CHAPITRE I

NOTIONS GÉNÉRALES ET HISTORIQUES

1. — Le droit public financier de la France moderne ;i pour base des règles de comptabilité publique qui ne remontent qu'au Consulat. Aussi le ministère des finances, qui préside à l'application de cette branche du droit, ne doit-il son organisation qu'à l'œuvre des régimes postérieurs à la Révolution.

2. — Néanmoins les traces d'une organisation financière dont le chef dépend du gouvernement central apparaissent dès Philippe le Bel, c'est-à-dire dès que commence la constitution de l'unité française. Sous ce roi se l'orme un corps de trésoriers surveillés par un surintendant. La charge de surintendant des finan-

ces, après avoir fonctionné régulièrement à pari ir de François Ier, fut supprimée après l'arrestation de Fouquet (1661).

3. — Dès lors ce fut le contrôleur général, placr jusque-là sous les ordres du surintendant, qui prit la direction des finances. Il pouvait seul donner l'autorisation nécessaire pour faire sortir les fonds des caisses de l'Etat et il surveillait les détenteurs des deniers publics. Son pouvoir n'était pas toutefois absolument centralisateur ; bien des divisions existaient entre les services financiers, laissant à plusieurs de ceux-ci une certaine autonomie.

4. — Quoi qu'il en soit, d'ailleurs, les finances de l'ancien régime, malgré les efforts faits en dernier lieu par Turgot et Necker (V. suprà, V Comptabilité publique, n. 12), se trouvaient, quand la Révolution éclata, dans un désordre tel que l'Assemblée nationale à peine réunie dut se préoccuper avant tout de les réorganiser.

5. — Le décret du 30 mars 1791 décida que l'administration du Trésor serait dorénavant séparée du ministère des finances et confiée à six commissaires nommés par le roi, ne relevant plus d'aucun département ministériel et placés directement sous la dépendance du comité permanent des finances (V. suprà, v° Comptabilité publique, n. 14). Le ministre des Finances prit le nom de ministre des contri butions et revenus publics (L. 25 mai 1791) et n'eut plus à surveiller que l'assiette et la répartition de l'impôt.

6. — Les commissaires de la trésorerie furent maintenus par les assemblées subséquentes de la Révolution, et la Constitution du 5 fruct. an III (22 août 1795) réglementa ainsi le système : art. 315 : « Il y a cinq commissaires delà trésorerie nationaleélus par le Conseil des Anciens, sur une liste triple présentée par celui des Cinq-Cents ». — Art. 317 : « Les commissaires de la trésorerie sont chargés de surveiller la recette de tous les deniers nationaux; d'ordonner les mouvements de fonds et le paiement de toutes les dépenses publiques consenties par le corps législatif; de tenir un compte ouvert de dépense et de recette avec le receveur des contributions directes de chaque département, avec les différentes régies nationales, et avec les payeurs qui seraient établis dans les départements. »

7. — • L'organisation de la comptabilité publique avait été l'objet des décrets du 4 juill.-25 août 1791, et du 17 septembre créant un bureau de comptabilité où étaient centralisés les comptes et les écritures; la Constitution de l'an III, dans son art. 321, créait également cinq commissaires de la comptabilité.

8. — Si l'on préparait ainsi les plans de la réorganisation administrative et financière il était réservé au Consulat et à l'Empire d'en faire l'application. Pendant la période révolutionnaire les mesures d'ordre eussent été difficiles à réaliser en comptabilité. La perception de l'impôt avait rencontré des difficultés insurmontables. « A cetteépoque(n99),dit M.Thiers dans son Histoire . du Consulat et de l'Empire, l'impôt rentrait mal et la comptabilité était obscure. Le comptable qui n'avait pas versé pouvait alléguer le retard apporté dans la confection des rôles, la détresse des contribuables, et il pouvait, en outre, dissimuler ses recettes, grâce au défaut de clarté dans la description des opérations. Le gouvernement ne savait pas comme aujourd'hui, ce qui se passe chaque jour dans les quelque mille caisses, grandes ou petites, composant la caisse générale de l'Etat. »

9. — La Constitution du 22 frim. an VIII portait (art. 561 : « l'un des ministres est spécialementchargé de l'administration du Trésor public; il assure les recettes, ordonne les mouvements de fonds et les paiements autorisés par la loi ». Par application de cet article un arrêté du lor pluv. an VIII, chargea Gnidin, ministre des Finances, de la direction du Trésor.

10. — Gaudin prit des mesures importantes pour assurer la rentrée de l'impôt. « Au 18 brum. an VIII, dit-il dans ses Mémoires, il n'existait vraiment plus vestiges de finances en France, ... la rentrée des contributions directes s'était successivement arriérée ... la plaie des finances était principalement là. » Il ne faut pas oublier qu'à cette époque la principale source des revenus de l'Etat résidait dans les contributions directes. Il proposa au premier Consul l'organisation de tout un système de jerception qui rappelait beaucoup l'ancien régime, il en fait l'aveu dans ses Mémoires.

11. — Tout d'abord il créa l'administration des contributions directes qui fut chargée de la confection des rôles; puis il réorganisa le service des receveurs généraux. 11 y avait par département un receveur général dont la fonction consistait à centrali-

FINANCES (ministère des)

Chap. I.

ser les revenus de l'Etat dans le département ; ces fonctionnaires durent souscrire, au début de chaque exercice, des engagements mensuels, correspondant à chaque douzième du montant des rôles qu'ils avaient à encaisser; on leur donnait dix-huit mois pour verser ce que les contribuables devaient leur verser en douze; ils étaient ainsi garantis contre les retards, et ils étaient stimulés par l'intérêt personnel, à déployer dans la rentrée des impôts toute la célérité possible.

12. — D'autre part, le Trésor avait ainsi en portefeuille dès le début de l'année des obligations représentant son impôt direct et il pouvait les faire escompter. L'escompte fut consenti d'abnrd par des banquiers que l'on nomma les faiseurs de service. Mais ceux-ci ne rappelèrent que trop par leurs exigences les capitalistes que sous l'ancien régime on avait nommés les traitants ou les banquiers de la Cour. Bientôt un comité de receveurs généraux fut formé à Paris qui se chargèrent d'escompter eux-mêmes les obligations de leurs collègues. Cette intervention amena la création d'un établissement qui s'est appelé la Caisse de service.

13. — Dès l'an X (2i sept. 1801) un arrêté avait scindé de nouveau le ministère des finances en deux parties et avait institué un ministère spécial du Trésor public. A partir de 1806, le titulaire de ce ministère fut le comte Mollien qui a puissamment contribué à créer notre organisation financière.

14. — En ce qui concerne les receveurs généraux il pensa que le concours que donnait au Trésor leur comité constitué orficieusement devait devenir pour eux obligatoire, en ce sens qu'ils deviendraient obligatoirement les banquiers du Trésor. Par décret du 16 juill. 1806 fut créée une Caisse de service chargée de recevoir les fonds au fur et à mesure que les receveurs généraux les auraient eux-mêmes reçus mais en ouvrant à ceux-ci des comptes courants avec intérêts pour les sommes qu'ils verseraient par anticipation. Telle est l'origine de l'organisation des trésoriers-payeurs généraux telle qu'elle fonctionne encore aujourd'hui, sauf quelques modifications. — V. suprà, v° Comptabilité publique, n. 15, et infrà, n. 209 et s.

15. — Le régime créé par Mollien dura jusqu'à la chute de l'Empire, époque à laquelle, par l'ordonnance du 13 mai 1814. les deux administrations du Trésor et des revenus publics furent de nouveau réunies et confiées à la direction du baron Louis.

16. — Au retour de l'île d'Elbe, par décret du 20 mars 18t.ï, Napoléon rétablit le régime précédent qui subsista jusqu'au 9 juill. 1815, époque à laquelle les deux ministères du Trésor et des contributions furent de nouveau et définitivement réunis en un seul sous le nom de Ministère des finances.

17. — Grâce à l'heureux fonctionnement de la Caisse de service et au concours des receveurs généraux, notre système financier avait été reconstitué sur des bases solides ; les mouvements de fonds avaient été facilités, la situation du Trésor était devenue plus claire, et le crédit de l'Etat s'était relevé. Mais Mollien n'avait pas cru pouvoir supprimer immédiatement tous les rouages de l'ancienne machine; la simplification se fit peu à peu.

18. — A la date du 18 nov. 1817, furent rendues deux ordonnances qui améliorèrent le service de la recette, de la dépense et de la comptabilité du Trésor royal. Aux termes de la première, les caisses alors existantes sous les titres de Caisse générale. Caisse des receltes, Caisse des dépenses et Caisse de service furent supprimées : « A dater du 1er janv. 1818, les recettes et dépenses qui s'effectueront au Trésor royal à Paris, tant en numéraire qu'en valeurs de portefeuille, seront faites au nom et sous la responsabilité d'un seul comptable, qui prendra le titre de Caissirr de la Caisse centrale et de service du Trésor royal » (art. 3).

19. — Aux terme- de la seconde ordonnance, les payeurs généraux des dépenses delà guerre, delà marine, de la dette publique et des dépenses diverses, créés par l'arrêté du gouvernement du 1er pluv. an VIII, ainsi que les payeurs des divisions militaires furent supprimés (art. 1). « Les dépenses payables à Paris dans l'intérieur de notre Trésor royal seront acquittées ... par le payeur principal de la dette publique et le payeur principal des dépenses des ministères » (art. 6). La même ordonnance créait un directeur des dépenses chargé de donner, sous sa responsabilité, les autorisations de paiement. Mais en 1824, ce directeur fut supprimé (Ord. 27 déc. 1823) et les attributions des deux payeurs furent confondues dans les mains du payeur des dépenses centrales; en 1848 le service de ce payeur central lui-même fut remis au caissier central qui est devenu le Caissier payeur central du Trésor public.

Kkfertoire. — Tome XXII,

20. — L'ordonnance de 1817 décidait, en ce qui concernait les départements, que le payeur résidant au chef-lieu de chaque département serait chargé d'acquitter les dépenses de tous les ministères excepté dans les villes ou les ports où il existait des payeurs de la marine, et à Paris, où le payeur delà Seine « n'acquittera que les dépenses de la solde » (art. 7). « Dans les lieux où il ne serait pas établi de préposés spéciaux des payeurs de département, les receveurs généraux continueront de faire acquitter d'office les dépenses publiques, pour le compte des payeurs, par les receveurs particuliers dans l'étendue de chaque arrondissement de sous-préfecture » (art. 3).

21. — Le service des payeurs de département, réorganisé par l'ordonnance du 1er nov. 1829, a fonctionné jusqu'à la fin de l'année 1863, époque à laquelle il fut réuni aux fonctions des receveurs généraux pour former la charge des Trésoriers-payeurs généraux.

22. — L'ordonnance du 18 nov. 1817, en créant un centre unique de tous les mouvements de fonds, a été l'un des progrès les plus importants de l'administration. Bientôt s'organisa la direction du mouvement général des fonds, qui parvint « à saisir les ressources sur tous les points du royaume au moment même de leur réalisation, et à les appliquer, sans retard, à tous les besoins » (Rapport du ministre Humann : Moniteur officiel du 12 déc. 1832).

23. — La même ordonnance de 1817 établissait un contrôle permanent de toutes les recettes, dépenses, conversions de valeurs et opérations de banques exécutées à Paris par les caisses centrales du Trésor; elle créait un contrôleur spécial auprès de la caisse centrale, et le mécanisme de ce contrôle reçut sa première organisation d'un arrêté du 21 nov. 1817.

24. — En 1832, à la suite d'un déficit considérable dans la gestion du caissier du Trésor, on reconnut qu'il fallait renouveler les prescriptions relatives au contrôle, qui avaient été mal appliquées. La loi du 24 avr. 1S33 autorisa le fonctionnement d'un service de contrôle auprès du caissier central; ce fut le service du Contrôleur central du Trésor public.

25. — Nous n'avons insisté dans les développements qui précèdent que sur la fondation et le développement de ce qu'on peut appeler l'administration de la trésorerie dans le sens large où cette expression est employée par M. d'Audiffret (Système financier de la France, Introduction). En ce qui concerne les administrations fiscales, elles parvinrent pendant les premières années du xixe siècle à se constituer une puissante autonomie; à l'exemple des anciennes fermes générales elles se considéraient comme des entreprises chargées moyennant le prélèvement des frais nécessaires, d'alimenter les caisses du Trésor : le produit net des impôts apparaissait seul en recette, les frais de perception demeurant sans contrôle de la part de l'Etat. L'ordonnance du 26 mars 1817 stipula que le produit brut des impôts serait porté en recette dans le budget annuel et que les frais de régie y seraient compris en dépense i,art. 3). Quelque temps après , M. de Villèle, par une ordonnance du 4 nov. 1824, rattacha les directeurs généraux de ces administrations au ministère des Finances, en centralisant le service de la comptabilité, du matériel, des pensions et des caisses, que chaque régie, dirigeait séparément jusque-là. La tendance des directions générales à s'isoler et à former autant de ministères dans le ministère put dès lors être considérée comme définitivement vaincue. En ce qui concerne l'étude historique des différentes branches de services qui sont venues se grouper autour de ce service fondamental, V. suprà, v's Contributions directes , Contributions indirectes , Douanes, Enregistrement, et infrà, v° Tabacs, etc.

26. — Pendant que l'administration des revenus s'unifiait, un mouvement corrélatif de centralisation se produisait dans la comptabilité publique. Un service avait été chargé de la concentration des résultats financiers des ditférentes branches de l'administration et prenait le nom de Direction générale de la comptabilité publique. — V. suprà, v° Comptabilité publique, n. 385 et s., et infrà, n. 118 et s.

27. — Le Consulat avait, par un arrêté du 19 fruct. an IX, créé un service de l'inspection générale du Trésor; la Restauration étenditce service et en fit l'Inspection généraledes Finances, c'est-à-dire « un corps d'inspecteurs, composé d'hommes éclairés qui auraient le soin de vérifier toutes les caisses publiques, de diriger les comptables dans les diverses parties de leur gestion, d'accélérer la marche des rentrées, d'observer les causes de leur augmentation, de signaler les imperfections ouïes abus,

FINANCES (ministère des).— Chap. II.

de proposer les mesures propres à les réprimer, et enfin de prêter, partout où le service est en souffrance, l'appui de son ministère et de son expérience » (Compte du Trésor ro\al pour 1816, rapport du ministre).

28. — Sur le rapport du 29 nov. 1815 adressé par la Direction de la comptabilité générale au ministre, les inspecteurs des finances furent chargés de la vérification des caisses et de l'examen de la comptabilité des préposés des régies financières. Des décisions ministérielles ultérieures leur permirent d'obtenir des administrations financières tous renseignements sur la situation des diverses parties du service.

29. — Les inspections spéciales continuaient à exister dans les régies; elles disparurent peu à peu à partir de l'ordonnance de 1824 qui unifiait les régies; l'inspection générale des finances finit par demeurer définitivement seule chargée, en principe, de la vérification des agents de tous les services du ministère des finances.

30. — La direction de l'inspection générale des finances avait été tout d'abord placée dans les mêmes mains que celle de la comptabilité publique. Mais en 1828, sous le ministère du comte Roy, fut institué le secrétariat général; intermédiaire entre le ministère et les régies financières, investi d'un pouvoir étendu de contrôle sur les actes et sur les propositions des directeurs généraux, ce nouveau service devint le véritable instrument de la cohésion administrative et de l'unité dans le ministère, en recevant, comme complément naturel de ses attributions, la délégation du contrôle à exercer sur les agents et -sur les services extérieurs, au moyen de l'inspection générale des finances (Léon Say, Dictionnaire des finances, v° Inspection générale des finances). En vertu de l'ordonnance du 6 févr. 1828 et de l'arrêté du 21 mars suivant, c'est au* secrétariat général que se centralisèrent tous les travaux de l'inspection et c'est à lui qu'il appartint de leur faire donner la suite convenable.

31. — La centralisation du contrôle se trouvait définitivement établie. L'inspection générale des finances a depuis constitué un service placé sous l'autorité directe du ministre, le secrétariat général a disparu, pour reparaître ensuite à diverses époques, le contrôle central des régies financières a été confié à un service spécial, mais ces vicissitudes diverses n'ont rien modifié au principe de l'unité de contrôle.

32. — En ce qui concerne l'organisation administrative de tous ces services, M. d'Audiffret, animé de la préoccupation de la réduire à des proportions simples avait soumis au ministre, en décembre 1826, un projet qui est reproduit dans son introduction à son Système financier de la France. Ce projet ne fut pas adopté, mais M. d'Audiffret fut chargé de préparer en 1832 une première révision qui aboutit à quelques réformes dans l'organisation administrative. Le 30 déc. 1868 un arrêté du ministre des Finances appela M. d'Audiffret, devenu sénateur, à présider une commission spéciale chargée de réviser les règlements de 1832. A la suite des travaux de cette commission un décret du 18 déc. 1869 consacra l'organisation définitive du ministère, en approuvant divers règlements organiques qui déterminent avec précision les attributions des divisions suivantes : direction générale de la comptabilité publique; direction du mouvement général des fonds ; direction de la dette inscrite ; service du contentieux et de l'agence judiciaire du Trésor; service du caissierpayeur central du Trésor; service du contrôle central. Ces textes sont encore ceux auxquels il faut recourir pour connaître dans leurs détails les attributions des services qu'ils réglementent.

33. — En résumé, à partir de la Restauration, le Ministre des Finances s'est trouvé investi d'un pouvoir unique réunissant la charge de centraliser les ressources de l'Etat et celle de fournir les fonds nécessaires aux dépenses publiques. Il réunit aujourd'hui deux ordres d'attributions qui ont été pendant un certain temps séparés : les Finances proprement dites, et l'administration du Trésor. En ce qui touche la direction des Finances il propose et exécute les lois concernant l'assiette, la répartition et le recouvrement des contributions directes, 1 établissement et la perception des impôts indirects, il dirige et surveille toutes les administrations qui produisent des revenus publics. En ce qui touche l'administration du Trésor il dirige et surveille l'exécution des lois et règlements destinés à faciliter la rentrée des impôts, ;'i assurer la distribution des fonds; la dette publique, le crédit public et la comptabilité publique dans toute leur complexité sont confiés à son contrôle et à son habileté. L'administration financière possède une organisation qui assure à ces mul-

tiples intérêts une gestion régulière que le pouvoir législatif et la Cour des comptes ont les moyens de contrôler. Aussi un ancien ministre, M. Magne, pouvait dire en 1872 : « Dans le ministère des Finances tout s'enchaîne, tout se tient, tous les services concourent à un but commun. Le but commun c'est l'harmonie entre les ressources et les charges de l'Etal » (Discours du 13 déc. 1872 à l'Assemblée nationale).