CHAPITRE II

QUALIFICATION ET CLASSiriCATlUN DBS ÉTABLISSEMENTS US DEUX CATtAORIBS.

Section I.

EtabllMeineati publie*.

87. — L'établissement public est, avons-nous dit, la personne morale qui gère un service public L'application de cette définition, au point de vue de la qualification à donner aux difîérentes administrations qui gèrent ces services, est incontestablement des plus délicates. Toutes ces administrations, en elTet, ae sont pas revêtues d'une personnalité civile distincte; dès lors à quelles d'entre elles s'appliquera la dénomination d'établissement public ?

38. — La diversité même de ces établissements rend la réponse extrêmement dilficile et il faut tMen reconnaître qu'ici, il n'y a pas de critérium absolu. Kotre omnisation admimstrativs ne comporte en effet que trois unités :l'Etat, le département et la commune ; et tous nos services administratifs ne sont que des manifeMations de ces trois unités. On pourrait dooe être tenté de qualifier d'établissements publies TEtat, la département et la commune. Mais cette limitalioa serait à ^ Tois arbitraire et erronée, car n cette qualification s'applique au premier chef à ces tnus QOités qui forment assurément tes trois principales personnes morales de notre droit administratif (Ducrocq, op. eU., n. 1328 et 1333), elle ne s'applique pas à. eux seuls.

39. — Tout en s'exerçant sur un domaine souvent commun, l'action de l'Etat, du département ou de la commune se manifeste par des services essentiellement dislinots et ne se confond jamais ; en outre dans chacun de ces services spéciaux elle se délègue souvent à d'autres organes administratifs qui par le fait même de cette délégation se trouvent souvent investis de la personnalité civile et forment dès lors des établissements publics.

40. — Cette délégation, qui constitue une sorte de dédoublement de la personnalité civile de l'Etat, du déparlement ou de la commune, est quelquefois ezpresse,elle peut aussi n'être qu'implicite, plus ou moins complète, ou même seulement apparente. Elle devient alors une source de confusion. Tel établissement qui présente, en même tempe que les apparences, les principaux caractères d'une personnalité civile distincte n'est en réalité qu'un démembrement, une branche d'un service administratif national, départemental ou communal et, n'ayant d'autre personnalité que celle de l'Etat, du département ou de la commune, ne doit par conséquent pas être considéré comme établissement public. — V. suprà, V* Don$ et tegs, n. 193 et s.

41. — Les différeuts corps judiciaires, par exemple, cours et tribunaux, présentent bien en effet certains caractères propres aux établissements publics, néanmoins tout le monde s'accorde à reconnaître qu'ils n'ont pas de personnalité propre (W. différentes décisions ministérielles Bulletin du ministère ae antérieur, 1874, p. 158). — V. aussi suprà, vo Dons et legs, n. 201 .

42. — La Caisse des dépôts et consignations fournit d'ailleurs l'exemple le plus remarquaole de la confusion. Cette caisse présente en effet toutes les apparences d'une personnalité distincte; elle a une administration propre, on budget spécial qui n'est pus annexé au budget de VSUt et ses opérations ne figurent

Eas au compte général de l'admiDistration des finances. Ce «oot ien là les caractères principaux d*une existence civile indépendante qui constituent l'ëtarassement public Hais d'autre part, le résultat final du budget de cette caisse figure lui-mdme au bud^t de l'Etat M dans ses comptes et pnmte à lui seul; en faul-il conclure que la Caisse des depAts et consignations n'a pas d'autre personnalité qne eelle de TEtat? La question est oontroversée. — V. suprà, v* Caisse des dipéts et consmuUioiUt n. S8 et 29. — V. Wahl, note sous Cass., 22 férr. 1893, Caisse des dépdu et consignations, [S. etP. 93.1.529]

48. — La détermination du caractère auquel on peut recoonaitre la personnalité civile est donc des plus délicates (V. steprà, -v" Dons et legs, n. 100 et s.). A notre avis, on doit considérer comme éléments constitutifs de la personnalité morale d'un service public, l'individualité administrative, sous une forme et une élenaue qui peuvent varier, et le droit de posséder et d'acquérir, quelque restreint que soit ce droit. L'individualité financière n'est, au contraire, qu'un indice apparent et trompeur de la p«3onnalité civile. — V. en oe sens, la note sous Douai, 18 mai 1896, précité.

44. — Jugé, en ce sens, que l'administration des ponts et chaussées n'ayant jamus éûf reeonnue par l*Etat en tant qne personne civile et n'ayant jamais possédé un patrimoine quelconque ne constitue pas une personne civile. — Douai, 18 mai 1898, précité.

45. — Au point de vue de la qu^iication à donner aux administrations qui gèrent les services publics, une autre difficulté doit encore être signalée. Dans l'état actuel de la législation et de la jurisprudence, la distinction entre l'établissement public et l'établissement d'utilité publique n'est pas toujours bien nettement accusée. Nous avons vu (suprà, n. 8], que le lé^slateur avait plusieurs fois coofondu les deux énonciations. Lajurisprudence, qui souvent o'a pas hésité à rectifier les qualifications données par le législateur, a parfois aussi suivi les mêmes errements. Le désaccord qui s'est produit à propos de la qualification à donner aux associations syndicales autorisées entre la Cour de cassstion et le Conseil d'Etat (V. infrà, n. 72) est encore une preuve manifeste de la difficutté qu'il y a souvent à apercevoir le véritable caractère d'une institutiou.

48. — Dans ces condittona, nous croyons qu'il serait téméraire d'entreprendre ici une énuméraUoo limitative des établissements publics. Leur classiBcation, au contraire, ne nous paraît pas pouvoir soulever de difficulté. Ils doivent, en effet, être naturellement présentés dans l'ordre des intérêts qu'ils sont chugés de ^rer, c'est-à-dire d'après les services qu'ils ont mission d'administrer. L'énumération qui vasuivre offre donc avant tout un intérêt méthodique et n'est, eu quelque sorte, que le complément de la théorie générale que nous avons donnée plus haut du rôle de ces établissements et à laquelle nous renvoyons pour la solution des questions de qualification qui peuvent se présenter à propos de chacun de ces derniers. — V. aussi tupré, v° Dons et legs, n. 223 et s.

§ 1 . Service de ta défense nationale.

47. — L'œuvre de la défense nationale est tout entière centralisée dans les mains de l'Etat dont la personnalité absorbe celui de beaucoup de nos institutions militaires. — V. suprd, T" Dons et legs, n. et s.

48. — Plusieurs de ces derniers ont cependant une personnalité distincte de celle de l'Etat. — V. à cet égard, suprd, v» Dons et legs, n. 205, 242 et s.

49. — La question est disculée relativemeot h l'établissement des pupilles de la marine depuis le décret du 19 oct. 1868. La jurisprudence administrative se prononce en ce sens que rétablissement constitue une personne civile distincte. — V. les décisions citées dans Tissier, Dons et Ugs, t. 1, n. 172. — Contrà, Ducrocq, 1 2, n. 1559.

§ a. Service de CinUruetion publique,

50. — Le service de l'instruction publique est à la charge soit de l'Etat, soit de la commune, et son fonctionnement eslassuré par de nombreux étabhssements dont la personnalité est distincte ou confondue avec celle de l'Etat ou de la commune.

51. — Etablissements de l'Etat. — Vrieur énumésation suprà, V Dons s< legi. n. 826[^e^JkJÔOgle

ÉTABLISSEMENTS PÏ'BLICS OU D'UTILITÉ PUBLIQUE. - Gbap. II.

53. — Uexisle un eertaie nombred'étabUMeoieuti d'aDMÏ^oemcnt ■pé«al,dép«ttdBal dediffëraata minittàm et doat la capacité jaridiqae Mi mal déBnie. Le eanctèreda oei établimraenta parait aaaet douteui «l l'on fMumit Moteoir qa*]!* aont, eo drwt, lavestis dabipersonnalîtéeÏTile.— V.f«}M^T*l>oiice(f^>, n.SM.

53* — StmliMuments communaux. — Les lycées et collèges communaux sont les seuls établissements d'inslrucUon qui joaisaent d'une personoalilé distincte de celle de la commune, pentmiialité qui leur a été reconnue par la loi du 7 août et du 16 mars I8B0 (art. 71X et par le décret du 26 juilt. t88S (V. suprAf V* Dons et Ugs. a. 209^. — Au contraire, les diverses écoles prinairas ou supérieures ooot les communes ont la oharf e t)e Maraieat être considérées comme des établissements publics; leur parsonnalilé se confond arec celle de la commune.

§ 3. Servie* de Vastittance.

54. — Le service de l'asnstance publique est réparti entre l^at, le département et la eommune,«tassuré par de nombreui étaMiasaneats qui n'rat pas tous une penonnuité disUncte.

S6. — EtabluummUs de FEttU. — Sous œ titre, nous rangttODi lee établiseements nationaux de trienfoisanoe, entretenus et administrés par des agents de l'Etal. Nous en donnons Ténumération sturd, v*> Dons et legg^ n. 223.

56. — Lordonoanee du 21 févr. 1841, il est vrai, a qualifié ces différentes instilations d'établissements généraux d'utilité publique, mus ils n'en doiveot pas moins être considérés comme des établissements publics. D'une pari, en effet, ils ont une existence propre et une personnalité civile complète, et, d'autre part, ils sont rattachés k l'administration même de l'Ëtat et char- Késde la gestion d'un service public (V. Ducrocq, op. ciL, n. tl>55). Les termes rie l'ordonnance de 1841 doivent donc être considérés comme visant simplement le caractère bumanilaire de ces établissements et non comme les classant admioistrativement dans l'une ou l'autre des deux catégories d'établissements que BOUS étudions.

67. — A un autre point de rne o^ndant une difficulté s'est élarée à propos de la classification des établissements visés par l'ordonnance de 1841. L'adnûnistration de l'enregistrement, ooDsidétaot, ea effet, que les iastilulions des jeunes aveugles de Paris et des sourds^muets de Paris, de Bordeaux et de Cbambéry devaient être considérés aon pas comme des maisons de InenCiisanoe, mais bien comme des établissements d'instruction publique iV. ntprà^ v<* Etablissements nationaux de bienfaisance, n. S4et s.}* * prMendu que, à l'inverse des hospices, ces étabUssemeots ne pouvaient étra admis à jouir du bénéfice de la loi du 16 juin 1884, pour la fixation des droits de mutation dus sur une succession ouverte sous l'empire de cette loi. Cette prétention a été condamnée par un arrêt de cassation de la chambre civile du 4 févr. 1834, Hospices de Cambrai,[S. 34.1.97, P. chr.] Cette décision paraît à l'abri de toute critique. En effet, le rdle d'éducation des établissements dont il s'agit est absolument secondaire, il est dominé par le côté humanitaire dn ces institutions dont la mission est toute de charité et de bienfaisance ; aunsi peut-on s'étonner au'aprfts la décision de la Cour suprême, une circulaire ministérielle du 17 oov. i883(6iiU.mm. ÙU., 1883, D. 337), ait considéré ces établissements comme des maisons d'éducation présentant seulement cette particularité d'être destinées à recevoir des enfants pauvres.

râ. — BtabHittmenis départementaux. — D'après M. Ducrocq (op. eitu o. 1666), les hospices publics départementaux dsatinés à reoerov les aliéné et ceux ouverts à la vieillesse ou à l'îndigeiHM, lont des personnes morales distinctes du département, »ra»Dt dee établissements publics ayant une existence propre et le pouvoir d'accomplir tous les actes de la vie civile. Cette opioion ne nons semble pas devoir être admise aujourd'hui. En effet, sous l'empire des décrets de décentralisation, les hospices départementaux créés et organisés par arrêtés préfectoraux {Décr. 86 mars 1858, tabl. A, 30") avaient bien une existence personnelle indépendante de celle du département; mais la loi du 18 juin. 1866 a modifié profondément cette situation en donnant aux conseils généraux le droit destatuer définitivement sur toutes les questions financières intéressant ces établissements.En outre, la Im du 10 août 1871 n'a pas seulement maintenu aux conseils généraux cette dernière attribution, elle les a encore investis du pouvoir de statuw défliiitiTemaot sur la création de toutes insU- Utioas départaneBtâle» d'asiislaoee publique. La personnalité

civile des établissements départementaux parait donc avoir été, par suite de eea dispositions, singulièrement rédute; elle consiste pour ainsi dire uoiquement dans la eapaoité de recueillir des libéralités; et encore ces libéralités ne sont-elles pas aeoeplées directement par l'asile, mais bien par le consol général ; pour tous les autres actes de la vie civile elle se confond avec celle du département (V. suprà, v* Assistance publique, n. 276 et s.). Nous ne considérons donc pas les établissements départementaux d'assistance comme des établissements publics (V. suprà, V* Aliénée, o. 10 et s., etv* Dons et legs, n. 812 et 813). La capacité qu'ils ont incontestablement de recevoir des libérsittés ne nous parait pas suffisante pour leur reconnaître une existence indépendante ne celle du département dont l'action s'exerce dï • rectament sur la gestion de leurs biens ; c'est ainsi notamment

3u'il a été jugé que c'est au département qu'incombe la chai^ e la contnbutjoQ foncière et de la taxe des biens de mainmorte, dues à raison des terrains appartenant à des asiles départementaux. — Coos. d'Et., 18 juin 1880, Départ, de Vaucluse, [Leb. chr., p. 569]

5tf. — Notre'opinion n'est pas ébranlés p«r la situation spéciale de certains amies d'aliénés que la pratique administrative désigne sous le nom d'otilcs autonomes. Ces établissements qui sont au nombre de sept (asiles d'Aix, d'Armentièrea, de Railleul, de fiassens, de Bordeaux, de Cadillae et de Marseille) sont considérés parfois somme des dtablissementa départementaux, mais cette ciassifiealion est le résultat d'une confusion qui s'explique par celte circonstance qu'en vertu de traités passés avec les départementa conformément k l'art. 1 , L. 30 juin 1838, ces asiles reçoivent des aliénés é l'hospitalisation desquels, aux termes de ta même loi, le département devrait pourvoir. Mus de ce que ces établissements gèrent un service départemental, il serait inexact de conclure qu'ils sont eux-mêmes des institutions départementales. Leur personnalité est au contraire absolument distincte de celle du dëparlementpuisqueleuradministration échsppe entièrement à l'action du conseil général. — Cons. d'Et., 3 aec. 1886, Asile d'Arme ntières, [Leb. chr., p. 842 et la note]; 11 juin. 1890, Asile de Bassens, fLeb. chr., p. 661] — V. suprd, v* Aliénés, 14et s., 170 et s.

60. StiûiUssementi communaux. — L'assistance communale est le plus souvent donnée par la commune elle-même; les services des secours à domicile, des enhnts assistés, etc., ne sont pas des ètablissementa dtstînots ; leurs ressources ne sont autres que celles de la commune . Il n'en est autrement que pour les bureaux de bienfaisance et les hospices. Ces établissemenU sont chargés par la loi de leur institution, de régir et d'administrer le bien des pauvres; ils ne sont pas de simples mandataires de l'autorité municipale, ils ont un budget personnel; ce sont donc de véritables établisseroeots publics. — V. suprà , v" Assistanee publique, n. 165 et s., n. 893 et s., et v" Doneet isgs, n. 247 et s.

61. — A Paris, tous les services de l'assistance sont concentrés dans les mains de l'administration générale de l'assistanoe publique qui constitue le seul établissement public d'assistance de la capitale. — V. suprd, v^ Assistance publique^ n. 987 et s., et v« Dons et tegs^ n. 259 et s.

§ 4. Service du euUe.

62. — Culte catholique. — V. suprd, v<' ChapUretU. 35 et s., Cure-Curés^ o. 268 ; Dona et legs, n. S76 et s.; et in/rà, v** Fabriques et Consistoires , Séminaire.

o3. — Dans le dernier état de la jurisprudence, le diocèse n'a pas de personnalité civile. — V. suprà, V Dtoe^, n. 43 et s.

64. — Culte protestant. — V. suprà, v» Omc et lege, n. 300 et s., et infrà, Fabriques et consistoires.