IX

Quand et comment les biens des communes peuventils être aliénés ?

Voy. Inaliênabilité y sect. m, § m.

Section V.

Dettes des communes.

Des dettes des communes, antérieures a i-j)^.

Des graves questions se sont élevées sur cette matière, depuis la promulgation de la loi du 24

COMxAIIjNE,

août 1793. L'interprétation des différentes dispositions de cette loi a donné lieu a une longue controverse; mais le sens et les effets de ces dispositions ont été déterminés très-explicitement par le conseil-délat, et la jurisprudence sur ce point paraît imnuiablement fixée.

I/article 02 de la loi précitée porte : « Toutes

■ les dettes des communes, des départements ou .< des districts, contractées en vertu d'une délibera- « tion légalement autorisée, ou dont les fonds en « provenant auront été employés pour létablisse- H ment de la liberté, jusques et compris le 10 août « 179^, sont déclarées dettes nationales. »

Lart. 90 est ainsi conçu : « Toutes les créances « dues par la république aux communes, à quel- - que titre que ce soit, sont éteintes et suppri-

■ niées dès ce jour, au profit de la nation ; elles « ne seront plus portées sur les livres ou états -. de la dette publique.

« Art. 91. Tout l'actif des communes pour le « compte desquelles la république se charge (Tac- « quitter les dettes , excepté les biens communaux •< dont le partage est décrété , et les objets desti- " nés pour les établissements publics, appartient, « dès ce jour, à la nation , jusqu'à concurrence du « montant des dettes. »

Nous avons exprimé déjà notre opinion sur l'esprit qui dicta ces dispositions ; nous ne nous appesantirons pas sur ce point, car il s'agit surtout en ce moment de leurs conséquences plutôt que de leurs principes , et à cet égard nous ferons remarquer ici, qu'il faut bien se garder de confondre cette loi parmi celles qui, plus injustes, plus cruelles encore , telles que les lois relatives aux biens des émigrés, ont conféré cependant à des tiers, agissant sous l'autorité de ces lois , par une stipulation légalement licite, un titre incommutable en vertu duquel ils possèdent ce que l'état leur a vendu.

Rien de commun entre les motifs qui rendent inattaquables les ventes de biens nationaux, et l'aspect sous lequel doit être envisagé l'acte de force majeure par lequel l'état dépouilla les créanciers des communes de ce qui leur était dû; ici, point de tiers intéresses à qui 1 état ait conféré, au détriment des créanciers des commîmes, quelque droit que la légalité rendrait incontestable. Que porte effectivemeut la loi du 24 août ? deux choses, i** que toutes les dettes des communes sont devenues nationales ; 2^ que tout 1 actif des communes, pour le compte desquelles la république se charge d'acquitter les dettes, appartient à la nation, jusqu'à concurrence du montant desdites dettes.

Il V a deux points à distinguer dans l'exécution des mesures prescrites, comme dans le texte que nous avons cité : letat s'est-il emparé d une portion de l'actif dune commune, en déclarant qu'il devait payer ses dettes, et que la compensation prévue s'opérait.^ tout est consommé, l'opération

SlctiOiV V, § I. 579

a été complète, toute la loi est exécutée, et la commune doit ctrc libérée; car si l'état mancpie à sa promesse, et ne paie point, cela n'est nidlenicnt de son fait.

Mais si l'état ne prend aucune portion de l'actif de la commune, si elle conserve tous ses biens, est-elle donc encore affranchie du paiement de ses dettes!' peut -on dire que l'état ait entendu se charger aussi cette fois des dettes, sans que cependant il eut usé de la faculté qui lui était donnée, de s'emparer d'une portion tle l'actif é([uivalent au montant de ces dettes? c'eut été là une rare générosité de la part de l'état; or, était-ce dans un esprit de libéralité que furent conçues les dispositions qui nous occupent, et croit -on que le fisc conviendrait d'aussi bonne grâce que lui seul est débiteur au lieu et place des coni naines , s'il n'avait à opposer la commode exception de la déchéance ^

S'il est évident que l'état ne voidut pas se substituer à la commune pour le paiement de toutes ses dettes , s'il ne lui a ravi aucune part de SQS biens, même sous le vain prétexte de payer ces dettes , dont alors elle eût été dégagée , quel est donc le motif sur lequel on s'appuierait pour déclarer aujourd'hui les communes libérées P

Il avait paru à beaucoup de bons esprits qu'on ne pouvait admettre ce principe , par la bonne raison que les dispositions de la loi n'avaient pas été exécutées à l'égard des communes auxquelles l'état avait laissé tous leurs biens; que les lois sont indivisibles, surtout les lois de rigueur, surtout alors que quelques-unes de leurs dispositions tempèrent la dureté de l'ensemble de la loi ; parce qu'il est contraire à tout principe, en matière d'interprétation, qu'on puisse isoler une seule des dispositions d'une loi, s'en autoriser, et méconnaître l'effet des dispositions corrélatives ; parce que, en définitive, on ne trouvait pas écrits, dans la loi du 24 août 1793 , ces mots : il est défendu aux communes ., auxquelles on n'a pas pris leurs biens .^ de payer leurs dettes ^ et que c'est bien le moins que des choses de cette nature, loin de se présumer, soient clairement et bien explicitement exprimées. Le gouvernement lui-même a montré long-temps de l'incertitude sur ce point; et nonseulement il hésitait à consacrer nettement le principe absolu de la libération à.c?, communes , à ime époque même ou l'on n'avait pas encore abjuré toutes les idées qui avaient pu servir de base à la loi dont il s'agit, envisagée dans toute sa rigueur , mais en outre , plusieurs décisions particulières, rendues depuis 1798 jusqu'en 18 12, ont laissé à la charge des communes des dettes antérieures à 1793, et on trouve dans les motifs de quelques-unes de ces décisions, que la commune ayant acquitté les rentes ou les intérêts, ou n'ayant jamais contesté les créances , les créanciers n avaient pas dû se pourvoir en temps utile auxjlns de "c faire liquider,

En 1819, à l'occasion d'une espèce particulière, la question générale s'est reproduite, et a éié posée nettement, au conseil-d'élat ; les avis ont été partagés; on s'est livié à une discussion longue et approfondie : en résultat, le conseild'état a pensé que les coninnuies étaient définitivement libérées de toutes les dettes antérieures au 24 août 1793.

Un grand nombre d'ordonnances, rendues récemment sur cette matière, ont toutes rejeté les demandes des créanciers, sur le motif que, d'après les dispositions des art. 82 et 85 tle la loi du 24 aoiit^ les dettes des communes, antérieures à 1793, ont été déclarées nationales, et que les créanciers ont été tenus de se pourvoir en liquidation.

Toute discussion doit cesser aujourd'hui, dès lors que la jurisprudence est fixée.

iVous ne croyons pas avoir besoin de dire ici , que les communes ne peuvent pas, même volontairement, payer les dettes dont il s'agit, avec les londs dont l'administration surveille l'emploi : les sommes qu'elles voudraient y consacrer ne pourraient plus aujourd'hui être maintenues sur leur budget, d'après le principe établi.

Des ilettes antérieures a 1798 qui ^ d'après la loi (lu 24 août, ont été parées par les communes.

COMMUNE, Section V, § II, TU et IV.

On avait été jus(|u'à prétendre qu'il pouvait y avoir doute sur la validité des paiements, que les communes auraient faits en vertu de créances certaines et liquides, avec l'autorisation de l'administration. Mais nous ne pouvons comprendre d'où l'on voulait induire qu'il existât une action quelconque ( l'action condictio indebiti par exemple ) pour un cas où une dette , n'étant point contestée dans son origine , où la qualité de la personne débitrice ne l'étant pas non plus, la commune aurait opéré le paiement d'une créance certaine, liquide, exigible ? pouvait-on dire qu'il existait un fait du souverain par lequel l'obiio-a-

tion primitive avait été résolue ? nullement, cari opposition contre l'arrêté du mini l'état, incertam lui-même sur l'interprétation à l'ordonnance, qui aurait déterminé donner aux dispositions de la loi du 24 août " - -

n'avait jamais voulu se prévaloir de cette loi pour défcndreforinellemcnt aux conununes, qui avaient conservé leurs biens, de payer leurs dettes; or, s'il y a quelque chose de permis tant que la loi ne le défend pas, c'est peut être bien de payer ce ({uon doit.

. Nous n'imaginons qu'un seul motif sur lequel eut pu s'appuyer la décision qui aurait prononcé que les créanciers, payés par les communes depuis 1793, d'une créance antérieure à cette époque, pouvaient être sujets à répétition; on n'aurait pu dire qu'une chose, c'est qu'il existait une loi dont les dispositions, interprétées en divers sens, pouvaient un jour être entendues de ma-

nière

de leurs dettes. Nous croyons ne rien exagérer; il est impossible qu'on eût trouvé des motifs moins bizarres, pour annuler les paiements dont il s'agit, faits à des époques où l'on était très-fort eu doute sur le véritable sens de la loi du 24 août. Un décret du 3o septembre 181 1 , a décidé que les créanciers remboursés sont déchargés de toute répétition de la part des communes ; et cette étrange question ne paraît pas s'être reproduite.

§ Ilf.

Du mode de paiement des dettes des communes [postérieures a 1793) non contestées.

Quand une dette communale est avouée, c'est l'administration seule qui doit déterminer le mode de paiement; c'est sous sa surveillance et sa direction que les communes peuvent recourir aux expédients destinés à leur fournir les fonds nécessaires; c'est le plus souvent dans les deux moyens indiqués ci- dessus section iii, § vu, que consistent toutes leurs ressources, et elles n'en sauraient disposer sans le concours de l'autorité administrative. On n'a pas besoin d'énumérer ici les motifs d'ordre général qui nécessitent cette marche ; si les parties qui réclament d'iuie commune le paiement d'une dette, dont l'origine et le montant ne forment point matière à contestation (car ici les tribunaux sont tout-à-fait incompétents quant aux voles d'exécution), avaient à se plaindre des lenteurs ou des difficultés qu'apporteraient à leur liquidation les fonctionnaires administratifs inférieurs, il y aurait un recours de di'oit ouvert auprès du ministre de l'intérieur, et la décision du ministre pourrait être déférée au roi en son conseil-d'état , par la voie contentieuse. C'est sur ce principe qu'il a été décidé, par une ordonnance rendue le 21 août i8i5, sur le rapport i\v\. comité du contentieux , qu'un créancier qui verrait ses droits évidemment lésés par suite du mode adopté pour l'exécution des condamnations par lui obtenues , était admis à former tierce-

istre , ou même ce mode d'exécution. Ainsi tous les intérêts se trouvent ménagés; les droits du créancier ne peuvent être paralysés, et l'autorité administrative intervient assez directement pour que le mode de paiement ne soit point contraire à ses vues générales.

La jurisprudence de la cour de cassation et du conseil-d'état, n'ont pas varié, quant à ces deux points. Voy. Saisie-arrêt , § i , n" m.

§ IV

De r exécution des jugements qui prononcent des condamnations contre les communes.

Lorsqu'il y a eu procès entre une commune et sou créancier, lorsque des condamnations ont

à ce que les communes fussent affranchies | été prononcées contre elle, l'exécution des ju

genients ne peut être poursuivie clirectenient par la partie qui les a obtenues. Elle ne peut faire proeéiier ni à des expropriations ni à des saisies sur les biens appartena:it à la conuuune ; toujours, d'après le même principe, qu'aucune portion des biens ilune commune ne peut recevoir une destination giw/congui'j sans l'autorisation de l'administration, donnée en la l'orme requise; 1 administration seule peut pourvoir au paiement. Souvent cette marclje a présenté de graves inconvénients ; l'autorité de la chose irrévocablement jugée , pouvait être méconnue, pouvait du moins demeurer presque sans effet, ne fut-ce que par la force d inertie dé quelque fonctionnaire administratif. On avait douté si alors que des sommes liquides exigibles, appartenant à des communes, existaient entre les mains d'un tiers, les créanciers, dont les droits avaient été reconnus par des jugements ou arrêts définitifs, ne pourraient point r/e piano ^ saisir-arrêter ces sommes, mais cette idée a été repoussée ; on a considéré que si quelque partie des biens d'une commune, pouvait être distraite de son actif sans la participation de l'autorité adminislrative , il y aurait bientôt incertitude et incohérence dans les mesures d'ensemble que 1 on pourrait prendre à l'égard des communes. Aussi tous les doutes qui existaient sur cette matière , out-ils été levés par l'avis du conseil-d'état dn 12 août 1807, qui fait aujourdhui loi sur la matière, et dont un des motifs est ainsi conçu:

'< Considérant que pour obtenir un paiement

« forcé, le créancier d'une commune ne peut ja- '< mais s'adresser qu'à l'administration ; que cette "■ distinction , constamment suivie par le conseil- '■ d'état, est fondée sur ce que, d'une part, les « communes ne peuvent faire aucune dépense , « sans y être autorisées par l'administration ; que « de l'autre, les communes n'ont que la disposi- « tion des fonds qui leur sont attribués par leur «■ budget, et qui tous ont une destination dont « l'ordre ne peut être interverti, etc »

Des Transactions.

S il est des cas où les transactions doivent être utiles, c'est sans contiedit, alors qu'il s'agit de personnes qui ne sont pas sui juris^ dont les intérêts sont confiés à des représentants ou à des procureurs , dans l'impossibilité légale où elles se trouvent de les défendre elles-mêmes. L'intérêt public, l'intérêt de plusieurs, quelque puissant qu'il doive paraître, par cela même qu'il s'agit d'un être moral , semble moins peser dans la balance, que celui d'un particulier qui vient luimême débattre avec chaleur , avec suite , ce qui touche à son bien être, à sa fortune ; la poursuite d'un procès exige une surveillance continue à laquelle on ne se résigne que par intérêt personnel.

COM3IUNE, Section V, § Y et VI. 5cSi

Ainsi donc dès qu'une commune doit l'aire valoir des droits litigieux, il est à désirer pour elle que l'on en vienne à des voies de conciliation ; d'autant que les formalités prescrites pour la validité des transactions oîi elles sont intéressées , par l'arrêté du 21 frimaire an xii, et le décret du 18 janvier i8ï3, protègent les conununes au point, qu'aucune de leurs prétentions ne pont être étouffée, aucune portion de leurs intérêts sacrifiée. Les communes ne peuvent transiger qu'après délibération du conseil municijial, l'avis de trois jurisconsultes désignés par U; préfet du département, après que le préfet lui-même et le ministre de l'intérieur ont donné leur opinion ; enfin la transaction n'est consonmiée, qu'après qu'elle a été homologuée par une ordonnance royale. Il est à remarquer que, d'après le mode d'examen établi en ce moment pour des actes tie cette nature, le comité de lintérieur du conseild'état , est appelé cà délibérer sur la transaction proposée, et présente l'ordonnance d'homologation. Devant lui s'établit un véritable débat (extrajudiciaire à la vérité, comme il convient en cette matière), où les deux parties, et même de simples habitants de la commune, sont admis à faire valoir les faits et les motifs, négligés souvent ou omis durant le cours de l'instruction. Dès lors il paraît difficile que la véritable position des parties, et tous leurs droits ne soient point parfaitement connus et appréciés.

Nous n'avons pas besoin de faire observer que si la transaction préjudiciait à des tiers, toute action de droit leur est ouverte devant les tribunaux.