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COMMUNE. Voici la définition qu'en donne l'art, b du tic. ii de la constitution du i4 septembre 1791 .'

« Les citoyens français, considérés sous le rapport des relations locales qui naissent de leur réunion dans les villes, et dans de certains arrondissements du territoire des campagnes , forment les communes. »

Avant de faire ainsi partie d'un corps politique, les communes ont du se former. C'est par elles que les sociétés ont commencé à s'oi'ganiser; elles sont vraiment le plus ancien des pouvoirs, celui dont le besoin s'est fait sentir de prime abord , aux hommes qui se sont rapprochés. « 11 n'y a pas de bourgade, dit très-bien M. le président Hen- 1 ion de Pansey, qui , à l'instant même de sa formation, n'ait reconnu la nécessité d'une administration intérieure et d'une police locale. Cette administration, cette police, exigeaient de l'action et de la surveillance; et les hommes réputés les plus sages en furent chargés. Ces régulateurs, choisis d'abord parmi ceux dont l'âge garantissait la sagesse, ont été successiAcment connus sous la dénomination d'anciens, de gérontes, d'édiles, de décemvirs, de consuls, d'échevins, de maires v.t d'officiers municipaux. C'est sur cette première assise que les législateurs des nations ont élevé I édifice social. » [Du Pouvoir municipal , pages 3

et 40 .

Les Romains conservèrent , en général , aux communes des Gaules, la liberté qu'ils y trouvèrent , en leur accordant le droit de bourgeoisie. Par l'effet de cette constitution, la liberté dont elles jouissaient était grande; elles s'administraient en quelque sorte elles-mêmes , à cause du droit qu'elles exerçaient d'élire leurs magistrats qui conservèrent long-temps le nom de comités civitatis.

Lors de l'invasion des Francs , les communes ne furent pas entièrement dépouillées de ce droit. Les chefs militaires appelés à gouverner la portion du pays à eux commise à titre de fief, suivirent, pour l'exercice de leur pouvoir, les usages conservés dans les communes , et se contentèrent souvent, lors de la tenue de leurs plaids., de présider l'assemblée des magistrats élus , appelésyadices locorum.

Mais les restes du vaste et magnifique édifice élevé par l'esprit droit et solide des Romains, disparurent sous la seconde race de nos rois. L'autorité royale, trop affaiblie, ne couvrait plus de son égide les cités épaises, qui, trop faibles pour résister isolément aux grands vassaux, suivirent la destinée de la popul-tion entière, et tombèrent dans la servitude.

Lorsque la noblesse eut été appauvrie par les guerres lointaines et malheuieuses des croisades, les esprits commencèieut à se relever. Les nouvelles routes ouvertes au commerce permirent aux vas.<;nux de s'enrichir : compagnons des dangers et de la gloire des seigneurs dans les combats , la

, Section I.

distance qui les en séparait n'était plus impossible à franchir. Alors naquit en France cette classe moyenne appelée depuis bourgeoisie , qui , à force de travail et de patience , ressuscita les cités et le régime municipal. Les habitants des communes rachetèrent des seigneurs le libre exercice de quelques-uns des droits de cité. Les rois secondèrent cette heureuse révolution , en accordant des lettres d'affranchissement qui rappelaient , pour la plupart, les anciens droits et usages des cités. Cet affranchissement était également avantageux aux communes et à la monarchie , car l'ordre général ne pouvait être solidement établi que par l'unité du pouvoir royal et l'affaiblissement des grands vassaux. Louis-le-Gros commença ce grand œuvre du rétablissement des communes, qui fut continué sous Philippe-Auguste, Saint- Louis, Philippe-le-Hardi, et Philippe-le-Bel.

Cependant, ce n'est qu'à la révolution que les communes ont été vraiment reconstituées; l'Assemblée nationale conçut et exécuta le dessein de les soumettre à un régime régulier et îiniforme et de les rétablir dans leurs anciens droits. Leur constitution à été plusieurs fois altérée par des décrets qui n'appartiennent plus maintenant qu'au domaine de Ihistoire. La loi du 28 pluviôse an VIII les a ramenées, à peu de chose près, au régime que leur avait donné celle du i4 décembre 1789 ; l'art. 68 de la Charte constitutionnelle l'a reconnu et consacré; et, depuis, des améliorations sensibles ont été faites. C'est ce régime que nous nous proposons de faire ici connaître en cinq sections. La première traitera de l'organisation et des attributions des corps municipaux ; la seconde, de la responsabilité des communes à raison des attentats commis dans leur territoire; la troisième, des autorisations de plaider nécessaires aux communes, et aux particuliers qui veulent plaider contre elles; la quatrième, des biens communaux; la cinquième, des dettes des communes.

Section 1"^^

De Inorganisation des communes et des attributions des corps municipaux .

L La division territoriale des communes , désignées avant la révolution sous le nom de villes, bourgs, paroisses ou communautés, a été maintenue telle qu'elle existait, par la loi du i4 décembre 1789.

F.Ue ne peut être modifiée que par des ordonnances royales rendues en grande connaissance de cause, car il faut être bien shv de faire mieux, pour changer ce qui a été approuvé par l'expérience ries siècles, et consacré par une longue habitude.

Et si les chaiifremcnts de leirlloirc doivent aiteindre les arrondissements coninuinaux, les uns à l'égard des autres, ils ne peuvent être opérés

COMMUINt

qu'en vertu dune loi , parce que c'est une loi (celle du 28 pluviôse an viii ) qui les a fixés tels quils existent. On en trouve la preuve dans les lois du i4 juillet 1819.

II. Dans les communes dont la population n'excède pas 2,5oo habitants, il y a un maire et un adjoint; dans celles de 2,5oo à 10,000 habitants, un maire et deux adjoints; dans les villes dont la popidation excède 10,000 habitants, outre le maire et deux adjoints, il y a un adjoint par 20,000 habitans d'excédant. (Art. 12 de la loi du 28 pluviôse an vm. )

A Paris, il y a un maire et deux adjoints dans chacun des arrondissements communaux {^Ibid. , art. 16.)

Chaque commune a un conseil municipal.

Le nombre de ses membres est de dix , dans les lieux dont la popidation n'excède pas 2,5oo habitants ; de vingt , dans ceux où elle n'excède pas 5,000 habitants ; de trente , dans ceux dont la population est plus nombreuse. ( Ibid. , art. i5)

A Paris , le conseil de département remplit les fonctions de conseil municipal. (/^/(^. art. 17).

Les maires , les adjoints et les membres des conseils municipaux des communes, dont la population est au-dessous de 5,ooo habitants , sont à la nomination des préfets ; ceux des communes dont la population excède ce nombre, sont nommés par le roi ( Ibid. , art i8 et 20. )

Les maires et adjoints sont nommés pour cinq ans , et peuvent être renommés. — Les conseils municipaux se renouvellent tons les dix ans par moitié. (Art. 12 et 1 3 du sénatus-consulte du 16 thermidor an x.)

Telle est, pour le personnel, l'organisation des municipalités.

IIL Les corps municipaux ont deux espèces de fonctions à remplir. ( Art. 49 de la loi du 4 décembre 1789, et i3 de celle du 28 pluviôse an VIII.)

1° Les unes sont propres au pouvoir municipal;

2" Les autres sontpropres à l'administration générale de l'état, et déléguées par elle aux municipalités.

Le maire de chaque commune est, d'ailleurs, officier de l'état civil; il tient, dans certains lieux, le tribunal de police municipale; il est enfin, ainsi que ses adjoints , officier de police judiciaire. Sur ces dernières attributions, qui ne tiennent pas essentiellement au pouvoir des municipalités', voy. y4cte de l'état civil ^ Procès - Tjerbal ^ Tribunal de simple police.

Revenons aux attributions primitives des municipalités , et faisons d'abord la part des conseils municipaux ; on verra ensuite combien est vaste celle du maire et de se^s adjoints.

« Le conseil municipal s'assemble une fois chaque année, du i^"^ au i5 mai, et peut rester assemblé quinze jours. Il peut encore être convoqué «xtra-

, Section I. .555

ordinairement par ordre du préfet. (Art. i5 de la loi du îS pluviôse an vin, et i*"*" de l'ordonnance royale du 28 janvier i8i5.)

« Il entendra et pourra débattre le compte des recettes et dépenses municipales , qui sera rendu par le maire au sous-préfet, lequel Varrêtera définitivement.

X. 11 réglera le partage des affermages , pâtures, récoltes et fruits communs.

« liréglerald répartition des travaux nécessaires à Tentretien et aux réparations des propriétés qui sont à la charge des habitants.

« Il délibérera sur les heso\ns particuliers et lacause de la municipahté, sur les emprunts, sur les octrois ou contributions en centimes additionnels, qui pourront être nécessaires pour subvenir à ses besoins ; sur les procès qu'il conviendra d'intenter ou de soutenir pour l'exercice et la conservation des droits communs.» Art. 1 5 de la loi du 28 pluviôse an vin.

Dans l'exercice de ces fonctions , le conseil municipal est présidé par le maire, qui en est membre de droit. En cas d'absence , maladie ou autre empêchement, le maire est remplacé par son adjoint. Hors ce cas, les adjoints n'ont pas entrée au conseil municipal. Cependant, lorsque le maire présente ses comptes au conseil, il quitte la présidence, et est remplacé par un membre du conseil municipal , choisi d'avance au scrutin secret et à la pluralité des voix par les membres du conseil. Le conseil choisit de même un de ses membres pour remplir les fonctions de secrétaire. (Arrêté du gouvernement du 2 pluviôse an ix.)

IV. Le maire est, seul, chargé de l'administration déléguée aux municipalités : seul aussi il exerce les fonctions propres au pouvoir municipal , et a droit d'agir au nom de la commune qu'il représente.

Il a seulement la faculté d'assembler ses> adjoints , de les consulter, lorsqu'il le juge à propos, et de leur déléguer une partie de ses fonctions. (Art. i3 de la loi du 28 pluviôse an vin , et 7 de l'arrêté précité.)

Mais quelles sont les fonctions propres au pouvoir municipal ? Quelles sont ceWes propres a V administration générale de Vétat , déléguées par elle aux municipalités .''

Voici ce que portent là -dessus les art. 5o et 5r de la loi du i4 décembre 1789.

•< Art. 5o. Les fonctions propres au pouvoir municipal, sous la surveillance q\.\ inspection des assemblées administratives (aujourd'hui des préfets), sont :

« De régir les biens et revenus communs des villes , bourgs , paroisses et communautés ;

« De régler et d'acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées des deniers communs ;

« De diriger et faire exécuter les travaux publics qui sont à la charge de la communauté ;

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« D'administrer les établissements qui appartiennent à la commune, qui sont entretenus de ses deniers , ou qui sont particulièrement destinés à l'usage des citoyens dont elle est composée ;

« De faire jouir les habitans des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues , lieux et édifices publics.

« Art. 5i. Les fonctions propres à l'administration générale , qui peuvent être déléguées aux corps municipaux, pour les exercer sous l'autorité des assemblées administratives, sont:

« La répartition des contributions directes entre les citoyens dont la communauté est composée ; « La perception de ces contributions ; « Le versement de ces contributions dans les caisses de district ou du département ;

« La direction immédiate des travaux publics dans le ressort de la municipalité ;

« La régie immédiate des travaux publics destinés à V utilité générale ;

« La surveillance et \ agencenécessAires à la conservation des propriétés publiques ;

« L'inspection directe des travaux de réparation ou de reconstruction des églises , presbytères et autres objets relatifs au service du culte religieux.» Le plus sûr commentaire de ces dispositions , se trouve dans Yinstruction que l'Assemblée nationale a publiée le même jour, avec l'approbation du roi.

« Les officiers municipaux (y est-il dit) se convaincront aisément que toutes les fonctions détaillées dans Tart. 5i, intéressant la nation en corps et l'uniformité du régime général, excèdent les droits et les intérêts particuliers de leur commune ; qu'ils ne peuvent pas exercer ces fonctions en qualité de simples représentants de leur commune , mais seulement en celle àe préposés et d^agents de V administration générale ; et qu'ainsi, pour toutes ces fonctions qui leur seront déléguées par un pouvoir différent et supérieur^ il est juste qu'ils soient entièrement subordonnés à l'autorité des administrations de département et de district ( maintenant, des préfets et des sous-préfets).

« 11 n'en est pas de même des autres fonctions énoncées en l'art. 5o. Ces fonctions sonl propres au pouvoir municipal, parce qu'elles intéressent directement et particulièrement chaque commune que la municipalité représente. Les membres des municipalités ont le droit propre et personnel de délibérer et d'agir en tout ce qui concerne les fonctions vraiment municipales. La constitution les soumet seulement, dans cette partie ^ à la surveillance et à Y inspection des corps administratifs , parce qu'il importe à la grande communauté nationale que toutes les communes particulières qui en sont les éléments, soient bien administrées j qu'aucun dépositaire de pouvoirs n'abuse de ce dépôt, et que tous les particuliers qui se prétendront lésés par l'administration municipale, puis-

, Section L

sent obtenir le redressement des griefs dont ils se plaindront. » ("Tome i, page 3^8, de la collection générale des lois, édition du Loiivre, in.4°.)

V. Il n'est pas possible d'établir plus clairement la ligne de démarcation qui sépare les fonctions propres à l'administration générale, qui sont déléguées au maire, des fonctions propres au pouvoir municipal.

Pour les premières , le maire agit seul , non pas comme représentant la commune, mais comme officier du pouvoir administratif dont il tient ses pouvoirs , et à la direction duquel il est entièrement subordonné. Dans cette partie de ses fonctions, le maire n'a point, à proprement parler, de volonté personnelle. Il est toujours obligé de suivre la direction que lui donnent ses supérieurs dans l'ordre hiérarchique j ce n'est qu'à eux qu'il doit compte de son administration.

Il en est bien autrement des fonctions propres au pouvoir municipal. La municipalité, agissant alors en vertu d'un pouvoir qui n'émane pas de l'autorité administrative , n'a pas besoin de son autorisation pour rendre ses délibérations obligatoires pour tous les habitants de la commune. Voilà le principe général. Mais il est sujet à des exceptions, parce que les communes étant toujours réputées mineures , sont soumises à la surveillance et à l'inspection de l'autorité administrative, et ce n'est qu'avec son approbation que leurs délibérations peuvent être exécutées. Ces exceptions ont pour objet, Des acquisitions d'immeubles ; Des impositions extraordinaires pour des dépenses locales ; Des emprunts ; Des travaux à entreprendre ; L'emploi des deniers disponibles; Des procès à intenter ou à soutenir.

Le gouvernement impérial , qui voulait réunir dans sa main tous les ressorts de l'administration, s'était réservé le droit de régler lui-même les affaires des communes les moins populeuses.

Le roi a modifié ce régime, qui penchait trop vers le despotisme, par une ordonnance du 8 août 182 1, dont voici les dispositions:

« Art. 1". Les délibérations des conseils municipaux seront exécutées sur la seule approbation des préfets , toutes les fois qu'elles seront relatives à l'administration des biens de toute nature appartenant à la commune , à des constructions , réparations , travaux , et autres objets d'intérêt communal, et que les dépenses pour ces objets devront être faites au moyen des revenus propres à la commune, ou au moyen des im|)Ositions affectées par la loi aux dépenses ordinaires des communes.

« Les préfets rendront compte à notre ministre secrétaire -d'état de l'intéritur, des délibérations qu'ils auront approuvées ;

« a. Toutefois, les budgets des villes ayant plus

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de cent mille francs de revenu , continueront à être soumis à notre approbation.

« Les acquisitions, aliénations, échanges et baux emphytéotiques continueront également à être faits conformément aux règles actuellement établies.

« 3. Lorsque les préfets , après avoir pris l'avis écrit et motivé du conseil de préfecture, jugeront que la délibération n'est pas relative à des objets d'intérêt communal, ou s'étend hors de cet intérêt, ils en référeront à notre ministre secrétaire-d'état de l'intérieur.

« 4- Les réparations , reconstructions et constructions de [bâtiments appartenant aux communes, hôpitaux et fabriques, soit qu'il ait été pourvu à la dépense sur les revenus ordinaires de ces communes ou établissements, soit qu'il y ait été pourvu au moyen de nouveaux droits, d'emprunts, de contributions extraordinaires , d'aliénations , ou par toute autre voie que nous aurions autorisée , pourront désormais être adjugées et exécutées sur la simple approbation du préfet.

■ Cependant, lorsque la dépense des travaux de construction ou reconstruction à entreprendre s'élèvera au-dessus de vingt mille francs, les plans et devis devront être soumis à notre ministre secrétaire-d'état de l'intérieur.

« 5. Les dispositions des décrets et ordonnances sur l'administration des communes, des hôpitaux et fabriques, auxquelles il n'est point dérogé par les articles ci -dessus, et notamment les dispositions des décrets du 3 novembre i8o5 ( lo brumaire an XIV ), du 17 juillet 1808, et de notre ordonnance du 28 janvier i8i5, continueront de recevoir leur exécution.

« 6. La présente ordonnance n'est point applicable à notre bonne ville de Paris, à l'égard de laquelle il sera particulièrement statué.

« 7. Notre ministre secrétaire-d'état au département de l'intérieur est chargé de l'exécution de la présente ordonnance. »

VL Nous avons dit que le maire est le représentant de la commune, pour l'exercice de toutes les fonctions propres au pouvoir municipal, et qu il a, seul ,1e droit d'agir en son nom; mais ce principe n'est vrai que sous une distinction. Il est exact pour tout ce qui tient à la police dans la commune ; le maire agit seul et par lui-même, sous la surveillance et 1 inspection de l'autorité administrative : mais, en ce qui concerne les biens communaux, et les intérêts privés de la commune, il n'en a pas la disposition; la gestion seule lui en appartient. « Le représentant naturel (dit M. de Cormenin ) , véritable et légal de la commune , pour SQS besoins locaux , pour ses biens , pour ses intérêts privés , c'est le conseil municipal ; en ce sens , le maire n'est , vis-à-vis du conseil municipal, qu'un gérant, qu'un administrateur comptable et responsable. En ce sens, il ne peut , sans l'autorisation du conseil municipal, transiger, em-

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prunter, aliéner, payer, disposer d'un seul denier appartenant à la commune. En ce sens, le gouvernement n'est pas moins lié que le maire luimême. Ainsi, le gouvernement peut, à la vérité, refuser d'autoriser une dépense proposée par les conseils municipaux; mais il ne peut, à leur insu et malgré eux, leur imposer des dépenses, dans le seul intérêt d'un particulier, si ce n'est pour l'exécution d'un jugement défmitif intervenu , soit devant les tribunaux, soit devant le consell-d'état, par voie conlentieuse , et sous forme de condamnation , après des débats réguliers et contradictoires entre toutes les parties intéressées. « ( Questions de droit administratifs tome i, pages 177 et 178.)

Pour les biens communaux et les intérêts privés de la commune, le maire a pour régulateur son budget annuel , et les décisions du conseil municipal : s'il les outrepasse, il agit sans pouvoir; il est responsable, en son nom personnel , de tout ce qu'il a fait au-delà du cercle qui lui avait été tracé. C'est pour cela que , comme on l'a vu , il est astreint, chaque année , à rendre compte tles receltes et des dépenses municipales.

VIL Le maire est chargé, seul, et sans le concours du conseil municipal , de tout ce qui concerne la police dans la commune. On n'a point à rechercher, parle raisonnement, quels sont les objets sur lesquels s'étend cette police; ils sont nettement désignés dans les art. 3 et 4? titre ii-, de la loi du 24 août 1790, dont voici les termes :

« Art. 3. Les objets de police confiés à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux sont: \^ tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues , quais , places , et voies publiques ; ce qui comprend le nettoiement, l'illumination, l'enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation de bâtiments menaçant ruine , l'interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments qui puisse nuire par sa chute, et celle de rien jeter qui puisse blesser ou endommager les passants, ou causer des exhalaisons nuisibles ;

« 2" Le soin de réprimer et punir les délits contre la tranquillité publique , tels que les rixes et disputes accompagnées d'ameutements dans les rues , le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les bruits et attroupements nocturnes qui troublent le repos des citoyens ;

« 3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d'hommes , tels que les foires , marchés , réjouissances et cérémonies publiques , spectacles, jeux , cafés , églises et autres lieux publics ;

« 4° L'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids , à l'aune ou à la mesure , et sur la salubrité des comestibles exposés en vente publique;

« 5° Le soin de prévenir par les précautions convenables, et celui de faire cesser par la di-

COMMUNE, Section I.

stribution des secours nécessaires, les accidents et fléaux calaniiteux , tels que les incendies , les épidémies, les épizooties , en provoquant aussi, dans ces deux derniers cas , l'autorité des administrations de département et île district;

« 6" Le soin d'obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionés par les insensés ou les furieux laissés en liberté, et par la divagation des animaux malfaisants ou féroces.

n Art. 4- ï-iCs spectacles publics ne pourront être permis et autorisés que par les officiers municipaux ; ceux des entrepreneurs et directeurs actuels qui ont obtenu des autorisations, soit des gouverneurs des anciennes provinces, soit de toute autre manière, se pouvoiront devant les officiers municipaux , qui confirmeront leur jouissance pour le temps qui en reste à courir, à charge d'une redevance envers les pauvres. »

Les art. 3o et 46 de la loi du 22 juillet 1791, ont ajouté à ces textes les dispositions suivantes :

« Art. 3o. La taxe des subsistances ne pourra provisoirement avoir lieu dans aucune ville ou communauté du royaume, que sur le pain et la viande de boucherie, sans qu'il soit permis, en aucun cas, de l'étendre sur le vin, sur le blé, les autres grains, ni autres espèces de denrées, et ce, sous peine de destitution des officiers municipaux.

« Art. 46. Aucun tribunal de police municipale, ni aucun corps municipal, ne pourra faire de règlement. Le corps municipal néanmoins pourra, sous le nom et l'intitulé àe délibération , et sauf la réformation, s'il y a lieu, par l'administration de département (aujourd'hui le préfet), faire des arrêtés sur les objets qui suivent :

I** Lorsqu'il s'agira d ordonner les précautions locales sur les objets confiés à sa vigilance par les art. 3 et 4 àxx tit. 11, de la loi du 24 août 1790 ;

2" De publier, de nouveau, les lois et réglementa de police, ou de rappeler les citoyens à leur obsenation.

A Paris, ce ne sont pas les maires, c'est un préfet de police qui est chargé de ce qui concerne Ja police dans l'étendue des douze municipalités qui y sont établies (Art. 16 de la loi du 28 pluviôse an VIII. ) Voy. Préfet ^ n" xvii.

VIII. Dans l'exercice de la police, le maire, quoique délibérant et agissant seul , n'en exerce pas moins un pouvoir ^ro^re au pouvoir municipal: de là il suit que ses ordres et ses aîrêtés , pris dans le-^ bornes de ses attributions , sont obligatoires pour les habitants de la commune, sans avoir besoin d'être approuvés par l'autorité administrative supérieure, c'est-à-dire, par le préfet (suprà, n^ iv).

Bien plus, il ne serait pas sans inconvénient qu'il soumît ses arrêtés à l'approbation du préfet , avant de les mettre à exécution. Nous l'avons prouvé au mot Ban.

Cependant il n'exerce ce pouvoir que sous la surveillance et ['inspection de l'autorité administrative supérieure, (pii peut d'office improifvcr et

réformer ce qu'il a fait ou ordonné, aux termes de lart. 5o de la loi du i4 décembre 1789.

L'administration peut, à plus forte raison, réformer ces actes , sur la demande des parties intéressées, suivant l'art. 60 de la même loi qui est ainsi conçu :

« Si un citoyen croit être personnellement lésé par quelque acte du corps municipal , il pourra exposer ses sujets de plainte à l'administration ou directoire du département (aujourd'hui le préfet), qui y fera droit sur l'avis de l'administration du district ( le sous-préfet), qui sera chargé de vérifier les faits. »

Lorsque ce recours est exercé, l'administration supérieure annule tout ce que les actes du maire renferment de contraire aux règles dune sage administration , ou qui excède les bornes du pouvoir municipal.

Ce recours est la seule voie légale pour attaquer et faire annuler les actes du maire : les tribunaux ne peuvent jamais en connaître. Voy. Compétence administrative.

IX. Tant que les arrêtés du maire pris en matière de police municipale, ne sont pas réformés par l'autorité supérieure, ils sont obligatoires pour les citoyens et les tribunaux. En voici un exemple que donne un arrêt de la cour de cassation , du 23 avril 1819, dont nous puisons l'espèce dans le Bulletin criminel.

Antoine Lerasle et sa femme avaient été cités au tribunal de police de Bourges, pour avoir contrevenu à un arrêté du maire, du 21 aoiit 1818, portant défense de couvrir aucun bâtiment en paille ou en roseaux.

Le fait qu'un bâtiment nouvellement construit , appartenant aux époux Lerasle, se trouvait couvert en roseaux', était constant et reconnu. Cependant le tribunal, prétendant qu'aucune contravention n'avait été commise par les prévenus, les avait renvoyés de l'action intentée contre eux par le ministère public.

L'arrêt qui annule le jugement du tribunal de Bourges, dénoncé par le commissaire de police, est ainsi conçu :

«Ouï le rapport de M. Aumont, conseiller, et M. Fréteau , avocat-général, en ses conclusions;

« Vu les lois du 24 août 1790, art. i, 2, 3, § 5 et 6 du titre 11 ;

« Du 22 juillet Ï791 , titre i^'^, art 46;

« Du 16 fructidor an m ;

« Du 28 pluviôse an vm , art. 12 et i3;

« Attendu que la loi du 22 juillet 1791 , titre 1"^, art. 4^5 § i*^"^! autorise les corps municipaux à faire des arrêtés, sauf la réformation, s'il y a lieu, par l'administration du département, « lorsqu'il " s'agira d'ordonner les précautions locales sur les « objets confiés à leur vigilance et à leur autorité, « par les art. 3 et 4, titre 11, de la loi du 24 août '■ 1790, sur l'organisation judiciaire;

COMMUNE

" Que cette loi, titre ii, art. 3,§ 5, place au j rang des objets de police confiés à la vigilance et à l'autorité des corps niuuicipaux, « le soin de « prévenir par les précautions convenables , et « celui de faire cesser par la disLribulion des se- « cours nécessaires, les accidents et lléaux calanii- « teux; tels que les incendies, les épidémies;...

« Que , par les articles cités de la loi du 28 pluviôse an viix, les maires sont substitués aux corps nuuiicipaux créés par la loi de décembre 1789, et en remplissent les fonctions; qu'ils ont donc le pouvoir de faire des arrêtés sur les objets énoncés dans Tart, 4 , titre 11 , de la dernière loi du 24 août 1 790 ;

« Que la contravention aux arrêtés faits par les maires, sur ces objets, est punissable des peines de police, d'après les dispositions cond)inées de l'art. 5 , même titre, de la même loi, et 606 et 607 du Code du 3 brumaire an iv; que la condamnation à ces peines est poursuivie, par le ministère public, et prononcée par ces tribunaux; que ces diverses dispositions de lois relativement aux attributions respectives de l'autorité municipale et des tribunaux de police , n'ont été abrogées par aucune loi postérieure ;

« Attendu que, par un arrêté du 21 août 18 18, le maire de Bourges , voulant , ainsi qu il le déclare dans le préambule de cet acte, prévenir les incendies , très-fréquenls dans cette ville, a statué qu'à partir dudit jour, « nul propriétaire de mai- « sons situées dans la ville et les faubourgs en dé- <■ pendant, ne pourrait construire ou réparer ses « cotiverlures de bâtiment avec de la paille ou des « roseaux ;•>

n Qu'instruit, par une pétition de plusieurs babitants de la ville, que Antoine Lerasle et sa femme, venaient de faire construire un bâtiment dont la couverture devait être en roseaux , le maire de Bourges a pris , ie 3 mars dernier , un arrêté par lequel il a fait défenses auxdits Lerasle de continuer ce genre de couverture , et leur enjoint de la supprimer , si elle était construite ;

« Qu'il est constant et reconnu que nonobstant la sommation faite aux Lerasle, en exécution de l'arrêté du 3 mars, la couverture de roseaux a été achevée depuis cette époque ;

'< Que , cités ai^ribunal de police pour être condamnés aux peines de droit, à raison de leur contravention, les Lerasle, ont, par application de l'art. 109 du Code d'instruction criminelle, été renvoyés rie l'action qui leur était intentée ;

» Que l'arrêté du 21 août 1818, ordonnant des précautions locales pour prévenir les incendies , rentre évidemment dans le S 5 de l'art. 4 du titre II de la loi du 24 août 1790; qu'étant ainsi fait dans Tordre légal des fonctions municipales, il est obligatoire pour les habitants du lessort; qu'en supposant que la disposition qu'il forme mette des entraves à l'usaffe légitime du droit de propriété, sans motifs suffisants d'utilité publique,

, Section L

le recours à l'autorité administrative supérieure est ouvert pour le faire reloimer ou modifier, mais que, tant qu il subsiste, le tribunal de police ne peut, sans s'écarter des principes les plus constants sur la démarcalion des pouvoirs judiciaire et administratif, affranchir les citoyens de l'obligation de s'y conformer, et se dispenser de condanmer quiconque se permet d'y contrevenir;

« Qu'en jugeant que la désobéissance au susdit arrêté ne constituait pas une contravention punissable, le tribunal de police de Bourges, a méconnu l'autorité d'un acte légal du pottvoir municipal, dont son tlevoir est d'assurer l'exécution; qu'il a violé toutes les lois de la matière, et , qu'eu renvoyant les prévenus de l'accusation du ministère public, il a fait une fausse application de l'art. i56du Code d'instruction criminelle;

« D'après ces motifs, la cour casse et annulle le jugement du tribunal de police de Bourges, du i5 mars dernier : et, pour être statué conformément à la loi, sur l'action du ministère public contre Lerasle et sa femme , renvoie l'affaire devant le tribunal de police de déternuné par

délibération prise à la chambre du conseil, etc.»

X. Mais si les tribunaux ne peuvent entraver l'exécution des arrêtés des maires, s'ils sont tenus d'appliquer les peines que ces arrêtés ont établies ; il est ceitain aussi qu'ils ne peuvetît aider cette exécution et appliquer des peines, qu'autant qu'elles reposent sur la loi même, tant pour la compétence que pour la peine , car, d'un coté les juridictions étant d'ordre public, nepeuvent être interverties par un acte administratif, et de l'autre, nulle peine ne peut être prononcée que lorsqu'elle est établie par un texte formel de la loi. Voy. Triùunal correctionnel , n°viri, et à l'article Dimanche^ n° IV, un célèbre arrêt de la cour de cassation qui a formellement consacré ces principes.

XL II n'en est pas des actes du maire, concernant les biens communaux et les intérêts particuliers de la commune, comme de la police municipale; considérée sous le rapport de ces intérêts, la commune est une personne civile capable de contracter, d'acquérir, de posséder , d'agir en justice ainsi que les particuliers. Elle ne peut faire certains actes, ainsi qu'on l'a vu ci-dessus n*' v, qu'avec l'autorisation de l'administration supérieure ; elle fait les autres sans autorisation, comme un mineur émancipé fait seul les actes de pure administration ; mais ((uand elle a ainsi opéré, suivant les formes prescrites, et dans le cercle du pouvoir qui lui est propre, ses actes n'étant que ceux d'une personne privée , ne peuvent être ni annulés, ni modifiés, ni expliqués par l'administration. Les tribunaux seuls peuvent en connaître.

C'est sur ce principe que par arrêt du 2 janvier 1817, la cour de cassation a jugé qu'un bail de revenus comnujnaux , fait par un maire en la forme d'adjudication , et approuvé par le préfet,

56o COMMUNE

n'est pas pour cela un acte administratif, ou de la puissance publique^ mais un acte privé émané du itérant de la commune, et que dès lors, s'il y a contestations sur le sens , l'effet ou l'étendue de ce bail, le litige ne peut être jugé que par l'autorité judiciaire, à l'exclusion de l'autorité administrative.

Cet arrêt a décidé en outre, i° que le jugement qui , sur les poursuites du ministère publicy condamne correctionnellement un individu, comme coupable d'un délit résultant d'un fait implicitement déclaré licite par des jugements antérieurs et irrévocables, rendus au civil entre le condamné et les plaignants , ne viole pas la chose jugée, parce qu'il n'y a pas eu identité de parties.

2*^ Que dans le vrai sens de l'art. 174 du Gode pénal, la concussion est le fait ai! xxn fonctionnaire public; d'où il suit que le simple fermier d'une halle communale qui aurait perçu des droits excessifs , contre les termes de son bail qui le lui interdit à peine de concussion, ne peut être déclaré concussionnaire.

Voici comment le Bulletin criminel retrace l'espèce de cet important arrêt :

Par acte d'adjudication du 10 décembre 1814, fait par un des adjoints de la municipalité de Rouen , Lecardé prit , à titre de ferme , pour six années qui durent commencer le i*^"^ janvier 181 5, la perception des droits d'étalage dans les halles aux toiles et aux cotons de ladite ville. Le prix de ferme annuel fut porté à 4^}000 fr.

Le prix de chaque place dans la halle aux toiles fut fixé, par année , à 24 freines par chaque mètre de longueur ; et pour la halle aux cotons, il fut porté à 12 francs par an, et pour chaque mètre.

Il fut fait défense à Lecardé de percevoir des marchands , de plus fortes contributions , sous peine d'être considéré comme concussionnaire, et d'être traduit devant les autorités compétentes.

On lui défendit d'exiger des marchands aucune somme pour le dépôt, dans les halles, des marchandises qui y seraient laissées d'un marché à l'autre.

Et on lui imposa diverses obligations, notamment, i" de tenir les halles ouvertes les jeudi et vendredi de chaque semaine , aux heures indiquées ; 2"de veiller à ce que personne, autre que les forains, ne piit s'introduire par le ])etit escalier; 3" d'éclairer, à ses frais, les halles et les escaliers, les vendredi soir et jeudi matin; 4" de veiller, en bon père de famille, à la conservation des marchandises qui seraient laissées dans les halles d'un marché à l'autre, de n'y laisser entrer ni feu, ni mendiants , etc.

On le chargea encore de rendiourser au fermier sortant la valeur estimative des bancs mobiles et petits magasins qu'il a fait construire, à ses frais, pour le service de la halle aux cotons

, SectiojY L

sauf à Lecardé à user de la même faculté lors (îe sa sortie ; et , en conséquence de cette clause , Lecardé a remboursé à ses prédécesseurs une somme de dix-neuf cents et quelques francs pour cet objet, et, par ce moyen, il est devenu propriétaire desdits bancs mobiles et magasins.

Enfin, il fut dit dans le bail, que tout marchand qui, n'ayant point de place dans les halles, voudrait y vendre à bras, paierait au fermier le même prix déterminé pour chaque mètre de longueur ; et que toutes difficultés qui pourraient s'élever, sur l'interprétation ou l'exécution dudit bail, seraient portées devant le maire , pour être par lui décidées administrativement , et ses décisions exécutées provisoirement, sauf le retour de droit et sans y préjudicier.

Ce bail à ferme fut approuvé par le préfet du département.

il faut observer qu'avant cette dernière adjudication , les droits de hallage se percevaient sur chaque pièce de toile , à la sortie de la halle.

Lecardé , voulant prévenir les marchands forains du changement dans le mode de perception, fit imprimer et afficher dans la halle, avec l'approbation du maire, des placards indiquant qu'à commencer du i^*^ janvier 181 5, les droits de hallage seraient perçus à raison de 24 francs par an et par place d'un mètre de longueur.

11 paraît que les marchands forains, fréquentant les halles de Rouen , desiraient qu'il fût pris de nouvelles mesures, telles qu'ils ne pussent avoir aucune inquiétude sur la sûreté des marchandises qu'ils étaient obligés de laisser dans la halle d'un marché à l'autre : en conséquence, ils engagèrent Lecardé a faire éclairer la halle toutes les nuits de l'année, et à la faire veiller chaque nuit par des hommes armés ; et ils promirent de 1 indemniser de ces nouveaux frais.

Lecardé accepte ces propositions faites par plus de six cents fabricants, avec la plupart desquels il passa des baux à loyer, sur le pied de 4o francs par chaque mètre de longueur, et après avoir calculé, dit-il, que le taux des nouveaux frais qu'il était obligé de faire s'élevait à près de 16 francs par chaque place.

Ces conventions furent réciproquement exécutées pendant quelques mois; mais ensuite plusieurs fabricants, s'appuyant des conditions du bail fait à Lecardé , se refusèrent au paiement de leur location sur le pied de 4o francs par mètre, lorsque le bail de Lecardé en fixait le prix à 24 francs seulement.

Lecardé traduisit ces refusants devant la justice de paix, où ils furent condamnés, conformément à leurs propres conventions : ces jugements, dit Lecardé, ont été exécutés.

Bientôt après, vingt -huit à trente fabricants, parmi lesquels on voit figurer plusieurs de ceux déjà condamnés en justice de paix, adressèrent au procureur du roi près le tribunal de Rouen , un

mémoire par lequel, après avoir rappelé les principales conditions du bail fait à Lecardé , notamment la fixation du prix de chaque place d'un mètre à 24 f'- dans la halle aux toiles, et à lafr. dans la halle aux cotons, et la défense expresse d'excéder les prix , sous peine de concussion ; ils dénoncèrent ledit Lecardé comme ayant abusé de leur bonne foi, et ayant employé vis-à-vis deux la surprise et même la violence pour les faire souscrire des baux à des prix beaucoup plus élevés que ceux déterminés par son bail , comme ayant exigé d'eux des prix excessifs, et s'étant ainsi rendu coupable de concussion.

Après une instruction préliminaire, Lecardé fut renvoyé devant le tribunal correctionnel de Rouen.

11 établit sa défense sur les faits ci-dessus rappelés, sur d'autres encore particuliers à la halle aux colons ; il s'appuya sur les propositions à lui faites par les fabricants pour la plus grande siireté de leurs marchandises, et sur les conventions réciproques qui avaient été la suite de ces proposisitions ; conventions qu'il soutint avoir été faites de bonne foi , librement et volontairement, entre les contractants.

Et il dit que, s il s'agissait d'examiner et déjuger si ces conventions étaient permises ou interdites par son bail , ou si elles en violaient ou non les clauses et conditions, il n'appartient qu'à l'autorité administrative de décider ces questions , parce qu'elle seule était compétente , d'après les lois , sur ces attributions, pour expliquer et interpréter , au besoin , le bail qui était émané d'elle.

Que si , au contraire, ces conventions étaient étrangères audit bail, et indépendantes de ses clauses et conditions , les questions qui en dérivaient rentraient dans le droit commun , et qu'elles devaient être jugées par les tribunaux civils.

Le tribunal correctionnel de Rouen , n'eut point égard à cette défense de Lecardé : ce tribunal pensa qu'il avait exigé des sommes excédant les droits qui lui étaient dus ; et le considérant comme préposé de la municipalité de Rouen pour la perception de ces droits, il le déclara concussionnaire, elle condamna à un emprisonnement de deux années, en une amende de a, 000 francs et aux frais.

Ce jugement a été confirmé par l'arrêt qui est attaqué.

Lecardé s'est pourvu régulièrement , et il a présenté les moyens suivants :

1° Incompétence ratione materiœ^ en ce que, s'agissant de l'interprétation d'un bail émané de 1 autorité administrative, les tribunaux correctionnels ne pouvaient pas en connaître ;

a° Violation de l'autorité de la chose jugée et de l'article i35i du Code civil.

3*^ Violation des articles i34i et suivants du même Code ;

4° Fausse application de l'article 174 du Code pénal , sous trois rapports : 1" Lecardé n'est point