CHAPITRE I

NOTIONS HISTOltlOUES KT PRÉI.IMINAIIIES.

Sectio.n I.

N'olions historiques.

1. — L'ahsence de toute publicité a été, sous l'ancienne monarchie , un obstacle constant il l'établissement d'un bon système de comptabilité. Tous les documents de nature à faire connaîlre l'état de la fortune publique étaient soigneusement dérobés à tous les regards. Necker fut le premier qui eut l'idée, hardie pour l'époque, de publier un compte général de toutes les recettes et de toutes les dépenses (état de 1781) : << Xous ne nous dissimulons pas, porte la déclaration du roi du 17 oct. 1779, que cette méthode rendra bien moins secret l'étal de nos finances; mais ce sera une obligation de plus pour nous d'établir une constante harmonie entre nos dépenses et nos avances. »

2. — La publicité des comptes était, d'ailleurs, rendue impossible sous l'ancien régime par suite du défaut de eeiilralisation dont soufl'rait l'administration des linances. Dès l'origine, et alors que le Trésor royal ne se composait que des revenus des domaines, les prévôts, les baillis et les receveurs de péages à qui était confiée la gestion de ces revenus, ne se soumettaient qu'avec peine au.x ordonnances qui leur prescrivaient de rendre compte à époque fixe au conseil du roi. Quand aux revenus domaniaux vinrent s'ajouter les produits des impositions consenties par les pays d'États ou levées dans les pays d'éleclions, la diversité des méthodes de perception aggrava les difficultés. On sait, en effet, que les pays d'Etats, qui avaient des revenus particuliers dont ils réglaient eux-mêmes l'assiette, la perception cl l'emploi, ne participaient aux charges publiques que par le tribut fixe dont ils avaient consenti la redevance annuelle envers le Trésor. Ces provinces possédaient, il est vrai, une Chambre des comptes, mais cette Chambre des comptes, qui leur était spéciale, ne se rattachait par aucune relation à celle qui était placée au point central du gouvernement.

3. — Les pays d'élection, bien que rangés sous l'autorité immédiate du roi, n'échappaient pas moins à l'action du pouvoir central pour tout ce qui concernait la réalisation et l'emploi des recettes. En eU'el, presque tous lesimpi'ils étaient affermés à des spéculateurs qui en payaient le montant d'avance et en suivaient le mouvement à leur prolit. Des fermiers et des compagnies intéressées s'étaient presque g'énéralement chargés à forfait de l'exécution des services financiers, et ces agents, étrangers au gouvernement, n'avaient à lui justifier (|ue de l'accomplissement des conditions d'un bail, au lieu de soumettre à la sanction royale et au jugement des Chambres des comptes un exposé fidèle et sincère de tous les actes de leur gestion. Leur intérêt, d'ailleurs, les engageait à ne pas divulguer le produit réel de la ferme, afin d'obtenir dans leurs baux le plus d'avantages possible. — \'. d'.\udill'ret, Si/stème financier (le la France, t. 1. - ■

4. — Au milieu des désordres et de l'obscurilé inséparables d'un tel état de choses, il serait néanmoins injuste de ne pas reconnaître les efforts tentés, à plusieurs re))rises, pour faire cesser des abus qui mirent fréquemment l'Etat sur le bord de sa ruine , et qui furent l'une des causes de la Révolution de 1789. Ces tentatives de réforme, dans lesquelles on retrouve le germe de la plupart île nos institutions financières modernes, eurent pour objet notamment l'établissement d'un budget, la centralisation des deniers publics, l'organisation de l'ordonnancement, le contrôle et la surveillance des comptables et des administrateurs.

5. — La pensée d'un budget, servant de point de dépari k toutes les comptabilités, remonti' an régne de Charles V. Dès

COMPTABIMTK PUBLIQUE. - Chap. I.

oelte (époque (1 304 h 1 380), les dépenses publiques commencèrent à (Hre réfriées annuellement, et des fonds spéciaux furent affectés à chaque branche de service . afin d'en assurer l'exécution régulière. On voit avec le temps cette mesure se perfectionner sous Charles VII ; elle fut étendue à tous les comptables, que l'on obligea à. dresser deux comptes : l'un par aperçu au commencement de l'année; l'autre, à la fin. présentant la réalité des opérations. Sous le règne de Henri IV, Sully fit ordonner que les dépenses effectuées dans les provinces par les receveurs généraux seraient autorisées par des états arrêtés chaque année dans le conseil du roi. La Chambre des comptes reçut l'ordre de lie pas admettre les paiements qui excéderaient les allocations acciirdées. Knfin , sous Louis .\1V, dans les sages règlements i|ue Colbert fit adopter, on retrouve pour ainsi dire dans tous leurs développements, sauf la publicité et le contrôle des représentants des contribuables, noire budget et notre loi des comptes. Tous les ans , des états d'évaluation étaient dressés par le con- InMeur général, d'après les demandes que les secrétaires d'Ktat siiumettaient à son examen. Les ressources pri'sumées étaient réparties entre les ililîérents ministères en pi'oportion de leurs besoins. L'état d'évaluation portait indication de la somme afférente à chaque service distinct. Ot état, approuvi- par le roi en Sun conseil , s'appelait état du nd. A la fin de l'année, le garde du Trésor remettait tous les acquits qu'il avait reçus, et le roi, séant encore en son conseil, dressait sur pièces un compte définitif que l'on appelait l'tat au vrai. Cet état était envoyé avec les pièces à la Chambre des comptes , chargée d'en apurer les opéralions; on dressait en outre un autre état dit df préooyance , où l'on déterminait par aperçu les recettes et les dépenses probables de l'année suivante.

<!. — (•il peut suivre, dans les mêmes phases, l'organisation d'une administration unique des finances et la centralisation des deniers publics. Sous le litre de trésorier de l'épargne, d'intendanl ou de surintendant des finances, de contrôleur général, on trouve à toutes les époques un fonctionnaire supérieur, dans les mains duquel est placée la haute direction des ressources de l'Etat, lursque le roi ne se l'est pas réservée pour lui-même, lingiierrand lie iMariguy, grand chambellan de Philippe le Bel , parait avoir iHé le premier surintendant des finances. Sous ce fonctionnaire, des généraux ou receveurs généraux de finances étaient chargés dans les provinces de réunir et de diriger les deniers perçus, suivant les besoins des localités, et se partagèrent la finance en autant d'arrondissements que l'on appela neiidralitiju. Tous les deniers non employés par les receveurs généraux étaient voitures au Trésor royal sis fi Paris an château du Louvre. Sous le ministère Necker, ces fonds étaient versés dans une caisse commune et générale régie, h Paris, par dix receveurs généraux, solidairement responsables, qui eu faisaient soit l'emploi, soit la remise aux trésoriers, suivant les états de distribution.

7. — L'ordonnancement des dépenses, ce point si important de la comptabilité publique, puisque c'est là en définitive la clé qui ouvre les caisses de l'Etat, a, de son côté, passé par une série de transformations. A l'origine, il avait été réservé au roi. On voit, par les édils de Charles V, que défense était faite au trésorier de payer sans un ordre exprès du souverain et une cédille qui put justifier de leurs opérations. Plus tard ce pouvoir passa aux surintendants. Mais lorsque cette charge fut siippriméi- par Louis XIV, par suite des dilapidations du surintendant l''nuqiiet , le pouvoir suprême reprit sa prérogative. A partir de cette éporpie , les dépenses ne furent plus aciiuittées qu'en vertu d'ordonnances signées ou d'états arrêtés de la main du roi (l)éclar. .'i sept. 1(361). Les ordonnances étaient remises an contrôleur général , qui en reconnaissait la régularité et les présentait au roi. Le roi convertissait ces ordonnances en acquits de paiements revêtus de sa signature. Ces acquits seuls étaient jiayaliles moyennant le contre-seing du contrôleur général des finances. Les écritures que devaient tenir les comptables avaient dès longtemps été réglées de telle sorte qu'avex moins de négligence et sans les malversations des administrateurs il eôt été facile de tenir cnnslamment toutes leurs opérations à jour. Philippe V leur avait imposé l'obligation de tenir écriture de leurs recettes le jour même des versements effectués. D'après les règlements de Charles VII, ils devaient tenir deux registres, l'un pour la recette, l'autre pour la dépense, et en outre des livresjournaux au moyen desquels ils pussent <• a toute heure estre en mesure de montrer le fonds des finances ». — Bailly,f/is(. finanlierr.

Hki'Krtoibk. — 'l'orne Xll.

8. — Tout d'abord les fonctions de comptables étaient exercées par un très-petit nombre d'agents, et elles se cumulaient avec celles d'administrateurs et d'ordonnateurs. Il en fut ainsi jusqu'à saint Louis pour les baillis et les prévôts. Sous François I"'"' ( l.")l"il, les charges des agents de finances de vinrent vénales comme tous les emplois publics en général; elles furent alors multipliées à l'infini; non seulement chaque branche de service eut, dans cliai)ue localité, son trésorier spécial, maison imagina encore de doubler tous les offices de comptables, c'est-à-dire de nommer pour la même place, deux titulaires alternativement en fonctions, chacun pendant une année (lo;i4). La division des comptes par exercice, qui s'i-tait, vers la même époque, introduite dans la comptabilité, servit de prétexte à cet abus. Le comptable (|ui avait exercé pendant une année devait consacrer la suivante à épurer et à régler les recettes et les dépenses de son exercice. Cet état de choses dura jusqu'à Turgot qui, en 1775, supprima les offices biennaux et triennaux. XecUer, allant plus loin, institua à Paris une caisse centrale unique, supjirima les trésoriers particuliers de la marine, de la guerre, etc., et plaça les payeurs provinciaux sous la direction des administrateurs de cette caisse.

i). — Les moyens de contrôle et de surveillance, mal organisés peut-être, avaient néanmoins été multipliés. Auprès de l'administration centrale, un contre-registre des recettes était tenu par des commissaires ou intendants des finances; un contre-rôle des dépenses était tenu par deux contrôleurs des finances. Dans les provinces, chaque office de comptabilité, pour ainsi dire, avait son contrôleur. En outre, on voit à diverses époques des délégués du roi chargés de parcourir les jjrovinces, avec mission de rechercher les malversations, de les punir, et de surveiller la rentrée des finances ; c'étaient, sons Charles V, les fi'formateurs : plus tard, les commissiiirex di'partis; enfin furent créés les mspficteurs di's finiinre^. qui remplacèrent les contrôleurs en titre d'office, et qui furent chargés de vérifier dans chaque généralité les opérations de recette et de dépense faites par les receveurs des différents degrés.

10. — Des comptes réguliers étaient enfin prescrits à tous les comptables. Dès le règne de Charles Vil, la forme et les époques de la présentation de ces comptes avaient été fixées par une suite de règlements. Des (.Chambres des comptes, dont la première tenue remonte à saint Louis, étaient chargées de les juger. Sully envoyait auxcomptables dans les provinces des modèles décomptes, et exigeait la production de pièces justificatives dont il donnait la nomenclature. Il créait en même temps des chambres royales chargées de juger souverainement les malversations relevées contre les financiers. Mais à partir de la minorité de Louis .Xlll, les concussions, qui furent la plaie des finances de l'ancien régime, recommencèrent, et malgré les etVortsde Schomberg et de d'Efliat, la confusion qui régnait dans les finances était telle que (Colbert, quand il l'ut nomun' contrôleur général, fut obligé de reprendre à nouveau l'œuvre de Sully. En 1661, il institua une nouvelle chambre dejustice qui fil reverser dans les caisses du Trésor plus de 110 millions, et condamna plus de cinq cents personnes.

11. — .\près (Fulbert, on voit, sous la pression des besoins d'argent sans cesse renaissants, le pouvoir royal se relâcher fie la sévérité un instanldéployée c^ontre les financiers; le désordre renaît dans la complabililé ; l'apurement des comptes donne lieu à de nouveaux retards; la lumière et la centralisation (]u'on avait essayé d'introduire dans les écritures disparaissent.

12. — Necker recommence le travail des réformes : ia déelaralion du roi, du 17 oct. 177!(, en constate l'impérieuse nécessité : u Xous n'avons pu voir sans peine, dit le roi, que le tableau de nos revenus et de nos dépenses n'était jamais que le résultai de recherches et de connaissances éparses...; que les registres et les comptes de notre Trésor royal ne présentent que des renseignements incomplets: qu'une partie des impositions n'y était ni versée, ni connue et que plusieurs sortes de dépenses étant acquittées habituellement par diverses caisses, il n'en existait aucune trace au Trésor royal ». Pourobvier à ces inconvénients, .Necker ordonne qu'à dater de 1780 tous les comptables sans exception, qui auront reçu des deniers du roi, n'en seront valablement déchargés qu'en rapportant les qiiiltances comptables des gardes royaux du Trésor. Par la déclaration du 3 mars 1781, il fait prescrire aux receveurs de compter devant le conseil des finances par états individuels dont la centralisation devait former l'étal au vrai rêcapilulatif(V. sui>rii. n..')i du contrôleur général. iMilin il lait faireà la comptabilité un premierpas vers la publicité

COMPTABILITÉ PUBLIQUE. — Chap. I.

en communiquant à la presse le complc-remlu des ressources et des charges pour l'année 1781. Mais ce compte-rendu lui-même n"était pas complet ; il ne comprenait pas les charges de la guerre, que la France soutenait alors, et dont loule la dépense se payait sur bons flottants du roi, hoiis qui existaient encore dans la circulation en n87 pour 180 millions.

i3. — En 1782, les réformes de Necker sont abandonnées. .Joly de Fleury et de Galonné, qui lui succèdent, ne se croient pas obligés de rendre publique la situation du Trésor royal. Cependant toutes les ressources s'épuisent : on arrive rapidement à bout d'expédients. Les événements se précipitent; l'assemblée des notables, réunie à Versailles en 1787, pour délibérer sur les moyens de rétablir l'ordre clans les finances et de réformer les abus, fait remplacer Calonne par Loménie de Brienne, et e.xige la production des états de finances. Apres elle, le Parlement, auquel le roi veut imposer l'enregistrement des édils portant création de nouveaux impôts, réclame à son tour la communication des pièces de finances, et en réponse au lit de justice du 6 août 1787, il prend le célèbre arrêté par lequel il annule les édits, déclare qu'il n'a aucun pouvoir pour enregistrer les impôts , et qu'à l'avenir le roi ne pourra obtenir aucun impôt sans avoir, au préalable, convoqué les Etats-Généraux. La Kévolution était commencée.

14. — Au moment où l'Assemblée nationale fut élue, la situation des finances présentait un arriéré de douze ans. Ni les comptes du Trésor royal, ni ceux des domaines, des diverses trésoreries , des régies et administrations financières n'étaient arrêtés. Les recettes générales des finances étaient en relard envers le Trésor de quatre à cinq ans. La Constituante s'empressa d'appliquer aux finances les principes de publicité et de centralisation déjà formulés par Necker. Pour exercer une action directe sur la comptabilité publique, elle institua, à titre d'auxiliaire delà législature (Décr. ;tO mars 1791), un comité de trésorerie, composé de six membres nommés par le roi et chargé d'assurer la conformité des dépenses aux volontés du législateur et femploi des crédits conformément aux lois. Elle remplaça (Décr. 17 sept. 1791) les Chambres des comptes par un bureau de comptabilité composé de quinze membres de l'.\ssemblée : le besoin de faire la lumière et de réagir contre l'obscurité dupasse était tel que les représentants de la nation avaient voulu se réserver non seulement la direction des finances, mais encore leur contrôle. En même temps, elle renouvela le personnel des comptables; elle supprima tous les offices de comptabilité (14 sept. 1790) et créa, en réglant l'étendue de leurs obligations et de leur responsabilité, des receveurs de districts, plus tard remplacés par des receveurs particuliers d'arrondissement, placés sous les ordres de receveurs généraux (L. 17 fruct. an Vl).

15. — • Sous le régime impérial, le contrôle parlementaire subit une éclipse. Mais l'empereur avait trop d'intérêt à maintenir l'ordre et la clarté dans les finances pour ne pas compléter l'œuvre de réorganisation commencée par la Révolution. Avec le concours de .Moltien il affranchit le Trésor public de l'intrusion des banquiers auxquels la faiblesse de Barbé-Marbois avait confié les opérations de fournitures pour l'armée et la marine et de mouvements de fonds pour le compte du Trésor. Pour remplacer ces banquiers étrangers, dont la gestion s'était traduite par un déficit de plus de 100 millions, il créa, dans le sein même de l'administration des finances, des fonctionnaires-banquiers, qui dans les limites de chaque département (Décr. 16 juill. 1806) furent chargés d'elTectuer, à leurs risques et périls, le recouvrement de l'impôt et la centralisation des fonds. C'est lu l'origine de l'organisation des receveurs payeurs généraux. En 1807 (L. 16 sept.) .Napoléon remplaga le Ijureau de comptabilité, (pii avait laissé s'accumuler un arriéré considérable, par la Cour des comptes, à laouelle il donna un droit de juridiction sur les comptables et un tiroil de contrôle sur les comptes des ministres, l-^nfin Mollien, en 1808, réforme la tenue des écritures et impose la coniplubllité en partie double à tous les comptables du Trésor.

10. — C'est à la Hestauralion et au libre jeu du régime parlementaire que revient l'honneur d'avoir donné à la comptabilité publique les iiases définitives sur lesquelles elle repose encore aujourd'hui. La Révolution et l'Empire avaient appliqué aux finances le principe de la centralisation et de l'unité nationale: à partir de 1814, le droit de contrôle s'étend el se précise. Hoyer- Collard, se fondant sur le droit incontesté du pouvoir législatif de voler l'impôt, soutient que, par une conséquence naturelle, il iloil aussi pouvoir en l'égler l'appliciilimi. ci fait adinellri' ipie \,^

droit d'ouvrir des crédits fait partie des prérogatives des représentants de la nation. Les ministres deviennent responsables de leurs actes; la loi du 2o mars 1817 décide qu'ils présenteront à chaque session les comptes de leurs opérations pendant Tannée précédente; que les comptes des ordonnateurs comprendront les crédits ouverts, les dépenses arrét<;es ou les services faits et les ordonnances délivrées; que ceux du ministre des Finances exposeront le produit brut des impôts, les opérations de trésorerie, le résumé des budgets, le tableau de la dette inscrite el la situation générale du Trésor.

17. — La loi du lii mai 1818 (art. 102; stipule que le règlement des comptes définitifs fera l'objet d'une loi spéciale. D'autre part, les ordonnances du 8 nov. 1820 et S juin 1821 réfnrmenl les comptabilités de divers services et règlent la forme des comptes à rendre à la Cour des comptes : l'ordonnance du 14 sept. 1822 détermine la justification à produire par les ordonnateurs à l'appui des dépenses; la loi du 19 janv. 1831 prescrit la spécialité des crédits. Enfin, l'ensemble des règles destinées à amener la parfaite régularité financière des services publics est coordonné dans l'ordonnance du 31 mai 1838, dont on a pu dire qu'elle conslituait le plus bel ensemble de garanties qui ait jamais protégé la fortune de l'Etat. Mais, les services publics se modifient rapidement sous la pression des progrès de la vie sociale; la législation qui les régit ne peut rester immuable et doit ellemême subir des transformalions. L'ordonnance de 1838 a été refondue dans le décret du 31 mai 1862 dont la révision, dès maintenant reconnue nécessaire, a été confiée aune commission ipii n'a pas encore terminé ses travaux.

Section II.

\otions preiiniinuires.

18. — La comptabilité publique est l'ensemble des actes par lesquels sont autorisées, constatées et justifiées les opérations auxquelles donne lieu l'administration des finances de l'Etat.

19. — .\insi comprise, la comptabilité publique ne consiste pas seulement dans la description des mouvements matériels de caisse ou de valeurs et dans l'établissement d'un bilan ; elle comprend à la fois les règles qui président à la confection des budgets, et celles qui sont relatives aux moyens d'exécution : constatation des recettes, constatation, liquidation et ordonnancement des dépenses, mise en mouvement du vaste appareil de trésorerie nécessaire pour l'encaissement et la distribution des fonds; enfin, elle détermine les modes de contrôle et précise les responsabilités des agents qui ont pris part à la gestion des finances publiques.

20. — D'après les principes du droit moderne, les représentants de la nation sont appelés à fixer les dépenses des différents services publics el à autoriser le recouvrement des impôts destinés à faire face à ces dépenses. En votant chaque année le budget , ils n'arrêtent pas seulement la nomenclature rigoureusement limitative des dépenses auxquelles les possibilités financières, Ips facultés des contribuables permettent de se livrer pendant l'année , ils conférenl en même temps aux ministres la capacité légale d'engager l'Etat pour l'exécution des services qu'ils sont chargés d'administrer. Mandataires de la nation , les ministres ont le devoir de rendre compte des résultats de leur gestion el li ' mettre pêriodiqnemeni le pays à même d'apprécier la situation de ses finances.

21. — Pour juger de la marche des recettes et des dépenses publiques, il est nécessaire de les arrêter à certaines dates, de les récapituler par périodes, afwi de comparer ces périodes entre elles. Dans tous les pays, l'année a été choisie pour terme de comparaison. Il est évident que la valeur des rapproohemonis de chill'res obtenus à la fin de chaque année dépend de la manière dont les comptes sont dressés. Or, il y a deux méthodes d'établir ces bilans annuels. Dans un premier système, on se contente de faire le compte des opérations matérielles de recouvrement et de paiement ellectuées pendant l'année, à quelque litre que ce soit, sans distinguer celles qui ont leur origine dans une créance ou dans une dette née dans l'année dont on rend compte, de celles qui sont la liquidation de créances ou de délies antérieures, sans se préoccuper non plus des restes à payer ou des restes à recouvrer que l'année qui vient de finir lègue à l'année suivante; on un mot , on ilresse purement et simplenienl

COMPTABILITK PUBLIQUE. - Chap. I.

un coniple (If caisse constatant que «lans le cours de l'année le Trésor a payé ou reçu telle somme.

22. — En France, la comptabilité builirélaire repose sur une idée flilTérenti'; on a prétenrlii rendre compte des droits et des charges auxquels la marche des servici'S publics a donne- naissance pendant l'année; les paiements et les eni'aissemenls sont rattachés , non pas au compte de l'année de leur réalisation , mais au compte de l'année pendant laquelle le service a été fait ou le droit a percevoir constaté. C'est ce qu'on appelle compter par cxerciiie. L'exercice comprend donc l'enseinbh' dos charges et des droits d'une année; il constitue réellement le terme de comparaison des forces budf,'étaires de l'Ktat, servant à déterminer, pour chacune des années qui se succèdent et sans enjambement de l'une sur l'autre, ce que chacune d'elles a produit ou coûté.

23. — Cette conception de l'exercice admise en théorie, la logique exigerait que le compte de l'exercice resti'd ouvert indé- (inimenl, ou du moins jusqu à l'expiration du délai le plus long accordé pour prescrire. VA, en elTet, il en fut ainsi jusqu'en 1827. Mais cette perpétuité de l'exercice avait engendré des arriérés eonsidéral)les ; la comptabilité menaçait de manquer de clarté quand .^L de Villèle fixa au Itl décembre de la ileuxième année de chaque exercice la clôture des opérations. La pratique venait ainsi apporter un correctif à ce que la théorie qui vient d'élre exposée avait d'excessif; dorénavant, on continue bien ù rattacher les opérations de paiement et de recouvrement au compte de l'année pendant laquelle les droits sont nés, mais seuleineni pendant la premièri' année de l'exercice et le délai complémentaire accordé pour liipiiderles dépenses engagées et les receltes constatées; puis, ce délai expiré, l'exercice est irrévocablement clos, et ses charges et ses droits sont arrêtés au chilTre des paiements et des recettes effectués. C'est à ce point de vue que se sont placés les rédacteurs du décret du :tl mai 1802, quand ils ont défini l'exercice, n la période d'exécution des services d'un budget >'. Après la clôture, les dépenses non liquidées retombent à la charge dei'exercice suivant; mais il faut ajouter nue, gr;\ce aux mesures prises à l'égard des créanciers pour les obliger à se présenter dans les délais impartis, les restes à payeront perdu de leur importance, et que, d'autre part, une comptabilité particulière a été créée pour suivre l'apurement des reliquats des exercices clos.

24. — La période complémentaire primitivement fixée à une année fut successivement réduite. La clôture de l'exercice a été ramenée en 182!) du .')! décembre de la deuxième année au 30 novembre; en 1833, au 31 octobre; en 1850, au 31 août fllécr. H aniU 1830); enfin au 30 avril par la loi du 2."i janv. 1881). Il faut remarquer qu'au delà de celte date du 30 avril a]jrès laquelle il n'est plus permis d'opérer ni paiement de dépenses, ni recouvrement de recettes au titre de l'exercice expiré, la loi du 2o janv. 1880, accorde encore à l'administration un délai de deux j mois pour la régularisation des crédits et de trois mois pour la ' régularisation des écritures. j

25. — .Mnsi la comptabilité par exercice permet de rapprocher, autant que j)ossible, les résultats de l'exécution d'un budget de ses prévisions primitives. Composés des mêmes élc-ments, les deux termes sont comparables, et de cette comparaison, les Chambres peuvent tirer des notions utiles sur l'intliience des événements qui ont contribué à modifier les promesses du budj^el, et sur la manière dont les ministres ordonnateurs ont géré les services qui leur ont été confiés.

26. — C'est donc dans cette l'orme (|u'en France l'administration rend compte de ses actes au Parlement. .Mais on a pris soin de maintenir les résultats de la comptabilité par exercice en corrélation conslante avec les opérations matérielles d'encaissement et de paiement accomplies par le Trésor publie. C'est Ifl un des côtés les plus intéressants de la comptabilité publique, en France; il n'est pas inulile de s'y arrêter.

27. — Pour avoir une idée exacte de la comptabilité public|ue, de ses procédés de coni rôle, du critérium sur lequel repose la preuve de la sincérité de ses résultats, il importe de comprendre le rôle du Tn'sor public et de pénétrer dans les détails de son fonctionnement. La mise en œuvre d'un budget ne se ré- I duil pas i\ l'accomplissement dans les formes légales du recouvrement des impôts et revenus el du paiement des dépenses publiques. Elle suppose l'exisli nce d'un service organisé pour centraliser les fonds, metire constamment et sur tons les points du lerrilnirr Irs ressnurces .'i la porléc d.'S besoins, et assez \

puissant pour escompter, le cas échéant, les recettes de l'Etat en attendant leur rentrée.

28. — Il est évident, d'ailleurs, que les opérations engagées par un budget de plus de 3 milliards déplacent une telle quantité de capitaux qu'un organisme spécial est nécessaire pour que ces mouvements énormes s'accomplissent sans frottement, sans à coup, sans préjudice pour les finances publiques et sans dommage pour les intérêts des particuliers. C'est cet organisme qui constitue le Trésor, h l'égard des budgels, le Trésor joue un rôle analogue à celui d'un banquier vis-à-vis de ses clients : il paie, il reçoit pour leur compte; il met à leur disposition les fonds de roulement qu'il s'est constitués et dont aucun ne peut se passer. Enfin , quand les budgets, a l'expiration de chaque exercice, disparaissent, il prend à son compte leurs déficits ou leurs excédents de recettes, et ses bilans annuels portent la trace des résultats favorables ou défavorables qu'a fait ressortir leur liquidation.

29. — Cette vaste banque qui couvre le pays, et dont les comptables de l'Etat sont les caissiers, constitue donc une personnalité absolument distincte des budgets. Elle a sa comptabilité propre qu'elle tient jour par jour au fur et à mesure des entrées et des sorties do fonds ou de valeurs, et qu'elle règle par année. Ce compte d'année, ou de ije^tini} , porte en lui-même la garantie de son exactitude puisqu'il est enfermé entre deux points de repère matériels, faciles à vérifier, les existences en caisse au commencement et il la fin de l'année , et que , d'autre part, en combinant l'encaisse au l"' janvier, c'est-à-dire le solde reconnu du compte précédent, avec les recettes faites et les dépenses acquittées pendant le cours de l'année, on doit arriver exactement aux soldes elTeclil's de valeurs existants au 31 décembre entre les mains des caissiers du Trésor.

30. — Or, le Trésor n'a d'autres caissiers que les comptables de l'Etat, responsables sur leur fortune personnelle et justiciables de la Cour des comptes devant laquelle ils iloivent répondre de tous les actes qu'ils ont accomplis entre les deux arrêtés de caisse du i"^' janvier et du 31 décembre. Le compte qu'ils lui rendent est un compte de gi^slion. <• La gestion, dit le décret du 31 mai 1802, art. 3, embrasse tous les actes d'un comptable pendant l'année; elle embrasse, en même temps que les opérations qui se règlent par exercice , celles qui s'effectuent pour les services de trésorerie el les services spéciaux. >>

31. — Pour passer du compte de gestion tenu par les caissiers du Trésor public à la coniptabililé par exercice qui, seule, permet de suivre exactement la réalisation par les ministres des opérations autorisées par le Parlement, il suffit de dégager l'ensemble des faits matériels accomplis par les comptables et de totaliser ceux qui sont relatifs à un buiigel déterminé ; et, comme nous le verrons plus loin, les comptes de gestion sont organisés de façon à faciliter de tels groupements, .\insi le contrôle de l'administration des finances publiques en France repose sur une base sérieuse et authentique : le compte de gestion qui garantit l'e.xactitude du compte d'exercice.

32. — Les considérations dans lesquelles nous sommes entrés au sujet de l'organisation du Trésor metteni en lumière la distinction qui existe entre l^s fonctions d'administrateur ou d'ordonnateur el celles de comptables. Les administrateurs el les ordonnateurs, responsables de l'exactitude des certifications qu'ils délivrent, constatent les droits au profit ou à la charge de l'Etat, et liquident et ordonnancent les dépenses, dans la limite dfs autorisations législatives. Les comptables, chargés de la réalisation des recouvrements el des paiements onl seuls qualité pour opérer tout maniement de fonds ou de valeurs (Dec. 31 mai 18)12, art. 14). Les o|iérations de ces derniers servant de contrôle à celles des administrateurs et des ordonnateurs, on s'explique pourquoi les règlements ont prescrit que les fonctions d'ordonnateur el d'administrateur sont incompatibles avec celles do comptable (f/., art. 17). Toute personne, qui, sans autorisation légale, s'est immiscée dans le maniement des deniers publics, est, parce seul fait, constituée comptable, et soumise à la juridiction de la cour des comptes. — Sur la comptabilité occulte, V. infin, \"> Cow den ('omi;j<(;s.

33. — Les noiions (|ui viennent d'êlre données sur les comptes d'exercice el de gestion étaient indispensables avant d'aborder l'étude des règles de la complabililé publique. Les dilTérenles phases par lesquelli>s passe l'exécution des services linanciers, ilélr-iniinenl les rlivisioiis logiques di' colle élude :

COMPTABILIÏI- PUBLIQUE. — Chap. II

I. Comptabilité législative. Autorisation des services par le Parlement et approbation des comptes.