SÉPAR.ATION DES POUVOIRS ADMINISTRATIF ET JUDICIAIRE

1. — L'expression compétence administrative désigne, dans son sens général, la mesure du pouvoir départi à l'autorité administrative tout entière; l'étude de cette compétence pourrait donc comprendre l'ensemble des attributions de toutes les autorités appartenant à l'ordre administratif : des agents et des conseils aussi bien que des tribunaux. Mais on suit rarement cette méthode. Il n'y a, en effet, aucun avantage à mêler des choses aussi différentes que le sont les pouvoirs des agents et des conseils administratifs, d'une part, et la compétence des tribunaux du même ordre, d'autre part. Nous nous bornerons donc ici à cette dernière étude.

2. — L'existence de la juridiction administrative est une conséquence du principe de la séparation des pouvoirs, tel qu'il est organisé par notre droit positif. Il est donc indispensable de commencer par étudier ce principe; nous verrons ensuite les conséquences qu'il comporte au point de vue du contentieux administratif.

3. — Il est intéressant de faire observer que cette expression séparation des pouvoirs est employée pour désigner deux principes différents : tantôt, en effet, elle s'applique à la division des grands pouvoirs publics en trois branches distinctes : pouvoir législatif, pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire, et elle constitue alors une règle de notre droit constitutionnel; tantôt elle a un objet plus restreint et ne vise que les rapports de l'autorité judiciaire avec l'autorité administrative. — Sur la portée du principe, V. .Aristnte, Politique, liv. 6, chap. 1 1 et s. (trad. Barthélémy Saint-Hilaire), Paris, 1874, 2'^ édit., p. 341 et s., et préface de M. Barthélémy Saint-H laire, p. lxxxv et s.; cii et cv; Locke, Le gouvernement civil trad. .Mazei), Paris, an III, p. 212 et s.; Montesquieu, Esprit des lois, liv. 11, chap. 3 et s. (principalemfnl le chap. 6 : De ta con^litulion d'Angleterre); de Lolme, La constitution de V inglelerrf , Paris, 1822, t. I, p. 98 et s.; Kanl, Principes métapki/sifjues du droit (trad. Tissot), Paris, 1853, p. 175 et s.; Benjamin Constant, Cours de politique constitutionnelle, Paris, 18''l,édit. Laboulaye, t. I, p. 175 et s.; Rossi, op. cit., t. 4, p. 238 et s.; Guizot, Histoire des origines du youvcrneinent rcpn'sentutif, Paris, 1853, t. 2, p. 129 et s.; le duc Victor de Broglie , Vues sur le gouvernement de la France, Paris, l'<70, p. 247 et s.; de Tocqueville, D«: la démocratie en Ami'rique. Paris, 1874, 16" élit., t. 1 , p. 195 et s.; L'ancien régime et la Révolution. Paris, 1877, 8'^ édit., p. 49 et s.; Duvergier de Hauranne, Htsioire du gouvernement parlementaire

I en France, Paris, 1870-1871, t. 1 , p. 43 et s.; Henrion de Pansey, I De l'autorité judiciaire, en France, Paris, 1827, t. 1, p. 163 et s.; Jules Simon. La liberté politique , Paris, 1871, p. 172 et s.; Ma- ' carel, EV'ments de droit politique, p. 169 et s.; Serrigny, De l'organisation, de la compétence et de la procédure en matière administrative, Paris, 1865, t. 1, n. 1 et s.; Laferrière, Cours de droit public et administridif, Paris, 1850, 3= édit., t. 1, p. 129 et s.; Batbie, Droit public et adminislralif, Paris, 1861- 1867, t. 1, p. 58 et s.; Dncrocq, Cours de droit administratif, t. 1, n. 1 1 et s.; Aucoc, Conférences sur l'administration et le droit administratif, t. i, t\. 2 i; Rapport sur le concours relatif à la séparation des pouvoirs (dans les comptps-rendus de l'Académie des sciences morales et politiques^ 1879, t. 112, p. 198 et s.; Paul Janet, Histoire de la science politique, Paris, 1872, 2« édit., t. 2, p. 485 et s.; Tissot, Principes de droit public, Paris, 1872, t. 1, p 28 et s.; Bonjean, Traité des actions, Paris, 1845, 2= édit., t. 1, p. 27 et s.; Prévost-Paradol , La France nouvelle, Paris, 1868, p. 115 et s.; Chauveau .Adolphe et Faustin Hélie, Théorie du Code pénal, Paris, 1863, 4'" édit., t. 2, n. 436 et s.; .lousserandot. Du pouvoir judiciaire et de son organisation en France, Paris, 1878, p. 3 et s.; Fuzier-Herman , De tu sépartdion des jMuvoirs, d'après l'histoire et te droit ronslitutionnel comparé, Paris, 1880, p. 280 et s. — V. aussi la Discussion sur la séparation des pouvoirs à l'Assemblée constituante (19 et 26 août 1789, Moniteur des 19-21 et 26-28, p. 177 et s., p. 193), et le Discours de Mirabeau sur le renvoi des ministres (16 juill. 1789, Moniteur des 15-16, p. 84). — Parmi les auteurs partisans de la confusion des pouvoirs il nous suffira de citer : Bossuet, La poliiique tirée de l'Ecriture sainte, liv. 4, art. 1, (Muvres, Paris, 1821-1823, t. 4, p. 168 et s.; Nourrisson, La politique de Bossuet, Paris. 1867, p. 173 et s.; de Bonald , Théorie du pouvoir politique et religieux, Paris, 1796, t. 1, p. 415 et s.; Ancillon, Mélanges de politique et de philosophie morale , Berlin et Paris, 1801, p. 32 et s., 43 et s.; Jean-Jacques Rousseau , Le contrat social, liv. 2, chap. 2 et s.; liv. 3, chap. 13; Garnier, p. 235 et s., 305 et s.; Alfred Naquet, La république radicale, Paris, 1873, p. 82 et s.

4. — C'est seulement au dernier point de vue que nous avons envisagé que nous avons à étudier le principe de la séparation des pouvoirs. Nous regrettons que la pratique n'ait pas consacré l'usage, que quelques auteurs avaient voulu introauire, de réserver l'expression séparation des pouvoirs aux matières constitutionnelles, et de se servir de la formule séparation des autorités judiciaire et administrative pour désigner le principe dont les effets se restreignent au droit administratif. Mais ces dénominations n'ont pas prévalu.

5. — On a enseigné que la règle de la séparation des autorités administrative et judiciaire n'était que l'application, à ces deux branches de la puissance publique, du principe de la séparation des pouvoirs, de telle sorte qu'il n'y aurait. pas là deux principes dilTérents, mais une règle générale et un de ses cas d'application. — Béquet, Rép. de dr. admin., V Contentieux admin., n. 190. — La question n'a pas une grande importance; aussi est-il inutile d'insister longuement; nous nous bornons à présenter les observations suivantes :

6. — 1° Les deux expressions pouvoir judiciaire el autorité judiciaire n'ont pas la même compréhension. La première, en elfet, désigne l'ensemble de tous les corps et de tous les fonctionnaires qui ont mission de juger, y compris les tribunaux et les juges administratifs; la seconde ne s'applique qu'aux magistrats et aux membres des corps qui sont soumis au contrôle de la Cour de cassation. Les tribunaux administratifs font donc partie de l'auloriié administrative, quoiqu'ils soient une branche du pouvoir judiciaire.

7. — 2" Le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs ne fait pas obstacle à ce qu'il existe entre les divers organes de la puissance publique une communauté d'action, sans laquelle la marche des alTaIres publiques serait complètement arrêtée. Le pouvoir législatif agit donc de concert avec le pouvoir exécutif, qui lui-même exerce une influence sur le pouvoir judiciaire. La séparation des autorités judiciaire et administrative est, au contraire, une règle rigoureuse qui n'admet pas, en principe, l'immixtion d'une autorité dans les attributions de l'autre.

7 bis. — 3° La séparation des pouvoirs est uno institution fondée sur des considérations générales et rationnelles, de telle sorte qu'on la rencontre avec plus ou moins d'étendue dans toutes les

COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. — Titor 1. - Chap. II.

Constitutions modernes (V. infrà, n. 1826 et s.). Tel n'est pas le caractère de la séparation des autorite's administrative et judiciaire : née d'un accident de notre liisloire judiciaire, comme nous l'e.NpIiquons ci-dessous, cette institution ne se rencontre gut're que dans notre organisation administrative, du moins avec les caractères particuliers que lui attribue notre droit positif.

8. — Quoi qu'il en soit, le principe de la séparation des autorités judiciaire et administrative est de création relativement récente. Il a été formulé pour la première lois par l'art. 13, lit. 2, L. 16-24 aoiH 1790, qui porte : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Lesjug-es ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administriitil's ou citer devant eu.x les administrateurs à raison de leurs fonctions. »

9. — Il a été consacré ensuite par la conslilulioii du 3 sept. 1791, tit. 3, cbap. .'i , art. 3 : « Les tribunaux ne peuvent ni s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif ou suspendre l'exécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives ou citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». Puis, par l'art. 203, Constit. u fruct. an III : « Les juges ne peuvent s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif ni l'aire aucun règlement. Ils ne peuvent arrêter ou suspendre l'exécution d'aucune loi, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». On peut signaler encore le décret du 16 fruct. an III : « Dél'enses itératives sont faites aux tribunau.v de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu'ils soient, aux peines de droit ». Et peut être aussi l'art. .t60 : « Il est défendu aux juges de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leur sont soumises ■■. La formule donnée par la loi de 1790 est encore la plus complète, aussi est-ce toujours cette loi que le Conseil d'Etat vise dans ses arrêts, lorsqu'il s'agit d'appliquer et de faire respecter le principe de la séparation des pouvoirs.

10. — Il est facile de voir que ce principe emporte trois conséquences : 1° séparation des fonctions judiciaires et administratives; 2" défense à l'autorité judiciaire de troubler les opérations des corps administratifs; 3» incompétence des tribunaux judiciaires pour apprécierla responsabilité des agents administratifs à raison des faits de leurs fonctions. Il faut étudier séparément chacune de ces conséquences.