CHAPITRE II

COMPÉTENCE

Section I.

Principe de compétence.

72. — L'intérêt pratique des distinctions que nous venons d'établir entre les différentes catégories d'actes émanés des agents de l'autorité administrative réside, surtout, dans l'examen des questions de compétence et des voies de recours auxquelles peut donner lieu chacun de ces actes. Nous ne ferons ici qu'indiquer ces questions qui seront examinées plus complètement , infrà , v° Compétence administrative. — V. aussi Fuzier- Herman, p. 462.

73. — C'est un principe fondamental dans notre législation qu'il n'appartient qu'à l'administration, à l'exclusion des tribunaux, d'expliquer, d'interpréter ou de réformer ses propres actes. Cette règle n'est elle-même que la conséquence de cet autre principe fondamental et constitutionnel, à savoir, qu'en France, le pouvoir exécutif doit rester séparé et indépendant du pouvoir judiciaire , principe posé d'abord dans la loi des 16-24 août 1790, tit. 2, art. 13, confirmé par nombre de lois subséquentes, notamment par la loi du 16 fruct. an III, et écrit depuis dans toutes nos constitutions politiques. — V. infrà, v° Séparation des pouvoirs.

74. — Lors donc qu'un acte administratif sujet à interprétation est produit au cours d'une contestation, dont les tribunaux judiciaires sont d'ailleurs régulièrement saisis au fond , ces tribunaux doivent surseoir à statuer et renvoyer en interprétation devant l'autorité administrative par un jugement d'avant faire droit. — Cass., 25 mars 1839, Daruile, [S. 39.1.405, P. 40.1.3141; — 15 ianv. 1840, commune de Rousseux, [P. 40.1.315]; — 27 déc. 1842, préfet de la Manche, [S. 43.1.164, P. 43.1.376] ; — 27 juin 1853, Société du Pont de Saint-Thibault, [S. 54.1.255, P. 55.2.5191; — 24 août 1857, de Grases, [S. 58.1.122, P. 58.298, D. 57.1.321]; — 22 août 1864, Denis, S. 65.1.29, P. 65.281] — Riom, 8 janv. 1862, département de rÀllier, [S. 62.2.515, P. 63. 670, D. 63.5.77] — Metz, 16 mars 1865, Denis, (S. 65.2.265, P. 65.1024, D. 65.2.65]

75. — Ils doivent, d'ailleurs, dans ce cas, se déclarer d'office incompétents, et alors même que les parties n'y auraient pas conclu — Cass., 12 août 1867, Leblanc de Castillon, [S. 67.1.447, P.67.1187]. — Leur incompétence est en effet d'ordre public. Il suit de là encore que cette incompétence peut être proposée pour la première fois devant la Cour de cassation. — Cass., 25 avr. 1860, Roux, [S. 60.1.635, P. 61.263, D. 60.1.230]; — ... et par celui-là même qui a saisi l'autorité judiciaire et soutenu sa compétence devant les juges de première instance et d'appel. — Cass., 4 avr. 1866, Banque Suisse, [S. 66.1.433, P. 66.1180] — V. encore Cass., 9 janv. 1866, Rethoré, [S. 66.1. 148, P. 66.387, D. 66.1.395]

75 bis. — Mais pour que ces principes trouvent leur application , il faut que l'acte administratif soumis à l'application des tribunaux de l'ordre judiciaire soit sujet à interprétation; les juges ont en effet, plein pouvoir pour en faire l'application lors-

que le sens en est certain et n'est susceptible d'aucune contestation. — V. infrà, n. 112 et s.

76. — S'il n'appartient pas à l'autorité judiciaire d'interpréter et de réformer les actes administratifs , il ne lui appartieat pas davantage d'en apprécier la légalité. Ainsi le veut le principe de la séparation des pouvoirs , qui a pour effet de soustraire l'acte administratif à l'examen des tribunaux civils , en- protégeant l'administration (qui a des juges dans son sein) contre Tintrusion de l'autorité judiciaire. C'est un point qui, après avoir été controversé, peut maintenant être considéré comme définitivement acquis. Il résulte, en effet, de la jurisprudence du Tribunal des conflits , que l'autorité judiciaire ne peut pas être appelée à apprécier la légalité d'un acte administratif, même a l'occasion d'une demande en dommages-intérêts introduite sur le fondement de cet acte. Cela a été décidé notamment dans les affaires relatives aux arrêtés préfectoraux portant refus ou retrait d'autorisation en matière de colportage de journaux : — Trib. des conflits, 24 nov. 1877, précité; —8 déc. 1877, de Douville-Maillefeu, [S. 79.2.279, P. adm. chr., D. 78.3.18]; — 15 déc. 1877, Figarède, [S. 79.2.307, P. adm. chr., D. 78.3.19]; — 29 déc. 1877, Camoin,[S. 79.2.312, P. adm. chr., D. 78.3.19]; — 12 janv. 1878, Hébrard, [S. 79.2.344, P. adm. chr., D. 78.3.18] , — et aussi dans le procès concernant le Bulletin des communes : — Trib. des conflits, 29 déc. 1877, Viette, [S. 79.2.309, P. adm. chr.'j- 12 janv. 1878, Bousquet, [S. 79.2.344, P. adm. chr., D. 78.3. 22] — Sic, Ducrocq, t. 1, n. 651 ; Gautier, Rev. crit.t 1881, n. 3 et 4; Labbé note sous Cass., 3 août 1874 et 8 févr. 1876,[b. 76.1.193, P. 76.481] — et les notes sous Amiens, 18 févr. 1878, [S. 78.2.81, P. 78.352] — et sous Cass., 26 janv. 1881, [S. 81.1. 305, P. 81.1.748] — La justice administrative seule peut donc apprécier la légalité des actes administratifs.

77. — Ce principe de compétence étant posé, il convient d'ajouter que les particuliers intéressés peuvent recourir devant les tribunaux administratifs contre les actes administratifs individuels ou spéciaux qui léseraient leurs intérêts.

78. — Toute autre est la situation en ce qui concerne soit les actes d'administration, soit les actes de gouvernement, soit les actes réglementaires. En effet, aucun recours contentieux n'est ouvert contre les actes d'administration, mais seulement un recours gracieux , qui doit être porté devant le supérieur hiérarchique de l'agent dont l'acte est critiqué. Une exception à cette règle a lieu cependant lorsque l'acte d'administration est entaché d'incompétence ou d'excès de pouvoirs, lorsqu'il n'a pas été' entouré des formalités prescrites par la loi dans l'intérêt des particuliers, ou lorsqu'il a été fait dans un but autre que celui pour lequel il pouvait intervenir. Dans ce cas, la voie du recours pour excès de pouvoirs est ouverte aux particuliers pour faire annuler l'acte administratif, mais non pour le faire réformer. — V. Fuaer- Herman, loc. cit. — V. aussi infrà, v° Excès de pouvoir.

79. — A la différence de l'acte administratif, Pacte de gouvernement n'est pas susceptible de recours devant le Conseil d'Etat, même pour excès de pouvoirs. — V. Serrigny, Compét. admin., t. 1, n. 35; Aucoc , t. 1, n. 38 et 289; Dareste , p. 221 ; Ducrocq, t. 1 , n. 248 et 650-3°; Batbie, t. 7, n. 350; Dufour, t. 5, n. 120; Fuzier-Herman , p. 456. — ... Et il n'en peut être autrement, puisque, d'une part, l'art. 9, L. 24 mai 1872, comme toutes les lois précédentes, ne donne compétence au Conseil d'Etat que pour statuer sur les actes administratifs, et que, d'un autre côté, le Conseil d'Etat n'est pas un corps politique supérieur au pouvoir exécutif.

80. — Ainsi jugé spécialement que l'insertion au Moniteur (aujourd'hui Journal officiel) des actes et décrets du gouvernement ne peut donner lieu à un recours au Conseil d'Etat, par la voie contentieuse , de la part de ceux que ces actes ou décrets concernent. — Cons. d'Et., 2 août 1851, Frebault, [S. 52.2.67, P. adm. chr.]

81. — Si l'acte de gouvernement, ne peut être frappé de recours devant la juridiction administrative, échappe-t-il également à l'appréciation de l'autorité judiciaire? A cet égard, il existe plusieurs systèmes. Les uns estiment qu'il n'appartient pas aux tribunaux judiciaires d'apprécier les actes de gouvernement, alors même que l'on prétendrait que ces actes portent atteinte à la propriété et aux droits individuels. Le chef du pouvoir exécutif, en tant qu'il agit comme chef du gouvernement et dans la sphère de l'action gouvernementale , ne relève pas plus des tribunaux judiciaires que des tribunaux administratifs: il ne relève que des Chambres (qui peuvent être saisies par voie