LÉGISLATION SUPREME ET DROIT DE FAIRE OBSERVER SES LOIS

I. Définition d’une loi en général et des lois humaines en particulier. Elles ne sont que la manifestation d’une volonté obligatoire,

IL L’obligation de s’y soumettre repose , soit sur leur conformité avec la loi naturelle, soit sur la puissance du législateur de faire exécuter sa volonté.

HL Tous les hommes font des lois selon l’étendue de leur droit et de leur puissance.

IV. Les lois des souverains se distinguent des lois des particuliers , non parleur nature, mais seulement par un plus haut degré d’importance et par l’étendue des objets qu’elles embrassent.

V. Le droit de faire des lois, est, ainsique toute puissance et toute liberté en général , borné par la loi naturelle , c’est-à-dire , par les droits d’autrui.

VI. Division des lois souveraines selon les personnes qu’elles obligent.

A . Lois qu’un prince s’impose à lui-même et en partie à ses successeurs.

B. Lois qui sont données aux employés et aux serviteurs. ( Instructions de service. )

C. Lois qui concernent les sujets. Elles sont les moins nombreuses et les moins nécessaires. Preuve de cette vérité à l’égard des lois civiles et de police. Les lois criminelles ou pénales n’appartiennent pas

à cette classe; elles 11e sont que des instructions pour les juges.

VII. Les lois humaines ne sont pas universelles, ni égales pour tous, ni nécessaires en ce sens qu’elles n’admettent aucune dispense. Ces caractères sont exclusivement propres aux lois naturelles ou divines.

Nous sommes arrives au point le plus important, et en apparence le plus difficile à expliquer du pouvoir souverain , c'est-à-dire , au droit de législation , mot dont on a fait, de nos jours surtout, l'abus le plus effroyable , objet sur lequel les idées les plus bizarres régnent encore , même parmi les publicistes, et qui cependant s'explique d'une manière si claire et si satisfaisante par le droit personnel du prince , par sa liberté et sa propriété. Qu'est-ce qu'une loi en général ? Que sont les lois humaines en particulier ? Sur quoi repose l'obligation de s'y soumettre ? Le droit de faire des lois est-il un droit exclusif des princes , ou n'appartient-il pas aussi à d'autres individus et à des corporations ? Dans ce dernier cas , quelle différence y a-t-il entre les lois des souverains et les lois ou ordonnances des particuliers? Jusqu'où. s'étend le droit de législation , ou quelles en sont les limites naturelles? A qui les lois sontelles données? Comment doit-on les diviser? Obligent-elles tous les hommes ? obligent-elles tous également? est-il nécessaire de les faire connaître

à tous , etc. ? Telles sont les principales questions que nous allons traiter , et dont l’examen nous fournira occasion d’extirper une nouvelle forêt d’erreurs.

Toute loi n’est autre chose que la manifestation d’une volonté obligatoire (i) , une règle impérative de conduite. Cette définition , la meilleure qu’on puisse en donner, s’applique d’abord aux lois divines elles-mêmes , tant à celles de la nécessité qu’à celles du devoir ou de la liberté ; deux espèces de lois que l’on peut à juste titre considérer comme une volonté obligatoire de Dieu; laquelle a été manifestée, dans le premier cas , par Tordre de la nature et une force irrésistible ; dans le second , par la voix de la conscience et

(i) Il est remarquable que cette définition est adoptée par ceux-mêmes qui prétendent d’ailleurs que la loi est le produit de la volonté générale du peuple. Ainsi , par exemple , l’abbé Sieyes s’exprime en ces termes : « Celui- » là seul fait la loi qui crée dans ceux qu’elle frappe l’obli- » gation morale de s’y soumettre. » Vues sur les moyens d'exécution , pag. 12. ; et ailleurs : « La loi n’est que la » volonté manifestée de celui qui a le droit d’obliger. » Or, dans le premier sens plus étroit, Dieu est, à proprement parler , l’unique législateur ; mais , d’après le second , il s’entend de soi-même que dans de certaines limites tout homme peut donner des lois ; tandis qu’au contraire le peuple , formant une multitude dispersée , sans volonté commune , ne pourrait jamais avoir ce droit , et que dans le cas même où il serait une corporation , le droit de faire des lois ne lui appartiendrait pas exclusivement.

DE LA SCIENCE POLITIQUE, qui se fait entendre au cœur de tous les hommes, sans que le genre humain se soit pour cela concerte. L'obligation de s'y soumettre repose sur la puissance et la sagesse du Législateur ou de l'Auteur de la nature , et sur les biens et les maux , c'est-à-dire , sur les récompenses et les châtimens inévitables qu'entraîne Inobservation ou l'infraction de ces mêmes lois. Aussi n'est-il pas inutile de faire ici cette remarque importante , que le mot de loi tout court , si indignement prodigué et profané dans notre siècle, n'était jamais employé autrefois que pour désigner la loi universelle ou divine , et qu'on se gardait bien de la confondre avec les ordonnances variables des hommes.

Mais les hommes aussi peuvent dans les limites de leur droit et de leur puissance , manifester une volonté obligatoire , conséquemment imposer des lois , soit à eux-mêmes , soit à leurs serviteurs , et en général à ceux qui sont sous leur dépendance. L'obligation morale de se soumettre à de pareilles lois découle de leur accord avec la loi de la nature , et par conséquent de la même cause qui nous oblige de respecter cette dernière. Car toutes les lois humaines , lorsqu'elles sont justes et légitimes , ne prescrivent d'autres actions que celles dont on serait tenu envers l'auteur de la loi , même quand il n'aurait point manifesté sa volonté , et ainsi elles ne sont que l'application de la loi divine ,

qu'elles servent à rappeler et à faire respecter ; ou bien elles émanent du droit personnel du législateur , qui exprime sa volonté sur des choses dont il est le maître de disposer , sur la forme et la manière dont il veut qu'on respecte son droit, sur les conditions auxquelles il accorde ou refuse aux autres hommes l’usage et la jouissance de ses propriétés ou de ses étahlissemens , etc. ; et en ce cas sa volonté doit être proclamée , parce qu’il n’est pas toujours possible de la connaître d'avance. Or la loi naturelle ou divine oblige déjà à ces deux sortes d'actions ; car le précepte de ne point résister à la volonté légitime d'un autre , est déjà renfermé dans la règle générale de ne faire tort à personne. Si à ce droit se joint encore le pouvoir du législateur de faire exécuter sa volonté , elle prend le caractère d'une loi dans le sens rigoureux du mot ; l'obligation morale, indépendante de la force , est de plus imposée par la nécessité et conseillée par la prudence. Que si au contraire un homme exprime une volonté injuste qu'il veut rendre obligatoire , c'està-dire , s'il exige des actions qui ne lui sont dues , ni par droit naturel , ni par aucun droit acquis , et qu’il dispose néanmoins d'une force suffisante pour contraindre à l'exécution de cette volonté : elle est sans doute aussi une loi pour ceux qui sont soumis à sa puissance , mais une loi injuste qui ne produit pas de véritable

obligation, une loi que Ton peut observer par déférence ou par prudence , si ce qu'elle prescrit n'est point illicite de sa nature , mais dont l'exécution violente porte le nom de tyrannie ou d'abus de la force , soit chez les souverains , soit ( ce qui arrive tout aussi fréquemment ) chez les simples particuliers.

En conséquence , il est clair et démontré , que dans certaines limites tous les hommes peuvent manifester une volonté obligatoire , c'est-à-dire , faire des lois ; et quoiqu'on dise dans tous nos livres de droit public , que le droit de législation est une marque exclusive et caractéristique du pouvoir souverain , la nature et l'expérience donnent un démenti formel à cette doctrine. Les particuliers , individus ou corporations , portent sans cesse une foule de lois qui concernent et obligent souvent un très-grand nombre de personnes. D'abord ils s'en imposent mutuellement par leurs conventions , et c'est ce qui donne naissance aux lois civiles proprement dites , qui , comme nous le démontrerons tout à l’heure , ne consistent nullement dans des ordonnances souveraines , mais dans les pactes et les usages des particuliers entr'eux , et que l'on appelle lois civiles , non-seulement parce qu'elles concernent les citoyens , mais parce qu'elles sont faites par eux. De plus , grand nombre de lois privées dérivent d’une volonté unique , et en ce sens tout supérieur donne des lois à ses inférieurs , quoiqu'elles n'en por-

tent pas toujours le nom, mais qu'elles soient assez communément désignées par les mots de décrets d'arrêtés , d'ordres , d' ordonnances , de règlemens , d' instructions , de statuts , de publications , etc. (i). Tout homme ne dit-il pas : Je me suis imposé telle ou telle loi ; j'ai donné aux miens tels ou tels ordres? Chacun n'a-t-il pas son autorité législative dans le cercle de son droit et de sa puissance ? Les testamens , par exemple, ne sont-ils pas des lois de succession, des règles obligatoires pour les héritiers , et quelquefois pour une longue suite de descendans ? Ne voyons-nous pas tous les pères, tous les chefs' de famille , tous les entrepreneurs ou propriétaires de grands étahlissemens , donner à leurs enfans , à leurs serviteurs , à leurs employés , et a Lien d'autres hommes encore , des préceptes , des instructions , des règlemens, qui quelquefois même sont imprimés et adressés à tout le public? Ne lisons-nous pas dans toutes les gazettes des statuts , des ordonnances , des lois et des règlemens de toute sorte, par lesquels des corporations , des universités , des académies , des villes , des communes et d‘autres sociétés privées règlent leur organisation intérieure, leurs

(i) Il en est de même des lois souveraines. L’usage absurde de donner le nom de loi , même aux décrets ou aux arrêtés les moins importans , n’a commencé que depuis la révolution française.

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finances , leur police , etc. , et pour lesquels, à moins qu’ils ne touchent aux droits d’autrui , on ne demande pas plus le consentement du prince que pour toute autre action ou volonté particulière ? Vainement tenterait-on d'échapper à ces objections par des disputes de mots , en distinguant , par exemple , entre des préceptes paternels ou domestiques , des conseils , des pactes . des statuts communaux et des lois proprement dites (i). Cette distinction est une vaine subtilité qui n’est pas plus instructive que solide. Toutes ces diverses manifestations d’une volonté obligatoire ne sont au fond que des lois de diverses espèces , toutes comprises dans une seule notion générale ; ce ne sont que d’autres mots pour désigner la même chose. Les préceptes d’un père ou d’un chef de famille sont des lois paternelles et domestiques ; les statuts des communes et des sociétés particulières sont des lois pour les membres de cette corporation ou pour ceux qui en dépendent ; les pactes sont des lois que l’on s’impose par l’accord d’une volonté mutuelle , quoique dans certaines circonstances les conventions d’un faible avec un plus fort ne

(1) Hobbes , Pufendorf , et même Bœhmer , J. p. n. pag. 385, ont établi cette question: « Quomodô Iex differet » à præceptis patrum , dominorum , à dogmate , consilio , » pacto et statutis civitatum subordinatarum ? » Mais ils n’ont jamais réussi à la résoudre.

diffèrent guère que par les mots (i) d'une loi qu’aurait imposée ce dernier. Un conseil, il est vrai , n'est pas une loi ; car l'obligation de s'y soumettre ne résulte point de la volonté de celui qui le donne, mais de la nature des choses; l'acceptation du conseil n'est pas un devoir rigoureux , elle dépend de la volonté libre ; cependant un conseil qu'on ne peut refuser de suivre sans s'exposer à des inconvéniens majeurs , équivaut presque à une loi , et souvent un précepte impérieux est déguisé sous la forme ou la dénomination plus douce d'un avis ou d'un conseil. Enfin , pour ce qui concerne les ordres , il n'est pas vrai de dire qu'ils ne se rapportent qu’à un seul individu ; car on donne des ordres même à des armées entières , et dans nombre de cas les décrets ou les lois des souverains , surtout dans les empires militaires , ne portent j)as d'autre nom. Un ordre est sans doute aussi une loi pour celui qui le reçoit ; seulement ce mot emporte Tidée accessoire d'une volonté plus ferme dans le supérieur , d'une exécution plus prompte de la part de l'inférieur, et ne s'applique pour .l'ordinaire qu'à des actions isolées. A la vérité , toutes les injonctions des supérieurs , tous les

(i) Ainsi, lorsque dans des traités de paix ou autres arrangemens , les conditions paraissent trop dures, et que cependant on ne peut les refuser : l’on dit ordinairement que la partie victorieuse a fait la loi à l’autre.

statuts des communes , etc. , ne s'étendent pas plus loin que leurs propres affaires et que les limites de leur petit territoire ; mais la même chose a lieu pour les souverains ; eux aussi 11e font des lois que dans leurs domaines; ils 11e les imposent qu'à ceux qui dépendent de leur puissance et nullement à des étrangers. Sans doute encore toutes les lois des particuliers sont subordonnées aux lois appelées publiques , c'est-àdire , à celles du souverain ; celui-ci peut les supprimer , non pas arbitrairement, il est vrai , mais pour des causes justes; c'est pour cela aussi qu'on les nomme lois privées, et non point lois souveraines : mais de dire que tous les pactes et tous les commandemens des supérieurs particuliers ou des sociétés privées ne sont donnés qu'au nom du prince , de son consentement, ou même en vertu d'une sorte de délégation reçue de lui , c'est une proposition absolument fausse. Le pouvoir de faire ces sortes de lois est au contraire , dans ces individus ou dans ces corporations , un résultat de leur liberté , de leur droit de propriété , et ce serait une tyrannie aussi ridicule qu'impraticable , de vouloir interdire aux partiliers toute manifestation d'une volonté oblma-

toire , tout droit de commander dans ce qui les regarde.

Ainsi donc, un souverain, en sa qualité d'homme opulent, puissant et indépendant, pourra tout aussi bien et même à plus forte raison qu'un

particulier manifester , dans le cercle de son droit et de sa puissance , une volonté obligatoire , par conséquent donner des lois , en procurer l'exécution, les interpréter, y déroger, les changer et les abolir. Tous ces pouvoirs ne sont que diverses émanations de sa liberté légitime ; sous un rapport ou sous un autre , tous les babitans de son pays dépendent de sa puissance , conséquemment il peut leur commander à tous dans les limites de ses droits et selon F étendue de leurs obligations. Ses lois se distinguent de celles des particuliers , non par leur nature , mais seulement par la puissance de leur auteur et par la grandeur des objets qu’elles embrassent. Du reste , elles naissent souvent des mêmes motifs , elles ont le même but que les ordonnances particulières ; elles leur ressemblent en tout , si ce n’est qu’elles sont plus éminentes , mieux connues , et concernent ordinairement un plus grand nombre de personnes ; elles ne sont pas les seules lois du pays , mais bien les lois souveraines , et ne peuvent être abrogées que par le prince ; caractère qui les distingue essentiellement des ordonnances faites par des particuliers. L’obligation de s’y soumettre repose pareillement, d’une part, sur leur justice intrinsèque , c’est-à-dire , sur leur accord avec la loi naturelle , dont il faut toujours pouvoir les déduire; et de l’autre , sur la possibilité où se trouve le législateur d’en procurer l’exécution, possibilité toujours plus

grande

DE LA SCIENCE POLITIQUE. 20C) grande dans un souverain qui , disposant de plus de moyens de récompenser et de punir , obtient aussi plus aisément Fobéissance et la soumission* C’est donc la volonté du souverain qui fait loi pour tous ses sujets , et non point la volonté du peuple qui , considérée comme volonté commune, n’existe point ; qui ne saurait être, ni manifestée, ni constatée ; que le souverain n’est point obligé de suivre , et qu’on ne pourrait jamais exécuter malgré lui. Cette observation suffira pour faire juger combien est absurde le dogme moderne, d’après lequel on voulait séparer le pouvoir législatif du pouvoir exécutif ; attribuer le pre^ mier au peuple , et n’accorder au prince que le second. Nous ne parlerions même pas de cette doctrine, si de nos jours elle n’avait fait tant de bruit et troublé tant de têtes. Chacun sait que Montesquieu en fut l’inventeur , ou du moins qu’il fut le premier à l’exposer sans aucun déguisement* « Tout serait perdu , s’écrie-t-il d’un ton doc- » toral , si le même homme pouvait donner des lois et les faire exécuter ; >3 et c’est cependant ce qui s'est fait en tout temps et en tous lieux par tous les souverains du monde , et ce qui se pratique en petit par chaque individu qui exprime une volonté , l’exécute ou la fait exécuter , et juge par lui-même si elle est ou n’est point accomplie. Cette réunion de la volonté , de la force et du jugement dans la même personne tome 11. 1

est Tordre nécessaire et immuable delà nature. On peut bien séparer entr'elles ces diverses facultés par la pensée, mais jamais par le fait. Quel étrange législateur que celui qui , ne pouvant faire exécuter sa volonté , dépendrait à cet égard du bon plaisir d’un autre! Pouvoir exécutif non moins étrange^, qui serait dépourvu de toute volonté ! Aussi ces théories n'étaient-elles que le premier pas pour mettre en jeu le système révolutionnaire , pour faire en un mot du peuple le souverain et du souverain le serviteur (i). A la vérité, Montesquieu n'entra point dans les questions de savoir ce que c'est qu'une loi , qui doit représenter le peuple , etc. ? A l'instar des autres philosophes modernes , il se tourmente peu de pareilles difficultés , et évite prudemment les discussions qui lui montreraient l'absurdité de son principe. Aussi les disciples de son école allèrent-ils bientôt plus loin , et ne purent-ils concevoir pourquoi le peuple , reconnu souverain et législateur , n'aurait pas encore eu le pouvoir de faire exécuter ses lois et de donner des ordres aux fonctionnaires établis à cet effet. Avant et après Montesquieu , cette doctrine fut rejetée par ceux mêmes qui adoptèrent le fond de ses principes. Pufendorf, quoiqu'il partage

(i) Voyez tora. I , pag. 82 , note 1 , et pag. 63.

DE LA SCIENCE POLITIQUE. 21 I l'opinion qui fait émaner du peuple le pouvoir des princes , déclare néanmoins que cette division produirait un monstre à deux têtes , dont l'une aurait une volonté sans puissance , et l'autre, une puissance sans volonté (1). Bœhmer l'appelle également ùn monstre de république ( monstrum reipublicæ ) (2). Rousseau, tout en faisant de l'universalité du peuple l'unique souverain, compare les partisans de ce système de division à ces charlatans du Japon , qui , au dire des voyageurs , dépècent un enfant aux yeux du public , puis , jetant' en l'air tous ses membres l'un après l'autre, font retomber l'enfant vivant et bien rassemblé (3). Enfin , si , d'après l’opinion de Montesquieu , les deux pouvoirs ( le législatif et l'exécutif ) , doivent de plus rester indépendans l’un de l'autre, et même se combattre sans cesse, Sieyes a eu raison de dire qu'ils ressembleraient à deux chevaux qui , attelés à la même voiture et forcés de tirer en sens contraire, demeureraient éternellement à la même place malgré leurs coups de collier et leurs trépignemens (4).

La théorie de la division des pouvoirs est donc fausse , même dans l'esprit du système qui

(1) Voyez la réfutation spirituelle Je cette doctrine dans son ouvrage de J. n. et g. , liv. VII , c. 4 ? § 9 — *4*

(2) Jus. publ. univ. pag. 21 1 et 219.

(3) Du Contrat social , liv. II , c. 2.

(4) Opinion sur la constitution en 1795.

donne la souveraineté ou le pouvoir législatif au peuple; car si ce peuple était en effet souverain , il faudrait aussi qu'il pût exécuter et faire exécuter ses lois. Mais, reconnaître un véritable prince , un boni nie puissant et indépendant , et lui refuser néanmoins le droit de donner des lois à ses sujets , c'est une absurdité qui se contredit elle-même. Car si le prince n'avait que le pouvoir exécutif, il recevrait nécessairement la loi d'un autre , et dans ce cas il ne serait plus indépendant , mais serviteur , tandis que ses valets deviendraient ses maîtres ; ce qui est en ' contradiction avec la nature du rapport qui subsiste entr'eux , et conséquemment absurde. Dire qu'un prince ne peut pas faire des lois , c'est en un mot comme si l'on soutenait qu'il ne peut avoir aucune volonté, et qu'il a moins de droits que le plus petit particulier de son pays. Il est au contraire le maître , le souverain , le législateur ; et le véritable pouvoir exécutif se trouve en partie dans les employés et les fonctionnaires , en partie dans les sujets eux-mêmes ; car partout et toujours, les lois sont exécutées par ceux auxquels on les impose.

Mais ce droit de législation est-il donc illimité ? Devra-t-il s'étendre à tous les objets, a toutes les personnes , à toutes les actions, comme tant de publicistes renseignent? Ou bien, ironsnous jusqu’à soutenir que tout ce qui est ordonné par le pouvoir dit politique , devient juste par

DE LA SCIENCE POLITIQUE. 2l5 cela seul ; de sorte que , selon la doctrine de Hobbes et des athées modernes, une loi injuste ne serait pas même possible ? Non : car on ne saurait imaginer de despotisme plus absurde et plus révoltant que celui qui dérive de pareils principes , et que malheureusement nous avons vu se réaliser de nos jours. Toute législation , ainsi que toute puissance et toute liberté de l'homme , est au contraire bornée par la loi naturelle et supérieure. Les mêmes raisons qui rendent les lois humaines obligatoires, déterminent aussi jusqu'où elles le sont. Une loi injuste est celle qui blesse les droits d'autrui , qui s'immisce avec violence dans la liberté et la propriété des autres , qui commande en un mot, ou qui prohibe des actes qui n’ont aucun rapport avec les droits ou les intérêts du souverain. Qui ne regarderait comme une tyrannie atroce que l'on voulût , par des lois générales , interdire aux hommes la faculté de manger , de boire , de veiller et de dormir , ou bien leur prescrire l'injustice, le brigandage, l'assasssinat comme des devoirs , et changer en un mot les vertus en crimes légaux, et les crimes en vertus légales? Qui n*a pas reculé d’effroi devant ces ordonnances de Bonaparte , qui commandaient de brûler et de détruire des propriétés légitimes , ou devant ces décrets encore plus horribles des assemblées prétendues nationales qui ne reconnaissaient plus ni droit , ni propriété quel-

conque , et dont la volonté seule devait tout légitimer ? Une loi juste, Fopposé d'une loi injuste , est donc celle qui ne blesse pas les droits d’autrui ; qui , d’accord avec la loi naturelle , n'en est que l'application aux cas particuliers , ou qui a son fondement dans le droit personnel des princes , dans leur liberté et leur propriété ; une loi enfin , par laquelle ils ne règlent que leurs propres affaires et leurs intérêts , et ne prescrivent d'autres actions que celles qu’on doit déjà à eux ou à leurs sujets , soit par la justice naturelle, soit par des engagemens positifs (i)/ En bonne règle , le souverain ne peut donc rigoureusement exiger de ses sujets que ce qu’ils

(i) M. l’abbé Barruel s’est approché bien près de ce principe , quoique sans l’exprimer nettement. Dans ses Mémoires pour servir à l'histoire du jacobinisme , t. II , pag. 61 , où il justifie le pouvoir législatif des rois de France, il dit : « i .° Que ce droit était d’abord surbordonné à toutes » les lois primitives et naturelles de la justice >» ( qui défendent de blesser les droits d’autrui) ; 2.0 « qu’il ne pou- » vait s’étendre au droit de violer les propriétés , la sûreté , » la liberté civile» ( ce qui revient encore à 11e pas blesser les droits d’autrui ) ; 3.° « enfin , qu’il était absolument nul » contre les pactes, les coutumes , les privilèges des pro- » vinces ou des corps » ( qui derechef ne sont autre chose que des droits d’autrui). Or, en réservant tout cela, que reste-t-il , si ce n’est le droit de faire des lois sur ses propres affaires , et en vertu de son propre droit ?

lui doivent de droit naturel , ou par suite de leurs conventions ; mais il peut espérer beaucoup de leur attachement volontaire et de leur déférence qui les engagent souvent à céder dans des cas de conflit , et à renoncer pour l'amour de la paix à l'exercice temporaire de quelque droit spécial. Que si , après tout, un prince ordonnait à ses sujets des actions que , non-seulement il n'a pas le droit de commander, mais qui de plus sont illicites de leur nature , comme de commettre des crimes ; alors ce serait Tunique cas où ils peuvent et même doivent refuser l'obéissance ; car ici la loi divine l’emporte sur la loi humaine, et l'obligation primitive sur celle qui n'est que postérieure.

Mais quelles sont maintenant les principales lois souveraines? Les diviser d'après les objets qu'elles concernent , c'est chose impossible , parce que ces objets peuvent varier et varient effectivement à l'infini. La meilleure division , et tout ensemble la plus instructive , est celle qui prend pour base les personnes auxquelles les lois sont données et qui doivent les exécuter. Sous ce rapport , il n'y a que trois espèces de lois ; celles qu'un souverain s'impose à lui-même ou à ses successeurs; celles qu'il donne à ses officiers ou autres employés; et enfin , celles qui s'adressent à tous ses sujets , ou du moins à quelques classes particulières du peuple.

Or , Ton se doute à peine combien sont nombreuses les lois que les souverains s’imposent à eux-mêmes; et certes c’est un droit qu’on ne peut leur disputer. Que si , par exemple , un prince fixe le nombre de ses soldats ou d’autres fonctionnaires de tout genre ; s’il prescrit certaines conditions d’admission ou d’avancement ; s’il accorde à ses tribunaux , à ses administrateurs civils et militaires quelques pouvoirs , quelque compétence ; s’il règle le montant de ses dépenses , s’il affecte à des besoins spéciaux , comme pour l’armée , pour les bâtimens , pour les pensions , pour l’entretien de sa propre cour, etc. , une somme fixe et annuelle, s’il détermine les traitemens attachés à chaque place , etc. , etc. , ce sont autant de lois qu’il se donne à lui-même , de maximes qu’il déclare avoir adoptées , que lui seul est obligé de suivre , et qui ne concernent nullement les sujets. On doit ranger dans la même classe les lois de succession établies dans les maisons souveraines , ainsi que les statuts de famille qui pourvoient à la tutelle des héritiers mineurs , à l’époque de leur majorité , aux apanages des enfans puînés , etc. Enfin il faut mettre encore sur la même ligne les promesses ou les concessions solennelles que les rois ont coutume de faire , soit à l’époque de leur cou-* ronnement , soit après des guerres intestines ou

dans d’autres circonstances extraordinaires , par des chartes ou des lettres-patentes ; promesses cjui les obligent envers leurs sujets à des devoirs dont , sans elles , ils ne seraient point tenus , et que notre siècle révolutionnaire appelle des lois constitutionnelles ou fondamentales , quoique cependant elles ne fondent et ne constituent point l'Etat, et qu'elles soient même moins nécessaires et moins utiles qu’on ne le pense. Or, il va sans dire que tout souverain est autorisé à établir des lois de ce genre, puisque par là il ne dispose que de ce qui lui appartient ; il restreint sa propre liberté , il attache ses bienfaits à certaines conditions , il cède enfin de son propre droit , et 11e blesse celui de personne. Cependant il est quelquefois nécessaire que le souverain déclare sa volonté sur des objets dont il est d’ailleurs le maître , soit pour réduire le nombre des affaires, et pour ne pas être fatigué de toutes les bagatelles (1) , soit pour prévenir des abus, qui autrement , seraient presque inévitables (2) , soit enfin à cause de la liaison de ces objets avec d’autres, qui ne pourraient être réglés si la volonté du

(1) Comme quand il accorde une certaine compétence aux tribunaux et autres autorités , etc.

(2) Par exemple , en fixant des conditions pour l’admission et l’avancement des employés , en assignant une §omme fixe pour certains objets de dépense , etc.

prince n'était pas connue d’avance (1). Toutefois il est certain que dans plusieurs royaumes , et surtout de nos jours , ces sortes de lois sont beaucoup trop multipliées , et que , sans empêcher le mal , elles mettent souvent des entraves au bien. Toujours elles ont ce double inconvénient , que le souverain se croit alors lié dans nombre de cas où une exception serait nécessaire et utile , et que si malgré cela il déroge à de pareilles lois , s'il accorde , par exemple , une augmentation de traitement à quelque employé de mérite, s'il en avance un autre hors de son rang , s'il dispense quelqu'un de certaines conditions légales, sdl évoque, dans des circonstances graves , telles ou telles affaires à son tribunal : toutes ces exceptions , bien que justes et licites de leur nature , paraissent opposées à la loi , conséquemment arbitraires et odieuses ; tandis que , d'un autre côté , tous les bienfaits que le souverain répand , en vertu d'une loi publiée , sont reçus avec moins de reconnaissance , et ne sont plus regardés que comme des devoirs de stricte justice. Quant à ces lois qu'un souverain impose , non-seulement à lui-même , mais encore à ses héritiers , comme les testa-

(1) Ainsi, par exemple, il faut fixer le nombre des troupes, parce que la solde, les subsistances, les logemens militaires , etc., en dépendent.

mens, les lois de succession et les promesses faites aux diverses classes du peuple , elles prennent pour ces successeurs la nature d'un contrat; car, du moment qu’ils veulent hériter, il faut qu'ils acceptent les conditions sous lesquelles cet héritage leur est offert; et le testateur ne pouvait leur transmettre plus de droits qu'il n'en avait lui-même.

La seconde espèce de lois se compose de celles qui sont données aux divers employés et serviteurs du prince, pour l'accomplissement fidèle et régulier de leurs devoirs. De ce nombre sont tous les règlemens administratifs que l'on appelait autrefois si judicieusement des instructions ; par exemple , les ordonnances pour l'administration des domaines et des droits régaliens ; celles sur la fabrication des monnaies , sur les postes , les péages , les ponts et chaussées ; celles sur la perception , la garde et la comptabilité des revenus du souverain ; tous les règlemens militaires , soit pour l'organisation intérieure , soit pour l'administration économique de l'armée ; les décrets et statuts pour les écoles , académies et autres établissemens fondés ou entretenus par le prince , etc. Enfin , il faut ranger aussi dans cette classe les ordonnances judiciaires , et celles sur Informe de procédure en matière civile et criminelle , ainsi que les lois pénales , qui , comme nous le prouverons tout à l'heure , ne sont point données aux parti eu-

Jiers , mais seulement aux juges. En un mot* autant il y a de fonctionnaires et de serviteurs , autant l’on peut concevoir d’instructions ou de règlemens divers. Or il est impossible de mettre en question si un souverain a le droit de faire de pareilles lois , du moment qu’elles ne renferment rien qui blesse les lois naturelles , et que d’ailleurs, elles n'obligent pas à des travaux qui excèdent la mesure des forces humaines ou les bornes posées par l’humanité. Les serviteurs d’un prince sont ses aides et ses coadjuteurs, ils lui ont promis assistance et secours dans tel ou tel genre d'affaires , conséquemment il faut bien qu’il puisse leur faire connaître en quoi et de quelle manière il entend recevoir cette assistance; ici encore , il ne dispose que de ce qui lui appartient , il prescrit des actions qu’il pourrait au besoin faire lui-méme, mais dans l’exécution desquelles il juge à propos de se faire aider par des serviteurs. De pareils règlemens sont, à la vérité , nécessaires et même très-utiles , s’ils forment une sorte d' instruction propre à diriger la bonne foi , et souvent à donner de l’aptitude , même au talent médiocre ; si d’ailleurs ils sont rédigés dans l’esprit de la chose et calculés pour le bien du service, sans être tellement impératifs qu’ils règlent trop minutieusement chaque détail particulier , en excluant tout ce qui n’est pas spécifié dans la loi. Cependant il faut convenir encore , que ces règlemens mêmes

DE LA SCIENCE POLITIQUE. 221 ne devraient jamais être multipliés comme ils Font été de nos jours. Car comme dans la suite leurs dispositions cessent souvent d'être applicables aux temps et aux circonstances ; comme elles finissent par être oubliées et de ceux qui les ont faites , et de ceux qui doivent les suivre ; comme , en un mot , les mêmes moyens ne vont pas toujours au but , et que souvent ce que telle forme , tel mode avait adopté , devient impraticable , tandis que le règlement interdit d'employer un moyen meilleur ou plus facile; il arrive nécessairement alors de deux choses l'une , ou que les serviteurs les plus fidèles et les plus intelligens , ceux qui ont l'intérêt de leur maître le plus à cœur , tombent dans des délits involontaires et s'exposent à être punis pour des actes qui, sans l'existence du règlement, auraient plutôt mérité des récompenses ; ou bien que leur zèle est paralysé par d'absurdes et funestes entraves ; qu'intimidés par la crainte des reproches, ils se livrent a une fatale indifférence , et qu'une sorte de superstition servile les porte à sacrifier le fond a la forme , l'esprit à la lettre , et à compromettre ainsi le service du prince, qui est cependant l'unique fin de toutes ces instructions.

Enfin , la troisième espèce de lois consiste dans les règles ou les préceptes donnés au peuple entier , ou du moins aux diverses classes dont il se compose. Il n'y a non plus rien à dire contre Je pouvoir de porter ces lois , pourvu que le

prince y demeure dans les limites de la justice naturelle et de son propre droit ; qu'il n’exige ou ne défende pas des actions livrées , de leur nature , au bon plaisir de chacun, indifférentes à ses droits ou à ses intérêts ; en un mot, pourvu qu’il ne commande encore ici que sur des choses dont il est le maître de disposer , ou bien qu’il aide ses sujets à se procurer une jouissance plus parfaite de leurs droits. Cependant si , d’un côté, le pouvoir de faire de pareilles lois est moins évident que celui de s’en imposer à soimême , ainsi qu’à ses officiers et serviteurs, si l’abus en est plus facile et plus fréquent : de l’autre , elles sont aussi les moins nécessaires et les moins nombreuses de toutes. Généralement parlant, on peut dire que le petit nombre de ces sortes de lois prouve toujours en faveur, soit de la justice du souverain , soit de la liberté de son peuple. Partout ou il existe peu de lois positives , la loi naturelle n’en est que plus sacrée ; les conventions sont plus religieusement observées , de sages coutumes sont en vigueur , et il vaut mieux avoir quelques abus particuliers à punir, que de vouloir , selon la folie de notre siècle, porter contre chaque abus naissant de nouvelles lois qui finissent par empêcher le bien même de se faire, et produisent des inconvéniens souvent plus funestes que ceux auxquels on voulait parer. Les restrictions mises à la liberté des actions humaines quand elles sont trop mul-

DE LA SCIENCE POLITIQUE. 223 tipliées deviennent non-seulement odieuses, mais contraires au but qu’on se propose. Toute loi positive et impérative est, par sa nature, une diminution de la liberté , et ceux qui réclament à grands cris des codes, qui se plaignent sans cesse des lacunes , du silence ou de l'insuffisance des lois, ne savent pas ce qu’ils veulent; ils mériteraient d'être punis par l'accomplissement même de leurs vœux. Pour nous , nous voyons plus de sagesse et de bonté dans cette réponse que fit l’empereur Conrad à ceux qui l’assaillaient pour en obtenir de pareilles lois : « Si vous n'êtes » affamés que de lois, j’espère, Dieu aidant, >3 parvenir à vous en rassasier (i). >3 Aussi le célèbre Bacon avait-il coutume de dire qu’il n’est pas de torture plus cruelle que la torture des lois. Le grand nombre de ces ordonnances humaines , fussent-elles même bonnes ( ce qui n’est pas toujours le cas ) , suppose d'abord de nombreux et de graves abus antécédens ; elles prouvent donc la dépravation et non les bonnes mœurs du peuple (2) , et loin de remédier au mal , elles ne font au contraire que l’augmenter (3). Car

(1) Si modoleges esuritis, concedente Deo , benè legi— bus vos satiabo. Wippo.

(2) In corruptissimâ republicâ plurimæ leges. Tacite.

(3) Ubi enim juris romani immensa copia in foro Germanise introduci coepit, lites quoque et multiplicari, et in infinitum extendi cœperunt.Bœhmer Jns.publ. univ- p.3y6.

chaque nouvelle loi donnée aux sujets, à moins qu'elle n'en supprime beaucoup d'autres , occasione d'abord une foule de disputes et de contestations sur le sens qu'il faut lui donner et sur les cas de son application ; puis elle provoque des contraventions , nécessite des interprétations plus ou moins arbitraires , des dispenses , etc. ; elle fournit le prétexte le plus plausible à de nombreuses chicanes , sert souvent de masque à l'iniquité , et dégénère en piège pour les gens de bien qui , fidèles observateurs de la loi naturelle , viennent échouer , dans leur bonne foi , contre des formes qui leur sont inconnues. Aussi la source de cette foule de lois n'est-elle point aussi pure qu'on pourrait le croire ; elles n'émanent pas d'un amour sincère de la justice , mais plutôt de cette soif de commandement qui naît de la fausseté de l'esprit autant que de la perversité du cœur , et que les doctrines modernes ne tendent que trop à favoriser. Cette multitude de lois est l'effet naturel , soit de l'orgueil , qui fait que chacun se croyant seul de l'esprit , prétend en savoir plus que tous les autres ; soit de cette ambition secrète qui cherche à faire prévaloir partout sa propre volonté , et à la rendre obligatoire , non-seulement pour la génération présente , mais encore pour celles à venir. Ainsi , de même que pour l'ordinaire , sous des particuliers impérieux , 011 11e mène pas une vie douce et agréable , et que les gouvernemens ,

possédés

DE LÀ SCIENCE POLITIQUE. 22 5 possédés de la manie législative sont les plus durs detous; de même aussi, rexpériencenous démontre que les meilleurs souverains et les plus justes , sont précisément ceux qui portent le moins de lois , tandis que la multiplicité des codes et des règlemens est le cri de guerre de tous les despotes subalternes , et le souverain bonheur de tous ceux qui aiment la chicane , ou dont elle augmente la fortune.

Mais après tout , combien de lois les souverains ont- ils donc adonner a leurs sujets? Bien moins qu’on ne le pense. On compte dans ce nombre les lois civiles , les lois criminelles et les lois de police , ce qui est inexact à l’égard des premières , absolument faux pour les secondes, et, pour ce qui concerne les ordonnances de police , elles obligent rarement l’universalité des sujets , et ne s’adressent, pour l’ordinaire , qu à quelques classes particulières* Nous dirons sur chacune de ces espèces de lois ce qui sera indispensable ; car les idées les plus bizarres régnent encore à ce sujet dans les esprits ; et , les vrais principes une fois établis , on saura mieux apprécier ces lois à leur juste valeur et reconnaître combien il est important de ne pas les prodiguer.

Les lois civiles sont celles qui concernent les rapports et les aclions entre particuliers , considérés uniquement dans cette qualité , abstraction faite de toute relation avec le souverain.