CHAPITRE III

CRiATIOM DIS tTABUSSIHBKTS PUBLICS ET d'oTIUTÈ PUBLIQUB.

78*— L'art. 360 de la constitution du 5 Truct. an III, qui leva l'interdiction dont avaient été frappées toutes lescotomunautés existant avant la Révolution, et qui déclara Qu'il appartiendrait désormais au gouvernement de juger de t opportunité de la création d'une personne morale, n'a fait en réalité i^ne consacrer la pratique antérieurement suivie sous la monarchie. En e(ftt, alors comme aujourd'hui, tout au moins depuis l'édit de décembre 1&66, la création d'un établissement de mainmorte, c'est-à-dire d'un établissement constituant une personne morale, était subordonnée à l'agrément de l'autorité supérieure ; dans la plurart des cas, l'intervention royale elle-même était exigée. — V. Edit d'août 1749. — Arr. du Parlement de Paria, 18 avr. 1760. — Denisart, v^* Associatiow illicites; Isambert, t. 22, p. 22.

79. — Dans notre droit moderne, te principe de l'aulorisation préalable donnée dans une forme déterminée n'a jamais cessé, depuis la constitution de Tan III, d'être la règle absolue en matière de création de personnes morales; mais l'autorité compétaole pour donner cette autorisation varie non seulement suivant qu'il s'agit d'un établissement public ou d'un établissement d'utilité poblique, mais encore avec la nature particulière de l'étaUissement à créer. La création de chacune des deux catégories d'étaUissements doit donc être examinée spéciale- ■ent.

SacnoN I.

AtaMluaments pabUea

80. — Les établissements publics, ainsi que nous l'avons dit font partie intégrante de notre or^nisation administrative générale ; ils sont créés par la loi qui leur confère leur qualité deperaonnes civiles, non pas en vertu d'une disposition spéciale, mais par le fait même qu'elle les prépose à la gestion d'un service public. D'une façon générale on peut donc dire que l'intervention du législateur est nécessaire pour créer un établissement public .

81. — Toutefois cette règle comporte quelques exceptions, car certains établissements publics sont créés par de simples décrets en Conseil d'Klat (V. infrà, n. 87). Il en est ainsi notamment pour les hôpitaux et hospices publics (Décr. 25 mars 1852, tabl. A. § 55; Décr. 13 avr. 1861, tabl. A, § 67). ~ V. Gourdes comptes, 28 mars 1889, [Leb. chr., p. 1243]— ...Pour les chambres de commerce (Décr. 3 sept. 1851, art. 18).

— En ce qui concerne la création des bureaux de bienfaisance, le législateur a varié suivant les époques. — V. suprâ, V* Assinlmee publique, n. 157 et s.

Skction II.

ËtablIssemenU d'otflilA publique.

83. — En principe, les établissements d'utilité publique sont créés par décret.

B4. — Cette règle ne souffre que trois exceptions : 1* en vertu de l'art. 7, L. 12 juill. 1876, tel qu'il a été modifié par la loi du 18 mars 1880, aucun établissement d'enseignement libre ne peut être déclaré d'utihté publique que par Une loi. La même disposition s'étend à toute association formée en vue de donner l'enseignement supérieur. — V. inprà,vo^ Instruction pidrlique, n. 1003.

85. — 2<* D'après la loi du 2 janv. 1817, la doctrine et la jurbprudence décident qu'une loi est nécessaire pour autoriser une coDgrégatioD religieuse d'hommes. — V. suprà, v<* Communauté reltatetae^ n. 8$ et s.

86. — 3" L'art. 8, L. fk mai 1825, a eu pour but de modiaer, à t'^mrd des congrégafioas -religieuses de femmes, le régime

créé parle décret du 3 mess. au XII, d'après lequel ces congrégations F»ouvaient être autorisées par décret, et de soumettre leur autorisation à la nécessité d'une loi. Mais cette exigence a disparu au moins dans certains cas, depuis le décret du 31 janv. 1852. — V. suprà, v» Communauté religieuse^ n. 124 et s.

87. — Aux termes du décret portant règlement intérieur du Conseil d'Etat, du 2 août 1879, art. 7, § 4, les projets de décrets ayant pour objet l'autorisation ou la création d'établissements d utilité publique ou d'établissements publics, pour ceux de ces établissements qui peuvent être créés par décrets (V. suprà^ n. 81), devaient être portés à l'assemblée générale du Conseil d'Etat. Mais ce texte a été modifié par un nouveau décret du 3 avr. 1886 et aujourd'hui, en principe du moins, c'est à la section administrative compétente du Conseil d'Etat que sont soumises les demandes en autorisation des établissements qui nousoccupent. Toutefois la section reste toujours maltresse de renvoyer à l'assemblée générale, quand elle le juge bon, les affaires de cette nature dont elle est saisie.

88. — En outra, le décret de 1886 a muntenu les disposiUons du décret de 1879 en ce qui concerne : 1" la création de congrégations religieuses pour l'autorisation desquelles l'intervention fégislative n^est pas nécessaire ; 2" la création des chambres de commerce. C'est l'assemblée générale du Conseil d'Etat qui axamine les projets de décrets qui ont pour objet la création de ces établissements.

89. — La reconnaissance d'une société privée comme établissement d'utilité publique, par cela même qu'elle lui confère la personnalité civile, a pour conséquence immédiate d'augmenter la quantité déjà existante des biens de mainmorte. On sait que l'immobilisation pour ainsi dire perpétuelle d'une partie de la richesse nationale soulève en économie politique les critiques les plus sérieuses. Déplus, la reconnaissance officielle de l'utilité d'un établissement constitue une sorte de brevet engageant, moralement du moins, la responsabilité de l'Elat qui Te délivre et qui se porte ainsi garant de l'utilité de l'établissement à qui il concède l'existence civile. Des considérations nombreuses tirées de ces deux ordres d'idées ont conduit la jurisprudence du Conseil d'Etat & n'accueillir qu'avec la plus grande réserve les demandes en reconnaissance d'utilité pubhque qui lui sont soumises et à n'accorder la personnalité civile qu'après une enquête administrative et seulement aux établissements qui justifient d'une triple garantie au point de vue de la spécialité de leur but, de leur utilité et de leurs ressources.

90. — La première de ces conditions est une conséquence nécessaire de la nature même du rfile des éiablissements d'utilité publique. Ces établissements correspondent en effet à des besoins généraux, ils sont appelés à compléter l'teuvre de l'administration dans la gestion des services publics, et de même que ces derniers ont chacun un domaine spécial et limité, les établissements d'utilité publique ne peuvent avoir qu'un objet spécial tendant à un but unique strictement défini. Les demandes en autorisation doivent donc spécifier le but que poursuit l'établissement et l'autorisation n'est donnée qu'en vue de ce but; en d'autres termes, la reconnaissance d'utilité publiaue,qui confère à l'établissement qui l'obtient une mission spéciale et la personnalité civile, ne peut s'exercer qu'en vue des actes qui rentrent dans l'exercice de cette mission.— Notes sect. int.,7janv. 1880 et 4 juin 1880, [Notes de jurisprudence du C(mMi/rf'£tot,1892,p.l27] — Lajurisprudence sur ce point est constante «l elle présente un grand intérêt non seulement au point de vue de la création des établissements mais encore au point de vue de leur fonctionnement, car ce principe de la spécialité limite, ainsi que nous venons de le dire, la personnalité civile de l'établissement aux actes qui rentrent dans l'objet qui a motivé son autorisation et ne lui permet pas notamment de recevoir des libéralités destinées des services autres que ceux pour la gestion desquels il a été créé. — V. suprà, v" Dons et legs, n. 1050 et s.

91. — Nous avons vu (suprà, n. 3S} comment pouvaient être classés les établissements d'utilité publique. Cette classification place chacun d'eux & côté d'un service public : armée, culte, instruction publique, assistance, etc. Chaque étabUssement doit donc, en vertu du principe de la spécialité, présenter un objet qui le rattache à l'un de ces services, mais ce principe n'implique pas pour l'établissement la nécessité de se renfermer strictement dans une œuvre se rattachant uniquement à ces services. La jurisprudence admet au contraire qufan établisseiient peut avoir deux objeU d"Btincts;0:iÇji^lg^4i»â^Wll(&

ÉTABLISSEMENTS PUBLICS OU D'UTILITÉ PUBLIQUE: — Chap. IlL

eua de ces deux objets soient ^tctement définis [Notes de jurisjprudence du C<m$«il (tStat, 1892, p. 128). Elle D'accepté pas qu un élabliisement se doone un caractère général qui lui per- Toettrait d'exercer indistinctement son action sur les services les plus variés et de recevoir par conséquent des libéralités affectées aux besoins les plus divers. — iNot. sect. int., 9 avr. 1884. [iVofes dejurUpr. duCons. d'Et., 1 898, p. 1 £71 — Mais elle admet qu'une société peut participer h. la foia de l'établissement de bienfaisance et de 1 etabliEsemeot d'instruction publique, tout en se réservant d'examiner le double caractère de cette société. — V. Note sect. iDl.,îljanv.t89i,[JVoïe« de jurispr.duCons.d'Et., 1892,p.l30] — En fait, un établissement d'utilité publique peut donc présenter deux objets distincts et parmi les œuvres d'assistance il s'en trouve de très-nombreuses qui présentent en même temps les caractires d'établissements confessionnels d'instruetioD {V. Notes d«;Hrûpr.duCons.d'£(.,1802,p. 129,pluBieurB avis se prononçant sur la création d'établissemeots d assistance ou diastructioD présentant également un caractère eonfeinionnel}.

92. — La seconde condition que doit remplir un établissement pour être reconnu d'utilité publique, c'est, avons-nous dit, de justifier de son atilité. A ce propos, il importe de foire remar- □uer qu'il ne s'agit pas ici seulement du but vers lequel tend

I institution qui demande la reconnaissance; celle-ci, en eiïet, est accordée non pas en vue des services que l'association pourra rendre, mais bien des services déjà rendus. La reconnaissance n'est donc pas un encouragement, c'est une récompense; l'établissement qui la sollicite doit dès lors produire les résultais qu'il a déjà obtenus, qui seuls sont pris en considération à Texclusion de ceux qu'il espère obtenir. — Notesect.int., 4 févr. 1888, [Notesdejurispr. duCons. d'Et., 1892, p. 1 26] —Toutefois cette antériorité de services cesse d'être exigée lorsqu'il s'agit d'une institution qui n'est qu'un démembrement d'un étabuBsement déjà exisUnt {Nota dejurispr. du Con$. dfBt., 1892, p. 132).

93. — L'utilité d'un établissement s'apprécie d'ailleurs à. un

S oint de vue essentiellement pratique et national. La jurispruence du Conseil d'Etat est constante sur ce point et présente on grand inlArèt au point de vue de la reconnaissance des établissements étrangers. Ces établissements, ainsi que nous l'avons dit {iuprà, n. 77), peuvent être investis en France d'une personnalité complète qui leur permet d'accomplir tons les actes de la vie civile, mais ils sont, comme les étaDlissements français, soumis & la nécessité de justifier de leur utilité, qui est appréciée non pas & un point de vue purement humanitaire mais bien d'a-

ftrès les services rendus directement à.la France. C'est ainsi que a reconnaissance ne saurait élre accordée à des sociétés étrangères même régulièrement constituées d'après la législation de leur pays et dont le caractère dp bienfaisance est incontestable, mais dont la mission consiste uniquement à secourir leurs nationaux, à l'excluBion des Français. — Av. Cons. d'Et.,20juiil. 1882 et 21 mai 1885, [Notes dejurispr. du Cons.d^A., 1892, p. in]

94. — Enfin la troisième condition que doit remplir l'établissement qui sollicite sa reconnaissance est relative a sa solvabilité; il doit justifier de ressources garantissant à la fois l'exécution de la mission qu'il doit remplir et sa durée. L'importance de eee ressources varie naturellement avec le rdie que s attribue chaque société; aucune règle précise ne peut donc être formulée mr ee point.

95. — D'une façon générale, la jurisprudence exige seulement que l'établissement justifie de ressources suffisantes pour équilibrer normalement son budget. Dans l'examen auquel il se livre sur ee point, le Conseil d'État refuse de prendre en considération toute ressource n'ayant qu'un caraet^e momentané ou aléatoire. — Av. Cons. d'Et., 15 déc. 1881, 23 mars et 27 juill. 1882, [Notesdejurispr. du Cons. d'Et., 1892, p. 131 et s.]

96. — C'est par une enquête administrative oue s'établit la réalité des garanties que doit préspnter tout établissement qui demande & être reconnu d'utilité publique. Cette enquête s'ouvre

II ta préfecture du département où siège la société. Le préret transmet la demande avec son avis au ministre compétent qui, après examen et s'il le juge à propos, soumet au Conseil d'Etat le projet de décret d'autorisation.

97. — Toute demande doit être accompagnée des pièces qui peuvent être utiles K l'enquête, c'esl-à-dire des documents qui tendent à établir que les trois conditions dont il vient d'être parlé sont bien remplies. Ces pièces sont les suivantes : 1" les statuts; 8* la liste des membres d« la société ; 3* la délibération do l'assemblée générale demandant la roeonnaissance. La même

délibération doit en outre donner t deux des membres de la société déléguée à cet effet, les pouvoirs nécessidres pour eoDMntir les modifications aux statuts qui pourraient être exigées par le gouvernement', 4o les comptes des trois derniers exercices; B" le budget de l'année courante ; 6" un état détaillé de l'actif et du passif. — Notes de jurispr. du Cons. d'Et., p. 127, et BulL min. int., 1887. p. 256.

98. — Dans l enquéle qui s'ouvre sur la demande en reconnaissance, l'attention de 1 administration porte d'une façon toute spéciale sur les statuts. La faculté que se réserve dans tous les cas le gouvernement d*exiger la modification des clauses de cet acte montre bien l'importance qu'il attache K cette pièce. Aussi, pour simplifier l'instruction des demandes en reconnaissance et pour éviter des mécomptes aux sociétés qui désirent se Caira autoriser, le ministère de l'intérieur a-t-il puUié on document important, rédigé après avis de la section de l*iQtérieur, et deS' tiné à servir de modèle aux statuts des sociélés qui venlent se faire reconnaître d'utilié publique. Ce documeni, qui est intitulé «> Projet de itatuts (modèle) des assodaiions, soeiétis, etc. t qui sollicitent la reconnaissance comme étahtusements ^utiHié publique, présenté à ta section de l'intérieur », a été publié en 1887 dans te Bulletin du ministère de ^intérieur (p. 25S). Nous le reproduisons ici en raison de l'utilité pratique qu'il présente :

AsTicLK l'KRUiRR. — L'association dite ... fondée en ... a pour but de ... elle a soii si«ge à ...

Art. 2. — L'asflociatiou se compoae de membi-es titulaires et de membres ... (fondateurs, duuateurs, bienlaîteurs; souscripteurs pcv-

Êctuels, honoraires, auxiliaires; curresjiondantsl. Pour être memre titulaire il faut : 1" otre présenté par deux membres de l'association et agr^c par le conseil d'administration; 2* pa^'er nne cotisation annuelle dontle minimum est de ... fr. La cotisation peut èire rachetée en versant une somme é^ale à ... fois le moutantae la cotisation annuelle. Le conaeil d'administration peut conférer le titre de donateur ou de bienfaiteur aux membres qui uiit versé une somme de ... ou do ...

Aar. 3. — Le conseil d'administration se compose de ... membres élufl pour ... ans par l'assemblée gonérale. Il choisit parmi ses membres un bureau composé des président, vice-président, secrétaîi-etrcsorier. Le bureau est éta pour un en, Le conseil se réunit ... (autant que possibtR tous les deux mois) et chaque foin qu'il est convoqué par son président ou sur la demande du quart de ses membres. Ën cas de vatsance, le conseil pourvoit au remplacement de ms membres, sauf ratification par la plus prochaine assemblée générale. Le renouvellement du conseil a lieu tous les ans ^par moitié, tiers, qunrt ou cinquième, suivant la durée du mandat}. Les membres sortants sont rééligibles.

La présence du ... des membreti du conseil d'administration est nécessaire pourra validité des délibérations. II «st tenu procès-verbal des scances.'Ijes proc^.s- verbaux sont signés par le président et le secrétaire,

Abt. 4. — Les délibi'ira lions relatives k l'acceptation des doni et li?gs, aux acquisitions et échanges d'immeubles sont soumises àl'approbation du gouvernement.

Art. 5. — Les délibérations relativt>!> aux aliénations, constitutions d'hypothèques, baux à long terme et emprunta ne sont valables qu'après l'approbation de l'assemblée générale.

Art. 6. — Le trésorier représente l'association en justice et dans tous les actes de la vie civile.

Art. 7. — Toutes les looclions de l'assucialion sont gratuites.

Art. 8. — Les ressources de l'association se composent : 1* des cotisations et souscriptions de ses membres; S" des dons et le^îs dont l'acceptation aura été autorisée par le gouvernement ; 3" des subventions qui pourraient lui être accordées; 4'" du produit des ressources créées & litre exceptionnel avecTaulorisation du gouvernement ; 5o enfin, du revenu de ses biens et valeurs de toute nature.

Art. 9. — Les fonds disponibles seront placés en rentes nominatives 3 p. 100 sur l'Etat ou en obligations nominatives de chemins de fer dont le minimum d'intérêts est garanti par l'Etat.

Art. 10. — Le fonds de réserve comprend : 1° le dixième de l.'excédent des ressources annuelles : S" les Bomme5 versas pour le rachat des cotisations; 3" la moitié dos libéralités autoriséee sans emploi. Ce fonds est inaliénable : ses revenus peuvent être appliqués aux dépenses courantes.

Akt. 11. — Les moyens d'action de l'association sont ... Bulletins, publications, etc., etc.

. Art. 12. — L'association peut se diviser en différentes commissions annuelles.

Art. 13. — Aucune publication ne peut être faite au nom deTassociation sans l'examen préalable et l'approbation du bureau.

Art. 14. — L'assemblée générale des membi'es de l'association se réunit au moius une fois par an. Son ordi-e du jour est réglé par le conseil d'admioistration. Sou bureau est calCtduco^uÏL G£m entend les rapports sur'U gestion ilgjgVfi^^ lj}^*^t!î^^^l9'@^t^F^ situa-