Indépendance par rapport à l'autorité judiciaire

15. Séparation de l'action, du contrôle et du jugement. IG. Division générale de cet ouvrage.

1. Le droit, dans son acception la pins générale, embrasse le droit public et le droit privé. Cette division, empruntée aux jurisconsultes roinaius, s'est perpétuée à travers les âges et conserve aujourd'hui toute son autorité, parce qu’elle est fondée sur la nature même des choses. Ou comprend, en effet, que les règles qui président à l'organisation du gouvernement et à ses rapports, soit avec les gouvernements étrangers, soit avec les gouvernés, se rattachent nécessairement à un autre principe que celles qui fixent les rapports mutuels des particuliers entre eux. Le principe fondamen-

Quelles sont les ' principales différence* outre le droit public et le droit privé 1

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

En quoi le droit public et le droit privé mî ressemblent- ils ?

Quelles sont les diverses branches du droit public V

Qu’entend-on par droit international ?

Qu'entend * on par droit constitutionnel ?

Qu’entend - on par droit administratif V

Différences entre la science du droit administratif et celle de l'administration.

tal du droit public est l’intérêt social, tandis que celui du droit privé est l’équité naturelle.

De cette différence essentielle en découlent de secondaires qui rendent encore plus sensible la séparation entre les deux grandes branches du droit. L’intérêt social étant éminemment variable suivant Les circonstances de temps et de lieu, le droit public doit présenter au plus haut degré le double caractère de diversité et de mobilité. Le droit privé, au contraire, tend incessamment à devenir uniforme et permanent, à l’exemple de l’équité naturelle dont il est l’application. De même, la difficulté de réunir en corps de doctrine les données si multiples et si flottantes de l’utilité politique, explique comment, d’une part, la science du droit public est beaucoup moins avancée que celle du droit privé ; comment, d’autre part, le droit public n'a pu, jusqu’à présent, être codifié dans aucun pays, tandis que le droit privé l’est complètement en France depuis un demi-siècle.

Nonobstant ces différences, il est un point par lequel le droit public et le droit privé, tels que nous les considérons ici, se rapprochent et se ressemblent. L'un et l’autre sont fondés sur des actes légalement obligatoires, sur des monuments émanés de la puissance publique, et non sur les pures déductions de la raison, sur les opinions personnelles d’un philosophe ou d’un jurisconsulte. Eu d’autres termes, ils appartiennent tous deux à la législation positive, et c’est par là seulement qu'ils méritent la qualification de droit. Ce que l'on appelle communément droit naturel ou des gens, serait mieux nommé philosophie sociale dans l’ordre des intérêts privés, philosophie politique dans l’ordre des institutions publiques, philosophie diplomatique daus l’ordre des relations internationales.

2. Tandis que le droit privé comprend essentiellement le droit civil, la procédure civile, le droit commercial et accessoirement le droit criminel, comme sanction et garantie des règles du droit civil : le droit public, dans son sens le plus étendu, embrasse le droit international, le droit constitutionnel et le droit administratif.

Le droit international est l’ensemble des règles qui président aux rapports réciproques des nations. C’est ce droit qui a été justement appelé par Grotius : Droit de la guerre et de la paix.

Le droit constitutionnel, nommé aussi droit public proprement dit, est l’ensemble des règles concernant l’organisation des pouvoirs publics, leurs rapports mutuels, ainsi que les garanties assurées aux citoyens.

3. Le droit administratif est l’ensemble des règles qui fixent les rapports des particuliers avec l’autorité administrative.

Cette définition montre clairement en quoi la science du droit administratif diffère de celle de l’administration. Ou a souvent confondu ces deux sciences qui sc distinguent cependant l’une de l’au-

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

tre par leur objet, leur caractère et leur but. La première n’embrasse que l’action de l’autorité administrative suP les administrés, tandis que la seconde comprend aussi et principalement les devoirs hiérarchiques des administrateurs entre eux. La première est essentiellement dominée par les principes généraux du droit, tandis que la seconde, beaucoup plus exclusivement pratique, est presque entièrement subordonnée à l’empire des traditions et des usages. La première, enfin, ne se propose que d’éclairer les particuliers sur leurs droits et leurs obligations envers l’autorité; tandis que la seconde tend à former des administrateurs, au double point de vue du gouvernement et des gouvernés. Ainsi la science du droit administratif peut être considérée comme une branche de celle de l’administration. Elle en est la partie qui présente l’utilité la plus générale, qui a donné lieu au plus grand nombre de lois positives, et dont la nature est la mieux appropriée à l’esprit du droit privé. A ces divers titres, elle devait être, comme elle est en effet, la seule comprise dans le cadre officiel de l'enseignement public.

A. Les considérations qui précèdent suffisent pour indiquer les RïpPorts réri prolimites naturelles de cet ouvrage. Nous n’y traiterons nullement du *i»es entre le droit

,.... . iTr* J ^ constitutionnel et le

droit international, dont les théories se meuvent dans une sphere droit administratif, trop supérieure à celle des intérêts privés. Nous n'y embrasserons même le droit constitutionnel ou droit public proprement dit, qu 'autant que la connaissance en est nécessaire pour convenablement coordonner et faire bien comprendre les règles du droit administratif. Il est difficile, en effet, de les séparer complètement l’un de l’autre, le droit public formant eu quelque sorte les tètes de chapitre du droit administratif, suivant la très-juste observation de l’illustre Rossi, ou, ce qui revieut au même, fournissant les principes dont le droit administratif détermine l’application.

De là aussi découlent l’ordre que nous suivrons, et le choix que nous avons dù faire parmi les nombreuses matières qui s’ofi'raieut à notre examen. Par les raisons que nous venons de déduire, les notions élémentaires sur le droit public précéderont celles plus approfondies et plus développées que nous donnerons sur le droit administratif. Pour chacun de ces droits, d’ailleurs, nous nous bornerons à l’exposition des règles les plus incontestables et de l’intérêt le plus général ; négligeant à dessein tout ce qui est vague et indécis, on

tout ce qui n’a pour l’ensemble des particuliers qu’une portée trèsindirecte et très-éloignée.

C’est aiusi que pour le droit public nous nous renfermerons sera- ooci est l'objet es puleuseinent dans le cadre Iraeé parla constitution en vigueur, sauf menulreXïroU p.t à y rattacher les développements historiques indispensables pour la Wic? saine et complète intelligence de ses dispositions.

De même, pour le droit administratif, nous ne nous occuperons Quoi est robjot esque delà hiérarchie administrative ; mais en ayant soin, au sujet des d un cour" cl*'

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

mentaire de droit ad- attributions île chaque autorité, d’exposer l’état de la législation et île la jurisprudence sur les matières administratives, les plus importantes et les plus usuelles.

Sources histo iquea 5. Les sources historiques du droit publie consistent autant dans public!*6"** du dr011 ^es usaocs traditionnels que dans les constitutions écrites. Scs sources actuelles sont la constitution du 1 1 janvier 1852, et les sénatusconsultes qui lui servent de complément.

QuVntL’nd-on par constitution v

Comparaison entre les constitutions traditionnelles et les constitutions écrites.

La Franco avaitelle, avant t789, une véritable constitution traditionnelle?

6. On donne le nom de constitution à l’ensemble des règles fondamentales qui déterminent la forme du gouvernement et les garanties des citoyens, soit que ces règles aient été constatées par écrit, soit qu’établies successivement et graduellement, elles fassent partie des mœurs nationales et se conservent par la seule autorité de la tradition.

Il ne faut pas croire que les constitutions purement traditionnelles soient les moins respectées et les moins durables. C’est tout le contraire quia lieu. Leur origine, n’ayant rien d’accidentel ni d’arbitraire, est entourée de la vénération générale. Le temps qui les a créées, les modifie incessamment sans jamais les détruire, et leur existence n’a d’autre limite que la nationalité elle-même dont elles sont le produit spontané et progressif. La constitution romaine, dans l’antiquité, la constitution anglaise, dans les temps modernes, sont deux exemples remarquables de la luugévité des constitutions purement traditionnelles. Les constitutions écrites ne possèdent pas, en général, cette énergie de résistance contre l’action des révolutions politiques, parce qu’elles sont souvent elles-mêmes le résultat subit et irréfléchi d’évéuements de ce genre. Elles ont toutefois une véritable utilité en ce qu’elles suppléent à l'absence de constitutions traditionnelles, dans les pays où l'esprit public n’a ni assez de fermeté ni assez de persévérance pour en préparer l’avénement. Elles peuvent d'ailleurs présenter de notables chances de durée, lorsque leurs fondateurs ont eu la sagesse de les adapter au caractère des peuples qu’elles sont destinées à régir, et d’y réserver des moyens légaux et pacifiques de transformation et de perfectionnement.

Eu France, avant 1789, il existait certainement un ensemble d’institutions politiques, de maximes fondamentales qui présidaient au gouvernement de la monarchie ; mais ces institutions et ces maximes n’étaient ni assez précises, ni assez permanentes, ni assez obligatoires pour mériter le nom d’une véritable et sérieuse constitution traditionnelle. En effet, quoiqu’il fut de principe que les lois eu général, et surtout les lois d’impôt supposaient le consentement explicite de la nation ou de ses mandataires, aucune convocation des états généraux n’avait eu lieu depuis ttil i jusqu’à 1789, c’est-àdire durant le long intervalle de 175 ans. De même, la règle d’inaliéuabilité du domaine de la couronne, quoique formellement écrite dans l’édit de Moulins de 1 5(16, n’avait empêché aucun souverain de

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

consentir des aliénations nu préjudice île ce domaine. De même enfin, les traditions ou les chartes qui garantissaient aux communes la libre élection de leurs magistrats locaux n’avaient pas mis obstacle à ce que ce droit d’élection, supprimé d’abord en 1090, puis alternativement rendu et retiré à plusieurs reprises pendant près d’un siècle, fut demeuré définitivement aboli depuis l'édit de novembre 1771. En résumé, à partir du règne de Louis XIV, l'autorité royale avait tout absorbé, malgré la résistance des parlements dont l’action politique, étrangère à leurs attributions légales et mal définie dans son exercice, u’était elle-même qu’un excès de pouvoir, encouragé et amnistié par l’opinion publique. La véritable expression de l’ancien régime se trouvait dans le mot célèbre de Louis XIV : l'Etat, c'est moi, Maxime très-autocratique; mais par cela même fort peu constitutionnelle.

La révolution de 1789, justifiée dans scs causes par l’absence de o,l(.i « éit, Cn toute constitution traditionnelle on écrite, eut pour résultat immé- |e <■*-

«liat. et durable le changement le plus profond dans l’ordre politique la révoiuiioD d«

aussi bien que dans l’ordre social. Dans l’ordre social , ses effets ne sont contestés par personne. L’égalité devant la loi, la liberté, civile et le complet affranchissement du sol de toute charge féodale, ces trois grandes bases de la société actuelle, sont autant d’innovations que leurs adversaires comme leuis partisans lui attribuent d’un avis unanime, et dont ils lui reportent sans hésitation l’honneur ou le blême. Mais, dans l’ordre politique, la continuité dcsoninfluencecst l’objet d’assez vives controverses. 11 se rencontre d’estimables esprits qui soutiennent de bonne foi qu’eu cette matière, l’œuvre de la révolution de 1789, tantôt dépassée, tantôt délaissée, n’a pu supporter l’épreuve du temps et qu'il n’en reste plus trace aujourd’hui.

C’est là une grave erreur, que l’observation attentive et impartiale des faits suffit pour dissiper. Le priucipe essentiel et fondamental qui prévalut en 1789, ce fut l’avénement de la nation à l’exercice habituel et régulier du pouvoir législatif. Ce principe était nouveau , car, depuis 173 ans, la nution avait pu être impunément privée de tout concours à la confection dus lois, et elle n’y avait participé antérieurement qu’à de longs intervalles et suivant le bon plaisir du roi.

11 a été fécond et durable; car toutes les constitutions ultérieures l’ont fidèlement reproduit et maintenu, sauf à l’appliquer plus ou moins largement en étendaut ou restreignant la part de la représentation nationale. C’est ce que nous allons démontrer par une rapide analyse des diverses constitutions qui ont régi la Fraueedepuis 1789 jusqu’à nos jours.

Ces constitutions, y compris eelles qui nous gouvernent actuel- Ênamcnuion de» cillement, et en comptant aussi celles qui n’ont eu qu’une existence fr<î^‘ai^sCd,e|T,u*VT»9'* officielle ou qui sont restées à l'état de projet, ont été au nombre de dix-sept :

Constitution de

mi.

< oiistiluliou do

bérret* constitutifs •''i gouvernement révolutionnaire.

Constitution de l’on

fi NOTIONS PRÉLIMINAIRES.

{« La constitution votée par la première Assemblée constituante, le 3 septembre 1701, et sanctionnée par Louis XVI le 14 du même mois, déférait le pouvoir exécutif au roi, et partageait le pouvoir législatif entre le roi et une assemblée unique, composée de représentants temporaires élus par le peuple. La part du roi dans l’exercice du pouvoir législatif était limitée au droit de refuser la sanction aux décrets de l'Assemblée législative ; refus qui n’avait qu’un effet suspensif, puisque si les deux législatures postérieures û celle qui avait présenté le décret représentaient successivement le même décret dans les mêmes termes, le roi était censé avoir donné la sanction. La constitution de 1701 ne fut pas soumise à l’acceptation du peuple ; mais l’assemblée qui la décréta était investie du mandat le plus étendu et le plus formel;

2" La constitution votée par la Convention nationale le 2 1 juin 1 703 réservait aux citoyens eux-mêmes, réunis en assemblées primaires, le soin de délibérer sur les lois , conférait à un Corps législatif, composé de députés directement élus par les assemblées primaires; le droit de proposer des lois sur les objets d'intérêt permanent, et de rendre des décrets sur les mesures accidentelles ou locales; confiait enfin la direction et la surveillance de l'administration générale à uu conseil exécutif, composé de vingt-quatre membres nommés par le Corps législatif. La constitution de 1703 fut présentée à l’approbation du peuple et acceptée par 1,801,018 citoyens contre 11 ,610 qui la rejetèrent ; mais elle ne fut jamais exécutée, ayant été presque immédiatement remplacée par l’institution d’un gouvernement révolutionnaire ;

3° Les décrets de la Convention nationale des 10 vendémiaire et 21 frimaire an H, après avoir déclaré que le gouvernement provisoire de la France serait révolutionnaire jusqu’à la paix, organisèrent ce gouvernement d’après les bases suivantes ; la Convention nationale fut le centre unique de l'impulsion du gouvernement; le Conseil exécutif provisoire, les ministres, les généraux, les corps constitués, les fonctionnaires publics de tout ordre furent placés sous la surveillance immédiate de deux comités de cette Assemblée: celui de salut public et celui de sûreté générale. Les décrets de l'an II, en créant au profit de la Convention nationale le despotisme le plus absolu dont l’histoire ait jamais offert l’exemple, inaugurèrent l'époque sanglaute connue sous Je nom de régime de la terreur;

i° La constitution votée par la Convention nationale, le S fructidor an III, partageait le pouvoir législatif entre deux assemblées électives: le couseil des Cinq-Cents , seul chargé de la proposition des lois, et le conseil des Anciens, ayant pour mission d'approuver ou de rejeter dans son ensemble chacune des propositions de loi faite par le conseil des Cinq-Cents. Elle déférait le pouvoir exécutif à un directoire de cinq membres nommés par le conseil des

NOTIONS PRÉLIMINAIRES. 7

Anciens sur une liste de candidats présentée par le conseil des Cinq- Cents. La constitution de l’an III fut soumise à l’approbation du peuple. 1,037,390 citoyens l’acceptèrent; 49,977 la rejetèrent;

3° La constitution décrétée le 22 frimaire an VIII par les deux constitution de i an commissions législatives, nommées le 19 brumaire précédent pour™1' remplacer provisoirement les deux conseils des Anciens et des Cinq- Cents, partageait le pouvoir législatif entre le gouvernement qui avait seul la proposition des lois, une première assemblée élective, désignée sous le nom de Tribunal, qui les discutait et en votait l’adoption ou le rejet, et une seconde assemblée, pareillement élective, spécialement appelée Corps législatif, parce que c’était celle qui faisait la loi en statuant par scrutin secret, et sans aucune discussion de la part de ses membres, sur les projets de loi débattus devant elle par les orateurs du Tribunat et du gouvernement. Le gouvernement, c’est-à-dire le jmuvoir exécutif dans sa plus complète acception, était confié à trois consuls nommés pour dix ans et indéfiniment rééligibles, avec des attributions privilégiées pour le premier consul, le général Napoléon Bonaparte. Au sommet de cette organisation, assez compliquée, était institué un sénat conservateur, ainsi nommé parce qu’il était expressément chargé de maintenir ou d’annuler tous les actes qui lui étaient déférés comme inconstitutionnels par le Tribuuatjou le gouvernement. Le Sénat était composé de quatre-vingts membres, inamovibles et à vie. 11 se recrutait lui— même eu choisissant, pour chaque place, entre trois candidats présentés, le premier par le Corps legislatif, le second par le Tribunat, le troisième par le premier consul. Il élisait, dans la liste nationale d’éligibilité, les législateurs, les tribuns et les consuls. La constitution de l’an VIII fut soumise au vote populaire. Elle fut acceptée par 3,01 1 ,000 suffrages contre 1 ,509 qui la rejetèrent ;

0° Le sénatus-consulte du 10 thermidor an X n’apporta que deux séD»ui»-«msaiie d* changements considérables à la constitution de l’an VIII. 11 substitua *’,D xdes consuls à vie aux consuls nommés pour dix ans, et accrut beaucoup les prérogatives du premier consul. Ce sénatus-consulte ne fut pas soumis à l’acceptation du peuple ; mais le peuple avait été préalablement consulté; sur la question de savoir si le premier consul devait être consul à vie; question sur laquelle il y avait eu 3,508,883 votes affirmatifs contre 8,371 votes négatifs;

7“ Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII confia le gouvernement sdnatua-<»n»uite de à un empereur héréditaire ; investit le premier consul de la dignité d’impériale, sous le nom de Napoléon I"; n'admit pour le recrutement du Sénat que la présentation de l’empereur; y fit entrer de plein droit les princes français et les titulaires des grandes dignités de l'empire; autorisa l’empereur à y nommer directement les citoyens qu’il en jugerait digues. Le Tribunat fut divisé en trois sections distinctes, dont chacune devait discuter séparémeut les projets de loi

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