TOME III

de vois et de princes qui n'avaient à la vérité point de domaines, mais qui en revanche avaient asset de soldats et de garnisaires pour arracher le dernier écu de la poche des soi-disant citoyens^ pour changer ainsi tous les biens particuliers en domaines royaux^ et les prétendus propriétaires libres en autant de fermiers, ou plutôt de serfs assujétis à des prestations indéfinies (i).

Que si nous considérons ensuite Taliénation des domaines sous le point de vue politique^ c'est-àdire dans ses résultats pour l'honneur du prince et la solidité de son trône , c'est la mesure la plus funeste qu'un souverain puisse prendre, et la plus propre à accélérer sa chute. Par elle il porte la cognée à l'arbre de son indépendance, et sape le fondement même de sa principauté. L'effet immédiat de toute vente d'un bien domanial^ est de rompre le lien naturel qui attachait les habitans^à

(i) Dans le conseil d'état de Bonaparte, on a sérieusement discuté la proposition de ne plus reconnaître de propriété particulière , parce que tout appartenait à l'Etat. Aussi l'on sait que cet empereur prétendait qu'on pouvait sans injustice élever indéfiniment la contribution territoriale , et que c'était une simple habitude de croire qu'elle devait consister dans le tiers ou dans le quart du revenu. De quel droit pouvait-on s'en plaindre ? Nos modernes abrégés de droit public enseignent-ils autre chose ? L'abbé Sieyes lui-même ne disait-il pas que lorsque les citoyens contribuent, ils fournissent à leurs propres dépenses. F'of. t. II, p. 386.

leur maître légitime. Celle aliénation leur est d autant plus odieuse^ qu'elle les force de servir de'sormais deux maîtres à la fois ; de plus , leur amourpropre est blessé de ne plus appartenir au prince, au souverain du pays ^ ils se regardent comme abandonnés^ et se livrent à une indifférence complète^ ou bien leur affection et leur obéissance se tournent vers le nouveau propriétaire qui seul les nourrit, et avec lequel seul ils ont désormais des relations naturelles et directes (i). D'ailleurs , par la vente des domaines, le souverain renonce à sa fortune la plus solide, à son revenu le plus indépendant, au seul que personne ne peut lui ravir ni lui contester avec Justice, à celui que la nature lui a donné et qu'il ne doit qu'à son auteur. En revanche, il se réduit à la nécessité de demander à ses sujets^ pour ses moindres besoins, des subsides et des impôts- de dépendre uniquement de leur

(i) L'histoire rapporte de Ferdinand, roi d'Aragon, qu'il était : « in patrinionio regali tuendo tenax, quod qui )) alienarent, ajebat , inimicos potius parare sibi quam ami- » cos; quia ex subditis illos quosdam regulos facerent, sem- » per soUicitos ac suspicantes , eorum jura , licentiamque « iri diminutum. '> Valla, de Reb. gest. Ferd. Arag., 1. III.

Le landgrave Philippe de Hesse, l'aîne', disait sur l'aliénation des domaines : <• Si l'on donne les pommes et » les poires d'un jardin, cela se reproduit; mais si l'on » donne les arbres, alors il ne reste plus rien que l'on » puisse dépenser ou donner. » Reinkingk , Biblischc Po-^ lizex, p. 249*

bonne volonté à les lui accorder, ou bien de les extorquer de force , et de se conduire pour ainsi dire en ennemi de son peuple. Que l'on se représente un prince sans domaines, sans propriétés, et qui prétende néanmoins conserver sur son ancien territoire l'autorité suprême dans toute sa plénitude. Quel maître faible, sans consistance, et nécessairement odieux ! Le premier souffle le renversera, il ne sera qu'un étranger dans son propre pays, et n'aura plus aucun droit réel de le gouverner. Il ne surpasse personne en puissance naturelle et individuelle ; nul n'aura besoin de lui, et il aura besoin de tout le monde, même pour son existence. Alors l'on pourrait dire avec raison que les sujets sont obligés de nourrir le souverain, au lieu qu'originairement c'est le souverain qui nourrit les sujets ralliés autour de sa puissance; qu'il n'est qu'une charge inutile pour le peuple et un pensionnaire dispendieux, dont on pourrait en effet se passer. A la vérité, il aura encore pour lui une certaine habitude d'obéissance de la part de ses sujets et le besoin de la tranquillité publique; il disposera des impôts précédemment établis, et pourra par conséquent salarier des troupes et des employés qui lui rendront leurs services. Mais restera-t-il encore un lien d'amour et de respect volontaire? Qu'il survienne une crise, ou seulement deux ou trois revers , et vous verrez combien son autorité est faible el chancelante. Combien neserat^il pas facile à un ennemi extérieur ou intérieur

et de plus^ grand propriétaire foncier^ de s'emparer du pouvoir souverain^ s'il promet seulement la diminution des impôts^ et assure aux grands propriétaires une existence honorable. Tout le monde se ralliera à un tel usurpateur^ parce que chacun Y trouve son intérêt. Le changement de maître finira par être indifférent même aux employés et aux troupes^ pourvu qu'ils obtiennent des places et des grades également avantageux, et que d'ailleurs ils soient soulagés en leur qualité de contribuables. C'est pourquoi aussi toute l'histoire nous prouve qu'un grand nombre de monarchies sont tombées uniquement par l'aliénation et l'engagement de leurs domaines. Parmi les petites principautés , on pourrait en citer beaucoup d'exemples (i)- et parmi les grandes^ qui ne sait ce qui arriva aux Mérovingiens et aux Garlovingiens en France, dont les derniers surtout s'étaient tellement affaiblis par la dissipation de leurs domaines, qu'en g^3 le roi Louis lY ne possédait plus dans tout le royaume que la seule ville de Laon (2)?

( I ) Un des plus frappans est celui de la maison des comtes de Gruyères , en Suisse , qui avaient fourni une suite d^excellens princes, chéris et respectés de leur peuple, et dont la chute n'eut pas d'autre cause que l'engagement et la vente de leurs domaines. P^oj. l'Histoire des Suisses, par J, de Muller, t. IV, p. 3oo; et l'Histoire du pays de Gessenay, dans ses œuvres complètes , t. XH.

(2) Montesquieu, Esprit des Lois, 1. XXXI, cli. xxii et

Alors les vassaux se rendirent les uns après les autres inde'pendans de la couronne, sans qu'il en re'sultât la moindre commotion. Le haut clergé se choisit des rois, c'est-à-dire des protecteurs spéciaux; et Hugues Gapet, duc de Neustrie et de Bourgogne, qui surpassait de beaucoup le roi en propriétés territoriales et en considération person-^ nelle, n'eut pas la moindre peine à s'emparer de sa place. Pareillement aussi les rois ou les empereurs d'Allemagne ne doivent leur chute qu'à la donation ou à la vente des droits régaliens et des nombreux domaines de la couronne. L'élévation des grands vassaux , qui , n'ayant plus besoin de leur chef, s'en détachaient toujours davantage; l'aliénation du cœur des peuples, qui n'avaient plus de relations directes avec l'empereur 3 des guerres malheureuses, et de funestes traités de paix qui consommèrent la ruine , n'ont été que les suites de cette faute première et capitale. Ainsi l'autorité, dépourvue de ses racines et de ses points d'appui, s'écroula d'elle-même, et, par un événement inoui, nous vîmes en 1806 le dernier roi d'Allemagne abdiquer la couronne comme un fardeau insupportable, et renoncer à un empire qui jadis valait à son possesseur le premier rang parmi les puissances de l'Europe, et dont la domination s'étendait depuis la Livonie jusqu'à Marseille, et depuis Amsterdam et Hambourg, jusqu'à Naples. En vain essaierait-on aujourd'hui de le rétablir^ même dans des limites plus étroites, vu qu'un tel empire

ne se forme point par des constitutions et de simples alliances , mais ne peut naître que d'une puissance personnelle et d'un grand nombre de pactes et de traites particuliers.

Loin donc d'aliéner ses domaines^ un prince sage qui veut maintenir long» temps son autorité et son indépendance^ doit au contraire les conserver intacts, francs et quittes de toutes charges, et ne négliger même aucune occasion pour en augmenter le nombre et l'étendue. L'achat de nouvelles terres et de droits régaliens est le meilleur emploi qu'il puisse faire de ses épargnes • et la puissance d'un souverain, seul seigneur foncier de son pays, serait la plus solide de toutes^ au moins contre tout danger de l'intérieur ; puisqu'on ne pourrait la détruire qu'en dépouillant ce prince de toutes ses propriétés; excès de violence et d'injustice auquel on se porte rarement , et qui ne dure jamais^ parce que le grand nombre n'y est nullement intéressé, et qu'un usurpateur du dedans n'aurait ni prétexte ni moyens de l'accomplir.

Le poids d'une dette trop considérable est à la vérité moins funeste que l'aliénation des domaines^ mais il n'en est pas moins très-dangereux pour l'indépendance des princes. Sans doute que malgré ces dettes on peut rester le maître du pays sur la possession duquel la principauté est assise ; mais elles diminuent la richesse, par conséquent aussi la puissance qui en dérive,et des besoins impérieux d'argent placent même le souverain le plus absolu dans la

dépendance de ceux qui peuvent lui en procurer. S'il garde scrupuleusement sa parole et ses promesses, s'il paie régulièrement l'intérêt deses dettes, ces intérêts épuisent la plus grande partie de ses revenus, et il lui en reste d'autant moins pour affermir son trône et exécuter d'autres desseins utiles et nécessaires. Il ne pourra plus être aussi généreux qu'aups^ravarit, ni offrir d'aussi grands avantages aux étrangers ou aux nationaux; il perdra par conséquent un grand nombre d'amis et des talens distingués qui auraient pu se consacrer à son service; l'embarras des finances paralysera toutes ses entreprises. Est-il question de renforcer et d'équiper une armée, de la mettre en campagne, de construire des forteresses , de faire une guerre indispensable, d'appuyer vigoureusement des amis naturels, d'acquérir des propriétés convenables, de conclure des traités avantageux, etc., tout cela devient impossible faute de moyens, parce que les revenus ordinaires sont absorbés par l'intérêt de la dette et par les besoins courans. Il faut renoncer même aux opérations financières les plus solides qui auraient pu rétablir le bon ordre; par exemple, à une meilleure exploitation des domaines, à l'établissement de nouveaux droits régaliens, à l'extension de ceux qui existent déjà, parce que toutes cesaméiiorationsdemandentde forlesavances auxquelles on ne saurait faire face lorsqu'on se trouve pressé par des besoins journaliers. Que si au contraire, forcé parla nécessité, le prince est inexact

à remplir ses engagemens, si même il viole la foi due aux créanciers^ soit en refusant de les payer, soit par un paiement incomplet, différé ou purement nominal et fait en monnaie dépréciée : alors il perdra toute la confiance de son peuple, et verra s'évanouir ce respect sacré pour sa personne, qui à lui seul est déjà une puissance incalculable. Désormais il ne trouvera plus de secours efficace et volontaire, ni àFétranger, ni même dans son propre pays • le manque de crédit lui rendra toutes les conventions difficiles et onéreuses , et dans son embarras il lui faudra supporter, du moins de la partdes puissances étrangéres,ce qu'il n'aurait jamaissouffert dans d'autres circonstances. Alors il ne lui reste plus d'autre expédient que de demander des subsides à la nation, subsides qui ne peuvent s'obtenir que de plein gré ou de force. Or l'un et l'autre moyen est toujours préjudiciable à l'autorité et à l'indépendance du princej le dernier surtout n'est même pas toujours praticable. D'abord la fréquente convocation et réunion des vassaux , ou autres sujets notables et puissans, qui doivent consentir les subsides, la nécessité de leur communiquer l'état des choses, de les mettre dans la confidence d'une foule de secrets, la condescendance dont il faut user envers eux pour se ménager leurs bonnes dispositions: tout cela donne à ces assemblées une importance politique qui peut devenir funeste à la considération et a la souveraineté du prince, à moins que des succès éclatans ou de brillantes qualités personnelles

ne lui assurent une grande prépondérance. A la vérité'^ les impôts une fois consentis n'appartiennent plus aux sujets, ils deviennent la propriété du prince (i); mais si la nation est obligée d'en payer constamment de nouveaux pour acquitter les capitaux ou les intérêts des dettes de son maître- de nourrir^, pour ainsi dire, jusqu'à la personne de celui qui dans le principe doit nourrir ses sujets ralliés autour de lui pour trouver des moyens d'existence : non-seulement ces charges perpétuelles provoquent l'indifférence, la désaffection et même la répugnance; mais il ne faut pas s'étonner si en définitive elles font naître des notions absolument fausses sur les véritables rapports entre le prince et les sujets. Un peuple qui sans cesse entend appeler les dettes de son prince des dettes publiques ou nationales, expression, il est vrai, tout aussi vicieuse que celle qui qualifie les domaines de biens nationaux, n'est que trop porté, et en quelque façon autorisé à prétendre un certain droit d'intervention ou de concours dans l'administration des finances, à considérer tout le gouvernement de l'Etat comme ses propres affaires, à limiter à cet égard le pouvoir de son prince, ou tout au moins à profiter du premier moment favorable pour se faire accorder toutes sortes de franchises et de privilèges. Or dans de tels cas les meilleurs princes et les plus justes, ceux qui craignent

(i) f^of. t. II, p. 4^1.

ia discorde et répugnent à des actes de violence , sont d'ordinaire les plus faciles pour déférer à des prétentions aussi dangereuses; et l'histoire prouve que presque toutes les restrictions positives du pouvoir souverain n'ont été qu'une suite de subsides demandés et accordés (i). Grand nombre d'empereurs^ de rois et d'autres princes ont été amenés de cette manière à des pactes onéreux ou à des concessions désastreuses^ qui leur firent perdre l'autorité suprême sur des vassaux, des villes considérables, ou même sur des provinces entières. La plupart des villes libres du moyen âge n'ont du leurs privilèges qu'à des secours d'argent fournis dans les cas d'urgence aux rois et aux empereurs, secours pour lesquels elles obtinrent tantôt la juridiction civile et criminelle , tantôt l'exemption d'un tribunal supérieur, tantôt même des domaines et des droits régaliens , qui les aidèrent ensuite à conquérir la souveraineté complète. C'est ainsi encore que de simples vassaux s'affranchirent soit du lien féodal, soit du service militaire, et s'élevèrent au rang de princes souverains, auquel ils ne seraient jamais parvenus sans l'embarras où se trouvaient leurs maîtres. Or, si de pareilles libertés sont utiles à ceux qui les obtiennent, nécessairement

(i) Voyez sur ce point Machiaç>el , du. Prince, ch. xvi ; et par rapport au duché de Wurtemberg en particulier, Moeser, Bejtràgc zum Staats und Fôlkerrecht.

aussi elles sont nuisibles à ceux qui les accordent^ puisqu'ils perdent évidemment tous les droits que les autres ont gagnés.

Mais le poids d'une masse énorme de dettes devient encore plus funeste pour les princes s'ils tentent d'y remédier par la force et sans le libre consentement de leurs sujets^ car cette force leur manque quelquefois, surtout quand ils se trouvent engagés dans une guerre extérieure. En pareil cas on a besoin d'opposer les troupes à l'ennemi, etl'on ne peut guère en envoyer d'autres pour lever des contributions. D'ailleurs la violence n'est nulle part moins efficace que pour se procurer de l'argent^ toujours elle demeure insuffisante et ne produit les sommes nécessaires ni en totalité, ni à temps opportun. Le numéraire n'appartient à aucun lieu, à aucune patrie spéciale* il fuit devant la contrainte et se cache devant les soldats • la confiance seule et des avantages réciproques peuvent le faire sortir de ses réduits, et l'expérience prouve que les emprunts et les tributs forcés ne donnent jamais que de cbétifs résultats.Des impôtsarbitraires et excessifs,quels qu'ils soient,trouvent leurs limites dans la force des choses et dans l'impuissance des contribuables. Pour les contributions indirectes, chacun peut s'y soustraire, en n'usant pas de l'objet imposé j et si l'on veut établir des contributions directes, chacun déclarera sa fortune ou ses revenus moindres qu'ils ne le sont* s'efforcera de les dérober à la connaissance des percepteurs, et de s'exemplcr par tous les moyens pos-

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sibles(i). En outre, la force qu'il faut mettre en œuvre pour lever des contributions arbitraires est elle-même très-dispendieuse; elle déconsidère le souverain^ de'truit dans le cœur des sujets cet attachement volontaire qui est la source de tous les sacrifices géne'reux, et peut enfin , comme l'histoire le prouve, provoquer même une re'sistance violente , qui expose le prince au danger de perdre son pays et sa couronne, ou du moins de consentir à des transactions onéreuses, et de voir pour toujours son autorité restreinte.

Que si malgré tout cela plusieurs écrivains politiques ont osé avancer qu'une masse énorme de dettes augmente la puissance des princes : cette étrange doctrine ne s'explique que parla disposition naturelle des hommes à justifier des fautes commises par de faux raisonnemens, et à recourir au sophisme pour se tranquilliser sur une situation dangereuse et embarrassante.Gar de pareilles doctrines n'ont été inventées que dansles royaumes où l'on était déjà surchargé de dettes et où il s'agissait d'en contracter encore de nou* velles(2). Ainsi, par exemple, on disait que, moyen-

Ci) P^of. t. II, ch. xxxvii, p. 4iB.

(2) Yoyez par exemple les lettres sur l^emprunt et 1* impôt , adresse'es à M'*^'*^'^, par M. Rilliet de Saussure , citoyen de Genève, 1779, ouvrage où l'on prône l'augmentation indéfinie des dettes publiques comme le chef-d'œuvre de la politique. La même maxime est prêche'e par Pinto, Essajr on crédit, p. 9 et seqq. ; Hope, Lettres on crédit, p. 19

nant une telle dette^ les créanciers seraient plus dans la dépendance du prince^ et s'intéresseraient davantage à sa conservation ; qu'il fallait prendre les hommes par leur intérêt j que l'argent confie' était un lien de plus^ et, pour ainsi dire^ un gage de fidélité j etc. Mais d'abord ce n'est pas seulement un calcul ignoble, mais encore un calcul faux que de vouloir s'attacher les hommes uniquement par la crainte de perdre leur propriété ; car, dans des circonstances données, cette crainte peut produire un effet diamétralement contraii^e. En général, il n'est déjà pas très-convenable à l'honneur du prince de figurer comme le débiteur de ses sujets j la nature des choses demanderait plutôt le rapport inverse; car un souverain riche est plus nécessaire et plus utile au peuple qu'un souverain pauvre; et, dans l'opinion publique, le créancier est placé plus haut que le débiteur. Sans doute lorsqu'un prince a des dettes, la justice autant Jque la politique lui commandent d'en payer le capital ou les intérêts avec une bonne foi religieuse, aiin de justifier la confiance des préteurs et de se la ménager pour l'avenir; alors les créanciers ont réellement un motif de plus pour être attachés à leur prince. Nous conviendrons même que des dettes modiques et nullement onéreuses, celles qu'on peut rem-

et seqq. — D'un autre côté, M. Necker a fait sur ce sujet des réflexions très-judicieuses dans son administration des finances de la France, t. II, p. 877 et suiv.

bourser à tout moment, ou dont le capital est employé à des ëtablissemens utiles et productifs, comme à des banques, des caisses d'assurance, de pensions ou d'épargnes, ne nuisent ni à la considération ni à la puissance d'un prince, et peuvent même former un nouveau lien entre lui et ses sujets. Mais le poids d'une dette trop forte réduit le souverain le plus absolu à une dépendance pénible et lui fait plutôt des ennemis que des amis. Car d'abord tous ses sujets ne sont pas ses créanciers, et même l'intérêt de ceux qui le sont, loin d'être toujours identique avec le sien, lui est trèssouvent opposé. La nation se trouve, pour ainsi dire, divisée en deux partis, les créanciers et ceux qui ne le sont pas. Or, les derniers ne supportent qu'avec répugnance tant de nouvelles charges qui leur sont imposées uniquement pour que les premiers toucbent exactement leurs rentes, et sans qu'il en résulte d'ailleurs aucun avantage visible pour le pays. Il faut même avouer que leurs plaintes à cet égard ne sont pas tout-à-fait injustes. Ainsi donc, quand les choses en sont venues jusqu'à un certain point, l'honneur du prince, qui repose sur l'accomphssement religieux de ses promesses, peut-être même le changement du maître, deviendra indifférent aux contribuables, pourvu qu'ils puissent espérer un soulagement dans les taxes. Toute guerre leur sera odieuse, parce qu'ils n'y verront qu'une occasion de les accabler de nouveaux impôts • ils la soutiendront mollement ou ne la soutiendront pas du tout, et

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lui préféreront même la paix la plus honteuse^ dans le seul espoir d'être libëre's de quelques charges extraordinaires. Pour ce qui est de rattachement des créanciers que l'on fait tant valoir: non-seulement il est purement égoïste et ne remplace point la bonne volonté qui part du cœur ; mais le dévoûment même le plus sincère se trouve affaibli et contrebalancé par je ne sais quel mélange de crainte et parla collision avec l'intérêt personnel. D'abord, les créanciers ne se croient obligés à aucune reconnaissance envers le prince pour le paiement régulier des intérêts de leurs créances, parce qu'ils le considèrent avec raison comme une dette; et du moment que leur capital se trouvera en danger, ils ne songeront qu'à leur argent et nullement à l'intérêt du souverain. Alors leur zèle se change en tiédeur; d'amis qu'ils étaient, ils deviennent des ennemis, et toute révolution politique leur sera indifférente,, quelquefois même agréable, pourvu que l'usurpateur reconnaisse la dette et promette d'en servir exactement les rentes. Eux aussi détesteront toute guerre, quelque honorable et nécessaire qu'elle puisse être, et chercheront à l'empêcher, parce qu'elle compromet la régularité des paiemens et la sûreté des créances. En revanche, ils appelleront à grands cris la paix, même la plus intempestive et la plus onéreuse, uniquement pour que leurs effets reprennent de la valeur. Que si, de plus, de tels créanciers remplissent de hautes fonctions dans l'Etat; s'ils sont placés dans le conseil

du roi^ ou si leurs clameurs influent seulement sur Topinion publique, ils peuvent faire beaucoup de mal^ car la multitude ne voit jamais d'assez haut ni d'assez loin pour comprendre que la sûreté, rhonneur et la fortune du prince de'pendent de guerres heureuses et de traites avantageux, et que la bonne existence du souverain est, à son tour, l'unique sauve-garde de tous les intérêts particuliers. Chacun préjugera de l'issue d'après ses lumières particulières j le plus grand nombre préférera le certain à l'incertain, et cherchera à se sauver du péril le mieux possible. Sans doute les créanciers ne peuvent pas poursuivre devant les tribunaux leur débiteur souverain, mais ils le contraignent parla force même des choses. Dès qu'ils ont conçti quelques inquiétudes, ils s'empressent de vendre les obligations du prince au-dessous de leur valeur, ce qui non-seulement le déconsidère (i), mais

(i) On ne remarque pas assez combien les nouveaux principes politiques altèrent jusqu'aux notions les plus communes de l'honneur. Quel particulier ne se croirait pas de'shonoré, si l'on offrait publiquement ses billets et ses obligations pour la moitié' ou pour le tiers de leur valeur nominale? Et c'est ce que les souverains regardent avec indifférence, eux dont les effets devraient plutôt se vendre au-dessus du pair, parce que la solidité' notoire du débiteur facilite infiniment leur transmission, et leur donne pour ainsi dire l'avantage d'une monnaie courante ; mais depuis que les effets royaux s'appellent dettes de l'État, nul ne se croit plus intéressé à l'honneur de cet être imaginaire. TOME III. 18

lui porte encore un pre'judice réel^ en lui ôtant la confiance et en le livrant aux usuriers qui bientôt rendront le mal presque irre'médiable. On aurait peine à croire à quelles conditions ruineuses les plus puissans monarques sont forcés de souscrire^ lorsque le crédit est perdu et que l'anxiété se répand parmi les créanciers. Des Juifs et des usuriers imposent des lois aux souverains, et l'on voit encore ici se reproduire cet ordre éternel des choses, qui assigne l'empire au plus puissant et la dépendance à celui qui est dans le besoin. Du moment que les anciennes obligations se vendent publiquement au-dessous de leur valeur nominale, il n'est plus question d'emprunter les sommes nécessaires à un intérêt modique. Tous les achats deviennent difficiles ou impraticables, parce que le vendeur ne peut compter sur l'exactitude du paiement 5 souvent il faut s'engager à servir des intérêts exorbitans, et promettre jusqu'au double du capital reçu, pour satisfaire aux besoins les plus urgens^ d'où il résulte en peu de temps un tel accroissement de dettes, qu'une guerre, par exemple, coûté peut-être le double ou le triple de ce qu'elle eût coûté avec des finances bien réglées, et que finalement il ne reste, pour ainsi dire, plus de remède. Alors l'on voit pour l'ordinaire les mesures les plus désastreuses se succéder avec rapidité, pourvu qu'elles présentent une apparence de salut • des traités de paix intempestifs et onéreux, qui sont les précurseurs d'une ruine totale; la dissipation des do-

ïnaines à vil prix, qui, tout en ne produisant que peu de ressources, rompt tous les liens et laisse le pouvoir sans base et sans racines ; des concessions et des privilèges funestes j ou enfin jusqu'à la convocation d'assemble'es représentatives et à rétablissement de constitutions qui changent le souverain en simple fonctionnaire de ses sujets, et peuvent même lui faire perdre le trône et la vie. En dépit de tous les sophismes, il est donc certain qu'un prince affranchi de dettes sera toujours plus fort et plus indépendant que celui qui en est accablé. Certes, l'exemple de la France a prouvé surabondamment que ces dettes ne sont rien moins que propres à consolider l'autorité royale. Le délabrement ou tout au moins l'embarras des finances, fut le prétexte par lequel on décida Louis XVI à convoquer les Etats-Généraux au milieu d'une effervescence générale d'idées révolutionnaires* et les nombreux rentiers de la ville de Paris ont été les premiers à abandonner la cause du roi et à se rallier autour de cette assemblée usurpatrice ou des factions qui la dominaient , uniquement parce qu'on leur promettait la garantie de leurs créances, quoique cet espoir ait fini par être cruellement déçu. L'Angleterre même, loin de faire une exception à cette règle, confirme encore le danger des dettes exorbitantes. Si ce royaume est puissant et florissant, certes ce n'est pas à cause de sa dette, mais c'est malgré sa dette , par sa position insulaire, par le patriotisme et la richesse de ses habitans, et surtout

'i^G RESTAURATION

depuis un siècle par Tinfluence de trois règnes longs^ justes et heureux. Toute Fhistoire prouve, au contraire^ que l'autorité des rois d'Angleterre a été considérablement affaiblie par Ténorraité de leurs dettes et par les taxes qu'elles ont rendues nécessaires. Ce n'est point par des constitutions, mais c'est par un impérieux besoin d'argent que les rois de la Grande - Bretagne sont tombés dans une si grande dépendance du parlement et des caprices du peuple, qu'on ne sait bientôt plus s'il faut compter ce pays parmi les royaumes ou parmi les républiques. D'après son origine et son histoire, il est une monarchie ; d'après l'état actuel des choses, il est plutôt une république. Cet étrange rapport, et particulièrement le manque de revenus personnels, qui étaient autrefois très-considérables, placent les rois d'Angleterre dans une position équivoque et forcée, qui, malgré les dehors brillans de puissance et de splendeur, ne saurait échapper à un observateur attentif. Mais si jamais, par une de ces révolutions commerciales que le temps amène tôt ou tard, la source de la prospérité de ce pays vient à tarir, ou seulement à couler avec moins d'abondance ; s'il arrive un temps où les passions et les partis de l'intérieur ne puissent plus être détournés contre l'étranger ; s'il advient que le roi et le ministère soient personnellement impopulaires; si enfin la nation cesse de vouloir ou de pouvoir accorder des taxes aussi immenses : nous verrons ce royaume, aujourd'hui si

florissant^ tomber dans une crise terrible^ qui s'annonce de'jà par plus d'un symptôme alarmant^ et dont il ne pourra sortir que par une longue et sévère e'conomie dans les diverses branches de l'administration publique.

Par toutes ces raisons on ne saurait assez recommander une sage économie à tous les rois et princes qui veulent maintenir leur trône. Elle est la base et l'appui de l'indépendance, la première condition pour en jouir paisiblement, pour l'assurer et pour lui donner encore plus d'extension. Mais qu'esl-ce maintenant que cette économie des princes , qu'on appelle mal à propos économie politique. Pour résoudre cette question, nous pouvons nous passer de ces nombreux caméralistes modernes, de ces soi-disant financiers, dont les fastueuses opérations se réduisent à entasser, soit ouvertement^ soit sous des formes déguisées, dettes sur dettes^ sauf à charger la postérité du soin de les payer, ou plutôt de supporter la banqueroute ; à extorquer de nouveaux impôts des sujets; à dissiper d'avance des capitaux et des revenus ; à refuser des paiemens obligatoires, aies différer ou à les réduire de leur autorité privée^ ressources illusoires qui loin d'attaquer le mal dans sa racine l'augmentent encore et finissent par le rendre irrémédiable. L'économie des rois, comme celle des particuliers, consiste dans la sobriété des besoins et dans le sage emploi des moyens; elle se compose de la conservation intacte et de l'exploitation avantageuse des

ayS RESTAURATION

capitaux de toutes sortes^ de Faugmenlation des revenus annuels par des voies licites et insensibles^ de la réduction des dépenses^ et enfin d'une comptabilité régulière^ moyennant laquelle on demeure toujours instruit de l'état de ses affaires, et qui suggère encore des vues d'amélioration. Voilà toute la science financière, la seule véritable, la seule qui atteigne le but qu'on se propose et qui, dans Fadministration d'une fortune royale, peut produire des résultats incalculables, sans nuire aucunement à la dignité du souverain ni à l'exactitude de son service. D'abord, le fonds capital, sous lequel nous comprenons tous les domaines et autres propriétés foncières, les bâtimens, les redevances territoriales, les établissemens lucratifs, les titres de créances, les provisions en nature, les effets mobiliers, l'argent comptant , etc. , non-seulement ne doit pas être entamé, mais il doit être soigneusement administré et augmenté autant que possible. De plus, il convient, sous tous les rapports, de ne pas trop dénaturer ces divers capitaux, mais d'en posséder toujours de toutes sortes tant mobiliers qu'immobiliers j car, comme l'injustice et le malbeur ne sont jamais universels, une fortune ainsi partagée est la plus solide de toutes et ne peut ni être dissipée, ni ravie ou perdue en totalité. Enfin, il faut aussi en avoir une partie sans cesse disponible, soit en numéraire, soit en effets faciles à réaliser, afin de se ménager un fonds de réserve pour les cas de nécessité, et de pou voir ainsi supporter aube-

soin quelque retard dans la rentrée de ses revenus, et d'être à même de faire des avances considérables pour des entreprises utiles. U augnientcCtion des revenus demande avant tout qu'on fasse fructifier les capitaux. Or, il n'est certainement ni royaume ni principauté où, sans charger aucunement les sujets, on ne puisse, avec un peu de soin et d'intelligence, rendre les sources des revenus ordinaires beaucoup plus abondantes;. Qui empêche les princes d'augmenter le produit de leurs domaines par une administration plus attentive et plus économique? de hausser graduellement les baux à ferme ou autres redevances à l'époque du renouvellement des contrats? de vendre les productions naturelles à un meilleur prix, ou, ce qui revient au même, de les employer à leur propre consommation et à celle de leurs divers établissemens? de retirer un plus grand profit de Ja chasse, de la pèche, des forêts, etc., autant de moyens licites et faciles, qui, tous ensemble, produiraient déjà des ressources considérables? Un autre vaste champ de nobles améUorations s'ouvre dans l'exploitation des droits régaliens, parce que, sous une administration juste et sage, ces grands établissemens d'industrie ou de commerce sont également utiles et au prince et à ses sujets. Rien n'empêche de donner plus d'extension aux anciens droits régaliens, et d'en créer même de nouveaux, sans troubler personne ni dans sa propriété ni dans son industrie. Les droits de routes et des ponts, les péa-

ges de tout genre^ les postes, etc. ^ sont ordinairement plus productifs à proportion que le tarif en est plus modique, qu'on s'abstient de mesures coëicitives, de formalités odieuses et vexatoires^ et que ces établissemens procurent au public un avantage et un secours réel. L'amour du bien^ l'intention loyale d'être utile^ trouve sa récompense dans des services réciproques. Quiconque dans ses entreprises industrielles ne songe pas uniquement à soimême, mais aussi aux autres, fait le profit le plus assuré et le plus considérable. Les mines existantes sont susceptibles d'une meilleure exploitation ; on peut même en découvrir de nouvelles, et y joindre la fabrication des monnaies^, qui^ exercée avec bonne foi et avec l'attention de donner aux espèces des formes et des divisions commodes^ sera toujours une branche importante de revenus^ et pourra même donner du relief au souverain jusque dans des pays étrangers. Emettre du papier monnaie^ sans qu'on puisse l'escompter en numéraire, ce serait au fond ne pas payer du tout , et , de plus, cette ressource injuste serait à la longue complètement illusoire (i). Mais établir avec bonne foi^ et pour le compte du souverain, une véritable banque ^ payer en grande partie avec sa parole écrite, par des assignations sur soimême, et faire valoir en attendant le numéraire

^1)^07-. t. Il, p. 346-349,

qui est en circulation ou stérilement enfoui dans les caisses publiques, c'est une ressource non-seulement permise, mais aisément praticable, et, de plus, très-lucrative. Si, d'une part, le prix trop élevé de quelques productions naturelles ou d'objets manufacturés, comme celui du sel, de la poudre à canon, du tabac, vendus au nom du prince, est préjudiciable à ses intérêts, parce qu'il diminue la consommation et provoque la fraude et la contrebande : d'un autre côté, il n'est pas nécessaire non plus que ce prix soit trop bas ni partout le même, et rien ne s'oppose à ce qu'il varie selon les localités, et soit haussé selon les circonstances. Se faire payer la moindre assistance judiciaire, la moindre faveur accordée à ses sujets, ce serait, à la vérité, une chose ignoble et peu convenable à la dignité d'un prince,* mais permettre ou allouer à ses employés certaines taxes, certains émolumens modiques, pour les services qu'ils ren-^ dent aux particuliers, c'est non-seulement un usage légitime, mais utile au bien du service, ainsi qu'à l'intérêt des parties, et enfin une ressource indirecte pour le souverain, puisqu'elle le dispense de beaucoup de frais et surtout de la nécessité d'aug-? menter les salaires de ses serviteurs (i). Faut-il encore, après tout cela, des secours ou des subsides de la part du peuple : rien n'est plus facile que de les obtenir sans contrainte dès qu'on ne prétend

(i) P^of., sur tout cela, t. II,'p. 367-372.

pas les recevoir sans aucune compensation^ mai* que l'on offre en revanche quelque léger service , quelque avantage réciproque. Pauvres financiers que ceux qui ne savent autre chose qu'extorquer aux peuples leur argent par des vexations qui d'ailleurs ne produisent jamais que de minces résultats^ tandis qu'il serait bien plus aisé de se le faire apporter à grands flots par les contribuables, et de mériter encore leur reconnaissance et leur affec» tionî Quels sont, dans la vie privée, les spécula^, teurs qui font la plus grande fortune et rendent, pour ainsi dire, les nations tributaires? ne sont-ce pas toujours ceux dont les entreprises sont utiles et agréables au public, et tendent à satisfaire quelque besoin général, quelque passion dominante ? Puisque les hommes donnent leur temps, leur travail, leur sang et quelquefois leur vie pour de Targent, pourquoi ne donneraient-ils pas aussi leur argent pour d'autres avantages? par exemple, pour un bénéfice à venir, pour des honneurs et des distinctions, pour un plus haut degré de puissance et de liberté, ou seulement enfin pour les agrémens et les commodités de la vie. Or, tout prince dispose d'une, multitude de moyens pour satisfaire, sous ces divers rapports, les vœux de ses sujets, et de faire ainsi affluer leur argent dans son trésor. De plus, pour lever ces sortes d'impôts il n'est pas même nécessaire d'assembler des Etats provinciaux ou de modernes représentans nationaux, ni d'obtenir l'adhésion collective du peuple, car ils prennent la nature

DE LA SCIENCE POLITIQUE. :i83

d'un pacte^ et le consentement des contribuables est bien plus réel et plus explicite, lorsqu'il se donne, non pas spulement par la majorité des principaux personnages du royaume^ mais par le fait de chaque individu, et qu'il se renouvelle à chaque nouveau paiement. Au reste, dans les cas de ne'cessité , toutes les bourses s'ouvrent pour atteindre une bonne fin, et pour seconder un prince loyal, et d'ailleurs régie' dans ses finances ', de sorte qu'il est bien moins difïicile qu'on ne le croit, d'augmenter les revenus des souverains par des voies légitimes, et de trouver, même dans la fortune particulière des sujets^ une ressource intarissable.

Quant à la diminution des dépenses, sans laquelle toute augmentation des revenus serait inutile, on doit d'abord, ne réduire que celles qui dépendent de la volonté libre du prince, et nullement celles qui sont obligatoires^ car de5 réformes de ce dernier genre, comme, par exemple, la réduction arbitraire des capitaux ou des intérêts formellement promis, dépouilleraient les autres de ce qui leur appartient j ce serait une injustice, et non pas une de ces véritables économies qui com-? mandent le respect, inspirent la confiance et procurent de nouvelles ressources. Ensuite, c'est une règle capitale de restreindre particulièrement les dépenses de tous les jours et de tous les ans, afin qu'on puisse être d'autant plus magnifique et plus généreux dans celles qui ne se présentent qu'une

seule fois (i). A la ve'rile'^ il faut qu'un souverain^ quelque riche qu'il soit, sache encore se modérer dans ses passions^ car comme celles-ci sont illimitées et que les ressources ne le sont pas, tous les trésors du monde ne suffiraient pas à tant de désirs désordonnés j mais^ à cet effet, il n'est point nécessaire d'introduire une ignoble parcimonie, ni de supprimer, par exemple, ou de réformer outre mesure l'éclat et la splendeur convenable de sa maison et de sa cour. Tout ce qu'il faut, c'est qu'un prince mette des bornes à sa propre prodigalité et à celles des personnes qui l'entourent (2). En second lieu, il importe surtout de combattre cette passion ruineuse que je serais tenté d'appeler le luxe de gouvernement, et qui est, en grande partie, l'effet des nouveaux principes politiques. Ré-

( i) Le célèbre Bacon donnait déjà cette règle d'économie : « Caute admoduni inchoandi sunt sumptus , qui semel in- » clioati permansuri sunt ; se d in sumptibus qui non facile « redeunt , splendidiorem et magnificentiorem esse li- V ceat. »

(2) Voici comment le landgrave Philippe de Hesse exhortait ses quatre fils dans son testament : « C'est aussi notre » loyal conseil et notre ordonnance paternelle , qu'ils soient « économes et non pas trop magnifiques, soit en bâtimens, » jeux, vêtemens, banquets et pensions démesurées, ou » autres choses ; mais qu'ils réfléchissent que par là d'au- » très seigneurs se sont vus dans la dure nécessité de faire » de grandes dettes, et de remettre leurs domaines aux » Etats du pays, ou même de les vendre. »

former une domesticité trop nombreuse avec laquelle on est^ pour Tordinaire^ mal servi j réduire le nombre excessif de troupes réglées, qui sont inutiles en temps de paix et insuffisantes en temps de guerre; diminuer celui des employés civils et administratifs, dont la moitié suffirait peut-être dans divers Etats modernes, et dont on pourrait même supprimer des branches entières ; se tenir en garde contre des libéralités irréfléchies, telles que des pensions, des augmentations d'appointemens, des sinécures, etc. , afin que le vrai mérite et le travail extraordinaire puissent d'autant mieux être récompensés y se modérer même dans Tétabhssement de ces institutions brillantes et utiles en apparence, mais qui flattent bien plus la vanité qu'elles ne sont nécessaires pour le bien public, attendu qu'elles se forment et s'administrent tout aussi bien, et même mieux, par des fondations et des associations particulières y réprimer avec sévérité la dilapidation dans les petits articles, qui, pris en détail, semblent peu de chose, mais dont la totalité coûte des sommes immenses : c'est sur de tels objets et d'autres semblables qu'on peut faire les plus grandes épargnes, et alors il restera toujours assez d'argent pour les choses importantes et nécessaires. Pourvu que l'on parte une fois de Tesprit d'économie, tout ira de soi-même, et l'on sera étonné de voir non-seulement que bien des dépenses pourraient disparaître, sans que le service du prince ou le bien public en souffrît le moins du

286 Hestauration

inonde (i), mais encore qu'en les supprimant^ l'un et l'autre n'en iraient que mieux.

Pour ce qui concerne enfin la comptabilité, il n'est point nécessaire qu'elle soit constamment à jour, au point que l'état de situation puisse étte rigoureusement connu à chaque instant. On n'a pas non plus besoin de dresser de fastueux tableaux, qui enflent l'orgueil sans suggérer aucune vue utile,, ni d'exiger que tous les comptes soient rendus dans une forme analytique , systématique et uniforme, malgré Isi diversité des objets. Ces prétendus perfectionnemens ne contribuent en rien à la véritable économie; au contraire, ils ne font que coûter beaucoup de temps, de grands frais, et nécessiter de nombreux employés, de sorte que, pour l'ordinaire, ces travaux arrivent trop tard, et

(i) Les grandes re'f ormes ne peuvent être ordonne'es que par le souverain ; quant aux petites , aucun ministre ne saurait les effectuer seul , parce qu'il n'est pas assez instruit de tous les détails. Le moyen le plus simple et le plus court d'introduire une économie générale , serait de charger chaque comptable particulier, qui pour l'ordinaire connaît mieux que personne la chose confiée à ses soins, et sait distinguer le nécessaire du superflu , de présenter un plan sur les moyens d'améliorations et les économies à faire dans la branche qu'il administre , et de lui offrir un avantage proportionné au résultat ; d'examiner ensuite les propositions spéciales , d'approuver celles que l'on eût trouvées bonnes et d'en ordonner l'exécution. A l'instant même on verrait l'aboudance renaître partout.

qu'on sacrifie le fond à la forme et l'argent même aux comptes. Tout ce que le bon ordre demande, c'est qu'on puisse voir dans chaque branche spéciale si les affaires sont dans un état de prospérité ou de décadence, et connaître à la fin de l'année le montant des recettes et des dépenses réelles, afin d'éveiller sans cesse l'attention, de prévenir le désordre et la nonchalance, d'ordonner les réformes nécessaires, et d'employer l'excédant des revenus, soit à payer des dettes, soit à acquérir de nouveaux biens ou à faire d'autres placemens avantageux, et à se former ainsi de nouvelles ressources (i). Notre siècle, écrivassier et calculateur, sacrifie encore ici le principal à l'accessoire, la réalité à l'apparence j il sait dresser des comptes, mais il ne sait ni produire ni ménager l'argent, et l'expérience prouve que les Etats qui en imposent le plus par le faste des tableaux et l'appareil des contrôles, loin d'être les plus riches et les plus prospères, sont

(i) Le landgrave Guillaume de Hesse, l'aîne', exhortait par testament son fils Maurice « à être bon ménager ; à re- » garder lui-même à ses affaires , et à ne pas se rapporter » uniquement à d'autres ; mais , ePu contraire , à ne pas avoir » honte de revoir lui-même le compte de semaine du me'- » nage, particulièrement celui du secre'taire de la chambre » sur rimpôt des boissons, sur les caves et la cuisine, afin » de juger par lui-même s'il est bon ou mauvais économe, » et s'il ne dépense pas au-delà de ses recettes. » Voyez Reinkingk , VoUce biblique, p. 249. Quelle simplicité patriarcale î

a88 RESTAURATION

ordinairement dans un état de ^êne et d'embarras.

Que si enfin des guerres ou d'autres catastrophes publiques nécessitent des dépenses extraordinaires qui ne puissent être couvertes par les revenus annuels, il faut bien alors se procurer aussi des ressources extraordinaires. A cet effet le meilleur moyen consiste non pas à vendre les domaines, mais à réaliser des capitaux disponibles et les productions naturelles entassées dans les magasins | ou enfin à emprunter les sommes indispensables , soit dans le pays, soit à l'étranger, sauf à se ménager en même temps) soit par l'augmentation des revenus, soit par la réforme de quelques dépenses superflues, des sommes assez considérables pour être en état non-seulement de servir les intérêts avec exactitude, mais encore d'amortir ou de rembourser successivement le capital de la dette. D'ailleurs, en pareil cas, et pour une telle fin, il n'est pas du tout difficile à un prince d'obtenir des subventions volontaires de la part de ses sujets. Ce système est le seul qui maintienne sans cesse l'ordre dans les finances et l'équilibre entre les recettes et les dépenses, quelle que soit d'ailleurs l'intensité des efforts et des sacrifices qu'on ait été obligé de faire.

C'est de ce petit nombre de principes simples, et que nous ne pouvons ici développer plus amplement, que se compose toute la science financière. Elle est facile par sa nature, mais difficile

par les obstacles qu'elle rencontre dans la volonté des hommes. Elle blesse l'amour propre^ elle exige de la réflexion, des efïorts^ des privations ; et ceux qui en auraient le plus besoin^ sont les derniers à s'y résoudre. Aucun ministre des finances, à moins d'être soutenu par la volonté ferme du prince^ ne peut l'introduire^ parce qu'il ne se ferait que des ennemis^ qui, sous mille prétextes divers, chercheraient à entraver ses desseins^ à en empêcher l'exécution, à les critiquer et à les rendre suspects, soit au public, soit au prince lui-même. Car la prodigalité profite à beaucoup de monde, au lieu que l'économie n'est utile qu'au souverain et à la masse du peuple, dont la voix ne se fait jamais entendre. Cependant , elle est l'unique moyen de conserver la puissance et de pouvoir être généreux à la longue. Nous osons même soutenir qu'il n'est pas de délabrement de finances tellement désespéré, qu'on ne puisse y remédier, pas de gouffre fiscal si profond qui ne puisse être comblé en peu de temps par une meilleure exploitation des capitaux, par l'augmentation des revenus et la réduction des dépenses ^ et telles sont les bénédictions attachées au bon ordre et aux réformes salutaires, que l'abondance et la prospérité reviennent aussi promptement à la suite d'une bonne administration , que l'embarras et la pénurie à la suite de la prodigaliti».