CHAPITRE II

ORGANISATION PAdARALB.

Section I.

Piinnlpes généraux.

8. — Les Etats-Unis sont, suivant l'expression de M. James Bryce, une République de république, un Etat qui, quoiqu'un!, est néanmoins composé d'autres Etats plus essentiels à son existence qu'il ne l'est à la leur {american eommonweaUs^ 3* éd., p. 15). C'est un Etat fédéraUr dans lequel le gouvernement central ou national n'est pas seulement l'ot^ne d'une simple ligue, car il ne dépend pas entièrement des ségrégations qui le composent. Il est lui-même un Etat, aussi bien qu'une union d'Etats, car il exige de chaque citoyen une obéissance directe et agit immédiatement sur lui par ses cours de justice et ses agents d'exécution. D'un autre côté, les lîtats confédérés ne sont pas, comme les déparlements de France ou les comtés d'Angleterre, de simples subdivisions de l'union. Ils ont sur leurs citoyens une autorité qui leur est propre, et non pas déléguée par le gouvernemenl fédéral. Ils ne doivent pas Texislenceàce dernier, car plusieurs sont plus anciens que lui et tous pourraient exister sans lui. Les Etats particuliers sont maintenus tous dans l'union et lui sont subordonnés; cependant l'union est plus qu'un faisceau d'Etats et tes Etats sont plus que des parties de l'uniorj. Cette dernière pourrait être détruite ; néanmoins les Etats, ajoutant alors quelquM nouveaux pouvoirs à ceux qu'ils ont actuellement, pourraient survivre comme communautés indépendantes. C'est cette dualité oui rend & beaucoup d'égards la constitution des Elats-Uoia difadleà comprendre pour un européen, qui ne voit

rien d'analogue dans ce qui Fentoure et ne peut quedifBeileiiient concevoir l'existence simultanée de deux gouvernements s'appli-

3uant au même territoire et exigeant, avec une égala autorité ireete, l'obéissance de chaque citoyen. LVxpositiOD du méea* nisme de la constitution fédérale aidera h saisir commeDt fonctionne certe organisation compliquée.

9. — La constitution des Etats-Unis est née du mouvement qui amena ù la fin du xvjii" siècle, les Etats de la Nouvelle- Angleterre à répudier l'allégeance & la mère-patrie. Un premier congrès comprenant les délégués de neuf colonies réunis à New- York en 1765 fut suivi d'un second siég^'ant à Philadelphie en 1774, et dans lequel en 1775 seulement toutes les colonies furent représentées. C'est ce dernier qui en 1776 proclama l'indépendance des nouveaux Etats, el en 1777 vola les articles dits M de confédération et d'union perpétuelle >< par lesquels les contractants déclaraient entrer dans une ligue à la fois ofTensive et défensive, tout en retenant pour chacun d'eux les droit!>, pouvoirs et juridiction qui ne seraient pas délégués expreasénient par la confédération aux Etats-Unis assemblés en congrès. Mais celte première coorédéralioQ constituait une ligue plutôt qu'un gouvernemeut national : il n'^ avait en efTet, ni pouvoir executif fédéral, ni justice fédérale, ni impositions fédérales. Le besoin d'un lien plus solide entre les divers Etats ne tarda pas à se fsJre sentir. En 1786, une conveniion des délégués des Etats, réunis & Annspolis (Maryland) demande que dès Tannée suivante une convention générale fût réunie afin d'examiner la situation de l'union et les amendements nécessaires à sa constitution. Le congrès approuva cette proposition et demanda aux Etats de nommer des délégués à cet effet. Dès le 14 mai 1787, la commission se réunissait à Philadelphie. Le 25 mai suivant, sept Etats étant représentés, elle commençait ses travaux sous la présidence de Washington. Cette fameuse assemblée, composée de o5 membres, siégea pendant près de cinq mois, jusqu'au 17 sep). 1787, date de l'adoption du projet. Les débats furent secrets, et, les procès- verbaux remis entre les mains de Washin^on, qui, en 1796, tes déposa au département d'Etat. En 1819, ils furent

a ubiiés avec les notes prises pendant les discussions par James [adison. Us sont aujourd'hui imprimés dans la collection des K Débats » d'Elliot- Le texte élaboré par l'assemblée fut soumis i des conventions nommées spécidement dans chaque Etat pour le ratifier. Cette ratification ne fut pas obtenue sans difficultés ries Etats de Virginie et de New-York ne la donnèrent que dans le milieu de l'année 1788, après neuf autres Etats. La Caroline du Nord et le Rbode Island la refusèrent d'abord et ne consentirent h entrer dans l'union que plus d'un an après que le gouvernement fédéral eût commencé à fonctionner.

10. — La nouvelle constitution fui presque immédiatement l'objet de quelques modiBcations reconnues indispensables. Dix amendements furent proposés en bloc à la première session du congrès en 1789 et ratifiés en décembre 1791. Un ondèmo amendement, proposé au congrès le 5 mars 1794, fut ratifié en 1798. Le douzième, proposé Te 12 déc. 1803, fut ratifié en 1804. Mais à partir de ce moment, il faut arriver à la guerre de sécession pour qu'une nouvelle modification fût jugée nécessaire. Entre le douzième et le treizième amendement, il s'écoula soixante el un ans. Le treizième amendement a été proposé te M janvier 1865 el ratifié le 18 décembre de la même année; le quatorzième, proposé le 13 juin 1806 et ratifié le 30 juill. 1868; enfin, le quinzième et dernier amendement a été ratifié le 30 mars 1870. .Malgré ces modifications, qui, à partcelle nécessitée au moment de la guerre de sécession par la suppression de l'esclavage, m; portait que sur deS questions de détail, on peut dire que l'œuvre des constiiuanls de 1787 a subsisté dans ses grandes lignes iusqu'à nos jours. Ce simple fait démontre la vérité du mot An M. Gladstone, que la ■-.onstitution des Etals-Unis est l'œuvre la plus merveilleuse qui soit d'un seul effort sorti du cerveau humain el prouve que cet éloge n'a rien d'exagéré. Imbus de la pratique des libertés anglaises, des théories de Montesquieu sur k séparation des pouvoirs, tes hommes réunis sous la présidence de Washington ont su créer un pouvoir exécutif, un pouvoir législatif el un pouvoir judiciaire également forts, ayant chacun leur sphère d'application aux matières qui forment le champ d'acUon du gouvernement fédéral.

11. — Les sources de la constitution des Etats-Unis, celles dont ses rédacteurs se sont directement inspirés, sont an nombre de trois : en premier lieu, il fMitr<citer la coiowssance personnelle du gouvernemç;^^^||y^i;[^4s5f^^^Qiâl |@t cous-

ÉTATS-UNIS

titu^ à la fin du xviii' Btède. A cet élément, les Amérioaios pmprontèreal 1& coDception d'un pouTOÏr exécutif fortement organisé, indépendant do Parlement, ayant une large sphère d'acti- TÏté ouverte, surtout en ce qui coucerne les affaires étrangères, où le secret et la promplilude sont des éléments de succès indispensables. En second lieo, une influence considérable fut exercée parles «rrAls de justice qui avaient exposé sous une forme scientifique le mécamume de la constitution d'Angleterre et particulièrement Blackstone, dont les célèbres Commentaires, pu bliés en t765, avaient rapidement acquis en Angleterre une haute autorité. Ces livres étaient très-luB aux Etats-Unis ; après la Bible et les ouvrais de théologie, les ouvrages juridiques étaient Mux dont les colons faisaient la plus grande consommation, EdUo, il convient de citer en dernier lieu le célèbre livre de Montesquieu, V Esprit des Lois, paru en 1148, qui fut pour les penseurs américains une sorte de Bible en ce qui concernait la philosophie politique. Hamillon et Medesson en particulier le àtent comme les scolHStiques citaient Aristote. Les vues de HoBtesquieu sur la séparation des poumirs et leur constitution ont eu la plus grande influence sur la rédaction du pacte (édéral.

12. — Les Etats-Unis formant nne confédération, il y a des natières que le gouvernement fédéral peut seul traiter, d'autres réservées au contraire aux gouvememenla des Etats, d'autres enfin dont le maniement appartient à l'un ou l'autre de ces pouvoirs. Au gouvernement fédéral est réservé la direction des re- \alioDs de l'Union avec les puissances étrangères, ainsi que eells de toutes les matières d'mtérét national, telles que l'armée, la nrine, le crédit public, les Baances fédérales, le service des tes, et tout ce qui est nécessaire pour le fonctionnement pouvoirs législstif, exécutif et judiciaire (V. Constitution, ut. 1, g 8 : 3, § 2; 3, g 2; 4, §§ 3 et i; amendements 13, 14 et 15). Aux Etats seuls sont réservés les pouvoirs ordinaires dn gouvernement intétieur, tels le droit de légiférer sar le droit privé, civil ou criminel, le maintien de Tordre et le respect de la loi, la création d'institutions locdes, l'éducalion et Tassistance publiques, etc., ainsi que les pouvoirs (loandsrs nécessaires à cet effet. Peuvent être exercés eoncurreoi- Bwnl par le gouvernement fédéral et par les Etats : le pouvoir de légiférer sur certaines matières, telles que la faillite, et certaines ipwstions de droit commercial terrestre ou maritime (règlements des postes, pilotage, etc.); — mais ici ta législation des Etats n'est oingueur qu'en l'absence de lois fédérales — le pouvoir d'établir ia impôts directs ou indirects. Hais un Etat ne peut établir de tues douanij^res sur les marchandises des autres Etats, ni taxer l«t agents fédéraux, b moins que ce ne soit avec le consentement du congrès. — Le pouvoir judiciaire, dans certains cas où le congrès aurait pu légiférer; — mais ne l'a pas fait, ou ceux dans lesquete les ^rties ont le choix entre une juridiction fédérale et use juridiction d'Etat; les pouvoirs relatifs éi l'élection des séutflnrs et représentants.

18. — Il laut également remarquer qne l'autorité du gouvernement fédéral sur les citoyens de chaque Etat est directe et imnédiate, qu'elle s'exerce sans avoir recours à l'intermédiaire dn gouvernement de l'Etat. En général, le gouvernement fédéral ignore l'existence des différents Etats; il traite les citoyens eoune étant ses propres citoyens, liés par ses lois. Les tribunaux fédéraux, les percepteurs des impôts fédéraux, les agents da service des postes n'ont aucuns rapports avec les rooctionnaires des Etats. Us dépendent directement de Washington. Il lut noter aussi qu'il o y a, ni ne saurait y avoir de gouverne- Bsnt local fédéral; le gouvernement local est une pure affaire d'Etat Enfin, aucun fonctionnaire fédéral n'est nommé par les électeurs d'une circonscription locale. D'un autre côté, l'Etat ne dépend en aucune manière du gouvernement fédérai pour son oi^nisatîon ou le fonctionnement de ses organes. Il est la créalioD de ses habitants. Ceux-ci lui onl donné une constiiution, nn gouvernement. Gouvernement fédéral, gouvernement d'Etat BODl deux organismes distincts. La constitution détermine les points de contact entre eux. L'application du pacte fédéral, c'est qne tous les rouages puissent jouer sans qu'il y ait de frolte- ■enls trop rudes ; — mais aân d assurer le respect des droits et libertés du citoyen, des restrictions sont apportées aux pouvoirs. Mil du goBvememeot fédéral, soit de celui des Etats. C^est ûnsi ji'il est interdit au gouvernement fédéral de suspendre l'acte Ba6eas corpus, à moins que le salut publie ne 1 exige en cas <H rébellion ou d'invasion ; de voter un Inll d'oftetndsr ou quel-

RAnmonn. — Tome XZI.

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que loi pénale ayant un effet rétroactif; d'accorder une préférence commerciale ou à un Etat sur un a.utre; d'employer les sommes appartenant au Trésor publia ft d'autres usages que ceux déterminés par les lois ; de conférer des titres de noblesse; de voter des lois portant atteinte à la liberté de conscience, à la liberté de la parole ou de la presse, au droit de réunion ou & celui de porter des armes; d'exiger de ceux qui occupent les emplois publics un serment religieux; de faireiuger les matières criminelles autrement que par un grand jury, de juger deux fois la même personne pour un seul délit, de forcer quelqu'un à porter témoignage contre lui-même, de soustraire les citoyens à leurs jufces naturels; de trancher sans jury les litiges excédant % 20 (100 fr.) (V. Cous, fédérale, ut. 1> § 9 et les 10 premiers amendements).

14. — Les limitations qui sont imposées aux Etats ont pour but d'assurer le gouvernement fédéral contre les empiétements qui pourraient provenir des Etats particuliers, et de protéger les citoyens contre toute législation oppressive. C'est ainsi, qu'aucun Etat ne peut faire des traités ou conclure des alliances, battre monnaie, déclarer légale une monnaie autre que l'or ou l'argent; passer un bill A'tUteUtder: voler une loi altérant les obligations qui naissent d'un contrat; accorder des lettres de noblesse; c'est ainsi encore qu'aucun Etat ne doit sans le consentement du congrès lever des droits sur les importations ou les exportations; garder des troupes ou des vaisseaux de guerre en temps de paix ; conclure des traités avec un autre Etat ou une puîssanee étrangère; engager des opérations militaires à moins que lo territoire de l'Etat ne soit envahi ou en danger imminent; qu'il est enjoint aux Etats de reconnaître comme valables les décisions de justice rendues dans les autres Etats ; de reconnaître les privilèges et immunités de citoyen aux citoyens des autres Etats ; de livrer les fugitifs à la justice de l'Etat oui a qualité pour les réclamer ; quMl est interdit aux Etats d adopter une forme de gouvernement autre que la forme républicaine; (|u'il leur est également défendu de maintenir l'esclavage ; de diminuer les privilèges qui appartiennent à tout citoyen des Etats- Unis ou de leur refuser le droit de suffrage à cause de sa race, de sa couleur ou d'un état antérieur de servitude; de priver une personne de la vie, de la liberté ou de ses biens en dehors des formes prescrites par tss lois ; enfln de refuser A qui que ce soit l'égale protection des lois (V. Const, féd^le, art. 1, § 10 et les 3 derniers amendements).

15. — Il va lieu de faire remarquer qu'il n'est nullement défendu aux "Etats, d'établir une forme particulière de religiou, d'imposer un système d'éducation, d'établir le jugement par le jury au civil ou au criminel, de supprimer la libwlé de parler, d'écrire, de porter atteinte au droit de réunion ; de limiter le droit de suffrage oans une certaine mesureoo de l'accorder aux femm^'s, mineurs ou interdits. Ces omissions sont signiBcatives : elles montrent que la constitution n'a nullement cherché à établir l'uniformité dans les institutions des Etats et qu'elle s'est peu préoccupée de protéger les citoyens contre les abus des pouvoirs des Etats. En ce sens, les quatorzième et quinzième amendements à la constitution ont c6nstitué une nouveauté. Le but poursuivi a été de proléger le gouvernement fédéral contre tout empiétement de la part des Etals et de supprimer les causes de conflit entre le gouvernement fédéral et les Etats, ùnsi qu'entre les différents Euts.

16. — Un autre et très-important principe du droit constitutionnel américain, c'est que les pouvoirs qui appartiennent à chaque Etat lui étaient déjà propres et inhérents avant l'entrée dans l'Union. lien résulte que ces pouvoirs sont illimités ei ne comportent d'autres restrictions que celles directement imposées par la constitution fédérale. Les pouvoirs réservés au gouvernement fédéral font l'objet d'une énuméralion limitative dans la constitution. En cas de doute, la présomption est en faveur du gouvernement des Etats. C'<>st une règle solidement établie du droit constitutionnel, que, dans le cfis où la question de savoir si le gouvernement fédéral possède certains pouvoirs est posée, il appartient & ce dernier de prouver que la constitution lui a formellement accordé ce qu'il revendique. Si la constitution ne l'a pas fait les prétentions fédérales doivent être repoussées, parce

3ue l'Union est une création arliBcielle dont le gouvernement n'a 'autres droits que ceux qui lui sont accordés par la constitution. En vertu de ces principes la Cour suprême a jugé qu'une loi de police votée par le congrès fédéral et emniétant sur la droit des Etats, ne peut s'appliquer <|;^*^^^^^ti^^é@^^^M

éTATS-UNIS. — Ch»p. II.

territoires mais doo aux Etats partieuliers (Etats-Unis v.de Witt. 9,WoU. *|).

i7. — Sur les points soinnts ta eonsUtution impose cependant aux Etats quelques obligations à t'ég&rd du gouvernemeat fédérai. Chaque Etat doit envoyer au congrès, aux époques requises, deux sénateurs et le nombre de représentants fixé par les lois électorales; chaque Etat doit asaurer la nomiDalion des électeurs présideutiets, recueillir leurs actes en temps opportun et les transmsUre à Washington; chacfue Etat doit aussi organiser et assurer une milice (|ui, lorsqu'elle est régulièrement eoa- Toquée pour un service actif, est placée aous les ordres du président; chaque Etat doit maintenir une forme de gouvernement républicain. SauT ces restrictions, chaque Etat, comme on l'a dit ci-dessuB, est scuvereun dans sa sphère d'action et peut y faire prévaloir sa volonté comme le gouvernement fédéral dans la sienne. C'est même une des critiques que les publicistes anglosaxons adressent à la constitution qui ne laisse en eai d« conflit d'autres ressources que l'appel & la force.

SecTiort II.

Pouvoir exéeuin. I.e présldeat, la vlee>prABidenl, lesmlolstras,.

IS. — Les matières réservées par la constitution au gouvernement fédéral et qui constituent sa sphère d'action sont Tes sui- Tantes : décider la paix ou la guerre; lever et entretenir des armées; créer et entretenir une maiine; conclure des traités et entretenir des relations avec les nations étrangères; faire tous règlements relatifs au commerce avec les nations étrangères et celui entre les divers Etats; réf^lementer les questions relatives aux brevets d'invention et à la propriété littéraire; assurer le service des postes; exercer le droit de législation exclusive dans les limites du district choisi pour être le siège du gouvernement fédéral ; assurer la protection des citoyens contre la législation injoste des Etats; établir des impôts pour les objets ci-dessus et contracter des emprunts basas sur le crédit des Etats-Unis; établir des cours de justice fédérale (V. Constitution de» Etatê-UnU, part. J, § 8). Le gouvernement chargé d'accomplir cette tftche se compose d'un présiduit (pouvoir exécutif), d un congrès (pouvoir législatif) de cours de justice fédérales (pouvoir judiciaire). Cliacun de ces organes a sa sphère d'action. Cependant, il y a lieu de remarquer que le pouvoir exéculif n'appartient pas exclusivement au président. Le eon< grès est utsocié dans une certaine mesure à l'exercice de ce pouvoir, par le droit qui appartient au Sénat d'approuver les choix Faits par le président des titulaires et certaines fonetioos exécutives.

19. — Le président des Etats- Unis est une création de la constitution. Dans la confédération qui l'avait précédée, il y avait seulement un président du congrès, mais non un chefde'la nation. Or, les constituants avaient pu voir la faiblesse montrée par le congrès, soit dans la conduite de la guerre de l'indépendance, soit après la paix dans ta conduite des affaires. Quelquesuns d'entre eux, oomtne Hamilton, Madisoa et Edmond Haodolph étaient tellement désireux d'avoir un pouvoir exécutif fort, qu'ils avaient proposé de nommer le préiideot à vie, révocable seulement en cas de mauvaise administration. En hommes pratiijues, les rédacteurs de la constitution n'ont pas conçu le président des Etats-Unis comme une abstraction tirée de leurs propres cerveaux. Ils ont copié les modèles existants qu'ils avaient sous les yeux et lui ont donné des pouvoirs moindres que ceux du roi d'Angleterre, mais plus considérables que ceux d'un simple gouverneur d'Etat. Le présidentdes Elats-Uoisest un George III, privé d'une psrtie de ses prérogatives par l'intervention du Sénat dans les traités et dans certaines nominations & de hauts emplois, et ne tenant son office que pour un temps limité. Sa lisle civile est trop faible pour lui permettre d'entretenir une cour ou de corrompre la législature- Mais en dehors de cela, il est la tôle du pouvoir exécutif, è part et au-dessus des parties. 11 représente la nation et n'a rien m à gagner ni à craindre du congrès.

20. — Cette conception a eu sa répercussion sur le mode d'élection du président. Laisser le choix i un vote populaire direct, c'était créer & travers le pays entier une agitation dangereuse, et assurer trop d'avantages aux candidats simplement doués de ces qualités qui rendent un homme populûra. ConHer l'élection présidentielle au congrès, c'était asservir le pouvoir

exécutif ou législatif. De là, l'adoption d'une double élection assez compliquée. Aux termes de la eonsUtution (art. 3, §§ 1 et s.], chaque Etat nomme, de la manière présente par sa législatioe, un nombre d'électeurs présidentiels égal à celui de ses représentants dans les deux Chambresdu congrès. Quelques semaines plus tard, ces électeurs se réunissent dans leur Etat respectif et votent, au soratin pour le président et le vtee-président (cela aa moins depuis l'amendement de car avant cette époque,

était élu président la personne ayant obtenu le plus ^rsuM nombre de suffrages et vice-président celle arrivant la seconde sur la liete). La liste du nombre de voix obtenues par chaque candidat est signée, certifiée et transmise sous pli cacheté au prési* dent du Sénat qui l'ouvre en présence des deux Chambres. Les votes sont alors comptés et la pwsonne ayant obtenu le plot grand nombre de suffrages, si. ce nombre forase la majorité, est proclamée président.

21* — n peut arrim qu'aocnn candidat n*ut obtonu la majorité des Bunra^ exprimés. Dans ee eu, la ohuabra des re^

Krésentaats choisit immédiatement, au scrutin, le président pVBi iB trois candidats ayant obtenu le plus grand nombre de voix pour la présidence. Les votes sont alors recueillis par Etat» la représentation de chaque Etat ayant un vote ; le quorum à cet effet se compose d'un ou de plusieurs membres des deux tiers des Etats, et la majorité de tous les Etats sera nécessaire pourle choix. Si la chambre des représentants ainsi appelée h élire le président n'a pas procédé k réled.ion avant le onzième jour du mois de mars suivant, le vice- président remplit les fonctions de président, comme en cas de mort ou de toute autre incapacité constitutionnelle de ce dBrQLer(Const., 12« amendement, §§ 1 et 2). Dsux fois seulement, la chambre des représentants a été appelés à faire usage de cette prérogative : en 1804, lors de l'élection de Jefferson et en 1824, lors de celle de J.-Q. Adams.

22, — L'élection du vice-président a lieu avant celle du président, celui qui réunit le plus grand nombre de suffrages est proclamé élu, si ce nombre forme la majorité de tous les délégués. Si aucun candidat n'obtient cette majorité, te Sénat ebûsit le vice-président ps^mi les deux candidats ayant le plus de voix. Le quorum par ce vote est formé de deux tiers des sénateurs et la majorité absolue du nombre total sers nécessaire à la validité de l'élection (Const., 12* ameodementt § 3).

28. — On voit combien ont été minutieuses les précautioni prises par le législateur. Il a désiré confier l'élection aux meilleurs et aux plus indépendants parmi les citoyens de cbaqiM Etat. A cet effet, il exclut de la fonction d'électeurs présidentiels les membres du congrès et les titulaires des offices fédéraux. Il espérait que les voix des éle<^eurs ainsi choisis se porteraientsurl'hommele plus qualifié etqui serait réellement suivant l'expression anglaise the rigktman in rightplace. Il a voulu surtout écarter tes masses populaires et a d isposé ce sujet que le vole des électeurs présidentiels aurait lieu par téte et non par Etat. La voix de l'iiomme qui fait partie de la minorité dans son propre Etat sera ajoutée à celles données par des électeurs d'autres Etats aux mêmes candidats. Si bien conçues qu'aient été ces mesures, aucune partie de la oonstitution américaine n'a plus trompé les espérancps de ses auteurs . Les électeurs présidentiels sont devenus de simples intermédiaires chargés de mettre en vigueur te choix populaire. Leurs qualités personnelles ne jouent aucun rdie. Leur vote n'est pas libre, car us sont nom; m&s sur l'engagement d'honneur (mais il n'y a pas jusqu'toi d'exemple que cet engagement ait été violé] de donner leur voix à un candidat déBigné.Eu les choisissant, le peuple choisit aussi le président. Ainsi se produit ce que les constituants avaient é soigneusement cherché é éviter : l'élection directe du président parle peuple. Cela n'apparut pas tout d'abord. En 1789 et en 1792, il n'y avait point d'opposition à la nomination de Washington et les partis ne s^ëtaient pas encore développés. Cependant, dès la seconde élect ion, il était déjH convenu que tous les électeurs d'ua parti porteraient Clinton à la vice-présidenoe, tandis que tous leurs adversaires donnaient leurs voix à John Adams. Dans la troisième élection (1796) aucun engagement ne fut exigé dans les élections, mais il était déjàconvenu que toutes les voix des fédéralistes se porteraient sur John Adams et celles des démocrates sur Jefferson. Enfin, la quatrième élection fut conduite par des partis organisés. Les noms des candidats furent portés devant le pavs, et la bataille s'engagea autour d'eux. DepuiB cette époque, u nefut plus questicurde laisBeraunine titierti aux électeors présidentie[l;iigjf{y^|~,^ii^^(a)|Sif^ti^^ de

ËTATS-UNIS. — Chap. II.

soumeUre à. leur libre choix une élection contestée n'a rencontré aneune Taveur.

24. — La permanence de cette importante modiflcation h la eonatitutioD a 416 assurée par la métnorie qui prévaut pour la choix des électeurs présidentiels. La constitution laisse les Etats Hbres de fixer les moyens par lesquels ce choix s'efTectuera. A rorigine, beaucoup d'Etais firent désigner les électeurs par leurs législateurs. Mus l'idée He les faire choisir parle peuple, d'abord appliquée seulement par la Virginie, la Pennsylvanie et le Maryland fit si bien son chemin, qu'en 1833, iaCarolioe du Sud était le seul Etat resté fidèle à l'élection par le législateur. Elle l'abandonna d'ailleurs en pour se rallier au système général de Téleetion populaire actuellement suivi par tousles Etats. Dans certains Etats, les électeurs furent pendant quelque temps élus par districts, comme les membres de la chambre des représentants. Mais l'élection par un seul vote populaire dans tout l'Etat derint rapidement d'une pratique plus suivie, oar elle est plus favorable aux intérêts du parti alors dominant dans l'Etat. Aujourd'hui l'élection vient directement du peuple, aj)rP8 une chaude campagne électorale, elle a lieu dans les premiers jours de novembre, dans toute l'Union et quand le résultat est connu, le préndent est élu, oar.ta réunion et !e vote des électeurs n'est plas (ja'une simple formalité. En outre, les altérations de l'idée {mmîtive ont eu d'autres eonséaaences singulières que ne pouvaient prévoir les rédacteurs de la Constitntton. L'élection présideslielleestdeTenQe en réalité uneélection populaire parles Etats, et e«, par le système qui consiste à choisir au scrutin de liste les électeurs présidentiels; en sorte que le poids d'un Etat tout en- IMT est porté ea Taveur.d'un candidat, celui dont ta liste d'électeurs a été élue tout entière. Lors de l'élection de 1884, l'Etat de .New- York disposait de 36 votes présidentiels. Chaque parti avait présenté sa liste, en sorte que les 36 élus élaieut obligés de volertous pour M, Ftlaine (candidat républicain) ou M. Cieveland (candidat démocrate). La liste des démocrates fut élue tout entière arec une majorité de 1,100 voix. Cette faible majorité eut Mur résultat d'assurer à M. Cleveland tes 36 votes de l'Etat de Nsw-York, et ces 36 votes déterminaient l'issue d'une lutte électorale dans laquelle 10 millions de BurTragesavaientété émis. Aussi, lost l'intérél, pendant la campagne électorale se dirige-t^îl sur les Etats doateux, et non sur ceux où une tris-forte majorité est préme d'avance dans un sens ou dans l'autre. Il en resuite auiii que le président élu peut être le candidat qui a eu la minorité dans le vole populaire. En 1876, le vote populaire donnait k M. Hayes, 6lu, f!K2,000 voix de moins qu'& M. Telden, son concurrent malheureux; en 1888, le président Harrison avait obtenu dans toute l'Union 95,534 voix de moins que M. Cleveland. Ea résumé, l'idéal de la Constitutionn'aétéréaliaé qu'une Mille lois dans la personne de Washington. Son successeur fut le premier des chefs de parti qui se succédèrent depuis sans inlerrnpiion dans ces hautes fonctions.

25. — Rien dans la Constitution n'empêche le président sortant d'être indéHniement rééligïble. Tous les quatre ans, tl peut être l'objet d'une réélection et ainsi de suite jusqu'au terme de >a vie. Mais la coutume a comblé cette lacune de la loi. Réélu en 1792, Washington, à l'expiration de ce spttond mandat, retun absolument d'en solliciter un troisième, alléguant le danger ((ne pournûent courir les institutions républicaines si le même boamw restait toujours en fonctions. JetTerson, Madison, Monné, iackson se conformèrent & ce précédent et ne sollicitèrent loeuns réélection après l'expiration du deuxième manilat. La régie fut Btriclemest suivie jusqu'en 1880, époque à laquelle use tentative tai faite pour y déroger. Le général Orant avait été successivement élu président en 1869 et en 1873, en 1877, il fat remplacé par M. Hayes- Maie en 1880,au momentde choiiir le candidat du parti républicain &la présidence, les amis du (rénéral Grant demandèrent k la Convention réunie k cet effet, de déroger à la tradition eu sa faveur. Une opposition si violente •e manifesta que la candidature Grant fut écartée et remplacée par celle de M. Garfleld, Depuis cette époque, en présence de ce refus de troisième mandat & un président exceptionnellement populaire, on peut dire que la rJ-gie traditionnelle a reçu une UDction qui en fait une véritable règle constitutionnelle.

26.— Pendant la durée de son mandat, le président ne peut ftre révoijué que par une procédure spéciale, familière aux Américains et aux Anglais, au moment du vote de la constitution, M procédure d'impeachment. Cette procédure, célèbre en Angleterre, o(i elle a été employée dans d'importantes circonstances

historiques, notamment lors du fameux procès de Warren Hasteng, permet au congrès de déposer un président qui se rendrait coupable de haute-trahison. La chambre des représentants peut voter une déclaration aux termes de laquelle le' présidant est impeaehed. Il est alors jugé par le Sénat, constitué en tribunal siégeant arec le ehigf justice de la Cour suprême, le magistrat le plus élevé en grade dans le pays. Le président ne peut être déclaré coupable que si les deux tiers des sénateurs se prononcent pour la culpabilité. Cette condamnation n'a d'autre effet que ae la dépouiller des fonctions dont il est revêtu. Il devient alors justiciable des tribunaux ordinaires, devant lesquels il est traduit selon tes formes du droit commun (Const-, art. 1, § 3', art. 2, § 4). Les crimes donnant lieu à impeachment sont la trahison, le complot contre la sécurité de l'Etat et tous les crimes ou délits importants. Jusqu'ici, Andrew Johnson est le seul président contre lequel la chambre des représentants ait eu à rendre une déclaration de ce genre. Traduit devant le Sénat il fut acquitté, \f. quorum requis en faveur de la déclaration de culpa* bilité n'ayant pas été atteint.

27. — Si le président des Etats-Unis cesse ses fonctions par suite de mort ou de démission, s'il est destitué par suite d*une déclaration d'impeackmmt. ou s'il ae trouve incapable de remplir les devoirs de sa charge, il est remplacé par le vice-président. Ce dernier n'a d'autre fonction que de remplaoer le vice-président s'il y a lieu et de présider le Sénat. Il est, comme on l'a dit plus haut, nommé de la même manière que le président. Au cas où le président et le vice-président viendraient ti disparaître tous les deux, ou se trouverait simultanément dans l'impossibilité d'exercer leurs fonctions, il était disposé par une ancienne loi que le pouvoir exécutif passerait aux mains du président du Sénat et, h son défaut, au président de la chambre des représentants. Mais cette loi fut modifiée par un act de 1886, dont le vote a été déterminé par ce motif quA l'ancienne législation aurait pu avoir pour conséquence, le cas échéant, de faire passer brusquement le pouvoir d'un parti é l'autre. Aujourd'hui, à défaut du président et du viceprésident, le pouvoir passerait au secrétaire d'Etat, et, à son défaut, aux autres ministres d'après leur rang. Depuis Washington, quatre présidsnts (Harrison, Taylor, Lincoln, Garfleld) sont morts eo fonctions et ont été remplacé par le vice-président. Cependant, bien que Pexercice du pouvoir exécutif par le vioepruident soit une hypothèse suseaptible de sa rétliser, les partis attachent peu d'importance & son choix. Ils ehoisissast en général comme candidat des hommes de second ordre; quelquefois la candidature à la viee-présidenoe sert de fiche de consolation à un candidat écarté de la liste présidentielle; quelquefoig même elle est offerte & un ami du oanaidat éoarté par les oonvenlions des parties.

28. — Pouvoirs du prégident. — La constitution accorde au président, comme chef du gouvernement fédéral, les pouvoirs suivants : commander l'armée et la marine fédérales, ainsi qu» les milices des Etats appelées pour le service des Etats-Unis; nommer les ambassadeurs et tes consuls, les juges de la Cour suprême et les hauts fonctionnaires fédéraux, mais avec le consentement du Sénat; user du droit ds grfLce en ce qui concerne les crimes et délits contre les Etats-Unis, sauf dans le cas d'impeachment; convoquer les deux Chambres en sessions extraordinaires ; opposer son veto aux bills ou résolutions votés par le congrès; mais si la mesure frappée de veto réunit de nouveau les deux tiers des voix dans chaque chambre, elle prend force de loi; recommander au congrès le vote des mesures urgentes et l'informer de l'état de l'Union; commissionner tous les fonctionnaires fédéraux; recevoir les ambassadeurs étrangers; veiller i ce que les lois soient exécutées. Ces pouvoirs sont heureusement classés par M. Bryee (op. cit., I. 1, ch. 6} en quatre classes : ceux qui ont trait aux atTaires étrangères; ceux qui se rapportpntà l'administration intérieura; ceux relatifs à la législation ; le pouvoir de nomination. C'est k ces difTérents points de vue qu'il importe de les étudier.

29. — Bien qu'ayant la conduite des affaires étran^res, le président n'a pas les mains absolument libres en celte matière. Le droit de déclarer la guerre appartient au congrès : tout ce

aue peut faire le présidant ce serait, comme le fit Polk enlS45, 'amener les choses à un point où la guerre devient inévitable. Les traités ont besoin, pour être définitifs, d'être approuvés par les deux tiers des sénateura, et à cet etfet le pouvoir exécutif doit être en rapports constants avec l9,>.çilli9îté 4^8a|bii«^ étrg-^

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gères, au S^nat. En outre, )a chambre des repréBentants, bien que D'avant légalement aucun droit d'intervenir, peut voler des résolatioDs qui approuvent on repoussent une certaine ligne de conduite. Le 'président n'est pas lié par ces résolutions, mais s'il n'en tient compte, i) i>eut se voir refuser soit des crédits nécessaires, soit Tapprobation d'un traité. En fait, cependant, il reste au président^ ou plutôt à son secrétaire d'État, une large part d'initiative dans le maniement et la cooduile des alTairea extérieures. De même, l'autorité du président est en temps de paix faible en ce qui concerne les affaires intérieures, car la plus grande partie de l'administration est aux mains du gouvernement des Etats. Mais en temps de guerre les choses changent. Commandant en chef des armées de terre et de mer, chargé d'assurer l'exécution fidèle des lois, le président peut exercer tous les pouvoirs que nécessite cette situation. Cela est remarquable surtout en temps de guerre civile. C'est ainsi que le président Lincoln, en 1863, déclarait libres tous les esclaves des Etats insurgés, quoique ces Etats fissent encore légalement partie de l'Union, que le même président suspendait Vilabeas cormu et maintenait cette suspension malgré les décisions des tribunaux. Après la guem de sécession, le congrès vota un bill pour légaliser tous ces actes. En fait, Lincoln, pendant cette période troublée, avait agi comme un véritable dictateur. De plus, le pouvoir exécutif, aussi bien que le congrès, peut se prévaloir des dispositions de la Constitution, qui garantit à chaque Etat une forme républicaine du gouvernement. Un Etat peut obtenir protection contre les violences ou les troubles inlérieurs. En vertu de ces dispositions, deux fois le pouvoir exécutif put intervenir dans les affaires intérieures des Etals : en 1840-4842 dans le Rbode-Island, en 1873 dans la Louisiane. L'intervention des troupes fédérales se produisit même dans ce dernier cas.

30> — Le président peut s'adresser à la nation au moyen de messages et tie proclamations. Ce droit, dont il a été rarement fait usage, ne lui est pas expressément conféré par la constitution, mais est inhérent à saposition. Au pointde vue législatif, sa situation est aussi particulière. Le roi d'Angleterre est membre du Parlement, puisque oe Parlement est son grand Conseil qu'il

ftréside et dans lequel il entend les plaintes de son peuple. Mais eprésident des Etats-Unis n'est pas membre du congrès; il est un pouvoir séparé du pouvoir législatif, tl ne peut faire aucune proposition de loi ni directement, ni indireclement par ses ministres, car ces derniers ne siègent pas dans le congrès. Tout ce que lui permet la constitution, c'est d'informer dans un message le congrès de l'état de la nation et de lui recommander les mesures qu'il juge nécessaires. Georges Washington présentait lui-même, oralement, ses messages au congrès. Mais Jefferson, en 1801, inaugura la pratique d'envoyer des communications écrites, soit par simplicité républicaine, soit peut-être, comme le prétendaient ses adversaires, parce qu'il était médiocre orateur, Cetusagefut suivi depuis et les communications se font aujourd'hui par écrit, Commeaucun des ministres ne siège dans le congrès et ne peut y prendre la parole pour défendre ou soutenir Tes conclusions du message, ce dernier est plutOl l'expression d'une opinion, un manifeste, que l'exercice d'un pouvoir de législation. Quel qu'en soit le contenu, le congrès ne vote que les bills qui lui sont régulièrement présentés.

31* — Par le droit d'opposer son veto aux bills volés par le congrès, te président possède une ioÛuence plus réelle sur le pouvoir législatif. Quand une proposition de loi votée par les deux Chambres lui est présentée, il peut la signer et elle acquiert alors force de loi. Mais s'il la désapprouve, il peut dans les dix jours la retouraer à la Chambra dont elle émane avec l'exposé des motifs qui l'ont conduit & faire usage de sa prérogative conslilutionneile. Si de nouveau ce bill est voté dans les deux Chambres par une majorité des deux tiers, il acquiert force de loi malgré le veto présidentiel. Si cette majorité n'est pas réunie, ,il devient caduc. Le droit de veto a été employé jusqu'ici par 'les présidents d'une manière heureuse. Ils n'en ont fait usage que lorsqu'un délai leur paraît nécessaire, ou lorsqu'ils pensent que l'opinion publique les soutiendra contre le congrès. Ce n'est que contre le droit de v'eto employé par un président impopulaire que la majorité requise par la constitution peut se former. Washington pendant sa présidence n'employa ce droit que deux fois; ses successeurs jusqu'en 1830, sept fois seulement Jackson fit plus fréquemment appel à cette prérogative. Cependant, jusqu'en 1885, pendant une période de quatre-vingt- j

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seiie ans, le nombre des bills frappés de veto s'Alarait h 131 seulement. A cette époque, le président Cleveland opposa son veto à 301 blUs dont la plupartav&ient pour objet d'accorder des pensions à des combattants de la guerre de sécession. Et quoique ces bills eussent rencontré dans le congrès peu ou point d'opposition, deux seulement purent réunirà lu majorité des deux tiersiMason , den Harvard Hi^orical Monographo, Boston, 18S.f). En général, l'opinion publique accueille favorablement l'initiative du président. 11 gagne de la popularité en donnant une impression de fermeté et en faisant connaître qu'il a ses idées et sa politique. Aussi, sur 433 bills frappés du veto présidentiel depuis l'origine, 29 seulement ont pu néanmoins acquérir force de loi, et sur ces 29, IS appartiennent & ta présidence impopulaira de Johnson.

33. — Responsable de toute l'administration fédérale dont il est chargé, le président doit naturellement avoir la prérogative de choisir ses agents d'exécution. Mais, afin d'empêcher qu'il ne fasse de ce pouvoir un usage abusif, la Constitution lui aasoeie le Sénat, dont il doit requérir l'avis et le cooseiiteinent. Ainsi peuvent être écartées les personnes qui seraient personnellement incapables de remplir le poste auquel elles seraient appelées. En fait, le Sénat a toujours, sauf au temps de la lutte avec le président Johnson, laissé le pnfsideot absolument libre de choisir les membres de son eaUnet. Mus de très-bonne heure il a revendiqué le droit d'écarter lés autres nominations qui lui déplaisent, soit & cause de la nuance politique des candidats, soit même pour blesser personnellement le président. Eu outre, les sénateurs d'un Etat où (juelque important office fédéral à la nomination de président vient À vaquer, étant les plus intéressés à la nomination et les plus qualiffés pour connaître des mérites nécessaires, réclament une voix prépondérante quant à la question de savoir si le choix présidentiel doit être cooBrmé. Le Sénat insiste donc pour qu'avant de faire une nomination, le président consulte les sénateurs de l'Etat où l'ofSce était vacant qui appartenaient èson parti et se m'ettre d'accord avec eux suris choix du titulaire. Le système était avantageux pour tous les sénateurs. Il obtint le nom de « Courtoisie mvers le Sénat ». Le président volt ainsi son pouvoir de nomination infirmé dans d'étroites limites car il s'expose, en refusant d'être guidé par les sénateurs, à voir son choix non confirmé. En outre^ le pouvoir de nommer les fonctionnaires çasse de la swte virtuellement auxsénateursqui acquièrent une influenceconsldérable. Plusieurs présidents ont essaye de lutter, mus en général les dissentiments se terminent par des arrangements transactionnels. Cependant, en 1881, le président Garfield ayant refusé de nommer à un poste dans l'Etat de New-York, un candidat recommandé par le sénateur Rosjol Conkliug, ce dernier donna sa démission et entraîna son collègue, M. Platt, à suivre son exemple. Puis tous deux se représentèrent devant leurs électeurs. Mais ils ne fureni pas réélus, et la victoire, en cette circonstance, resta au président