passive, par laquelle on proteste contre des abus, se réservant d^en demander la répression. C'est à cette résistance

qu'en général la raison et la pmdeiioe oonscîllent d'avoir recours. Même sous l'Empire, aler que les fonctionnaires publics étaient en qudque sorte des satellites de l'omnipotcncse, la loi avait prononcé des peines contre les vexatioa^ des agents du pouvoir: le Code pénal renferme plusieurs dispositions k cet égard. Mais le remède serait souvent illusoire, «i on laissait n ' ministère public seul le soin de provoquer Vapplication des peines comminées contre les akus des fonctionnaires ; la partie lésée doit pouvoir solliciter une satisfaction, soit en assignant i fins civiles, soit en s^ adressant à la justice répressive, se portant partie civile.

« I^s gouvernements précédents, dans leur défiance ombrageuse, et pour que le zèle des fonctionnaires se pliât plus facilement à leur volonté, les avaient couverts d'un bouclier qui les rendait pour ainsi dire invulnérables : pour pouvoir attraire en justice un agent du pouvoir, il fallait obtenir une autorisation préalable.

« Celte mesure était subversive de la responsabilité des personnes auxquelles l'autorilé est confiée; elle doit disparaître dans un gouvernement où toutes les libertés sont garanties par des institutions fortes et vraiment libérales.

« La section centrale a pensé, comme la plupart des sections^ qu'il fallaitenlever à jamais au pouvoir un moyen d'impunité contre les mesures vexatotres.

« Désormais il ne sera plus nécessaire d'obtenir de l'autorité supérieure une autorisation pour poursuivre en justice un de ses agenU; désormais le retour d'une disposition qui rétablirait la nécessité de cette autorisation, deviendra impossible, puisqu'un article de la constitution autorise les poursuites sans les soumettre à aucune formalité préalable.

« Il en résultera ce double avantage que le pouvoir ne pourra plus encourager à des mesures vexatoires et illégales en promettant l'impunité aux fonctionnaires publics, et que ceux-ci, nUeuM instruits de leurs devoirs^ devront se renfermer dans le cercle de leurs aUributions, sous peine de poursuites et de donunages-iutéréts que des juges indépendants ne manqueront point d'adjuger chaque fois qu'il y aura excès.

(( En conséquence de ee qui précède, j'ai

GARANTIR ou ro?icnox:fAiHBs piniifcs. ~ Cukv, T.

l^faônneor de soumettre au Gon^s national les cofichisions delà section centrale. Elles tendent à faire prononcer Tordre du jour sur la proposition de M. de Robaulz, ainsi que sur la première partie de la disposition présentée par M. Thorn, et de proposer en remplacement dn para^aphe 2 de oette proposition, un article ainsi conçu:

o Nulle autorisation préalable n'est néces- M saire pour exercer des poursuites contre les c( fonctionnaires publics, pour faits de leur ada ministration, sauf ce qui est statué À Tégard m des ministres.

ce La réserve à Tégard des ministres, ajouta le rapporteur, est commandée par la nécessité de roettre cette disposition en barmonie avec celles relatives à la responsabilité ministérielle. Le rapport (ait à votre séance d*bier par M. Raikem, vous a fait ooimaftre que telle est Féconomie de la loi en cette matière que les pour, suites contre les ministres devront être autorisées par une des branches du pouvoir législatif. 11 fallait faire concorder ces différentes dispositions ; et de là celte espèce d*ezoeptioQ. »

On voit par ce rapport qu'en 1831 on ne pensait déjà plus à examiner si la garantie des fonctionnaires publics, telle qu'elle avait existé sous le régime français, était une conséquence essentielle et nécessaire de la séparation des pouvoirs. L'expérience qu'on avait faite de la doctrine contraire sous la loi fondamentale des Pays-Bas, avait suffi pour désiller tous les yeux.

On voit encore, et nous appelions toute l'attention de nos lecteurs sur ce point, que la section <:entrale condamne en termes exprès l'obéUsanee passive des fonctionnaires publics : mieux instruits de leurs devoirs ^ ils devront se renfermer dans le cercle de leurs attributions S9US peine de poursuites et de dommages-intérêts $ ils ne trouveront pas d'excuse dans Tordre illégal ^'ils auraient reçu d'un ministre.

La dtàcnssion s'ouvrit sur les conclusions de la section centrale dans la séance du 21 janvier. Mais avant de la rapporter, il faut parler de la discussion ^ui avait eu lieu, dani la séance de la veille, sur la responsabilité dea ministres.

L'article 66 du projet de constitution était i^iiçu eomme suit :

(f La chambre des représentants a le droit d'accuser les ministi^es et de les traduire devant la cour de cassation qui seule a le droit de les juger, chambres réunies. »

C'était là l'espèce d'exception que la section centrale avait signalée à la fin du rapport cidessus transcrit, et qu'elle avait exprimée dans sa proposition par les mots : sauf ce qui est statué à V égard des ministres,

H. François jugea que Tarlicle 66 présentait des lacunes, et voulut les combler par les additions suivantes :

a Cependant lorsqu'un ministre s'est rendu coupable d'un crime ou délit quelconque, com- $nis hors de Vexerciee de ses fonctions^ il est justiciable des mêmes cours et tribunaux que les autres citoyens.

« Le ministre qui, dans Vexerciee de ses fonctions, s'est rendu coupable d'un crime ou délit envers un ou plusieurs individus ou envers leurs prttpriétéa^ ne peut être traduit devant les tribunaux répressifs par l'individu lésé, qu'après autorisation à donner par Tune des chambres de la cour de cassation.

• « La loi détermine le mode de procédure à suivre pour obtenir celte autorisation.

a Lorsqu'un ministre est traduit devant la cour de cassation par la chambre des représentants, ceux qui se prétendent lésés par les faits sur lesquels porte l'accusation, peuvent intervenir comme parties civiles.

« Nulle autorisation ne peut être requise pour exercer des poursuites contre un ministre devant les tribunaux civils, afin d'obtenir réparation de dommages qu'il aura causés et qui résulteraient d'un crime, d'un délit ou d'un quasi-délit. »

On voit par ces dispositions additionnelles que M. François voulait faire une première distinction entre les crimes et délits commb par un ministre dans Vexerciee de ses fonctions et ceux qu'il commettrait hors de cet exercice : il appliquait aux premiers Tartide 66 du projet tel qu'il était proposé, et aux seconds la première disposition de son amendement; il voulait en d'autres termes que les uns fussent jugés par la cour de cassation, chambres réunies, sur l'accusation de la chambre des repré^ sentants, et les autres selon le droit commun.

GARANTIE DBS Fo.\cno.v?iÂiMS pcblics. — Ciap. I.

ctsl-à~6m par les Iribunaax ordinaires et sans aotorisailon préalable.

11 dislingoaii ensuite, quant aux crimes et délits commis par les ministres dans rexercice de leun fonctions, entre ceux qui intéressent VEimt ta général ou Vunipertaliié des citoyent^ ids que rinexécution des lois, la trahison ou la eoocossion, et ceux qui intéressent individuellement une ou plusieurs personnes ou leurs propriétés. Aux uns il appliquait encore Tartide 66 du projet ; aux autres il appliquait la deuxième disposition de son amendement, c'est* •-dire qu'il en renvoyait la connaissance aux tribunaux répressifs, sur la poursuite de la partie lésée, mais seulement après qu'elle aurait obtenu à cette fin l'autorisation de l'une des chambres de la cour de cassation.

Enfin il distinguait entre l'action publique et l'action civile, vonlant que celle-ci pût avoir lieu non seulement pour crime et délit mais encore pour quasi-délit ; qu'elle fût portée, au choix de la partie lésée, soit devant la cour de cassation ou le tribunal répressif déjà saisi de l'action publique, soit devant les tribunaux civils, et qu'aucune autorisation préalable ne fût nécessaire à cet effet.

On ne contesta point le mérite de ces distinctions ; mais M. Raikem, rapporteur de la section centrale, les écarta par une lin de non* recevoir, ic L'amendement de M. François, disait-il, ne peut trouver place dans la Constitution, et j'en demande l'ajournement jusqu'à ce qu'on s'occupe d'un projet de loi sur la responsabilité ministérielle. »

Alors H. Van Snik émit l'opinion d'ajourner l'article 66 lui-même jusqu'à la décision du Congrès sur la composition de la cour de cassation; et proposa d'y ajouter, à tout événement, une disposition ainsi conçue :

« La loi règle le mode de poursuite des crimes et délits commis par les ministres hors de leurs fonctions, ainsi que l'exercice des actions civiles résultant des laits relatifs à leurs fonotions. »

Cette addition, comme on le voit, n'avait d'antre objet que d'exprimer formellement dans la Constitution le vora que venait de manifester M. Raikem, à savoir : de réserver pour une loi spéciale sur la responsabilité minis-

térielle, tous les points que H. Françoît avait voulu résoudre dans la Constitution même.

Après un débat asseï vif, la proposition de H. François fut renvoyée à l'examen des sections; et celle de M. Van Snik fut implicitement comprise dans ce renvoi.

La discussion ayant ensuite continué sur l'article 66, M. Beyts proposa de le rédiger en ces termes :

« La chambre des représentants a le droit d'accuser les ministres fMiir crime* ow déliU par eux commit dans Vexercice de lemrs fonc^ tions^ Elle les traduit devant la cour de cassation qui seule a le droit de les juger, chambres réunies. »

Cetle rédaction, moins générale que la première, puisque l'article n'aurait plus concerné que les crimes et délits commis par les ministres dant l^ exercice de leurs fondions^ ne fesait que reproduire indirectement la première dis> position de l'amendement présenté par M. François, et déjà renvoyé à l'examen des sections. D'un autre côté, elle était contraire à la proposition de M. Van Snik, puis que celle-ci ten« dait à ce que le mode de poursuivre les ministres pour crimes et délits commis kore de leurs fonctionsy fût réglé par une loi spéciale, tandis que la proposition de M. Beyts aurait eu pour conséquence de les renvoyer au droit commun.

Enfin, pour mettre un terme à toutes œs distinctions, M. Destouvelles proposa d'ajouter à rarlide 66, une disposition de la teneur suivante :

« Une loi déterminera les cas de responsabilité, les peines à infliger aux ministres et le mode de procéder contr'eux, soit sur l'accusation admise par la chambre des représentants, soit sur la poursuite des parties lésées. »

« De cette manière, disait M. Destouvelles, on n'aura pas besoin de faire entrer dans la Constitution tous ces détails; mais on posera clairement le principe qu'une loi devra les régler. »

Cette disposition présentait encore une lacune, puisqu'elle ne parlait point des crimes et délits que les ministres peuvent conunettre hors de Vexercice de leurs fonctions.

Quoi qu'il en soit, l'amendement de M» Beyts

GARANTIE des ro!icno!i3iAno ponics. — Chap. I.

fui enioite mis aux voix et rejeté; celui de M. DestoureUes admis, et Tensembie de Tartide adopté en ces termes :

« La chambre des représentants a le droit d^aocnser les ministres et de les traduire devant la cour de cassation, qui seule a le droit de les juger, chambres réunies.

« Une loi déterminera les cas de responsabilité, les peines à infliger aux ministres, et le mode de procéder contre eux, soit sur Taccnsation admise par la chambre des représentants, soit sur la poursuite des parties lésées. »

Cest en présence de ces faits que s'ouvrit le lendemain la discussion sur les propositions de MM. de Robaulx et Thorn et sur les conclusions de la section centrale.

Ces conclusions, comme nous Pavons vu préccdemment, étaient :

l** De passer à Tordre du jour sur la proposition de M. de Robaulx et sur la première partie de Tamendement de M. Thorn, toutes deux relatives à la résistance légale; et S" de remplacer la seconde partie de cet amendement par la disposition suivante :

« Nulle autorisation préalable n*est nécessaire pour exercer des poursuites contre les fonctionnaires publics pour faits de leur administration, sauf œ qui est statué à Tégard des ministres. »

Le premier chef de ces conclusions fut admis; nous le disons dès à présent pour n*avoir plus à nous en occuper.

Quant à la disposition proposée par la section centrale, on commença par se tromper sur Je sens qu'elle avait : H. de Theux, croyant qu'elle n'avait trait qu'aux poursuites civiles, déclara qu'il faudrait admettre la poursuite contre tous les fonctionnaires publics sans exception.

£n conséquence il proposa un amendement pour supprimer de l'article les mots : sauf ce qui est statué à Végard des ministres.

M. Leheau, versant dans la même erreur, lit remarquer que cet amendement rentrait dans celui de M. François, proposé la veille et renvoyé aux sections.

M. Barthélémy demanda le même renvoi pour l'amendement de M. de Theux.

M. de Theux répondit : le motif de mon

amendement est de ne pas faire d'exception en faveur des ministres, quand il s'agit de dommages-intérêts. Il a été décidé hier qu'ils ne pouvaient être poursuivis pour délits qu'en vertu d'une autorisation de la chambre des représentants, mais il a été reconnu que cette autorisation n'était pas requise ^wttrii^tr civilement; l'exception devient donc inutile.

M. Leheau : « Je n'ai pas d'opinion formée sur l'amendement de M. de Theux , mais il me • semble dangereux ; car si vous constitues les tribunaux ordinaires juges des dommages commis par des ministres, et que vous dispensiei les poursuites d'autorisation, il n'est pas de mauvaises contestations auxquelles ils ne soient en butte. 11 me semble qu'au lieu d'improviser par un amendement un système qui touche aux plus hauts intérêts de l'Ëtat, il serait plus sage de renvoyer Texaroen de cette question aux rédacteurs du projet de loi sur la responsabilité ministérielle. »

M. Forgeur : a II me semble que le préopinant a traité une question autre que celle qu'il s'agit d'examiner. L'article de la commisiion amendé par M. de Theux, ne s'occupe pas de savoir si les ministres pourront cire jugés par les tribunaux ordinaires, mais seulement s'il sera permis d'exercer des poursuites contre eux sans autorisation. Ce point décidé, on verra à quels tribunaux devra être confié le jugement des ministres. J'appuie donc l'amendement de M. de Theux. »

U. Van Meenen fit alors une remarque trèsjuste : « Le mot poursuites, dit-il, est trop vague, car il y a des poursuites de plusieurs espèces : il y a des poursuites au criminel, au civil, au correctionnel, etc. Il faudrait qu'on sût que les particuliers ont le droit de poursuivre les ministres en dommages -intérêts. La rédaction de la section centrale me parait susceptible d'être modifiée. »

Cette observation capitale est à peine écoutée.

M. Barthélémy appuie la proposition de M. I^ebeau, parce qu'il faudra, dit-il, distinguer pour quels cas l'autorisation sera ou ne sera pas nécessaire. Il faut éviter, par exemple, qu'un ministre puisse être poursuivi civilement du chef d'un délit non poursuivi publiquement,

GARANTIE 0B8 ro.iCTi09iiAmB8 pubucs. — Ghap* I.

sans qu'une autorisation préalable ait été obte-* nue; car il pourrait arriver, dans le système contraire, q<i*un ministre fût poursuivi devant un juge de paix, qui, a l'occasion d'une simple demande de réparation civile, jugerait cependant de la constitutionnalité ou de Tinconstitutionnalilé d*un acte ministériel.

M. Fleussu, rapporteur, soutient les conclusions de la section centrale^ « Il croit que les ministres ne doivent être à l'abri des poursuites auxquelles ils s'exposent qu'en ce qui regarde les pours9Ît£s à fin publique. Pour ces dernières poursuites, on leur donne un accusateur cl un juge particuliers d'après ce qui a été admis hier au chapitre des ministres. Pour les poursuites à fin civile^ ils restent dans le droit commun. »

Au premier abord cette observation de M. Fleussu sembla contradictoire avec les conclusions de son rapport; mais au fond il n'en était rien, car dans sa pensée les mots : sauf ce qui est statué à P égard des ministres^ ne devaient s'entendre que de poursuites à fin publique^ opi^iion diamétralement opposée à celle deM. deTheuY.

Alors M. Devaux, reprenant l'observation si juste de M. Van Meenon, dit : «je demande que vous confirmiez purement et simplement l'article de la section centrale ; car il ne s'agit pas seulement dans cet article de poursuites civiles, mais encore de poursuites criminelles, qui certes ne peuvent être faites sans autorisation, puisque la Chambre des représentants a le droit d'accuser les ministres. L'amendement de M. de Theux détruirait l'économie de cette disposition ; je vote pour son rejet. »

Cette remarque porta coup ; on comprit dèslors que le sens de l'article élail général, et ceux qui ne voulaient pas donner aux ministres le même privilège pour l'action publique que pour l'action civile, essayèrent de le modifier.

M. Jacques propoiia de le remplacer par la rédaction suivante :

ce Chacun peut poursuivre en réparation des atteintes portées à ses droits, et sans autorisation préalable, tous les fonctionnaires et agents publics qui ont signé, exécuté, ou fait exécuter les actes dont ces atteintes sont résultées. »

Cet amendement avait le tort de passer Mos silence les poursuites à fin publique. M. Forgeur le sentit, et proposa de maintenir l'article de la section centrale avec les mots : sauf ce qui est statué à l'égard des ministres^ mais en y ajoutant ceux-ci : par V article 66, et en les faisant suivre d'une seconde disposition ainsi conçue :

« Nulle autorisation n'est également requise pour poursuivre les ministres devant les tribunaux civils. »

De cette manière l'action publique et Taction civile se trouvaient naturellement distinguées relativement aux ministres : la première aurait été réglée par l'article 66, ce qui était le vœu delà section centrale; la seconde serait restée dans le droit commun, ce qui était le vœu des orateurs entendus jusqu'alors, excepté MM. Lebeau et Barthélémy qui ne voulaient rien préjuger au sujet de l'action civile, et renvoyer ce point à l'examen des sections » parce qu'il rentrait dans l'amendement de M. François.

Après une discussion de droit sur la concurrence des deux actions, on mit aux voix Ta* journement et le renvoi aux sections.des amendements proposés, ce qui fut rejeté.

Ensuite on alla successivement aux voix sur les amendements de MU. de Theux, Jacques et Forgeur, lesquels ne furent pas admis.

Restait l'article proposé par la section «centrale qui fut définitivement adopté et qui forme aujourd'hui l'article 24 de la constitution.

Arrêtons- nous un moment pour bien préciser les résultats de cette discussion.

Dans la séance de la veille, on avaife décidé par l'article ('6 que les ministres ne pourraient être accusés que par la Cliambre des représentants et jugés que par la cour de cassation ; et l'on était d'accord que cet article ne concernait que l'action publique, de sorte que Faction civile restait dans le droit commun, sans préjudice des résolutions qui seraient prises par la suite sur l'amendement de M. François.

Dans la séance du lendemain, la proposition à discuter était celle de savoir si tous les fonctionnaires pourraient être poursuivis tant à

GARANTIE ou toxcnomiAiiES nrutcs. — Chak I.

fins ciriles qu*à fins pabliques, devant les trihonaaz ordinaires et sans autorisation préalable, sauf TexoepUon décrétée la veille k Tégard des ministres.

Si cette proposition avait été adoptée parement et simplement, les ministres se seraient définitivement trouvés, quantàVaetùmetwilef sur la même ligne que les autres fonctionnaires, avec cette seule di£Férenoe que si elle était portée devant la cour de cassation en même temps que Taction publique, une loi devait régler ultérieurement le mode de procéder devant cette cour. Tel était le vœu de MM. de Theux, Van Meenen, Jacques et Forgeur, vœu qu'ils ne trouvaient pas suffisamment exprimé dans Tartide en discussion et qu'ils ont essayé de formuler avec plus de clarté dans leurs amendements.

Mais MM. Lebeau et Barthélémy avaient fait observer que la poursuite k fins civiles contre les ministres, si elle avait lieu selon le droit commun, pouvait avoir des conséquences dangereuses, que ce point méritait un examen ultérieur , qu'il rentrait d'ailleurs dans l'amendement proposé la veille par M. François et renvoyé aux sections, enfin qu*il convenait de l'ajourner.

Et alors M. Devaur avait ajouté que la rédaction de la section centrale pouvait néanmoins être adoptée telle qu'elle était, puisque, s'appliquant sans contredit aux poursuites criminelles, il était toujours nécessaire de dire : sauf ee qui est statué à V égard des ministres.

Le rejet qui vint ensuite des amendements proposés par MM. de Tbeux, Jacques et Forgeur, et l'adoption de l'afticle proposé par la sfction centrale, ne préjugent donc absolument rien au sujet de Vaciion civile* La question de savoir si elle sera réglée par le droit commun ou par des dispositions exceptionnelles, demeure jusqu'à présent indécise; et la portée des mots : sauf ce qui est statué à V égard des ministres^ définitive quant à l'action publique, dépend encore, quant k l'action civile, de la résolution qui sera prise sur l'amendement de M. François.

Voyons maintenant ce qu'est devenu ce dernier amendement.

On se rappelle que dans la <(cance du 20 jan-

VUf.

vier on avaîl adopté Tarticle 66 de la commis sioa avec l'addition proposée par M. Destouvelles.

On se rappelle aussi que l'amendement de M. François tendait, si non k modifier cet article, du moins à le compléter, en réglant non seulement l'action civile, mais encore la poursuite des crimes et délits que les ministres pourraient commettre hors de Vexereice de leurs fonctions. Nous ignorons si cet amendement a fait l'objet d'un examen spécial dans les sections auxquelles il avait été renvoyé et d'un rapport au Congrès. Nos recherches k cet égard ont été infructueuses. Ce qui est certain, c'est que dans la séance du 6 janvier la section centrale, par l'organe de M. llaikem, a proposé de maintenir l'article 66 de la commission, tel qu'il avait été adopté, mais en y ajoutant ces mots : « sauf ce qui sera statué » par la loi quant k l'exercice de l'action ci- >» vile par la partie lésée, et quant aux crimes » et délits que les ministres auraient commis » hors de l'exercice de leurs fonctions. » .

Il suffit de comparer cette addition avec l'amendement de M. François pour être convaincu que l'adoption de l'une emportait le rejet de l'autre. En effet la section centrale abandonnait k la législature le soin de régler, par une loi ultérieure et spéciale, tous les points que M. François tendait à faire décider immédiatement par la constitution ellemême. C'était consacrer l'opinion que M. Raikem avait exprimée dès le principe en disant que ces différents points ne pouvaient trouver place dans la constitution, et qu'jl fallait les réserver pour un décret sur la responsabilité ministérielle; c'était en même temps donner satisfaction à M. Vansnik qui avait demandé que cette réserve fût formellement écrite dans la constitution.

La discussion s'ouvrit. M. Jottrand fit d'abord observer qu'il ne fallait pas que les parties lésées fussent forcées d'intenter leurs actions devant la cour de cassation.

Cette observation, conforme à ce qui avait été précédemment avancé ou proposé par d'autres orateurs, ne fut pas contredite. Au contraire M. Van Meenen, pour la faire consacrer d'une manière expresse, proposa d'ajouter après les

GARANTIE oEt foxctiojijiaiacs pobugs. ^Gvap. I.

mots : ia enur de cassation y ceux-ci : ^act seule^ DANS CB CAS, a le droit etc., espérant que les mots DAns CB CAS auraient eu pour effet de res* treindre la compétence de la cour de cassation au seul cas d*accusation par la chambre des représentants, c'est-à-dire à Taction publique.

Mais M. Jottrand répondit : « Vous ne dé* cidez point par là devant quel tribunal les parties lésées auront le droit d'intenter leur action, si c'est devant tous autres tribunaux que la cour de cassation. Pour garantir ce droit, il faut, me semble^t-il, conserver la rédaction primitive delà section centrale, qui fait suivre l'article 66 de ces mots :

a Sauf ce qui sera statué par la loi quant » à l'exercice de l'action civile par la partie » lésée, et quant aux crimes et délits que les » ministres auraient commis hors de l'exer- » cice de leurs fonctions. »

11 ne fut donné aucune suite à ces observations. M. François lui- même ne défendit plus son amendement, et l'art. 66, avec l'addition que la section centrale y avait faite, fut mis aux voix et adopte.

On s'aperçut alors que la section centrale avait omis de reproduire la proposition de H. Destouvelles adoptée dans la séance du 90 janvier, proposition qui était ainsi conçue : « Une loi déterminera les cas de responsabilité, les peines à inflijrer aux ministres, et le mode de procéder, soit sur l'accusation de la chambre des représentants, soit sur la poursuite des parties lésées. »

Cette omission fut réparée à l'instant même; et l'article 66, ainsi modifié par l'addition de la section centrale et complété par la proposition de M. Destouvelles, forma définitivement l'article 90 de la constitution.

IjC même jour on adopta sans discussion les articlei« 134 et 159 que nous avons déjà rapportés pins haut.

Cette troisième discussion n'a donc eu d'autre résultat que de déclarer dans la constitution qu'une loi résilierait ultérieurement les points qu'on avait ajournés dans les deux discussions précédentes.

Cesr points sont:

!• L'exercice de l'action civile résultant des crimes, délits, et quasi- délits qtic les minis-

tres commettraient dans Pexereice de leurs fimetûms ;

99 L'exercice tant de l'action civile que de l'action publique, résultant des crimes et délits que les ministres commettraient hors de Vexercice de lenrs fonctions.

Il est facile maintenant de déterminer la portée et les coniéquences des articles 24 et 90«

Ces articles décident :

!• Que tous les fonctionnaires de l'ordre administratif, excepté les minisfresy sont sou* mis à la juridiction ordinaire pour les crimes, délits et quasi-délits qu'ils commettraient dans Vexercice de leurs fonctions ou hors de cet exercice; et qu'aucune autorisation préalable n'est requise pour en poursuivre, soit la répression^ soit la réparation civile.

Cette proposition est définitive : on ne pourrait la changer sans changer la constitution elle-même.

Et il est à remarquer qu'aucun fonctionnaire ne peut décliner sa responsabilité en se retranchant derrière Tordre écrit ou verbal d'un ministre, sauf l'exception que nous avons signalée plus haut en faveur de la force publique. (Rapport de la section centrale sur l'article 24.)

S« Que les ministres, pour la répression des crimes et délits qu'ils commettraient dîaiw Vexercice de leurs fonctions ^ ne peuvent être jugés que par la cour de cassation, chambres réunies, et sur l'accusation de la chambre des représentants.

Cette pro|X>sition est également définitive ; et, comme l'article 90 qui la consacre, est conçu en termes généraux, il s'ensuit que la distinction proposée par M. François entre les crimes et délits qui intéressent la généralité des citoyens et ceux qui n'intéressent qu'un ou plusieurs individus ou leurs propriétés, est écartée sans retour.

Mais d'autre part, il reste à faire une loi pour déterminer :

j4. Les cas de responsabilité ministérielle, c'est -à'dire les crimes, délits et quasî-délits que les ministres peuvent commettre dans l'exercice de leurs fonctions;

B. Les peines qui y seront attachées ;

€. Le mode de procéder contr'eux devant b

GARANTIE 0U vo2icTio.i»AUiBi poiues. — Gdap. T.

cour de cassation, sur raction publique et sur Taction civile, (â» § de Tarticle 90.)

Il résulte de ce troisième point que la cour de cassation est compétente pour connaître de Faction civile en même temps que de Faction publique; la loi à faire ne peut lui enlever cette compétence.

Il reste pareillement à déterminer par une loi:

A, Si, en outre, Faction civile résultant des crimes, délits et quasi-délits commis par les ministres dam F exercice de leurs fonctions^ pourra être portée devant les tribunaux ordinaires, au choix des parties lésées ;

If, Si une autorisation préalable sera re^ quise à ce eflet ;