COMPÉTENCE ET PROCÉDURE

Section I.

De la compétence.

83. — L'art. 6 de la loi organique du 18 germinal an X porte : « Il y aura recours au Conseil d'Etat dans tous les cas d'abus. »

ABUS ECCLÉSIASTIQUE. — Chap. IV.

Cette attribution a été reconnue au Conseil d'Etat par l'art. 8, § 5, de l'ordonnance du 29 juin 1814, portant règlement du Conseil. La même disposition a été reproduite dans tous les règlements postérieurs du Conseil d'Etat, et notamment dans le décret du 25 avr. 1872 actuellement en vigueur. — Batbie, t. 2, n. 401.

84. — Nous avons dit qu'avant 1789 les Parlements, et pendant une partie de la période révolutionnaire, les tribunaux judiciaires, avaient compétence pour connaître des appels comme d'abus. On sait quelle tendance avaient marqué les anciens Parlements à s'occuper de choses d'ordre politique, et avec quelle vigueur on dut réagir contre les empiétements des cours judiciaires sur les attributions du pouvoir exécutif. C'est dans le but d'enlever aux tribunaux toute occasion de ressaisir le rôle politique qu'ils avaient voulu jouer avant 1789, que la connaissance des recours pour abus fut attribuée au Conseil d'Etat. — La compétence du Conseil d'Etat se justifie, d'ailleurs, par la nature même des attributions de ce Conseil « mêlé par sa nature au mouvement de l'administration et de la politique, pouvant en apprécier les tendances et y conformer sa décision » (Batbie, t. 2, n. 402). — « Il ne faut pas lutter contre l'essence des choses, a dit Sirey [Du Conseil d'Etat, p. 143, § 130); les cours de justice ne seraient pas, sans de graves inconvénients, appelés à juger des débats nécessairement soumis à des règles politiques ou administratives. »

85. — La compétence du Conseil d'Etat a cependant été discutée. Un décret du 13 févr. 1813, rendu à la suite du Concordat de Fontainebleau, donnait compétence aux cours impériales pour connaître de toutes les affaires connues sous le nom d'appels comme d'abus , et invitait le ministre de la justice à présenter un projet de loi pour déterminer les peines et la procédure applicables en ces matières. On a soutenu que ce décret, qu'il ait été ou non de la part du chef du gouvernement d'alors un empiétement sur le pouvoir législatif, avait acquis toute la force d'une loi dérogatoire aux textes qui l'avaient précédé, par cela seul que, dans les dix jours de sa promulgation, il n'avait pas été annulé comme inconstitutionnel par le Sénat. — Merlin, Quest. de droit, v° Abus; Dupin, p. 108. — Cette opinion est généralement repoussée par les auteurs. A l'argumentation de Merlin on répona que le texte de la loi du 18 germinal an X est formel, et que le décret de 1813 n'a pas eu la puissance de le révoauer. Si les décrets acquéraient, dans certains cas, la force législative, ce n'était pas lorsque la matière sur laquelle ils disposaient avait déjà été réglée par une loi encore existante et en cours d'exécution. D'ailleurs, 1 application du décret de 1813 était nécessairement subordonnée à la promulgation de la loi promise par l'art. 6 de ce décret, sinon iln y aurait eu jusqu'à la promulgation de cette loi aucune voie de recours contre les actes abusifs. Or cette loi n'a jamais été faite. — Le Conseil d'Etat et la Cour de cassation ont, par de nombreuses décisions, reconnu l'incompétence des tribunaux judiciaires, et la compétence du Conseil d'Etat n'est plus discutée aujourd'hui en jurisprudence. - V. Cass., 25 août 1827, Guillermain, [S. et P. chr.]; — 28 mars 1828, Baillard, [S. et P. chr.]; —25 nov. 1831, Rougerie,

S. 32.1.306, D. 32.1.37]; — 26 juill. 1838, Guillaume, [S. 38. 1594, P. 38.2.179] — Cons. d'Et., 17 mai 1837, Fournier, [P. adm. chr.] — V. aussi Batbie, t. 2, n. 401 ; Mangin, Act.pub., t. 2, n. 254.

86. — Les décisions prises par le Conseil d'Etat, en cette matière , ne peuvent être assimilées aux jugements que les tribunaux et le Conseil d'Etat lui-même prononcent en matière contentieuse, lesquels n'acquièrent l'autorité de la chose jugée qu'à l'égard des parties qui y ont figuré. Lorsqu'elles ont été provoquées noir sur la plainte d'un particulier, mais sur le recours ae l'autorité administrative, elles ont une portée beaucoup plus étendue. C'est ainsi qu'il a été jugé que la décision par laquelle le Conseil d'Etat a déclaré, sur le recours du préfet, qu'il n'y avait pas abus dans un arrêté municipal, a un caractère général et d'ordre public, et elle est opposable à toute personne qui soulève l'exception d'abus contre ledit arrêté, dans des circonstances semblables à celles qui ont été soumises au Conseil d'Etat.—Cass., 12 août 1882, Juramy, [S. 85.1.95, P. 85.1.191]

87. — Le Conseil d'Etat ne statue pas non plus sur les recours pour abus comme en matière contentieuse. Aux termes du décret du 25 août 1872, « sont portés à l'assemblée générale du Conseil d'Etat les projets de décret ayant pour objet... les recours pour abus. » Ce n'est donc pas le Conseil d'Etat statuant au conten-

tieux sur le rapport de la section du Contentieux ; c'est le Conseil d'Etat en assemblée générale , sur le rapport de la section de l'Intérieur, de la Justice et des Cultes qui connaît de ces sortes d'affaires.

88. — Le Conseil d'Etat n'a pas un pouvoir propre de décision ; il prépare seulement le décret qui est contresigné par le ministre de la justice et le ministre des cultes. On peut se demander si le gouvernement aurait le droit de modifier la décision du Conseil dTStat. En pratique, la question n'a jamais été soulevée. Nous pensons que le Président de la République pourrait ne pas apposer sa signature au projet de décret , mais qu'il ne saurait substituer une autre décision à celle qui lui est proposée par le Conseil d'Etat.

Section II.

De la procédure.

89. — La procédure à suivre est une procédure administrative et non une procédure contentieuse. Les règles ordinaires des pourvois au Conseil d'Etat en matière contentieuse et notamment le décret du 22 juill. 1806, sont inapplicables aux recours pour abus.

90. — L'art. 8, L. 18 germinal an X, porte que « la personne qui voudra exercer le recours adressera un mémoire détaillé et signé au conseiller d'Etat chargé de toutes les affaires concernant les cultes (aujourd'hui au ministre des cultes) , lequel sera tenu de prendre , dans le plus bref délai possible , tous les renseignements convenables, et sur son rapport l'affaire sera suivie... »

91. — Ces formes de procéder sont applicables, alors même qu'il s'agit d'un culte autre que le culte catholique. — Cons. d'Et., 3 mai 1844, Schrumpff, [S. 45.2.122, P. adm. chr.]

92. — Le recours doit être adressé au ministre des cultes. Le Conseil d'Etat a décidé, à plusieurs reprises, qu'il ne pouvait être saisi par un recours qui lui serait adressé directement et a renvoyé les parties à se pourvoir dans la forme régulière. Toutefois, une exception doit nécessairement être faite lorsque le recours émane du ministre des cultes lui-même.

93. — La loi , par aucune de ses dispositions , ne limite le délai dans lequel les recours pour abus doivent être formés. Faut-il en conclure que le droit de recourir est imprescriptible et que, quelle que soit l'époque à laquelle il soit exercé, on ne saurait opposer la déchéance? Convient-il au contraire de limiter à trois mois le temps pendant lequel les intéressés peuvent se pourvoir? A l'appui de cette dernière opinion, on fait valoir que ce délai est de droit commun pour les recours au Conseil d'Etat soit en matière contentieuse (D. 22 juill. 1806), soit en matière administrative (L. 18 juill. 1837). M. Batbie (t. 2, n. 407) adopte une opinion intermédiaire qui nous paraît préférable. Le Conseil d'Etat doit apprécier, lorsqu'il s'agit d'un particulier, si, à raison du temps écoulé, le requérant ne doit pas être considéré comme ayant renoncé implicitement à son droit de recours , et lorsqu'il s agit d'un recours exercé d'office , si , à raison de l'éloignement des faits, la déclaration d'abus présente encore quelqu'utilité. Ainsi, il n'y aurait pas de déchéance de droit, mais il pourrait y avoir lieu de prononcer la déchéance en fait pour l'une des causes que nous venons d'énoncer.

94. — Le mémoire adressé au ministre des cultes doit et m signé par la personne qui exerce le recours. Si cette personne ne sait pas signer, on admet généralement qu'elle peut recourir au ministère d'un notaire ou d'un avocat au Conseil d'Etat. — V. Batbie , t. 2, n. 408, in fine.

95. — Le mémoire doit être détaillé. Le Conseil d'Etat est juge du point de savoir si cette prescription a été suffisamment remplie; — au demeurant, un nouveau mémoire ampliatif peut, au moins tant que l'affaire est dans la période d'instruction, compléter la requête sommaire. — V. Batbie, t. 2, n. 408, 410.

96. L'instruction de l'affaire est confiée aux soins du ministre des cultes. Il importait en effet de ne pas laisser aux autorités locales le soin d instruire des affaires de cette nature , rien n'étant si délicat, suivant l'expression de Portalis, que la direction des choses qui touchent à la conscience et à l'opinion.

97. — Le ministre recueille tous les renseignements qu'il croit de nature à éclairer le Conseil d'Etat; il charge généralement, suivant la nature des faits , le préfet ou l'évêque de procéder à une enquête ou à des interrogations de témoins.

ABUS ECCLÉSIASTIQUE. — Chap. IV.

98. — Aucun texte de loi ne prescrit au ministre de communiquer le recours à l'auteur de l'acte incriminé, et de recevoir ses moyens de défense. Nous en concluons qu'on ne pourrait attaquer par voie d'opposition un décret prononçant labus. Toutefois, en pratique, le ministre communique le recours à l'intéressé et le met en demeure de présenter ses observations en défense.

99. — Lorsque l'instruction lui paraît complète, le ministre donne son avis oui est généralement communiqué à la personne intéressée et à 1 auteur du recours, lesquels peuvent présenter des observations écrites. Les avocats au Conseil d'Etat peuvent présenter ces observations aux lieu et place des parties. — Le dossier est ensuite transmis au Conseil d'Etat.

100. — Le Conseil d'Etat peut-il faire procéder devant lui à une instruction ou à un complément d'instruction? — Nous croyons qu'il l'a fait à diverses reprises. Dans d'autres espèces , il a renvoyé l'affaire au ministre en lui indiquant les points sur lesquels l'instruction devait être complétée.

101* — L'affaire est jugée en la forme administrative, sans plaidoiries et sans publicité.

Section III.

De la nature des attributions du Conseil d'Etat en matière d'abus.

102. — Quelle est la nature des attributions qui appartiennent au Conseil d'Etat en matière d'abus? — Trois systèmes sont proposés pour résoudre cette question. — D'après une première opinion, ces attributions sont d'ordre disciplinaire. Le Conseil d'Etat, en statuant sur les recours pour abus, agit non pas en qualité de juge, mais comme autorité disciplinaire chargée de la haute police des cultes. Il résulte de cette notion que le Conseil d'Etat n'est pas tenu de se préoccuper exclusivement de la question de droit relative à la légalité ou à l'illégalité de l'acte incriminé; il doit apprécier également la gravité de cet acte et l'opportunité qu'il peut y avoir à le censurer. Alors môme que l'acte qui lui est déféré constituerait un excès de pouvoir flagrant, le Conseil d'Etat pourrait ne pas prononcer l'abus, soit à raison du peu de gravité de l'abus , soit par suite de considérations d'ordre politique , et par exemple pour ne pas aggraver un conflit existant entre des autorités locales, ou bien encore parce que la déclaration d'abus ne présenterait pas d'utilité, des réparations suffisantes ayant été accordées aux victimes de l'abus. Les faits devraient donc être examinés à un point de vue spécial; leur illégalité d'une part, et d'autre part l'utilité de la déclaration d'abus seraient deux conditions, toutes deux nécessaires pour que l'abus pût ôtre prononcé; ce système peut s'autoriser de la jurisprudence constante du Conseil d'Etat : par de nombreuses décisions, le Conseil reconnaît, dans les considérants de ses décrets, que l'acte est de nature à rentrer dans un des cas d'abus prévus par la loi du 18 germinal an X, et déclare cependant qu'il n y a pas lieu de déclarer l'abus , à raison de circonstances qui sont étrangères au rapport du fait incriminé avec le droit. — Cons. d'Et., 13 juin 1856, Guibert, [Leb. chr., p. 821]; — 3 mars 1857, Grassin, [S. 58.2.646]; — 15 nov. 1858, Corcinos, [Leb. chr., p. 895]; — 15 févr. 1876, Quenza, [Leb. chr., p. 970]

103. — ... Et il nous semble bien, en effet, que la pensée du législateur de l'an X a été, lorsqu'il a donné au Conseil d'Etat délibérant comme en matière administrative, ce droit de blâme pur et simple en quoi se résout la déclaration d'abus et lorsqu'il a institué une procédure qui n'est pas du tout une procédure contentieuse, de ne pas faire de l'autorité chargée de prononcer l'abus un simple juge de droit, mais au contraire de lui laisser la liberté de faire du pouvoir qui lui appartient tel usage qui lui semble le plus conforme à donner satisfaction aux intérêts supérieurs crue le Conseil d'Etat a le droit de sauvegarder.

104. — Mais précisément, à raison de la spécialité du point de vue auquel devrait se placer le Conseil d'Etat, et de l'indépendance complète qu'il devrait garder pour examiner les questions d'abus , le système que nous venons d'exposer ne saurait être admis par ceux qui pensent que des questions préjudicielles d'abus peuvent être renvoyées au Conseil d'Etat par les tribunaux de l'ordre judiciaire. Comprendrait-on, en effet, que le

Conseil d'Etat, saisi par exemple de la question préjudicielle de savoir si l'arrêté d'un maire interdisant une procession constitue un abus , refusât de déclarer l'abus par un motif tiré de circonstances étrangères au rapport de l'arrêté attaqué et du droit? La conséquence serait La condamnation des personnes poursuivies pour contravention à cet arrêté, alors que manifestement ledit arrêté serait illégal. -— V. infrà, n. 227 et s.

105. — D'après d'autres auteurs, les attributions du Conseil d'Etat sont ou peuvent être d'ordre judiciaire. Le Conseil d'Etat doit se borner à examiner la légalité de l'acte qui lui est déféré, soit dans tous les cas, soit lorsque la question d'abus lui est soumise à la suite d'un renvoi aes tribunaux judiciaires. On invoque à l'appui de cette opinion le texte même des articles organiques qui sont ainsi conçus : « Les cas d'abus sont... Le Conseil d'Etat déclare l'abus... » Ces expressions, dit-on, ne permettent pas au Conseil d'Etat de ne pas prononcer l'abus , lorsque l'illégalité de l'acte est certaine.

106. — Il faut repousser absolument le système qui consiste à différencier les pouvoirs du Conseil d'Etat, suivant que la question d'abus lui est soumise directement et sans aucune connexité avec une instance judiciaire déjà née, ou qu'au contraire elle lui est soumise à la suite du renvoi d'un tribunal. Outre que le texte des articles organiques ne se prête pas à une distinction de ce genre que condamne absolument la généralité des expressions dont s'est servi le législateur de Tan a , on aboutirait , en suivant une pareille théorie à des contradictions choquantes. Le Conseil d'Etat, par exemple, saisi de la question d'abus par un recours direct, sans aucun lien avec une poursuite judiciaire , et qui aurait refusé de déclarer l'abus parce que des réparations suffisantes avaient été accordées ou parce que l'auteur de l'acte, curé ou desservant, avait été déplacé par l'autorité diocésaine , pourrait-il être obligé ensuite de déclarer l'abus à raison de ce même acte parce que la victime de l'abus se serait adressée ensuite aux tribunaux judiciaires et que le renvoi prononcé par ces tribunaux mettrait le Conseil d'Etat dans la nécessité ae trancher, comme juge, la question qu'il avait précédemment tranchée comme autorité disciplinaire et d'abandonner comme juge la solution qu'il avait adoptée comme autorité disciplinaire?

107. — Il faut donc reconnaître que dans tous les cas le Conseil d'Etat doit se borner à juger la légalité de l'acte qui lui est déféré , ou admettre dans tous les cas que son examen peut porter également sur l'opportunité de la déclaration d'abus. Four notre part, nous nous rallierions à cette dernière idée qui, ainsi que nous le rappelions plus haut , est conforme à la jurisprudence du Conseil d'Etat ainsi qu'à la pensée du législateur. Nous ajouterons que le décret prononçant l'abus est inséré au Bttlletin des lois; qu'il y a là une peine d'une nature spéciale et qu'on ne saurait assimiler sans texte l'application d'une peine à la simple solution d'une question préjudicielle ni une autorité chargée d'appliquer une peine, même disciplinaire, à une autorité chargée de trancher une question préjudicielle. Nous pensons donc que les attributions du Conseil d'État, en matière d'abus, sont d'ordre disciplinaire.

Section IV.

Des décisions qui peuvent intervenir sur les recours pour abus.

108. — Le dispositif des décrets en matière d'abus varie naturellement suivant l'exigence des cas. Antérieurement au revirement qui s'est produit, dans ces dernières années, dans la jurisprudence du Conseil d'Etat (V. infrà, n. 254 et s.), alors que cette haute juridiction reconnaissait sa compétence pour autoriser les poursuites à fins civiles ou pénales devant les tribunaux de l'ordre judiciaire à raison de faits qui constituent à la fois un abus et un délit ou un quasi-délit, on employait, dans le dispositif des décrets, les formules suivantes : — 1° Il y a abus; — 2° il y a abus : l'écrit abusif est supprimé; — 3° ïl y a lieu de renvoyer devant les tribunaux ou d'autoriser les poursuites; — 4° il n'y a lieu ni de déclarer l'abus, ni de renvoyer devant les tribunaux; — 5° le recours est rejeté comme non-recevable. — V. Batbie, t. 2, n. 410.

109. — Le Conseil d'Etat, d'ailleurs, s'abstenait très généralement de déclarer l'abus, alors qu'il autorisait les poursuites ou

ABUS ECCLÉSIASTIQUE. ~ Chap, V.

renvoyait devant les tribunaux, afin de ne pas créer un préjugé au moine de fait.

110. — Depuis que le Conseil d'Etat a reconnu l'absolue indépendance des tribunaux de Tordre judiciaire pour statuer sur les poursuites à fins civiles ou pénales dirigées contre des ministres du culte à raison d'actes de leurs fonctions , un certain nombre des formules que nous rappelons ci-dessus ne peuvent plus recevoir application. Ainsi, le Conseil d'Etat ne statue plus sur les autorisations de poursuites; il s'abstient également de déclarer qu'il n'y a pas lieu de renvoyer devant les tribunaux ou qu'il y a lieu de terminer l'affaire en la forme administrative : 1 emploi de ces formules de décision pourrait laisser croire qu'il se reconnaît encore le pouvoir d'ouvrir ou de fermer les portes du prétoire, et de mesurer ainsi les droits du ministère public ou des particuliers lésés, quand il s'agit d'un acte du ministère ecclésiastique. — V. infrà, n. 254 et s.

111. — On peut objecter toutefois que l'art. 8, L. 18 germ. an X, donne expressément le droit au Conseil d'Etat « de déclarer l'abus et de terminer l'affaire en la forme administrative ou de renvoyer, suivant l'exigence des cas, aux autorités compétentes. » Dans le système adopté en dernier lieu par le Conseil d'Etat, il semble aue l'on restreigne les droits reconnus par ce texte au juge de l'abus. On répond que les expressions de la loi ont été mal interprétées et que le législateur a voulu donner au Conseil d'Etat non le droit de vérifier et de juger l'opportunité des poursuites devant les tribunaux civils ou correctionnels, d'ordonner ou de défendre ces poursuites, mais simplement la faculté de signaler le caractère criminel ou délictueux du fait abusif aux autorités compétentes, et de provoquer ainsi la mise en mouvement de l'action publique.

112. — Si l'on interprétait ainsi les expressions de la loi, le Conseil d'Etat pourrait sans doute renvoyer aux autorités compétentes ou déclarer qu'il y a lieu de terminer l'affaire administrativement. Mais ces formules n'auraient pas la portée qu'on leur donnait autrefois : les poursuites pourraient être exercées, qu'un renvoi ait été ou non prononcé, et même dans le cas où expressément le Conseil d'Etat aurait décidé qu'il n'y avait pas lieu à renvoi.

113. — Dans sa nouvelle jurisprudence , le Conseil d'Etat a été amené à statuer sur des recours pour abus , alors que manifestement la déclaration d'abus devait créer un préjugé dans une instance civile ou correctionnelle déjà pendante, u a essayé d'abord de se soustraire à cette conséquence qu'il considérait comme fâcheuse, et il a décidé que des recours pour abus qui étaient portés devant lui incidemment à une instance judiciaire, et sur le renvoi du juge civil, équivalaient à des demandes d'autorisation de poursuites et qu'il n'était pas compétent pour statuer sur des demandes de cette nature. — Cons. d'Et., 17 mars 1881, Bertheley, [S. 82.3.54, P. adm. chr.]

114. — Ces décisions eurent pour conséquence des dénis de justice plus à craindre sans doute que l'existence du préjugé de lait ou de droit qui serait résulté Je la déclaration d abus prononcée par le Conseil d'Etat. Aussi, le Conseil d'Etat, sans abandonner sa théorie de l'absolue indépendance du juge civil ou criminel d'une part et du juge disciplinaire d'autre part , et sans critiquer — ce qui eût été manifestement un excès de pouvoirs — . la décision du tribunal qui avait cru devoir surseoir à statuer jusqu'après le jugement du recours pour abus, a reconnu qu'il était légalement saisi des recours pour abus , quelles que fussent les circonstances à raison desquelles ces recours étaient formés , qu'il ne pouvait pas dès lors ne pas statuer, et qu'il n'avait pas à se préoccuper de l'usage peut-être excessif qu'on pourrait foire de sa décision , la responsabilité de cet usage excessif ne lui incombant pas.

115. — D'ailleurs , si le recours pour abus avait été porté d'abord, et indépendamment de toute instance judiciaire déjà née, au Conseil d'Etat, le Conseil aurait dû certainement statuer et sa décision aurait constitué un préjugé dans une instance judiciaire qui aurait pu être engagée plus tard librement, suivant a jurisprudence même du Conseil d Etat. Dès lors, et à moins que le Conseil ait entendu s'abstenir de statuer sur les recours pour abus dans tous les cas où les faits incriminés auraient été de nature à donner lieu à une poursuite devant les tribunaux civils ou de répression -~ ce que personne n'aurait osé soutenir — il n'y avait pas plus d'inconvénients à examiner les recours pour abus incidents à une instance judiciaire que les recours pour abus non incidents.