CHAPITRE II

COHDITIOHS DB BECSTABILITA.

35. — Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir sont relatives : à la nature de l'acte; 2o & la qualité des parties qui l'attaquent ; 3" aux formes et aux délùs au recours \ 4» à 1 existence d'un recours parallèle ouvert devant une autre juridiction.

Section I.

Nature de Taete atuquô.

36. — Aux termes de l'art 9, L. 24 mai 1872, le Conseil d'Etat statue souverainement... sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des div€rK» autorités admini^ratives.

37. — Il résulte de ce texte que te recours pour excès de pouvoir est largemeat et libéralement ouvert contre tous les actes émanant de ces diverses autoriiés.

38. — Il est ouvert contre les actes réglementaires aussi bien que contre les actes administratifs proprement dits. — Ducrocq, D. 2S2. — V. toutefois, infrà, 47 et s., l'exception pour les règlements d'administration publique.

38. ~- Il est ouvert ooo seulement contre les actes émanés des agents administratifs, mais aussi contre les actes des conseils, même électifs ( J6id.).

40. — Mais, pour qu'un acte puisse être attaqué par la -voie du recours pour excès de pouvoir, il faut que cet acte constitue un acte administratif. Nous sommes ainsi amenés à rechercher

3uels sont les actes qui, n'ayant pas ce caractère, ne peuvent onner ouverture au recours.

§ \. Adei législatifs.

41. — Le recours pour excès de pouvoir n'est pas ouvert contre les actes législatifs.

42. — Les actes législatifs émanés du chef de l'Etal ne sont pas non plus susceptibles d'être attaqués pour excès de pouvoir. Cette classe d'actes comprend : ... 1° les décrets dits « dictatoriaux » ou « décrets-lois » qui ont été rendus à des époques où, par suite de circonstances politiques exceptionnelles, le pouvoir législatif se trouvait confondu avec le pouvoir exécutif.

43. — ... 2° Les décrets réglant les matières sur lesquelles la Constitution ou les lois ont conféré au chef de l'Etat la puissance législative ; notamment les matières de législation algérienne et cotoni^.

44. — Ces deux sortes de décrets exigent une remarque générale. De ce que le chef de l'Etat a été investi, à certaines époques, de la puissance législative, de ce qu'il en est investi encore actueÙemeot à l'égard de certaines parties du territoire français, il ne s'ensuit pas que les actes accomplis par lui dans ces circonstances exceptionnelles ou pour ces possessions sur lesquelles il lui appartient de légiférer aient tous le caractère législatif. Selon les circonstances, la même autorité peut prononcer comme législateur, comme gouvernement ou comme autorité administrative supérieure. Aussi les tribunaux judiciaires ou administratifs ont-ils le droit de vérifier, pour la solution des litiges dont ils sont saisis, quel est le caractère des actes invoqués devant eux. — V. infrà, v* Lois et décrets^ a. 1149 et s,

45. — Les prescriptions qui, d'après les règleâ ordinaires de

notre droit public ne pourruent être édictées que par le législateur, seront réputées législatives; celles qui rentreraient dans les attributions du pouvoir exécutif seront assimilées à des décrets, qui eux-mêmes seront ou non susceptibles de recours par la voie contentieuse suivant qu'ils auront le caractère d'actes de gouveruementoud'actesd'administration. — Lalerrière, t.2.p.K.

46. — Ainsi, un arrêt du Conseil d'Etat du 4 avr. 1879, [Leb. chr., p. 84}, a reconnu' le caractère législatif au décret du gouvernement de la Défense nationale en date du 10 sepL i870, déclarant libres les professions d'imprimeur et de libraire.

47. — Il faut ajouter aux actes cootre lesquels on oe peut former de recours pour excès de pouvoir, les règlements d'administration publique faits«n vertu d'une délégation du législateur.

48. - Il a été jugé, en effet, que ces règlements ne sont pu J susceptibles d'être attaqués au contentieux, sauf au particulier poursuivi pour contravention k soutenir, devant le juge compétent, que la disposition invoquée cootre lui n'est pas obligatoire.

— Cons. d'Et., 20 déc. i872, Fresneau, [S. 74.2.324, P. adm. chr., D. 74.3.4S1; — l" avr. 1892, Comm. de Montre uil-tooi- Bois, [S. et P. 94,3.85]

49. — Cest que la délégation législative qui provoque dd règlement d'administration publique a le caractère d'un maadil donné par le législateur, qui communique k son mandataire usa partie de la puissance législative. Cela est si vrai que le chef da l'Etat peut, en vertu de ce mandat spécial, édicter des dispositions qui excéderaient son pouvoir réglementaire, notamment des dispositions pénales. 11 résulte de là que les rè^lemeatt d'administration publique faits en vertu d'une délégation spéciale ont un caractère mixte : ils participent, dans une tnesore variable, à la puissance législative et à l'exéculive. Ce carac^re mixte sufQt pour qu'ils échappent à tout recours contentieux. — Laferrière, t. 2, p. 11.

50. — Mais il appartient & la juridiction chargée d'appliquer les règlements d'en vériBer l'existence légale et la force obligatoire. C'est ce que le Conseil d'Etat a reconnu dans l'espèce suivante : L'n décret du 22 déc. 1886, qui portait par erreur It mention « le Conseil d'Etat entendu, » bien qu'il eût été signé par le Président de la République sans avoir été soumis an Conseil d'Etat, contenait certaines modirications au règlement d'administration publique du 20 mars 1876, déterminant les grades des élèves de l'Ecole polytechnique placés dans les services publics par assimilation & ja position qu'ils occupeot dans les services auxquels ilsappartieoneot L'nndes intéressés af tôt eu connaissance de l'Irrégularité commise, a formé un recouis non pas contre le règlement lui-même, mats contre la décision du ministre de la Guerre refusant de lui conférer le grade auquel lui avait donné droit le règlement antérieur, et it a obtenu gain de cause. Il a été jugé que le décret de 1886 n'ayant pas été rendu en Conseil d'Etat, n'avait pu valablement modifier le règlement de 1876. — Cons. d'Eu, 6 janv. 1888, Salle, [S. 89. 3.62, P. adm. chr.. D. 89.3.37]— V. tes observations de M.fiomieu, {Rev. gén. d'adm., 88.1.187] — Laferrière, loe. cit.

51. — Il en résulte que si le règlement d'administration publique n'est pas susceptible d'être déféré au Conseil d'Etat ! par la voie du recours pour excès de pouvoir, la partie intéres- | sée peut néanmoins se pourvoir par les voies de droit contre les mesures qui seraient prises en exécuUon de ce règlement. — Cons. d'Et.. 1*' avr. 1892, précité. !

52. — Eo vain prétendrait-on que la signature du décret par le Président de la République et son iosertioa au Bulletin àet Lois enlève à la juridictioa chargée de l'appliquer le drmt de vérifier s'il a une existence légale. Le règlement d'administratioa publique, en pareil cas, n'existe pas; il n'y a à sa place qu'ua décret simple, non délibéré en Conseil d'Etat, sans aucun caractère obligatoire. — Observations de M. Romieu, préoitees.

53. — Il n'est pas inutile de faire remarquer que la garantie ainsi accordée aux particuliers est encore plus large qua le recours pour excès de pouvoir puisqu'elle existe en dehors de toute condition de délai. -~ Mêmes observations.

§ 2. Actes administratifs accomplis en forme de Uns.

54. — Certains actes d'administration, & raison de leur nature même, ne peuvent être déférés au Conseil d'Etat ; nous vouiocs parler des actes administratifs accomplis en forme de lois : déclaration d'utilité publique, autorisation et concession de travaux publics, actes coef:«|cnaet Ij^dntipiaLpationjlfi i!£lAti

EXCËS DE POUVOrR (matiehr AnMiNisTRATivs). - Ghap. il.

départements ou des comniDQes, dans les cas où des lois sont DéecHaires pour réaliser ces divers actes. Ces dëcisious sont de aature administrative et dod législative, car elles ont pour but d'appliquer la législaliou existante, non de faire on de modifier des lois. Cette qistiDction est importante au point de vue des obligations que la législation générale impose au Parlement. En matière législative, le Parlement peut toujours déroger par une loi particulière à la législation existante : en matière administrative, il est obligé, comme le pouvoir exéeutir, d'observer les lois qui ré^sBeol l'acte administratif qu'il a mission d'accomplir. Ainsi ta loi, comme le décret, ne peut régulièrement prononcer DDe déclaration d'utilité publique qu'après les enquêtes et avis prévus par la législation des travaux publics; elle ne peut modiiler une circonscription communale que dans les formes preitcriles par la loi du 5 avr. 1884 (V. suprà, v* Commune^ n. 103 et s.). — Laferrière, t. 2, p. 16 et s.

55. — Mais si un acte d'administration émané du Parlement peut être entaché d'irrégularité, il ne s'ensuit pas qu'il puisse Mre attaqué devant le Conseil d'Etat : l'autorité parlementaire, mime quand elle fiait des actes d'administralioD, n'est pas au nombre des « corps adminislratifs, » des « diverseB autorités sdauDislratives » dont le Conseil d'Etat peut annuler les actes, «s vertu des lois des 7-14 oct. 1790 et da ^ mù 1878. — Laferrière, op. et loe. cit.

56. — Spécialempnt^ les décisions par lesquelles les présidents des chambres législatives règlent l'admission du public ou 4«\a presse aux séances de ces assemblées ne sont pas de na- \xm ^ (tre déférées au ConseiH'Etat pour excès de pouvoir. —

Coqs. d'Et., 24 nov. 1882, Merley, [S. 84.3.62, P. adm. chr.. D.

U.3.fO]

57. — Il est évident qu'on ne saurait ranger parmi les acte^ Hsceplibles de recours les règlements pris, soit par les Chambres législatives, soit par leurs présidents, leurs commissions ou lears bureaux, à l'égard des membres de ces assemblées, de leurs uxiliaires on autres. — V. suprà,v^ Chambre des dépiUé$t a. 155 et 156.

§ 3. Actes gottvementmtauat et diplomatique».

58. — Le recours pour excès de pouvoir est irrecevable égaleaent contre les actes gonvememeotaux, — Sur les questions qae Kolève Ift définition de l'acte de ^uvemement, et les applications qoe la jurisprudence en a faites, V. mprà^ Compétcueodmtnistraftre, n. 665 et s.

59. — Le recours pour excès de pouvoirs est irrecevable contre les actes diplomatiqueB. Ainsi, il a été décidé qu'un particulier n'était pas recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre les arrêtés municipaux par lesquels il avait été nqnift, en exécution de la convention signée à Ferrières le 11 mars 1871, de mettre sa maison à la disposition de l'autorité militaire pour Y loger des offîcierft de l'armée d'occupation. — Coqs. d'EL, 14 mars 1873, Goulet, [S. 75.2.87, P. adm. chr., D. 73.3. 76] — Notons que l'autorité judiciaire ne pourrait davantage connaître des diiflcullés de celte nature. — V. la décision du Tribunal des conflits du 14 déc. 1872, Goulet, [S. 73.2.124, P. ftdm.chr., D. 73,3.10] — rendue dans la présente alTaire.

W. — Hws la même jurisprudence n'est pas applicable aux trrétés d'expulsion que le ministre de l'Intérieur peut prendre contre les étrangers, en vertu de l'art. 7, L.3dée. 1849. Ces arrêtés, sans doute, sont iuattaquabtes quant aux motifs qui les isipirent; mais ils peuvent fùre l'objet d'un recours en annulation par la voie contentieuse, s'ils sont entachés de vice de forme OD ponr excès de pouvoir, notamment si, par erreur, ils sont ims contre un Français. — Laferrière, t. 2, p. 51, note 2. — V. wprà, y* Etranger, n. 179 et s.

61. — Il est des autorités dont les actes échappent à. tout rpcours au fond par la voie contentieuse, telles que les commis- VODS instituéfs k certaines époques pour régler diverses indemnités el contre les décisions desquelles le législateur n'a pas ou-

la voie de l'appel. — V. Cons. d'Et., 12 juin 1874, Monnié, [S. 76.2.125. P. adm. chr., D. 75.3.66]; — 6 juill. 1883, Allegoi, [Rn.gén. d'adm., 1883, t. 3, p. 64]

62. — Mais il ne faut pas oublier la distinction entre le recotirB au fond et le recours pour excès de pouvoir qui ne tend (ju'à l'aonulation pour incompétence ou vice de forme de l'arréi U^né.L'arrét précité* du 12 juin 1874, qui était relatif à la ré- PHtitioD des indemnités pour dommages résultant des événe-

ments de 1870-71, admettait la recevabilité de oe dernier reooars. L'arrêt du 6 juill. 1883ooncernantleB indemnités aui victimes du S décembre a laissé non résolue cette question de recevabilité.

68. — M. Le Vavasseur de Précourt, dans ses observations à la suite de cet arrêt (Rev. gén. d'admin., 1883, t. 3, p. 66), la résout alfirmalivemeot, et nous partageons son opinion. Les commissions de ce genre, en effet, ne sont pas des autorités législatives puisqu'elles ne sont pas nommées par les Chambres; et si les causes qui en ont amené l'institution sont d'ordre politique, leurs attributions consistant à répartir des indemnités sont purement administratives. Le recours contentieux proprement dit a été rejeté parce qu'il résultait des lois elles-mêmes organisant ces commissions que celles-ci devaient statuer en dernier ressort : mais la recevabilité du recours pour t-xcès de pouvoir restait intacte. — V. Cons. d'Et, 21 mars 1873, Trubert, [S. 75.2.121, P. adm. chr., D. 73.3.85]

64. — La jurisprudence ne paraît pas aussi libérale en ce qui touche les décisions des commissions instituées pour re'partir les indemnités obtenues par voie diplomatique. On peut, il est vrai, citer un arrêt qui a admis la recevabilité du recours pour excès deponvoirsàrégardde lacommission des indemnités aux colons de Saint-Domingue. — Cons. d'Ët., 22 juilL 1835, Garnichon, [P. adm. ohr.J

65. — Mais M. Laferrière (op. ett., t 2, p. 47) estime que la répartition de toutes indemnités constitue un acte diplomatique. Il ne serait pas exact de dire, fait-il observer, que l'exécution de la convention diplomatique prend ûn par la remise des fonds au gouvernement français; c^ui-ci reçoit pour distribuer à des tiers : cette distribution constitue de sa part l'exécution de la convention.

66. — La question de recevabilité du recours au Conseil d'Etat s'est posée relativement à l'exercice du droit de grftce. Le ministre de la Justice commet-il un excès de pouvoir lorsqu'il refuse ou s'abstient de transmettre un reoours en grâce au Président de la République? Le Conseil d'Etat s'est déclaré incompétent pour statuer sur une question de ce genre. — Cons. d'Et, 16 mai 1890, de Condinguy, ^S. et P. 92.3.106] — Il a été jugé que la juridiction administrative ne peut notamment ordonner qu'il soit sursis & l'exécution d'une condamnation judiciaire jus-

?u*à ce que le recours en grâce du condamné ait été soumis au résident de la République. — Même arrêt.

67. — Il est sans difficulté que la juridiction administrative ne peut, sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, mettre obstacle & l'exécution d'une condamnation judiciaire. D'autre part, l'exercice du droit de grâce conféré au Président de la République échappe & tout recours contentieux. On peut se demander toutefois s M est conforme à l'esprit de la loi constitutionnelle qu'un fonctionnaire, si élevé qu'il soit,

finisse, en refusant de transmettre un recours en grâce, empêcher e Président de la République d'user de sa prérogative. Mais le Conseil d'Etat, on le voit, a pensé qu'un pareil refus d'agir de la part d'un ministre ou de sou délégué ne relevait pas de la juridiction contentieuse. — V. infrà, v° Grdce, n. 34.

QS, — C'est seulement par voie de pétition aux Chambres que les particuliers qui se prétendraient lésés en pareil cas pourraient obtenir satisfaction. — V. les observations sur I arrêt précité, [Rev. gén. d'adm., 1890, t 2, p. 202]

69. — Indépendamment même de toute question politique ou diplomatique, il y a lieu d'écarter tes recours formes contre des actes qui n'émanent pas d'autorités administrait ves. Il en est ainsi d'unA commission organisée par un préfet pour recevoir les souscriptions & un emprunt communal. — Cons. d'Et,, S9 juin 1870, Olivier, [D. 72.3.50]

§ 4. Actes ne produisant pas d'effet juridique.

70. — Outre les actes qui ne peuvent être attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoir à. raison de Leur caractère soit gouvernemental, soit législatif, soit judiciaire, il est des actes administratifs eux-mêmes qui échappent également à ce recours. Telssoot les actes ne produisant pas d'elfet juridique, les actes préparatoires. — V. à ce sujet suprà, Cpnqtéteiuie administrative, n. 779 eL s.

§ 5. Questions concernant les actes dits u de pure administration. »

EXCÈS DE POUVOIR (matière admixistrativs). — Clitp. II.

désigné en doctrine et en jurisprudence sous le nom d'actes df pure administration?

72. — On appelle souvnt ainsi les actes que l'administration aceomplit d'après sa libre appréciation, afin de pourroir aux intërdts généraux on particuliers, et non pour satisfaire à des droits 00 à la loi. Teta sont les règlements ailtninistratifs, les mesures de police, spécialement celles qui oot été prises pour la salubrité elle sécurité publiques, les actes de tulette administrative, les nominations et révocations de fonctionnaires, lorsqu'il n'existe pas de lois qui 6xe»t leur état et leurs droits è l'avancement; les mesures disciplinaires; les suspensions ou dissolutions de corps administratirs électifs, le refus ou le retrait d'autorisations ou de concessions révocables, etc.

73. — Il ne faudrait pas croire cependant que la jurisprudence ait entendu par \h éearler d'une manière absolue If^s recours dirigés contre toute une catégorie d'actes d'administration. Ce qne le Conseil d'Etat a voulu dire, c'est que ces sortes d'actes présentant un caractère facultatif et discrétionnaire ne peuvent pas être attaqués pour violation de la loi et des droits acquis; c'est pour cela que les mêmes arrêts déclaraient que ces actes n'étaient pas susceptibles de tt reoours contentieux, » c'est-fc-dire d'un recours fondé sur un droit lésé; mais on a pu de tout temps en demander l'annulation pour incompétence ou vice de forme. C'est ce que le Conseil d'Etat a reconnu dans les considérants des arrêts qui suivent. — Cons. d'Et, 10 juill. 1874, de GrandmaisoQ, [S. 76.2.J5B, P.adm. ehr., D. 7S.3.ftK]; — 17 janv. 1879, Spiadler, fLeb. chr., p. 8] — Laferrière, l. S, p.423 ets.— V.suprd, Etablistematts dangereux^ n. 891 et s.

74. — Ne sont pas susceptibles d'être déférés au Conseil d'Etal pnur excèH de pouvoir, les décisions du préfet de police et du ministre du Commerce annulant les pouvoirs d'un syndicat élu pour la boucherie parisienne, par une réunion précédemment autorisée, alors que ces décisions ont été prises dans l'exercice des pouvoirs conférés àTadministration par l'art. S, L.14-njuîn 1791. — Cons. d'Ët., 20 févr. 1868, Couder, [S. «8.2.93, P. adm. cbr., D. 68.3.65]

75. — ... L'arrêté préfectoral portant refus d'approuver une délibération par laquelle un conseil municipal a voté une imposition extraordinaire. — Cons. d'Et., 14 nov. 1873, Comm. de Sarrians, [S. 75.2.276, P. adm. chr.,D. 74.3.66];— bien que ce fût par suite d'une erreur que le préfet avait refusé d'approuver la délibération du conseil municipal, en se fondant unii^uement sar ce que, le conseil ayant voté au serutïn secret, le maire président n'avait pas eu Voix prépondérante. En cas de semblable refus du préfet, il n'est ouvert de recours que devant le préret lui-même mieux informé ou devant le ministre, son supérieur hiérarchique.

7B. — ... La décision par laquelle )e ministre des Travaux publies, usant des pouvoirs que lui confère l'art. KO des cahiers des charges des compagnies de chemias de fer, fixe l'heure de fermeture des gares. — Cons. d'Et., 16 janv. 1885, Galbrun, (S. 86.3.47, P. adm. chr., D. 86.3.81]

77. — ... Et le pouvoir doit être déclaré non recevable, alors même qu'il e>t fondé sur ce que la décision attaquée, en fixant des heures différentes, suivant qu'il s'agit de bagages et marchandises apportés par des camionneurs ou provenant des bureaux de. ville de la compagnie, aurait porté atteinte au principe de la libre concurrence et de l'égalité entre les diverses entreprises de transports, garantis par le § 2 de l'art. 53 du eràier des charges. — Même arrêt.

76. — De même encore, aucune disposition législative ou réglementaire n'ayant limité te pouvoir du gouvernement en ce qui concerna l'acceptatioa des démissions données par les ofticiers de terre et de mer, le refus par le ministre de la Guerre d'accepter la démission d'un médecin aida-major ne eonstitue pas un acte susceptible d'être attaqué pour excès de pouvoir. — Cons. d'Et.. 27 janv. 1888, Germain, [S. 90.3.4, P. adm. chr., D. 89.3.36]

79. — En principi^, les décisions prises par les jurys d'examen des écoles préparatoires de l'Etat quant h l'admissibilité des élèves, ne sont susceptibles d'aucun recours, et c'est ce qu'a décidé, notamment, le décret du t4 déc. 1862, en ce qui touche les examens de L'é<;cfle navale. Ainsi, il a été jugé que dans le cas oi!i le jury d'examen d'une école du gouvernement (par exemple, de l'école r.avale) a prononcé l'inadmissibilité d'un élève à la suite d'un examen de fin d'anné>>, la décision par laquelle le ministre refuse de statuer sur la réclamation élevée contre, cette mesure est un acte d'administration non susceptible de recours

par la voie contentieuse; que cette voi* de recours n'est pas ouverte davantage contre l'arrêté par lequel le ministre ds la Marine a, en vertu du décret du U déc. 1862, réglé le mode de procéder du jury d'examen de l'école narale.— Cons. d*Et., 11 août 1869, de Dampierre, (S. 70.8.302, P. adm. ehr., D. 71.3.*0e) - Il semble eerlaio, toutefois, que, ainsi qne l'a reconnu dans Vmpèce le rainistra de la Marine, les décisions par lesquelles ces jurys statueraient en dehors des limites de leur compétence pourraient être attaquées devant le Conseil d'Etat pourexcàe de pouvoir.

80. — N'est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir le refus du sous-préfet d'agréer un ^rde particulier. — V. infrày v* Garde particulier, n. 18.

81. — ... Ni le refus par le préfet de révoquer un emplové d'octroi. — Cons. d'Et-, 17 févr, 1882, Grsnger, [S. 84.3.11, P. adm. chr., D, 83.3.fS3J

82. — Un particulier auquel le préfet a refusé rautorisatioo d'établir sous le sot d'une route des tuyaux destinés à la conduite du gaz. n'est pas recevable & discuter devant le Conseil d'Etat, par la voie de recours pour excès depouvoir, les motih qui ont déterminé ce refus. — CoDS. d'Et., z5 janv. 1884, Le Blanc et Georgi, [D. 8S.3.86]

83. — Même solution pogr le refus par un maire d'aatoriwr une conduite d'eau sous le sol d'un chemin rural. — Cons. d'Et., 6 mars 1885, Bonhomme, [S. 86.3.M,!p. adm. obr., D. 86.3.113]

84. — L'arrêté par lequel le maire accorde une permission de police & un particulier ne peut être attaqué par des tiers devant te Conseil d'Etat. — Cons. d'Et., 8janT. 1876, Trouette, [S.