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refroidisse à la longue (i). Il ne sera pas hors de propos de remarquer ici combien on a péché de nos jours contre cette règle. Depuis trente ou quarante ans, le nombre des employés a été doublé et triplé dans tousles Etats de l'Europe^peut-être même quintuplé dans plusieurs. Une cause première de cette augmentation progressive est sans doute dans le cœur de Fhomme, dans cette disposition générale pour le luxe et la vanité^ qui porte les souverains, comme les simples particuliers, à vouloir toujours briller davantage, à rivaliser avec de plus grands, de plus riches, et à se rendre le travail plus commode. Ce penchant est même d'autant plus irrésistible que, pour l'ordinaire, tous ceux qui entourent le prince contribuent à l'alimenter, puisque, sous toutes sortes de prétextes, ils lui conseillent de créer de nouvelles places, soit pour s'épargner des peines à eux-mêmes, soit pour procurer à leurs enfans, leur parens et leurs amis, des emplois et des traitemens. Toutefois, cette raison seule ne mènerait encore pas trop loin et ne

(i) Dans son testament mémorable de l'an 1664, le duc Eberhard de Wurtemberg ordonnait à son successeur, « de ne pas se charger d'une surabondance de serviteurs , » mais d'en réduire le nombre autant que possible, et » d'apporter tous ses soins à chercher des serviteurs pieux, » exemplaires, fidèles, intelhgens, loyaux et bien qualifiés.» V'of. Moeser, Bextraege zum S tuais und Voelheirecht, t. II, p. 746.

produirait qu'une augmentation lente et insensible. La cause principale de la multiplication prodigieuse et effrayante des employés est uniquement dans la fausseté des nouveaux principes politi(|ues^ d'abord^ dans l'idée extravagante d'après laquelle on voulait imposer aux souverains l'obligation de tout gouverner^ de se mêler de tout , de surveiller <>u de diriger eux-mêmes l'agriculture, le commerce^ les arts, l'éducation publique et particulière- de soigner les malades, les pauvres et jusqu'aux intérêts de chaque ville et de chaque village j ce qui, joint aux nombreuses armées et à la perception de tant de nouveaux impôts, nécessite une foule immense de fonctionnaires et de commis, dont on n'avait nul besoin autrefois. A cela vint se joindre encore la fausse doctrine de la division des pouvoirs^ système de morcellement emprunté aux ateliers d'une fabrique, et qu'on a poussé, même dans les plus petites affaires, jusqu'à l'absurde et au ridicule ; de sorte que nul homme ne pouvait plus s'occuper de deux choses, ni à la fois ni successivement, mais qu'on s'imaginait^ au contraire, que, puisque les parties d'un tout, ou les diverses fonctions indispensables pour achever une seule et même besogne, peuvent s'analyser et se disséquer à l'infini, il fallait établir aussi pour chacune de ces fonctions autant de personnes ou d'autorités diverses. Les frais immenses qu'exige ce nombre exorbitant d'employés en sont peut-être encore le moindre mal. Des inconvéniens bien plus

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graves en résultent et pour le service da prince et pour la liberté privée des sujets. Car d'abord^ ainsi que nous Favons déjà remarqué, le souverain en sera plus mal servi^ non-seulement parce que chacun de ces employés se fie sur les autres, et que nul ne répond de Fensemble, mais encore parce que, moyennant cette division, presque toutes les affaires passent nécessairement par une multitude de bureaux, et souvent même par plusieurs ministères , ce qui en arrête la marche , et de plus provoque une lutte funeste de vues contradictoires et de conflits d'autorité. D'ailleurs, cette division étouffe tout zèle, tout dévoiiment , parce que, avec une influence aussi minime et partagée avec tant d'autres, on n'est jamais encouragé par l'espoir d'amener un projet important à bonne fin. Les employés subalternes n'étant pas suffisamment occupés par le service du prince, s'en dédommagent d'une autre manière^ tourmentés par je ne sais quelle soif de domination, ils cherchent, sous divers prétextes, à s'immiscer dans des choses qui ne les regardent pas et à entraver les sujets dans l'exercice de leur liberté légitime; ou bien ils se livrent, outre leurs fonctions, à des affaires particulières , deviennent indifïérens pour celles de leur maître, et finissent toujours par y préférer leur propre intérêt. De plus, le trop grand nombre d'employés les fait tomber dans la déconsidération et leur ôte cet honneur qui ne peut reposer que sur la distinction et sur une certaine participation ix la. puis-

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sance du souverain j enfin ^ pour ce qui concerne la dissection machinale de toutes les affaires, elle comprime toute vue grande et vaste et ce coup d'oeil sur Fensemble^ sans lequel on n'est jamais un véritable homme d'état. L'esprit se rétrécira infailliblement, car, en ne faisant jamais que la même chose ou une partie de la même chose, on est, pour ainsi dire, forcé de ne la regarder que sous un seul point de vue, l'on finit par devenir incapable de l'envisager sous ses divers rapports, et de subordonner les considérations secondaires à celles du premier ordre. Par toutes ces raisons, il demeure constant que la réduction des fonctionnaires au plus petit nombre possible est une des mlssures les plus salutaires, non-seulement pour les finances, mais encore pour le service du prince et pour ranimer sans cesse le zèle et le dévoûment des employés eux-mêmes.

Une seconde maxime non moins importante est celle de ne choisir pour les premières places que des personnes du pajs, des hommes notables et ayant une certaine fortune. Ce n'est pas à dire que cette règle doive être rigoureusement suivie sans qu'on puisse s'en écarter dans aucun cas. Nous sommes loin de soutenir que les vertus et les capacités ne se rencontrent que parmi les personnes riches ou de haute naissance, et nous ne conseillerions même jamais l'exclusion légale des étrangers, parce que, d'une part, cette exclusion porterait atteinte à la liberté légitime du prince, et c[ue,.

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de l'autre, elle serait préjudiciable au l^ien de l'Etat^ qui peut ne pas toujours renfermer dans son sein tous les genres de talens et de connaissances^ enfin, et généralement parlant, nous aimons la réponse que fit Annibal à ceux qui lui reprochaient de recevoir tant d'étrangers dans son armée : Quiconque battra V ennemi sei'a pour moi un Carthaginois (i). D'ailleurs il est nécessaire, même pour la liberté privée et pour la bienveillance mutuelle entre les hommes, que l'on puisse obtenir àes places et de l'avancement même hors de son pays natal , afin que le service conserve toujours le caractère d'un engagement volontaire^ et que chaque Etat, uniquementconcentré en soi-même, ne prenne pas envers tous les autres une attitude hostile. Toutefois il ne faut user de ce droit qu'avec une sage réserve, et seulement dans des cas extraordinaires. La préférence trop fréquente accordée aux étrangers, à moins qu'elle ne soit justifiée par une utilité manifeste, est une défaveur, une sorte de désaffection témoignée aux indigènes, à qui on doit pourtant davantage, puisqu'ils sont les pre-

( I ) Qui hostem feriet, is mihi Carthaginensis erit. — Ah î quelle maxime salutaire ne serait-ce pas aujourd'hui, par exemple, pour un roi de France, un empereur d'Autriche, etc., de dire à leur tour : « Quiconque déteste la ré- » volution et ses principes, sera pour moi un Français et » un Autrichien! » Comme ils deviendraient par cela même orts , puissans , j e dirai même invincibles I

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miers et les plus anciens amis du prince j elle blesse même leur point d'honneur, parce qu'elle suppose qu'on méconnaît ou dédaigne leurs vertus et leurs talens; et c'est pourquoi on la voit de mauvais œil dans tous les pays du monde. En ge'ïiéral^ des indigènes connus et jouissant d'une certaine fortune conviendront toujours mieux, particulièrement pour les hautes places. D'abord, ils sont, pour l'ordinaire, mieux instruits de l'état des choses, des personnes et des localités • et, pour donner des conseils dans l'administration d'un Etat, il faut, avant tout, le connaître (i). Par suite de la considération personnelle dont ils jouissent, ils trouvent une soumission plus volontaire-, on leur obéit sans répugnance, parce qu'on est déjà accoutumé à les regarder comme ses supérieurs^ et c'est pourquoi ils n'ont pas besoin de recourir à la contrainte ni aux moyens violens; au lieu que des étrangers et autres parvenus excitent partout l'envie, deviennent un objet de haine, non-seulement pour ceux qu'ils ont supplantés, mais encore pour la masse du peuple, et que la résistance qu'ils rencontrent dans la mauvaise volonté des hommes, les entraîne presque toujours et les force, en quelque sorte, à des mesures dures et despotiques. D'ailleurs, des nationaux considérables par leur position sociale et in-

(i) Adconsilium de republicâ daiidum, caput estnossc i empublicam. Cic. 2 , de Orat.

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dépendans pour leurs moyens d'existence^ ont aussi des sentimens plus nobles ; ils possèdent déjà ce que d'autres ambitionnent, et sont beaucoup moins tentés de sacrifier leurs de^^oirs à leurs intérêts. Enracinés avec leur famille dans le sol de la patrie, exposés à tous les regards^ ils sont obligés de se respecter davantage et de ménager leur réputation, parce que la mémoire de leurs crimes et de leurs fautes imprimerait à leur nom une éternelle tache, tandis qu'un inconnu et un étranger peut, au premier revers de la fortune , se retirer dans sa première obscurité, ou bien se soustraire par la fuite à la honte ou au châtiment, et aller jouir ailleurs du fruit de ses méfaits. Enfin, l'existence des premiers est plus intimement liée à celle du souverain, et cette connexion, autant que leur fortune personnelle , les rend plus propres et plus disposés à des efforts et à des sentimens désintéressés ; en cas de détresse et de malheur, on peut en espérer plus de fidélité et de persévérance ; au lieu que l'étranger qui ne cherche que son intérêt personnel dans le service du prince, l'abandonne aisément dès qu'il n'en espère plus les mêmes avantages , et ne veut, pour l'ordinaire, partager avec lui que la bonne et non pas la mauvaise fortune.

Le troisième moyen de maintenir et de ranimer sans cesse le zèle et la bonne volonté des employés, c'est la conservation assurée de leurs places, tant quil n'existe pas de graves motifs pour les leur çter. Sans doute, comme nous l'avons prouvé ail-

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leurs (i)^ on ne peut refuser à un prince le droit de congédier ses fonctionnaires et ses serviteurs ^ sans changer la nature d'un engagement réciproquement volontaire en un esclavage mutuel y mais si l'exercice irrégulier de ce pouvoir est dur et inhumain par rapport à l'employé, il n'est pas moins préjudiciable aux intérêts du prince, et, par conséquent, impolitique. Déjà, dans la vie privée, ceux qui, par caprice ou pour des fautes trop légères, changent souvent de domestiques, en sont ordinairement plus mal servis, et se perdent de réputation. Les bons sujets ne se présentent plus pour leur service, ou bien ils le quittent à la première occasion • car le maître qui congédie trop légèrement son serviteur, en est, à son tour, congédié. Or, les mêmes inconvéniens se reproduisent dans des relations plus hautes. Des fonctionnaires sans cesse tourmentés par l'inquiétude de perdre injustement leurs places, et, par conséquent, leur honneur et leurs moyens d'existence, ne peuvent prendre aucun attachement à la personne, aucun intérêt aux affaires du prince. Une telle position les force, pour ainsi dire, à l'égoïsmej de deux choses Fune, ou bien ils seront de vils flatteurs, de funestes complaisans , unique^ment occupés à étudier tous les caprices passagers du maître, à l'aider de leurs conseils et de leur ministère pour des vices et des

(i) roj. t. II, p. 170.

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fautes dont il sera l'unique victime^ ou bien leur loyauté' succombera dans la lutte perpe'tuelle avec le soin de leur propre conservation • ils ne songeront qu'à profiter de leur pouvoir momentané pour leurs propres intérêts^ ou tout au moins à s'assurer leur avenir d'une autre manière et à tirer^ comme dit le proverbe vulgaire , les marrons du feu. Néanmoins, il serait fort impolitique de garantir légalement aux employés l'inamovibilité ou la durée viagère de leurs places, soit parce que l'on porterait ainsi atteinte à la liberté réciproque de se délier de l'engagement, et que l'on rendrait par là, dans certaines circonstances, la position du souverain insoutenable; soit parce qu'une telle loi ôterait au bienfait tout mérite et tout prix , et refroidirait le zèle et le dévoûment des fonctionnaires eux-mêmes, puisque désormais ils n'auraient plus rien à craindre, même en se livrant à l'indolence et à une coupable indifférence. Mais la maxime générale de ne pas congédier ses serviteurs sans de graves motifs, de forfaiture, d'incapacité ou de mauvaises dispositions, est noble, équitable, salutaire ; et quand même, pour cause d'infirmité et de vieillesse , de quelques manquemens, de la médiocrité des talens ou de la simple cessation de confiance réciproque, un renvoi serait devenu nécessaire : l'esprit de cbarité exige que cette mesure soit adoucie par la nomination à une place moins pénible,ou par une pension équivalente,sinQn à la totalité, du moins à une partie notable des ap-

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poinlemens^ ainsi que cela se pratique dans la plupart des Etats cb retiens.

Un quatrième moyen très-propre à nourrir et ranimer constamment la fidélité' et le zèle des employe's^, c'est leur avancement graduel d'après Tancienneté ou d'après les années de service. A la vête^ comme nous l'avons prouvé au chapi tre xxxi ( i ), cet avancement n'est pas une obligation rigoureuse pour le prince ^ ni un droit acquis aux fonctionnaires. Des circonstances graves, où l'application de la règle serait impossible ou évidemment nuisible, peuvent autoriser une exception; mais en tbèse générale, les avancemens par degrés d'ancienneté sont justes, bumains, et à tous égards utiles au service du souverain. D'abord ils procurent seuls cette connaissance étendue et détaillée des affaires , sans laquelle on n'est jamais fort dans sa partie, encore moins un véritable bomme d'Etat. Après les études générales et préliminaires, ils sont la meilleure et même l'unique école pour acquérir successivement et d'une manière insensible, les talens, l'expérience et la dextérité nécessaires; nul ne sera propre à bien remplir les premières places, et surtout à embrasser l'ensemble d'une administration, s'il n'a servi dans les emplois subalternes; sans les avancemens graduels on ne pourra jamais compter sur une suite non inter-

(l)^qr.t. II,p. 168-170.

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rompue de fonctionnaires habiles et expérimentes dans les diverses branches du gouvernement. D'ailleurs Tinterruption arbitraire de cet ordre d'avancement porte le découragement dans l'àme de tous les autres employe's ; chose bien plus préjudiciable aux intérêts du souverain^ que la promotion rapide d'un sujet plus capable ne pourrait lui être utile. Ajoutez à cela que ceux qui obtiennent ces faveurs extraordinaires en sont rarement les plus dignes (i). Rien n'est plus accablant pour un loyal serviteur que la pensée d'être condamné toute sa vie au même genre de travail et de ne jamais monter plus haut , tandis qu'il en voit tant d'autres s'élever graduellement dans les relations privées. Il faut donc ouvrir une carrière à l'employé : il faut qu'il ait l'espoir de parvenir peu à peu à un travail moins pénible ^ à un revenu plus considérable ou à une plus grande influence, à moins qu'on ne veuille voir toute vigueur de l'esprit s'éteindre , et l'apathie succéder au zèle et au dévoûment. L'avancement graduel est non-seulement un moyen simple et nullement dispendieux de reconnaître des services antérieurs, mais encore un acte de politique; et il faut ici, comme partout ailleurs, suivre la marche de la nature qui récompense la vertu et le travail par une progression continuelle de bien-être et de jouissances.

Enfin , et dans la même vue de ranimer san*

(i) yvy. t. II, p. 169.

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cesse le zèle des employés et de maintenir parmi eux ce point d'honneur que l'on ne ménage pas assez de nos jours , il faut encore d'une part des récompenses éclatantes pour un me'rite éminent^ et des châtimens prompts et exemplaires pour des pre'varications graves et manifestes. Cette règlej cependant, ne peut pas non plus être légalement prescrite, mais elle doit être tacitement adoptée pour être suivie avec discernement dans toutes les occasions. Les traitemens, les gratifications, les promotions,etc., suffisent pour encourager lafidélité ordinaire et l'accomplissement des devoirs journaliers; mais à des services extraordinaires il faut aussi des récompenses extraordinaires, afin que l'espérance soit sans cesse entretenue et que le zèle ne se refroidisse jamais , pas même dans les plus hautes places. L'homme aspire à la fortune , aux honneurs, aux distinctions; en un mot, à un accroissement perpétuel de puissance et de liberté. Il faut donc procurer ces avantages au serviteur distingué qui les a mérités par des actions glorieuses; et quand même, pour sa personne, il serait rassasié de richesses, de dignités et de titres^ on peut encore le récompenser dans ses enfans, parce que tout homme désire transmettre à ses descendans la considération qu'il s'est acquise, et perpétuer ainsi la mémoire de ses vertus. C'est pourquoi, des présens dignes d'un souverain, qui, comme dans la vie privée , entretiennent l'amitié et en renouvellent le souvenir; des titres de noblesse,

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c'est-à-dire des exaltations à un rang plus élevé et à une condition supérieure, des ordres et des décorations, quelquefois même des donations territoriales, et des concessions de fiefs héréditaires, joints au droit d'aînesse et autres distinctions, telles que l'affranchissement de certaines charges, etc., sont des récompenses très-convenables.Toutefois , et par cette raison même, il ne faut pas les prodiguer, mais au contraire ne les décerner que rarement et avec beaucoup de réserve, aux personnes d'un mérite extraordinaire et incontestable j de plus, elles doivent être graduées et variées à l'infini , selon la position et les vœux des personnes, autrement elles perdraient tout leur prix, et l'on manquerait bientôt de moyens pour récompenser de nouveaux services. D'un autre côté , des punitions promptes et flétrissantes pour des prévarications graves et publiques ne sont pas moins nécessaires, non-seulement pour ôler aux coupables les moyens de nuire et prévenir le retour des mêmes maux, mais encore pour satisfaire le point d'honneur des autres employés, qui perdraient nécessairement et dans leur propre opinion et dans celle du public, s'ils restaient confondus avec des hommes vils et criminels, de sorte que l'on fût autorisé à supposer qu'ils ne valent guère mieux que ceux-ci , puisque les uns et les autres jouiraient extérieurement des mêmes honneurs. Les punitions aussi bien que les récompenses peuvent être infiniment variées et graduées selon la

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nature du fait^ de son auteur et des circonstances accessoires; mais elles doivent être promptes^ parce qu'alors tout le inonde les approuve, au lieu que si on les difïère^ le sentiment de leur nécessité se perd ^ une fausse pitié remplace la première indignation , et les cliâtimens ne paraissent plus que des actes de cruauté inutiles. Enfin ^ les peines et les disgrâces ne doivent pas non plus demeurer secrètes, mais il faut au contraire que la sévérité du prince à faire respecter la justice soit universellement connue, et qu'elle serve d'exemple aux médians et d'une juste satisfaction aux gens de bien. Ce n'est pas sans raison que de nos jours on a souvent vu le petit peuple même reprocher aux rois et aux. princes de ne savoir plus ni récompenser^ ni punir; car une telle indifférence pour le bien et le mal, pour la vertu et le vice^ détruit dans les sujets tout respect envers le souverain^ et ne produit dans les fonctionnaires que la tiédeur et l'égoïsme; au lieu que toute l'histoire prouve que les plus rares talens, les connaissances les plus étendues et une fidélité à toute épreuve, sont venus à l'envi seconder les princes , qui , pour le bien de leur service , ont su employer les ressorts puissans de l'espérance et de la crainte, de l'honneur et delà l>onte, et qui d'ailleurs, soit dans le cboix, soit dans le traitement de leurs employés, ont suivi les règles d'humanité et de prudence que nous venons d'exposer dans ce chapitre.