La loi du 7 août 1851, sur les hôpitaux et hospices
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(art. 9 et 10), soumet les délibérations des commissions administratives hospitalières aux règles imposées aux communes « pour les acceptations de dons et legs ». C'est dire que, lors de la promulgation de la loi, on entendait soumettre les hospices au régime de la loi du 18 juill. 1837, alors en vif^ueur. Mais, les dispositions spéciales de la loi du 18 juill. 1837 relatives aux refus de dons et legs ayant été abrogées (sauf pour Paris) par la loi de 1884, il semblerait difficile de les invoquer aujourd'hui à l'égard d'établissements pour lesquels d'ailleurs elles n'avaient •pas été édictées. Des solutions analogues ont été adoptées par la jurisprudence en matière d'autorisations de plaider. — V. Besançon, 27 mai 1891, Hospice de Dùle, [Rev, des établ. de bUnf., 1891, p. 204] — Cons. d'Et., 4 nov. 1891, bur. de bienf. de Brugnières, [Leb. chr., p. 834]
957. — L'administration de l'assistance publique de Paris, au contraire, à laquelle est applicable la loi du 7 août 1851 (V. suprà, v» Assistance publique, n. 1002), demeure soumise aux prescriptions des lois de 1837 et de 1867, non abrogées pour Paris.
958. — Nous avons exposé les textes qui soumettent certaines personnes civiles à des autorisations pour le refus des dons et legs. Ce sont : la ville de Paris, seule exclue du bénéfice de la loi du 5 avr. 1884 dont l'art. 112 déclare « définitif» le refus dacceptation des dons ou legs par le conseil municipal, après deux délibérations; les bureaux de bienfaisance; enfin l'administration de Tassistancei publique de Paris.
959* — Les décisions du Conseil d'Etat constatent qu'avant la loi de 1884, il reconnaissait au gouvernement le droit d'autoriser d'of6ce l'acceptation de libéralités faites aux communes, alors que les conseils municipaux avaient pris des délibérations de refus. Décidé, en ce sens, sous le régime de la loi de 1837, que si l'art. 19, L. 18 juill. 1837, range 1 acceptation des dons et legs faits à la commune parmi les oojets sur lesquels il appartient au conseil municipal de délibérer, l'art. 48 de la même loi dispose que les délibérations qui porteraient refus de dons et legs ne sont exécutoires qu'en vertu d'une ordonnance ; que cette disposition a eu pour but d'appeler le chef de l'Etat à apprécier les motifs sur lesquels étaient fondées les délibérations des conseils municipaux portant refus d'acceptation de dons et legs et lui a donné le pouvoir de prendre une décision en sens contraire. — Cons. d'Et., 14 avr. 1864, Comm. d'Eysuies JS. 64.2. 150, P. adm .chr., D. 64.3.97]; — 16 mai 1873, Ville de Toulouse, [S. ':5.2.i24, P. adm. chr., D. 74.3.52]; - 29janv. 1875, Michel, [S. 70.2.276, P. adm. chr., D. 75.3.79] — Dec. min. InL 1862, n. 7, [Bull, off, min, Ja^, 1862, p. 34] — Av. com. int. Cons. d'Et., 23 déc. 1834, et 22 mai 1838, donations à la commune de Sauteyrargues, et de l'assemblée générale du Cons. d'Et., 25 févr. 1835, [cités par Aucoc, Traité des sections de commune, p. 496 et s.J — Av. Cons. d'Et., 26 févr. 1835, legs d'Audigier à un hameau dépendant de la commune de Tonnerre, et ordonnance conforme du 26 févr. 1835, [Tissier, t. 2, n. 475, p. 366, note 1, et p. 370, note 1.
960. — Le gouvernement recommandait d'ailleurs à ses subordonnés de ne recourir à la voie de l'autorisation d'office que dans le cas où la libéralité était notoirement avantageuse. — Décis. min. Int. 1857, n. 88, et 1860, n. 50, [Bull. off. min. Int., 1857, p. 284 et 1860, p. 429]
901. — 11 faisait connaître que si le droit d'autorisation d'office était attribué au gouvernement et à ses délégués par les lois communales, c'est que les communes ne pouvaient avoir, en matière de libéralités, la même initiative qu'en matière d'acquisitions, ventes et échanges, qui donnent lieu seulement à une conversion de valeurs; qu'il est logique de concevoir qu'une commune ne peut pas plus renoncer à. une libéralité avantageuse qu'il ne lui est loisible de dissiper le patrimoine communal. — Décis. min. InL 1858, n. 88, [Bull. off. min. Int. 1858, p. 315]
962. — D'autre part, si le pouvoir central ou ses délégués étaient fondés à autoriser d'office, ils ne pouvaient cependant le faire qu'autant que le conseil municipal avait délibéré, au préalable) sur l'acceptation ou le refus de la libéralité, conformément aux lois. — Cons. d'Et., 16 mai 1873, précité; — 29 janv. 1875, précité.
9G3« — Décidé que le pouvoir de statuer d'office appartenait, aussi bien qu'au chef de l'Etat, au préfet, dans les cas où il était compétent en vertu du décret du 25 mars 1852. — Cons. d'Et., 14 avr. 1864, précité ; — 29 janv. 1875, précité. — Décis. min. Int. 1858, n. 27 [Bull. off. min. Int.y 1858, p. 131; et 1861, n. 68, op, cit., 1861, p. 417]
Répbrtoirb. — Tome XVII I.
964. — Nous citerons encore les décisions suivantes, autorisant l'acceptation d'office de libéralités faites à des bureaux de bienfaisance : Avis Cons. d'Et., 25 févr. 1835, bur. de bienf. de Calais, [cité par Aucoc, Traitr des sect, de commune, p. 496] — Proj. de décr. sect. InL Cons. d'Et., 8 août 1876, bur. de bienf. de Tout-le-Monde, [Tissier, L 2, n. 475, p. 367, note 6]
965. — Cette jurisprudence est à l'abri de toute critique. Dès lorsqu'on admet qu'une personne civile est soumise parles lois à dos autorisations pour le refus des libéralités, il est clair que l'autorité compétente a qualité pour statuer favorablement ou défavorablement sur la demande formée par un établissement à l'effet de refuser la libéralité; mais il n'en est ainsi que sous la condition, exigée parla même jurisprudence, que le conseil forniant la représentation dolibérative de rétablissement intéressé ait délibéré sur la question, puisqu'il est de principe que la délibération de ce conseil constitue un élément essentiel de l'instruction. — V. suprà^ n. 353 et s., 563 et s.
96G. — Dans les mêmes cas, évidemment aussi et pour les mômes motifs, l'autorité qui peut autoriser l'acceptation, bien que l'établissement intéressé demande l'autorisation de refuser, est fondée à n'autoriser que partiellement. — Tissier, t. 2, n. 475 et 480, et avis sect. Int. Cons. d'Et., 25 févr. 1835, précité; — Ducrocq, Cours de dr, adm., 6»* éd., t. 2, n. 1448 et 1449.
967. — La jurisprudence qui vient d'être exposée a été étendue par la section de l'intérieur du Conseil d Etat et par l'administration à des établissements à l'égard desquels aucune loi ni même aucun décret ne permet de procéder par voie d'autorisation d'office. La circulaire du ministre de l'Instruction publique et des Cultes, en date du 10 avr. 1862, relative aux fabriques qu'aucune loi ni aucun décret n'astreignent à l'autorisation pour renoncer aux libéralités, s'exprime comme il suit [Bull, off. min. Int., 1862, p. 115] : u II ne vous échappera pas, non plus, Monsieur le Préret, que les établissements pubhcs ont besoin, pour renoncer aux legs faits en leur faveur, de la même autorisation que pour les accepter ». Aucun motif n'est d'ailleurs fourni à l'appui de cette opinion; et il est à remarquer que le ministre entend que le droit d'autorisation d'office s applique à « tout établissement public ». Le ministre de rintérieur partageait sans doute cette opinion, lorsque, sans chercher davantage à la justifier, il faisait insérer, comme annexes à sa circulaire du 5 mai 1852, précitée, pour l'application du Décret du 25 mars 1852, des modèles d'autorisations d'office, non seulement en ce qui concerne les bureaux de bienfaisance, sujets à l'autorisation d'office en vertu de l'ordonnance du 6 juill. 1846, et ce qui concerne les établissements hospitaliers, qui paraissaient alors pouvoir y être aussi soumis par application de la loi du 7 août 1851 combinée avec celle du 18 juill. 1837, mais aussi en ce qui concerne les monts-de-piété qu'aucune loi ni aucun règlement ne soumettaient à ce régime.
968. — Les motifs qui sont allégués par les auteurs pour justifier cette doctrine nous semblent peu satisfaisants. ((L'intervention du gouvernement » d'après M. Tissier, dans la première édition de son traité, n. 222, (( ne dérive pas de ses pouvoirs ordinaires de tutelle administrative; elle a sa base moins dans les lois et décrets organiques de chaque établissement public que dans l'arU 910, C. civ.; si f on consulte la tradition historique et les travaux préparatoires du Code civil, il n'est pas douteux que le législateur n'ait entendu armer le gouvernement d'un pouvoir discrétionnaire... Si les règles ordinaires d'exercice de la tutelle sont écartées à divers points de vue, il n'y a rien d'étonnant à ce qu'elles le soient également eu ce qui concerne la décision même d'autorisation... Le droit d'autoriser d'office est tellement général qu'il faudrait une disposition législative pour le supprimer à l'égard d'une personne morale déterminée; la loi du 5 avr. 1884 l'a fait dans son art. 112 ». — V. dans le même sens. De Sal verte. Revue critique, 1856, p. 139 ; Combarieu, Dict. des fin., v*» Dons et legs, n. 1517; Vandal, p. 154. — <( Nous serions tentés d'aller plus loin, dit le même auteur dans son traité publié eu 1896 (t. 2. n. 475), et de dire que c'est toujours d'office qu'est accordée aux établissements publics l'autorisation d'accepter les dons et legs qui leur sont faits, même lorsqu'elle intervient sur le vu de la délibération par laquelle ils se sont prononcés pour l'acceptation. Quelle est en etfet la valeur des délibérations par eux prises ? Il nous semble qu'elles sont de simples vœux destinés à éclairer l'autorité supérieure, qui seule a le pouvoir de décider et de choisir entre
Ti
DONS ET LKGS AUX KTABLISSKMENTS PUBLICS. — Titrb IL — Chap. II[.
Tacceplalion ou le refus; l'art, 910, C. civ., ne fait dépendre l'exécution des dons et legs que de la volonté du gouvernement ; il ne la subordonne aucunement à celle des établissements donataires ou légataires. Il n'appartient qu'au gouvernement d'avoir une volonté ; les établissements publics ne peuvent exprimer que des désirs. Cette interprétation de l'art. 910, C. civ., n'est guère en harmonie, nous le reconnaissons, avec les idées actuellement reçues; mais elle nous parait commandée par les principes qui régissent l'organisation politique et administrative de la France à l'époque de la confection du Code civil. 7>
969. — Les établissements publics, dit M. Marguerie (Blanche, ût'c^,v° Dons et legs, p. 920), «ayant été institués en vertu de certains intérêts généraux, personnifiés sous le nom de services publics, l'autorité administrative qui a pour devoir de défendre et protéger ces intérêts doit faire en sorte qu'ils ne négligent aucune occasion d'augmenter leurs revenus ; et elle peut les contraindre, au moyen de l'autorisation d'office, à accepter des libéralités ». — V. dans le même sens : Aucoc, Des sections de commune, 2® éd., n. 82, p. 196.
970. — MM. Dubief et Gotlofrey (Béquet, Rép., v« Cultes, n. 4319) se contentent également d'expliquer quel intérêt peuvent présenter les autorisations d'office, mais sans faire connaître les bases de ce prétendu droit : « la fabrique étant un établissement public que l'Etat tient en tutelle et protège, le gouvernement Tautorise d'office à accepter les libéralités qu'elle repousse, soit parce qu'elle comprend mal ses intérêts, soit parce qu'elle refuse de s'acquitter d'un service public qui rentre dans sa mission légale. »
971. D'après MM. Durieu et Roche [Rép., v° LibéralitéSy n. 13 bis)^ on peut soutenir que, d'une manière générale, les personnes civiles ne peuvent aliéner un droit sans autorisation. Refuser une libéralité c'est aliéner le droit de l'accepter, en sorte que toutes les personnes morales sont tenues de se faire autoriser à refuser.
972. — La pratique de l'autorisation d'office, dit M. Ducrocq (Dr, adm., t. 2, n. 1448 et s.;, « est fondée sur ce que le principe de la nécessité d'une autorisation a pour raison d'être, non seulement l'intérêt économique et politique de l'Etat, non seulement l'intérêt des familles, mais aussi l'intérêt de l'établissement qui peut être mal défendu par ses représentants. Sans doute, l'administration ne se prononcera pas sans avoir mis rétablissement en demeure de aélibérer sur la question; mais, loin d'admettre l'inertie de l'établissement pendant les trente années de la prescription des droits, l'administration supérieure pourrait évidemment lui imposer un délai pour se prononcer, délai passé lequel elle pourrait statuer d'office... On doit aussi faire dériver ce droit d'autorisation d'office du principe môme de l'arL 910 w. — V. Dumesnil, De l'organisation cl des attributions des conseils généraux, 1843, t. I, p. 393.
973. — Dans une intéressante étude sur les autorisations d'oljxce (ftev. gèn, d'adm., 95.1.127 et 257), M. J. Salmon croit trouver le fondement de l'autorisation d'office dans une sorte de droit régalien appartenant au chef de l'Etat, dans l'intérêt de la nation, sur tout ce qui est personne civile, droit qui ne repose sur aucun texte, mais a toujours existé.
974. — Nous ne relevons dans ces diverses citations que trois arguments ; 1° Le droit d'autorisation d'office a son principe dans l'art. 910. Nous avons, dès le début (n. 948), réfuté cet argument. Ni le texte de l'art. 910, ni son esprit, révélé par l'exposé ties motifs, ne permettent une telle interprétation. 2° Le pouvoir que le gouvernement exerce, en vertu de la tradition, sur les établissements publics, qualifié soit de droit de tutelle, soit de droit de contrôle, soit de droit de coaction lui permet d'user de l'autorisation d'office toutes les fois qu'une loi ne lui enlève pas ce droit. H pouvait en être ainsi, à une époque où la notion de la personnalité civile des établissements publics n'était pas faite, où ces établissements, non réglementés, étaient soumis au régime du bon plaisir du prince. Feut-il en être de môme lorsque des lois et des décrets réglementent les services publics et déterminent leurs droits et leurs obligations? Admettre une telle théorie, c'est reconnaître qu'il était inutile de faire l'art. 910 et Tart. 937, C. civ., et toutes les lois administratives qui ont été promulguées. Il eût suffi au gouvernement, pour exercer tous les pouvoirs, d'invoquer le prétendu droit coutumier qu'on invoque. 3° Le dernier argument est celui
(i'dprès lequel on admet qu'une renonciation à une libéralité est l'aliénation d'un droit; or aucune personne civile ne peut alié-
ner un droit sans autorisation. Cet argument a été invoqué également par M. Aucoc, quand il a voulu justifier les lois qui soumettaient autrefois expressément les communes à l'autorisation d'office. C'est celui qui nous paraît le plus grave; il est fondé, non sur une prétendue tradition, non sur de préteDdus droits régaliens qui ont depuis longtemps disparu, mais sur la législation. Nous croyons cependant pouvoir répondre que le refus d'une libéralité ne constitue pas une aliénation, parce que l'émolument de la libéralité non acceptée n'est jamais entré dans le patrimoine de l'établissement gratifié; qu'en outre, le plus souvent, la libéralité répudiée par une personne civile est considérée par cette dernière et est sans doute, en effet, onéreuse. S'il en est ainsi, la répudiation de la libéralité doit être assimilée non à la renonciation à un droit, mais à la renonciation à une charge. D'ailleurs, en soumettant les établissements publics & des autorisations pour leurs aliénations, le législateur n'a jamais entendu comprendre au nombre des aliénations les actes par lesquels une personne civile, loin de réaliser une vente moyennant le paiement d'un prix, renonce à un droit dont l'exercice [)ourrait avoir pour lui des conséquences fâcheuses soit au point de vue financier, soit autrement. Enfin, si le syEtème soutenu par MM. Durieu et Roche était admis, il n'y aurait pas lieu, dans la circonstance, à, l'autorisation prescrite par l'art. 910, mais à l'autorisation ou aux formalités imposées, pour les aliénations, à chaque personne morale, par les réglementations qui la régissent; et ce n'est pas sans doute à cette conséquence qu'ont entendu aboutir les auteurs du système.
975. — Nous avons dit, suprà, n. 353 et s., que rétablissement autorisé à accepter une libéralité avait, de par cette autorisation, la faculté d'accepter, mais qu'aucune obligation ne lui était imposée à ce sujet. En est-il autrement lorsque l'autorisation a été donnée d'office? Il semble impossible d'admettre qu'une autorisation puisse être considérée comme unetnjonction. Autoriser, dit justement un auteur, c'est ouvrir une faculté à la concession de lacjuelle peut être subordonné l'exercice d'un droit; ce n'est point imposer une obligation, ce n'est point commander d'exercer ce droit ou d'user de cette faculté. M. Salmon (op. et loc. cit.) s'exprime dans le même sens : « On n'a pas le droit de faire dire au législateur contraindre quand il a dit autoriser. On ne peut alléguer une intention qui dénaturerait le mot sans en fournir une preuve positive j>. Cependant, la plupart des auteurs qui soutiennent que le droit d'autorisation d'otfice appartient au gouvernement à regard de tous les établissements puolics, en vertu d'un prétendu droit de coaction résultant d'une prétendue tradition, admettent aussi qu'en vertu du même droit, le gouvernement peut contraindre les établissements autorisés à accepter en effet les libéralités dont l'acceptation a été autorisée. Tel est le système admis expressément par M. Marguerie (V. suprà, n. 969) et M. Salmon (V. suprày n. 973) et implicitement par M. Ducrocq (suprà, n. 972).
976. — Une décision du ministre de l'intérieur rendue au sujet d'une commune, sous le régime de la loi de 1837, entendait bien aussi que l'autorisation d'office avait pour conséquence le droit de contraindre la commune à accepter. Elle s'exprimait comme il suit : si en matière d'acquisitions, ventes et échanges, les communes ont la faculté d'user ou non de l'autorisation, il n'en est pas de même lorsqu'elles ont été autorisées à accepter une libéralité; elles ne sont pas libres de ne pas user de l'autorisation. — Décis. min. Int., 1858, n. 88 [Bull, off. min, Int., 1858, p. 315]
977. — Les auteurs qui ont admis ce sjrstème sont, cependant, restés dans le domaine de la théorie. Ils n'ont point examiné par quels moyens le gouvernement ou ses délégués pourraient légalement contraindre un établissement public à faire ce qu'il ne veut pas faire. Une telle question ne peut être résolue que par l'examen de la législation qui régit chaque personne civile. C'est bien ainsi que la question avait été envisagée à une époque où les communes pouvaient être autorisées d'office. Comment les contraindre? Bien qu'une disposition de la loi du 18 juilh 1837, art. 15, autorisât le préfet à procéder luimême ou par un délégué spécial aux actes que le maire refuserait ou négligerait de faire, alors qu'ils lui seraient prescrits par la loi, on contestait que cette disposition fût applicable à la matière, (f Que ferait le préfet », disait M.Chauveau (/. du dr. admtnistr..']u\[\. 1864), « si le conseil municipal ne prenait aucune délibération sur un don ou legs fait à une commune? L'administration pourrait-elle se substituer complètement à )a commune
DONS ET LEGS AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. — Titre II. - Chap. 111.
et agir par la voie d'un agent spécial, en vertu de Tart. 15 de Iadit<> loi? N'a-t-il pas été constamment reconnu que cet article n'était applicable qu'aux actes prévus par la loi et que le maire était obligé de faire à raison de ses fonctions »? Il semble, en effet, qu'en pareil cas, facceptation d'une libéralité faite à une commune par une autre personne que le représentant de cette commune n'est pas un acte prévu par la loi, qui s'est contentée, dans l'art. 910, de subordonner TefTet des libéralités à une autorisation, et, dans l'art. 937, de prescrire que les libéralités faites aux personnes civiles seraient acceptées par les représentants de ces personnes civiles. C'est même, à notre avis, violer l'art. 937, que faire accepter la libéralité par un agent spécial qui n'est point le représentant de la commune. D'ailleurs, quand le Conseil d'Etat autorise d'office une libéralité, il met rétablissement autorisé à même d accepter, sans que ce dernier l'ait demandé, une libéralité; mais il ne prescrit point que l'acceptation soit faite et il se garde bien de décider comment l'autorité supérieure pourra vaincre la résistance de la commune. — Contra, Mémorial des percepteurs, 1864, p. 331.
978. — On oppose que l'art. 937, en prescrivant que les donations seront acceptées par les administrateurs des établissements, impose à ces administrateurs, quand ils sont autorisés, Tobligation légale d'accepter. Mais est-ce bien là le sens de l'art. 937? Cet article nous semble avoir pour unique objet de déterminer quelles personnes auront qualité pour accepter les donations autorisées faites aux établissements; et les travaux préparatoires du Code ne font aucune allusion à une obligation imposée à l'administrateur compétent. Il faudrait, suivant nous, une disposition expresse, qui n'existe pas dans l'espèce, pourimposer h un donataire une obligation aérogatoire au droit commun. Et à fortiori en est-il de même lorsqu'il s'agit non d'une donation mais d'un legs, parce qu'alors on ne saurait invoquer r&rt. 937, qui est étranger à la matière des libéralités testamentaires.
970. -- Ajoutons que, sous le régime de la loi du 18 juill. 1837, la question dont il s'agit a été tranchée dans notre sens par l'autorité judiciaire, non, il est vrai, en matière d'acceptation de libéralité, mais dans une matière analogue. H avait été soutenu qu'une commune pouvait être astreinte à ester en justice malgré elle; et que si le maire, d'accord avec le conseil municipal, se refusait à suivre un procès, alors que l'autorisation de plaider avait été donnée d'office, il v avait lieu de nommer un délégué spécial, par application de i art. 15 de la loi municipale, pour suivre ce procès. La Cour de cassation fit bonne justice ae cette prétention, en décidant qu'il n'y a pas lieu de nommer un délégué spécial pour suivre un procès, même autorisé, au nom d'une commune, attendu qu'aucune loi n*oblige une commune à plaider malgré elle (V. suprà, y° Autarisation de plaider, n. 581 et s.). La raison de décider est la même en matière de dons et legs.
980.— Si la loi du 18 juill. 1837 permettait d'élever une controverse sur la question qui vient d être exposée en ce qui concerne les communes, nous avons vu que cette controverse ne peut plus être élevée aujourd'hui. Les communes ne peuvent plus être soumises à l'autonsation d'office, comme l'indiquent les termes très-nets des articles de la loi du 5 avr. 1884, relatifs aux dons et legs faits à leur profit. — V. suprà, n. 053.
981. — Les sections de communes demeurent, au contraire, sujettes à l'autorisation d'office (V. suprà, n. 954). Mais la loi du 5 avr. 1884 n'indique pas par quel moyen une section de commune pourrait être contrainte à accomplir un acte malgré elle. Nous en concluons que cet acte ne peut lui être imposé. Et nous adopterons la même conclusion , et pour les mêmes motifs, en ce qui concerne le département.
982. — Nous avons déjà dit que, suivant nous, les établissements hospitaliers ne peuvent être soumis aux autorisations doffice (V. suprà, n. 956). Si, cependant, une telle autorisation intervenait, l'autorité supérieure aurait-elle un moyen d'astreindre la commission administrative k un acte qu'elle ne voudrait pas faire, sous le régime de la loi du 7 août 1851? La réponse e«t nécessairement négative. M. Salmon indique cependant (op. tt toc. cit.) qu'un décret du 22 mai 1813 a reconnu au préfet compétence pour statuer sur ta réclamation d'un créancier qui n'avait pa ootenir paiement d'un hospice, et il trouve dans ce décret ancien une application du prétendu droit do coaction qu'il reconnaît au gouvernement à l'égard des établissements publics. Ce décret nous parait entièrement étranger à la question.
Rendu sous un régime antérieur à celui de la loi du 7 août 18ol , il s'appliquait sans doute k une inscription d'office au budget pour paiement d'une dette exigible. M. Fleury-Ravarin, qui combat avec énergie le système des autorisations d'office, avec les conséquences qu'on voudrait leur donner, dit à ce sujet : « L'administration a le devoir de rompre avec une tradition qui ne peut plus s'étayer sur aucune base légale. En admettant qu'elle soit admissible en matière communale, il est impossible de l'étendre aux hospices, pour lesquels le principe de l'indépendance négative est formulé sans réserve ». — Fleury- Ravarin, Assistance communale, p. 115.
983. — L'administration de l'assistance publique de Paris et des bureaux de bienfaisance, avons- nous dit (n. 955 et 957) peuvent être autorisés d'office Mai^ ces établissements, bien qu'autorisés légalement d'ofiice, ne pourraient, pas plus que les administrations hospitalières, être contraints d'accepter. En effet, les lois qui régissent leur organisation n'indiquent aucun moyen qui permette à l'autorité supérieure de fairs pour eux une acceptation de libéralité qu'ils se refuseraient à faire eux* mêmes.
984. — Nous n'avons pas à examiner ici quels sont les droits de l'Etat à l'égard de chacune des personnes civiles. Il en est, peut-être, qu'il peut astreindre, en vertu des lois de leur insti* tution, à faire certains actes. Ainsi, les menses épiscopales sont administrées pendant la vacance de l'évêché, en vertu du décret du 6 nov. 1813, par un commissaire nommé par le chef de l'Etat, qui ne pourrait se refuser à obéir aux injonctions du gouvernement. De même encore, la plupart des établissements
{>ublics nationaux sont placés sous la dépendance étroite de 'Etat et seraient sans doute peu fondés, en vertu des règlements qui les régissent, à résister aux ordres qui leur seraient donnés. Pour les établissements soumis à un autre régime, le seul moyen de contrainte qui appartienne à l'Etat est la révocation des* administrateurs, dans le cas où les lois lui réservent ce droit.
985. — M. Tissier (t. 2, n. 478), malgré sa sympathie si énergiquement manifestée pour le système des autorisations d'office, reconnaît avec nous que le gouvernement, lorsqu'il a autorisé d'office, est impuissant pour « obtenir l'exécution de son inionction. »
986. — Dans certains pays, et notamment en Belgique, les lois administratives indiquent par quels moyens les établissements autorisés à accepter des libéralités et qui n'usent pas de l'autorisation accordée, peuvent être contraints d'en user. Rien d'ana*^ logue n'existe en France.
987. — Nous avons dit que le droit de statuer d'office, que le gouvernement possède dans certains cas t V. suprà, n. 958), doit s'entendre du droit d'accorder l'autorisation d'accepter alors que l'établissement demande à répudier une libéralité; mais qu'en aucun cas le gouvernement ne peut prendre une décision sans qu'au préalable la représentation de l'établissement ait été consultée. M. Ducrocq admet cependant (V. suprà, n. 972) que la délibération de l'établissement pourrait ne pas être exigée, notamment dans le cas où le conseil intéressé, mis en demeure, refuserait de délibérer. M. Salmon (o;>. et /oc. cit.) cite divers legs intéressant l'assistance publique de Paris et que cette administration a été autorisée d'office à accepter, alors que l'existence de ces libéralités ne lui a été révélée que par l'autorisation même (Décr. 7 mai, 14 mai et 8 juin 1877, legs dame Vuillet, demoiselle Lecomte et abbé Lecomte; Décr. 26 déc. 1878, legs à la société de Saint-François Régis), ou alors que connaissant l'existence de ces libéralités, elle s'était abstenue de demander l'autorisation de les accepter ou de les répudier (Décr. 28 mars 1893, legs Parent de Rozans à la ville de Paris pour fondation d'un orphelinat;.
988. — Nous n'en estimons pas moins que ce système, d'ailleurs condamné par la jurisprudence ordinaire du" Conseil d'Etat lui-même et par la majorité des auteurs, est contraire au droit. La délibération de la représentation de l'établissement est un élément essentiel de l'instruction des libéralités et l'absence de cette délibération est de nature à entraîner, pour cause de violation des formes prescrites par les lois, la nullité de la décision rendue. — V. suprà, n. ,*)t)3 et s.
989. — On a fait valoir aussi en faveur du système que nous combattons, que sous la jurisprudence des avis du Conseil d'Etat des 6 mars et 24 juill. 1873 (V. infrà, n. 1100 et s.), les établissements représentant les pauvres étaient constamment
DOiNS ET LEGS AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. — Titre IL - Chap. III.
autorisés, sans avoir été préalablement consultés ni avisés, à accepter le bénéfice de libéralit<^8 que des établissements religieux étaient autorisés à employer effectivement. — Salmon, op. et loc. cit.
990. — On peut répondre que lorsque le gouvernement autorisait un établissement religieux à accepter un legs fait en sa faveur avec destination charitabre, c'est ce seul établissement qui acceptait le legs et qui en recouvrait Témolument. L'établissement de bienfaisance autorisé, au nom des pauvres, à accepter le bénéfice du même legs, n'avait rien à accepter ni à recevoir. Le seul droit qui pouvait résulter pour lui au décret, était une mission de surveillance sur l'emploi de la libéralité.
991. — Au surplus, la controverse n'offre pas un bien grand intérêt pratique. La plupart des décisions qui ont autorisé d'olfice s'appliquaient & des libéralités faites k des communes; or ces autorisations avaient été données en vertu de lois aujourd'hui abrogées. — V. suprà, n. 953, 980.
992. — Saisi de la question de savoir si une administration hospitalière avait pu valablement être autorisée d'office à accepter un legs, le Conseil d'Etat a évité de se prononcer et a statué comme il suit : « Considérant que le décret dont l'hospice de Chaumont a demandé l'annulation, en soutenant qu'il était entaché d'excès de pouvoir, a été rapporté par le décret du 12 août 1879; qu€|, dans ces conditions, la requête est devenue sans objet ». — Cons. d'Et., 9 août 1880, hosp. de Chaumont, [Leb. chr., p. 772]
993* — Il nous reste à parler des décrets, rendus sur la proposition d'une des sections du Conseil d'Etat, et qui ont autorisé d'office des établissements autres que ceux à l'égard desquels nous admettons que l'autorisation d'office est justifiée par la législation. Eliminant tous les décrets intervenus au commencement du siècle, à l'époque où la notion de la personnalité civile n'existait guère,etoù la législation aujourd'hui en vigueur n'avait pas été édictée, nous ne pouvons citer que des décrets concernant des établissements religieux. Dans les Notes de jurisdence de la section de l'intérieur, des cultes et de l'instruction publique du Conseil d'Etat^ publiées en 1892, MM. Bienvenu- Martin, Simon et leurs collaborateurs s'expriment ainsi (p. 173) : « Le gouvernement peut-il autoriser d'office un établissement public à accepter un legs? La question ne peut se poser pour les communes (V. l'art. 112 de la loi de 1884); mais elle peut se poser pour tout autre établissement. Elle n'a été tranchée qu'à propos des fabriques ». Et, en effet, les auteurs précités indiquent cinq décisions (p. 199), intervenues en 1884, 1885, 1887 et t889, et autorisant d'olfice l'acceptation de legs par des fabriques. — V. aussi décisions, concernant des fabriques, citées par Ducroca,Dr.a(/m., t.2, n.l448, etdeux décisions, concernant également des fabriques, des 23 janv. 1856 et 19 févr. 1890, citées par Tissier, t. 2, n. 475, p. 367, note 1 , et p. 368 note 1.
994. — En ce qui concerne les départements, on cite une décision qui constituerait une autorisation d'office; et, d'après Béquet {liép.t v° Département, n. 1738), il y aurait lieu en effet d'admettre aue lorsque le gouvernement est compétent pour statuer sur 1 acceptation des libéralités faites à un département, il est fondé à statuer d'office. La solution préconisée n'est justifiée par aucun texte.
995. — Enfin, nous n'avons trouvé la trace d'aucune décision constatant que le gouvernement ait cherché à user, soit directement, soit indirectement, du droit de coaction que certains auteurs lui attribuent, à Teflet de contraindre un établissement autorisé d'office à user de cette autorisation.
2° I\efus d'office d'autorisation.
996. — Il n'est pas douteux que l'autorité compétente pour statuer sur l'acceptation des dons et legs est fondée à refuser l'autorisation qui lui est demandée par tout établissement gratifié d'un don ou d'un legs, et qu'elle est également fondée à accorder à cet établissement un refus d'autorisation qu'il a sollicité lui-même. Par extension du système en vertu duquel le gouvernement autorise certains établissements publics k accepter des libéralités sans qu'ils aient sollicité une autorisation, est-il possible de soutenir aussi que le gouvernement est fondé à autoriser d'office un établissement à refuser une libéralité, alors que le conseil de cet établissement n'a pas délibéré sur l'acceptation ou que la représentation active du même établis-
sement n'a 'adressé k l'autorité compétente aucune demande tendant k obtenir l'autorisation soit d'accepter soit de refuser l'autorisation? Il paraît logique de répondre que la délibératioQ du conseil de l'établissement et ta demande de son représentant actif sont des éléments essentiels de l'instruction qui doit précéder la décision (V. suprà, n. 563 et s.). Indépendamment de cet argument de droit, des considérations de fait non moins puissantes militent aussi en faveur de cette solution. Serait-il possible de décider qu'un établissement sera définitivement privé d'un droit, alors qu il n'aura même pas été admis à faire valoir ses moyens?
997« — Ce système est cependant soutenu. On fait valoir que « si l'intérêt des établissements institués a sufQ pour légitimer l'autorisation d'office, on ne comprendrait pas que l'intérêt des familles ne pût pas être protégé au moyen du refus d'office. Des trois intérêts qui motivent les dispositions de l'article 910. celui de l'établissement gratifié est le moindre ^ V. suprà, n. 903). Si, cependant, la lésion possible de l'intérêt de rétablissemeDl légataire a dû faire admettre l'autorisation d'office, comment la lésion certaine, évidente, d'un intérêt supérieur engagé dans l'affaire, l'intérêt de la famille, ne ferait-elle pas également admettre le refus d'office, après une mise en demeure préalable d'avoir à s'expliquer dans un délai déterminé? » — Ducrocq, Cours de dr. admin., 6^ édit., t. 2, n. 1450. — V. dans le même sens, Tissier, t. 2, n. 479.
998. — Dans l'argumentation qui vient d'être citée, M. Ducrocq décide implicitement, m /îne, que, tout au moins, une décision portant refus d'autorisation ne saurait être rendue sans une inionction préalable, adressée à l'établissement, d'avoir a saisir de la question l'autorité supérieure. L'établissement gratifié ne sera donc point lésé à son insu ; s'il ne se défend pas, il aura du moins été averti qu'il lui appartient de produire ses moyens de défense. 11 n'y aura pas une condamnation par défaut sans que le prévenu ait été cité. Cette concession est de nature k atténuer ce que pourrait avoir d'injuste la solution que propose le savant prof^esseur.
999. — Cette dernière concession de M. Ducrocq ne nous paraît pas suffisante, cependant, pour que nous nous rangions à son système. Il admet qu'on fera oien de mettre l'établissement intéressé en demeure de délibérer; mais ce sera par pure bienveillance et dans un esprit d'équité. En sorte que, sans doute, l'autorisation de refus d'office n'en serait pas moins valable, le jour où l'autorité administrative, n'ayant nul souci de se montrer bienveillante et équitable, aurait omis d'aviser l'établissemeot. Il importe donc de faire abstraction de cette mise en demeure non obligatoire, qui pourrait ne pas être faite, supposer qu'elle ne le sera pas et rechercher si le refus d'autorisation d'office est autorisé par un texte.
1000. — Or, ce texte n'existe pas. Nous estimons donc que, dans l'espèce, il faut tenir pour bonne, parce qu'elle semble conforme au droit moderne, la doctrine qui a été maintes fois admise par le Conseil d'Etat statuant au contentieux, et d'après laquelle un décret autorisant ou refusant d'autoriser un établissement à accepter une libéralité est radicalement nul et doit être annulé s'il n'a pas été précédé d'une délibération du conseil de l'éiabligsement intéressé. — V. suprà, n. 563 et s.
1001. — Ce sont des lois, en effet, qui nécessitent une délibération du conseil de l'établissement gratifié sur la libéralité qui lui est faite; et la solution proposée par M. Ducrocq consacrerait, si elle était adoptée, une violation flagrante de ces lois. On peut même dire que si le gouvernement croyait devoir, par un décret réglementaire qu'il n'a d'ailleurs jamais pris, déclarer licite la mesure du refus d'office, il violerait lui-même les lois, et son décret réglementaire serait sans valeur.
1002. — Objectera-t-on qu'il est, en fait, inadmissible qu'un établissement public, gratifié, lèse gravement, pendant un nombre indéterminé d'années, l'intérêt d'une famille, en s'abstenant de prendre une résolution au sujet d'un legs ou d'une donation et qu'il faut trouver un moyen de le faire sortir de son inertie? Nous n'hésitons pas k reconnaître l'importance d'un tel intérêt. Mais il n'existe qu'un moyen de trancher la question : c'est de
f)rovoauer une loi qui rende légal le refus d'autorisation d'office orsqu un établissement, mis en demeure par le préfet, n'aurait pas, dans un délai déterminé, six mois ou une année par exemple, produit à ce préfet sa demande d'autorisation ou de refus d'autorisation. Il existe encore un autre moyen plus simple d'obtenir le même résultat. U suffirait que, d'accord avec le
DONS ET LEGS AUX KTABLISSEMENTS PUBLICS. — Titrb IL — Chap. III.
Conseil d*Etat, les ministres compétents fissent aviser les établissements publics, au moyen d'une circulaire adressée aux préfets, que le gouvernement, ainsi qu'il en a le droit, n'autoriserait jamais l'acceptation d'une libéralité, lorsque la demande lui en serait adressée plus de six mois ou d'un an après une mise eu demeure adressée parle préfet à l'établissement gratifié. Le pouvoir discrétionnaire du gouvernement et du Conseil d'Etat en pareille matière serait donc suffisant pour donner à l'intérêt des familles une satisfaction qu'on propose de lui accorder par des moyens d'une légalité contestable.
1003. — On cite à l'appui de la doctrine soutenue par MM. Ducrocq et Tissier : 4° un avis de la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, du 11 nov. i89i, favorable au refus d'acceptation d'office d'un legs fait par la D^>* Baude à la communauté des Ursulines de Boulogne-sur-Mer, alors que la communauté légataire restait dans l'inaction depuis plusieurs années; 2° une noie de la même section, du 14 mai 1895, intervenue au sujet d'un legs fait par le sieur Verdier aux sœurs du Refuge de Montauban, alors que l'Evéque de Montpellier avait envoyé le dossier relatif à cette libéralité à l'autorité compétente sans une délibération de l'établissement légataire; ladite note faisant connaître qu'il y avait lieu de mettre la congrégation intéressée en demeure de produire une délibération, dans le délai d'un mois, faute de quoi, l'autorisation d'accepter serait refusée d'office. — Tissier, t. 2, n. 479.
§ 5. Prescriptions relatives à l'emploi.
1004. -— L'art. 910, C. civ., ne contient aucune disposition nui autorise le gouvernement ou ses délégués, en statuant sur 1 acceptation d'une libéralité, à prescrire, en même temps, quel sera l'emploi des biens à provenir de la libéralité, c'est-à-dire à décider : 1^ dans le cas où la libéralité consiste en une somme d'argent, si la somme sera distribuée immédiatement ou si elle sera placée, et dans ce dernier cas quel sera le mode de placement; 2<> dans le cas où la libéralité consiste en valeurs mobilières, en biens immeubles ou en objets mobiliers, si ces objets ou biens seront vendus ou conservés en nature, et, en cas de vente, si la somme produite par l'aliénation sera distribuée immédiatement ou placée; enfin, dans le cas de non distribution, quel sera le mode de placement. Tel est le sens qu'il faut attacher au mot u emploi » de la libéralité, qu'il importe de ne pas confondre avec la destination à donner au capital ou au revenu de la libéralité, bien que la plupart des instructions administratives fassent assez souvent une telle confusion.
1005. — Il est vrai que, dans certains cas, l'emploi et la destination ne sont qu'une seule et même chose. Si, par exemple, un testateur a prescrit qu'une somme qu'il lègue serait affectée à la construction d'une école, il a en même temps et par cette seule disposition indiqué le mode d'emploi et la destination du legs.
1006. — Si, au contraire, le testateur avait prescrit que les revenus de la somme qu'il lègue seraient affectés à l'entretien d'une école, il aurait indiqué la destination, que l'autorité qui autorise les acceptations n'aurait pu que respecter; mais il aurait omis d'indiquer l'emploi, c'est-à-dire le mode de placement, que l'autorité administrative aurait alors qualité pour prescrire .
1007. — Si l'art. 910 ne s'est pas occupé de ces questions, elles sont, cependant, tranchées par l'art. 4, Ord. 2 avr. 1817, ainsi conçu : « Les ordonnances et arrêtés d'autorisation détermineront, pour le plus grand bien des établissements, l'emploi des sommes données, et prescriront la conservation ou la vente des effets mobiliers, lorsque le testateur aura omis d'y pourvoir ». — V. dans le même sens, Cire. min. Int., 18 mai 1861, [Bull, off, min, Int., 1861, p. 174 1 — Cire. min. Instr. publ. et Cultes, 10 avr. 1862, [op. cit., 1862, p. 104] — V. aussi Décr. 25 juin. 1885, concernant la gestion des fonds provenant des legs, dons et subventions acceptés par les Facultés et écoles d'enseignement supérieur (art. 3;.
1008. — Cependant, le pouvoir conféré au gouvernement de statuer sur l'emploi laisse entièrement subsister le droit, pour l'autorité judiciaire, d'apprécier souverainement si l'emploi prescrit est ou non conforme aux intentions du disposant. — V. infrd.n. 2121 et s.
1009. — C'est par une seule et même décision qu'il est statué sur Tacceptation de la libéralité et sur son emploi. C'est dire
que c'est la même autorité qui a compétence pour accorder l'autorisation et pour prescrire l'emploi. Le gouvernement ne serait pas plus fondé à déléj^uer à une autorité inférieure le soin de statuer sur l'emploi qu'il ne pourrait charger un préfet de statuer sur l'acceptation dans le cas où un décret doit intervenir. — V. Proj. de décr. et note 13 mars 1884, legs Ve Poinsart, [^otes de jurispr., Cons. d'Et., p. 171]
1010. — On est généralement d accord pour admettre que les conseils qui sont appelés, non à délibérer, mais à émettre un simple avis, à titre de renseignement, sur l'acceptation des libéralités, ne sont pas appelés, par cela même, k émettre aussi un avis sur l'emploi desdites libéralités.
1011. — Si l'auteur de la libéralité a lui-même indiqué que le capital donné ou légué sera immédiatement affecté à un emploi déterminé, par exemple à une distribution aux pauvres, ou à une construction, l'acte d'autorisation ne peut, d après l'art, 4 précité, Ord. 2 avr. 1817, que sanctionner celte prescription.
1012. — Si le testateur ou donateur n'a pas exprimé sa volonté à ce sujet, l'autorité compétente pour statuer sur l'acceptation examine d'abord quelles propositions lui sont faites par l'établissement gratifié. Mais elle n est point obligée de déférer à ces propositions. Elle prescrit d'ordinaire un emploi en rente 3 p. 0/0 sur TËtat, alors même que l'établissement gratifié ne le demande pas. — Cire. min. Int. 18 mai 1861, précitée; — 24 juin. 1867, [Bull. off. min. inU, 1867, p. 392] — Av. sect. int. Cons. d'Et., 8 mai 1877, legs Thierry, [JBuW. o^. min. int., 1879, p. 101] — Proj. de décr. et note, même sect., 18 juill. 1890, legs V° Delormes, [Notes de jurispr., Cons. d*Et., p. 172] — Blanche, Dicl.f v® Dons et legs, p. 921 ; Tissier, n. 433 et s.; Thorlet, Des bureaux de bienfaisance, n. 328; Durieu et Roche, Rép., v« Libéralités, n. 87 et 88.
1013. — Décidé dans le même sens, spécialement au sujet d'une fabrique qui avait demandé à placer le produit d'une libéralité à la caisse d'épargne, que la règle d'après laquelle le produit des libéralités doit être placé en rente 3 p. 0/0 sur l'Etat s'applique avec d'autant plus de rigueur aux fabriques que ce mode a'emploi est prescrit spécialement à leur égard par lart. 63 du décret du 30 nov. 1809. — Proj. de décr. et note sect. int. Cons. d'Et., 22 janv. 1890, legs Dubail, [Sotes de jnrispr.. Cons. d'El.^ p. 200J
1014. — Une décision du ministre de l'Intérieur, du 30 nov. 1891 [Rev. gén. d'a^m., 92.1.496], intervenue au sujet d'une libéralité faite à une société de secours mutuels, indique les motifs de cette pratique administrative : « Les motifs qui ont déterminé le choix de l'emploi en rente sont la nécessité d'assurer la conservation indéfinie du capital. Les libéralités faites à des sociétés de secours mutuels, qui sont des établissements d'utilité publique, s'adressent à la société, considérée comme personne morale perpétuelle, indépendamment de la génération actuelle des sociétaires. On interprète, à défaut de déclaration expresse, les intentions présumées du testateur en ce sens que le capital légué doit être inaliénable, pour perpétuer sa mémoire et profiter indéfiniment à la société ».
1015. — Il est bien évident, d'ailleurs, que la somme à placer en rente est non le montant brut du legs, mais son produit net, après déduction des frais et charges, y compris les droits de mutation (V. Béquet, Rép., vo Cultes, n.*'l294 et 1296), -sauf dans le cas exceptionnel où l'acte de libéralité contiendrait une disposition contraire (Béquet, op. cit., n. 1297). Peut-être aussi devrait-on faire une deuxième exception à la règle, et décider que l'établissement ne serait pas fondé à déduire des sommes à employer en rente le montant du demi-droit de mutation en sus qui aurait été encouru par suite de la négligence dudit établissement. — Béquet, op. et loc. cit., n. 1294.
1016. — Le décret ou l'arrêté qui statue sur l'acceptation de la libéralité, s'il prescrit toujours, à défaut d'indications du testament ou de la donation, un emploi en rente sur l'Etat, lorsque la libéralité est importante, autorise au contraire le plus souvent, lorsque la libéralité est de minime importance, une dépense immédiate du capital, soit en prescrivant expressément cette dépense immédiate, soit en omettant de régler ce point.
1017. — Si le bienfaiteur n'a rien indiqué au sujet de l'emploi ni de l'affectation, le gouvernement est en droit de prescrire la vente des valeurs mobilières et le placement du produit de la vente en rente 3 p. 0/0, par application de l'art. 4, Ord. 2 avr. 1817. Il prescrira le plus souvent ce placement, recommandé d'une manière générale aux établissements publics non seule-
DONS ET LEGS AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. — Titre II. — Chap. IIL
ment par les instructions concernant les dons et legs, mais en- | core par celles concernant les placements de fonds disponibles en général. — Proj. de décr. et note sect. int. Gons. d'Et., 40 mars 1885, legs Régny; -^ 24 mars 1894, legs Nouguier, [Notes de jurispr,, Cons. iVEL, p. 472] — V. Cire. min. Int., 15 mai 1858, \BulL off. min. Int., 1858, p. 125]
1018. — Sauf lacirconslance où les objets mobiliers peuvent être utilisés par l'établissement gratifié, ils doivent être vendus alors même que l'acte d'autorisation ne le prescrit pas. Il n^en serait autrement que si te bienfaiteur avait demandé que Tobjet fût conservé en nature (Ord. 2 avr. 1817, art. 4).
1019. — L'art 4, Ord. 2 avr. 1817, qui décide que le gouvernement aura qualité pour prescrire la conservation ou la vente des eQ'els mobilierp, lorsque le testateur aura omis d'y pourvoir, ne contient aucune prescription analogue au sujet des immeubles.
1020. — Cependant, la décision qui statue sur l'acceptation des libéralKé} prescrit souvent, si des immeubles font partie des biens donnés ou légués, que ces immeubles seront vendus et le produit de la vente placé en rente sur l'Etat.
1021. — On va même jusqu'à dire que l'administration considère d'une manière générale que la dotation des établissements publics u doit être composée entièrement de valeurs mobilières et que les immeubles destinés à en faire partie doivent être vendus )>. Tel est du moins l'appréciation de MM. Bienvenu-Martin, Simon, Dejamme, Noël, Silhol et Moullé, Notes d£ jurisprudence, p. 409. Ce n'est, d'après eux, que des circonstances spéciales qui pourraient amener une dérogation k ce que ces auteurs estiment être la règle.
1022. — Et plusieurs décisions constatent, en effet, que depuis quelques années telle est la iurisprudence suivie. Nous en retrouvons notamment des applications dans : i° une note sect. int. Cons. d'Et., 22 avr. 1885, legs Lago k un hospice; 2* un projet de décret et une note sect. int. Cons. d'Et., 13 juill. 1885, legs Chardin ; 3° une note, même sect., 4 mai 4887, legs Lelong; 4° une note, même sect., l"^' juill. 1885, comm. de Marnand (Rhône); 5° une note même sect., 41 mars 4890, legs Delarue; 6o un projet de décret et un avis, même sect., relatifs à une congrégation religieuse, 4 juin 4889, donation Clauzade, [Notes de jurispr., Cons. d*Et., p. 409, 474, 487 et 247]
1023. — Cependant le Conseil d'Etat admet que le gouvernement peut, avant de statuer sur la mise en vente, ordonner une enquête sur l'opportunité de cette vente. — Note sect. int. Cons. d'Et., 8 déc. 4888, legs Sirot, [Sotes de jurispr., Cons» d*FA,, p. 474]
1024. — Il peut même, lorsque le rendement des immeubles légués est très-avantageux et que leur aliénation immédiate serait manifestement préjudiciable aux intérêts de l'établissement, décider qu'il y a lieu, exceptionnellement et par dérogation à la règle habituellement suivie, d'autoriser les établissements gratifiés à conserver en nature les immeubles. — Proj. de décr. et note Cons. d'Et., 22 juill. 4886, legs Janet. — Proj. de décr., 26 févr. 4889, legs Clément, [Notes de jurisprud., Cons. d'Et., loc. cit.]
1025. — De même, lorsque le legs d'un immeuble ne comprend crue la nue-propriété ou que cet immeuble est loué à long terme, la vente de l'immeuble peut n'être prescrite que lors de l'extinction de l'usufruit ou de l'expiration du bail en cours. — Proj. de décr. et note sect. int. Cons. d'Et., 34 mars 4890, legs Jupin, [Notes de jurisprud., Cons. d*Et., p. 172]
1026. — Il en est de même aussi lorsque l'établissement gratifié demande à conserver l'immeuble pour TafTecter, non à son domaine productif de revenu, mais à son service public ou d'utilité publique. Il en est ainsi, par exemple, si une administration hospitalière, légataire d'un immeuble contigu h un hôpital, demande à conserver l'immeuble légué pour l'agrandissement de l'hôpital.
1027. — ... Ou encore, si une fabrique demande à conserver un immeuble, en vue de l'installation d'un presbytère. — Note Cons. d'Et., 46 nov. 4887, legs Vo Monceau, [Béquet, Rép., v» Cultes, note 7, sous n. 4309]
1028. — Mais ce ne sont là que des exceptions à la pratique suivie. Cette pratique est-elle conforme aux lois? Sans doute, en vertu de l'art. 910, le gouvernement est maître d'autoriser ou de ne pas autoriser l'acceptation de la libéralité; il peut même l'autoriser pour partie seulement, soit en excluant de l'autorisation certains meubles ou immeubles, soit en excluant une quote-
part de la libéralité. Mais de ce qu'il a incontestablement cette faculté, est-il fondé à décider qu'une personne civile, capable de posséder des immeubles et des meubles, ne possédera pu d'immeubles, alors surtout qu'aucun décret réglementaire n'a statué sur ce point? Sans doute, il parviendra toujours à faire prévaloir sa volonté en subordonnant son autorisation à la eoadilion de vente des immeubles. Mais cette condition, imposée par le gouvernement et le Conseil d'Etat et que l'établissement intéressé aimera mieux subir que d'être privé d'une libéralité, n'est-elle pas une condition illégale? Nous estimons, pour notre part, que le gouvernement fait abus, dans ces circonstances, ries pouvoirs que lui confère l'art. 940, et que la condition qu'il impose est contraire aux lois qui permettent aux personnes civiles de posséder des immeubles et qui déterminent de quelle manière leurs immeubles pourront être aliénés. En matière d'aliénation d'immeubles les personnes civiles ont l'indépendance active. Elles ne peuvent, d'une manière générale, les vendre que si elles décident de les aliéner, ce qui est la condition primordiale, et si, en outre, elles obtiennent certaines autorisations, dont les formalités sont autres que celles imposées pour l'acceptation des dons et legs. Ces divers points sont réglés par des lois ou par des décrets que violent les auteurs de l'acte administratif d'autorisation, lorsqu'ils subordonnent cette autorisation à la vente. — Conirà, Rev, des établ. de lienf.j 4887, p.
1029. — Il n'est pas douteux que le Conseil d'Etat se rend compte lui-même des difficultés que soulève l'application du principe qu'il a adopté. Il est rare qu'il prescrive d'otnce la vente des immeubles. D'ordinaire, il croit devoir, au préalable, mettre l'établissement intéressé « en demeure de consentir la vente >>, comme le constatent une note de la section de l'intérieur du Conseil d'Etat, du 40 ianv. 4883, legs Bourlot, et une autre note de la même section, du 46 avr. 1890, legs Chasseloup, [citées dans les Notes dejurispr. du Cons. d'Et., p. 471] — Le Conseil d'Etat reconnaît donc qu'il a besoin, pour prescrire la vente, du consentement de l'établissement intéressé. Et si ce consentemeol est nécessaire, ne peut-on pas soutenir qu'il est sans valeur, lorsqu'il a été donné par un établissement contraint et forcé, sous la menace d'être privé d'une libéralité, dont l'acceptation lui serait refusée sans ce consentement?
1030.— Ce mode de procéder pourrait peut-être se justiBer, s'il avait pour objet l'intérêt même des établissements gratiGés. Mais il n'en est rien. Il est notoire que le gouvernement ne fait que suivre les errements de la circulaire du général Espinasse, ministre de l'Intérieur, en date du 45 mai 4858, [Bull. off. mn. Int., 1858, p. 125], qui a été si justement critiquée, et qui av«t pour principal objet d'obliger les établissements publics à transformer leur dotation immonilière en rentes sur l'Etat, dans l'intérêt du crédit de l'Etat et contrairement à l'intérêt des établissements publics (V. suprà, v» Assistance publiquey n. 1929 et s.). Ce qui prouve que la mesure dont il s'agit n'est pas prise dans l'intérêt des établissements publics, c'est que, si le gouvernement subordonne toujours ou presque toujours son autorisation à la vente des immeubles lorsque les établissements gratifiés sont vus par lui avec défaveur, il en est encore de même lorsque les légataires ou donataires sont des départements, des communes ou des établissements publics de bienfaisance. Au surplus la règle est loin d'être absolue et a subi de nombreuses dérogations. Nombre de fabriques, de menses curiales et d'hospices communaux possèdent des immeubles ruraux productifs de revenus.
1031. — D'après les avis de la section de rintërieOlrdu Conseil d'Etat du 25 janv. 1859, legs demoiselle Allier et Matry aux hospices de Crémeu et de Bar-le-Duc, et 9 nov. 1864, [BulL off. min. Int.j 4865, p. 176], toutes les fois qu'une donation ou un legs en argent est fait à un hospice pour fondation de lits, il y a lieu, par l'autorité compétente pour statuer sur l'acceptation de la libéralité, en ordonnant le placement en rente sur l'Etat des sommes dont le revenu devra assurer l'entretien des lits, de preicrire aussi la capitalisation du dixième des arrérages de la rente acquise. Ces instructions ont pour objet de prévenir la dépréciation du signe monétaire, qui pourrait, à un moDpenl donné, mettre l'établissement gratifié hors d'état d'accomplir la fonda' ion.
1032. — Lorsque 'obligation de capitalisation des arrérages de rentes est imposée à un établissement dont le budget est sujet à l'approbation de l'autorité publique, les dépenses de capi-
DONS ET LEGS AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS. — Titbb li. — Chap. lU.
talisation doivent ètr6 inscrites fl un paragraphe spécial du budget aHn de permettre à I*autorité qui approuve ce document de veiller à rexécution des prescriptions des décisions qui ont ordonné la capitalisation. — Cire. min. Int., 10 mars 1876, [Bull, off, min. Int., 1876, p. 2871
1033. — Le droit de surveillance de Tautorité publique sur rexécution des prescriptions relatives aux capitalisations est encore constaté par une décision du ministre de Tlntérieur, en date du 26 févr. 1897, rendue au sujet d'un hospice, aprèa^avis conforme du ministre des Finances. Cette décision est ainsi eoDQue : « Le placement du dixième des arrérages ne saurait porter atteinte au respect des intentions des bienfaiteurs et de la spécialité de leurs libéralités. La garantie qui résulte de cette mesure n'est même efGcace qu'autant que la destination des arrérages est scrupuleusement observée. La réserve formulée a moins pour objet de faciliter, le cas échéant, la marche générale de l'établissement institué que d'assurer la pérennité de la fondation particulière dont il a été appelé à, bénéficier, en parant aux eiTets qu'entraîneraient autrement la dépréciation du signe monétaire et les conversions. J'invite, en conséquence, le préfet à tenir la main à ce que désormais les arrérages capitalisés appartenant aux hospices de... soient rapportés aux titres dont ils proviennent, si les titres sont distincts, à ce que, du moins, ils reçoivent la môme immatriculation avec inscription de la destination des arrérages » (Mémorial des percepteurs, 1897, p. 172).
1034» — Dans le cas de fondation de services religieux, l'autorité administrative peut aussi prescrire la capitalisation d'une partie des arrérages; et cette capitalisation peut être ordonnée même jusqu'à concurrence du quart ou du tiers des revenus. — Béquet, Rép., v^ Cultes, n. 1301 et s.
1035. — Lorsque le produit de la libéralité est insuffisant
Pour couvrir les frais d'une fondation prescrite par un testateur, autorité compétente ordonne quelquefois, et ce, d'ordinaire, sur la demande de l'établissement légataire, la capitalisation des revenus jusqu'à constitution de la somme suffisante pour assurer la fondation. — Proj. de décr. et note sect. int. Cons. d'Et., 26 déc. 1882, legs Chavier. — Proj. de décr. et note Cons. d'Et., 29 nov. 1883, legs de la Châtaigneraie. — Note sect. int. Cons. d'Et., 21 juin 1881, legs Deschamps pour fondation délit dans un hospice, [Notes de jurispr. Cons, d'Et.. p. 172 et 187]
1036. ~ Cependant, si l'établissement recule ainsi la réalisation des intentions du fondateur, sans s'être mis au préalable d'accord avec les héritiers de ce dernier, il s'expose à une action en révocation de la libéralité. — V. infrày n. 2158 et s.
1037* — Les personnes civiles sont généralement soumises, notamment pour leurs budgets et leurs comptes, à des approbations ou à des autorisations à résulter de décrets ou d'arrêtés. L'autorité compétente pour accorder ces autorisations et approbations des budgets et comptes a qualité pour exiger la justification des emplois prescrits par les actes d'autorisations des libéralités, et si cette justification ne lui est pas fournie, elle peut approuver ou refuser son approbation ou autorisation.
1038. — Mais ce droit n'appartient qu'à l'autorité publique; les représentants des successions des testateurs n'ont aucune qualité pour exiger qu'il leur soit justifié d'un emploi en rente prescrit par l'acte d'autorisation, sauf dans le cas, cependant, où cet emploi aurait été prescrit par le testateur lui-même. — Lettre min. des Cultes à l'évêgue de Cahors, au sujet d'un legs fart à une fabrique, 11 déc. 1848, [Béquet, Rép., v° Cultes, n. 1411, note 6]
1030. — L'autorité judiciaire se prononce dans le même sens. Jugé que le légataire universel n'a droit ni c{ualité pour surveiller l'emploi des sommes léguées, et qu'il obtient une décharge pleine et entière lorsqu'il a payé dans les mains de celui qui a droit de recevoir et fournir quittance de la somme payée », — Agen, nianv. 1849, Lescole, [S. 49.2.204, P. 49 2.15, D. 49.2.59] — Merlin, Rép,, v® Legs, sect. 5, 82. — V. aussi Rouen, 17 avr. 1837, hosp. de Rouen, [D. 43.2.20]; — 7 juin 1842, .Mallet, ]p. 43.2.20}
1040. — Si donc des héritiers, désireux d'assurer l'exécution des prescriptions d'emploi en rente contenues à l'acte d'autorisation, se refusaient à payer la somme léguée au receveur de l'établissement et proposaient de verser la dite somme au trésorierpayeur général du département, à charge par ce deinierde faire
l'emploi en rente prescrit, une telle proposition devrait être écartée, et l'établissement serait fondé à poursuivre, par toutes voies de droit, le recouvrement du legs sur les dits héritiers. — Agen, 17 janv. 1849, précité.
§ 6. Prescriptions relatives à la destination,
1041. — Lorsque la destination de la libéralité est indiquée par le donateur ou testateur, l'acte d'autorisation statue sur cette destination en autorisant l'établissement à accepter la libéralité « aux charges et conditions imposées », et en ajoutant, u en tant qu'elles ne sont pas contraires, aux lois », s'il y a quelques doutes sur la valeur légale de ces charges et conditions. Au surplus, d'une manière générale, la volonté du bienfaiteur est la règle à suivre, sous peine de révocation pour cause d'inexécution des conditions. — V. Déc. min. Int., 2 oct. 1824, [cité par Durieu et Roche, Rép,, vo Libéralités, n. 83] — V. infrà, n. 2132 et s.
1042. — Si, dans l'hypothèse où le donateur ou testateur a indiqué précisément une destination, l'établissement gratifié demande l'autorisation d'accepter et, en même temps, de donner à la libéralité une destination autre que celle indiquée, l'autorité compétente se refuse à autoriser une affectation contraire aux intentions du disposant. — V. Avis sect. int. Cons. d'Et., 1*^' mai 1889, legs V» Saunier à la fabrique de Torcy-le-Grand, [Tissier, t. 2, n. 433, p. 286, note 2]
1043. — Lorsque le testateur ou donateur s'est abstenu d'indiquer une destination, l'établissement peut, dans sa demande d'autorisation, formuler l'affectation qu'il se propose de donner, soit au capital, soit aux revenus de la libérahté. Mais il n'y est obligé par aucune réglementation.
1044. — Sur Taffectation, par un établissement, du produit ou des revenus d'une libéralité à un objet étranger à ses attributions, V. infrà, n. 1050 et s.
1045. — Le produit en argent des libéralités doit, d'après les règles de k comptabilité publique, être encaissé comme recette extraordinaire; la dépense qui correspond à cette recette est effectuée sur les crédits ouverts pour dépenses extraordinaires; c'est dire que rétablissement gratifié ne pourrait affecter les fonds provenant des libéralités à des dépenses courantes, auxquelles il doit être pourvu au moyen des crédits ouverts pour dépenses ordinaires. — Proj. de décr. et note sect. int. Cons. d'Et., 10 juin. 1883, legs Aderl, \ Notes de juHsprud,, Cons. d'Et., p. 172]
1046. — Mais s'il en est ainsi des capitaux provenant de dons et legs, il n'en est pas de même des revenus de ces capitaux. Ils peuvent être affectés et sont en effet affectés généralement à payer des dépenses ordinaires.
1047. — Il n'y a pas lieu de considérer comme dérogeant à ces règles générales les diverses décisions en vertu desquelles des sociétés de secours mutuels sont autorisées à verser à leur caisse de retraites les capitaux provenant de libéralités. — Avis Cons. d'Et., 24 déc. 1879, Société de secours mutuels de Pontarlier; — 8 mai 1877, Société des Quartiers Picpus et des Quinze- Vingts ; — 13 mai 1878, Société d'Etain, Meuse, [Rev. gén. d'adm., 80.2.444]
1048. — Si les représentants des successions n'ont pas qualité pour exiger la justification du placement des libéralités, sauf si leur auteur a lui-même prescrit un mode de placement, ils sont fondés, au contraire, à s'assurer que les libéralités recueillies par les établissements ont bien reçu une affectation conforme aux intentions de leur auteur. Il en est ainsi, d'ailleurs, par application des principes généraux du droit, ainsi que le rappelle très-justement une circulaire du ministre des Cultes du 3 mai 1881, relative spécialement aux libéralités faites en faveur des fabriques.
1049. — D'après la même circulaire, les procureurs près les cours et tribunaux, chargés de la mission générale de veiller sur les biens des mineurs auxquels, suivant le ministre, il conviendrait d'assimiler les établissements publics, seraient aussi investis du droit d'exiger la justification de l'affectation des libéralités à la destination indiquée par les bienfaiteurs. Cette énonciation de la circulaire est fondée, à l'égard des fabriques, sur l'art. UO, Décr. 3 déc. 1800, d'après lequel les procureurs ont un droit de contrôle sur les comptes de ces établissements. Cette prétention ne se trouverait pas justifiée si on voulait l'étendre à toutes les personnes civiles.
DONS ET LEGS AUX ÉTABLISSHMENTS PUBLICS. — Titre IL — Ghap. IV.
