II. Attributions

Le Conseil d'Etat a des attributions législatives, administratives et contentieuses.

Il y a un grand intérêt à distinguer ces trois sortes d'attributions du Conseil , soit au point de vue du caractère et de l'autorité de ses délibérations , soit au point de vue des formes de procéder.

1° Dans l'exercice de ses attributions législatives et administratives, le Conseil d'Etat n'a jamais qu'un pouvoir consultatif; il donne seulement des avis, qui, en matière législative, sont toujours facultatifs, en ce sens qu'ils peuvent ou non lui être demandés et qui, en matière administrative , sont tantôt nécessaires , c'est-à-dire obligatoirement exigés, sous peine d'excès de pouvoir, et tantôt facultatifs; mais, en général (1) , ces avis ne lient pas l'autorité qui les a de-

(1) Par exception, la loi exige quelquefois que la décision soit conforme à l'avis demandé. C'est ainsi qu'un syndicat de communes ne peut être dissous d'office par décret que sur l'avis conforme du Conseil d'Etat (art. 179 L. 5 avril 1884, d'après la loi du 22 mars 1890 sur les syndicats de communes).

— De même, quand il s'agit de refuser la qualité de Français pour cause d'indignité à un individu né en France d'un étranger et qui n'y est pas domicilié à l'époque de sa majorité, le décret doit être rendu sur l'avis conforme du Conseil d'Etat (art. 9 § 4 C. civ., d'après la loi du 22 juillet 1893).

mandés el qui peut ou non les suivre. — Dans l'exercice de ses attributions contentieuses, le Conseil d'Etat, au contraire, a un pouvoir propre; il constitue un tribunal administratif rendant des arrêts, des décisions exécutoires par elles-mêmes, comme celles des tribunaux ordinaires;

2° En matière législative ou administrative, le Conseil d'Etat procède sans publicité, ni plaidoirie, ni ministère public. — En matière content iease nous verrons que celte triple garantie existe depuis 1831.

3° En matière législative, l'affaire est délibérée d'abord en section, ensuite en assemblée générale. — En matière administrative, certaines affaires, les moins importantes, sont défi ni Livementdélibéréesen sections; d'autres sontd'abord examinées parla section compétente et ensuite délibérées en assemblée générale. — En matière contenlieuse, l'affaire est habituellement délibérée d'abord en la section du contentieux, ensuite dans une assemblée spéciale du contentieux, et exceptionnellement dans la seule section du contentieux.

§ I. Attributions législatives. — Le Conseil d'Etat donne son avis :

1° Sur les projets d'initiative parlementaire que les Chambres jugent à propos de lui renvoyer;

2° Sur les projets de lois préparés par le gouvernement et qu'un décret spécial ordonne de soumettre au Conseil d'Etat.

Des conseillers d'Etat peuvent être chargés par le gouvernement de soutenir, devant les Chambres, les projets de lois qui ont été renvoyés à l'examen du Conseil (art. 8 L. 1872).

— 11 résulte de ces dispositions que les attributions législatives du Conseil d'Etat sont très réduites. C'est un retour à la loi de 1845.

Sous la législation de l'an VIII et de 1852, c'est-à-dire sous le Consulat, le premier et le second Empire, le Conseil d'Etat était nécessairement chargé de la rédaction des projets de lois et de leur discussion devant le Corps législatif et même, en 1852, devant le Sénat (I).

(1) Il serait à désirer que tous les projets de loi du gouvernement, et surtout les propositions émanées de l'initiative parlementaire, fussent n-éalablemcnt soumis à l'examen du Conseil d'Etat chargé d'en arrêter a rédaction, avant d'être soumis à la discussion des Chambres. On réserverait à celles-ci un peu plus de temps pour l'examen de la discussion du budget qui, depuis un certain nombre d'années, peut à peine être discuté et voté à la hâte avant la fin de l'année.

§ II. Attributions administratives. — En matière administrative, le Conseil d'Etat est appelé à donner son avis : tantôt d'une manière facultative , tantôt d'une manière impérative et nécessaire.

Avis facultatifs. — Il petit être consulté sur les projets de décret et, en général, sur toutes les questions qui lui sont soumises par le Président de la République ou par les ministres.

Avis nécessaires. — Le Conseil d'Etat est nécessairement appelé à donner son avis, sous peine d'excès de pouvoir :

1° Sur les règlements d'administration publique;

2° Sur les décrets en forme de règlements d'administration publique.

Nous avons vu, en étudiant les décrets du Président de la République, quels sont les décrets généraux ou réglementaires qui doivent être délibérés en Conseil d'Etat et constituent des règlements d'administration publique et quels sont les décrets spéciaux et individuels qui doivent être rendus dans la forme des règlements d'administration publique. Nous renvoyons aux explications et aux exemples que nous avons donnés à cet égard.

§ III. Attributions contentieuses. — Les attributions

contentieuses du Conseil d'Etat se réfèrent à la mission de juge. Elles supposent des réclamations qui s'appuient sur un droit méconnu, sur une violation de la loi ou des règles de la compétence des diverses autorités administratives, et sur lesquelles le Conseil d'Etat est appelé à statuer comme tribunal administratif; à ce titre, elles présentent un sérieux intérêt.

D'après la loi de 1872, le Conseil d'Etat, comme sous la République de 1848, est investi, en matière contentieuse , d'un pouvoir de décision propre. Ainsi que nous l'avons dit déjà , il ne donne pas un simple avis, il ne propose pas un simple projet de décision; il prononce souverainement le jugement, il rend lui-môme la décision, comme un tribunal ordinaire.

En matière contentieuse, le Conseil d'Etat peut être envisagé à trois points de vue. Il exerce, en. effet, son rôle de juge : soit comme tribunal de cassation, suit comme tribunal d'appel, soit comme tribunal de premier et dernier ressort.

conseil d'état.

I. Comme tribunal de cassation, le Conseil d'Etat, par analogie des attributions de la Cour de cassation , statue :

1° Sur les questions de compétence entre les autorités administratives, en matière contentieuse , en un mot, sur. les conflits de juridictions administratives (1), c'est-à-dire sur les luttes de compétence entre deux ou plusieurs tribunaux administratifs et qui donnent lieu à des pourvois en règlement de juge ;

2° Sur les recours en cassation pour incompétence et excès de pouvoir contre les décisions des juridictions administratives rendues en dernier ressort.

Ce recours pour excès de pouvoir peut avoir lieu également contre les actes émanés de l'administration active ou délibérative : contre les actes des maires, des préfets, souspréfets, des ministres, du Chef de l'Etat; contre les délibérations des conseils municipaux, des conseils généraux ou d'arrondissement, aussi bien que contre les jugements en dernier ressort rendus par les tribunaux administratifs. Mais quand le recours est formé contre les actes émanés de l'administration active ou délibérative, il porte particulièrement le nom de demande en annulation, et le Conseil d'Etal statue alors, ainsi que nous le dirons plus loin, comme tribunal de premier et dernier ressort (Laferrière) (2). Un caractère commun à tous les recours pour excès de pouvoir que la loi a voulu favoriser, c'est qu'ils sont dispensés de la constitution d'un avocat au Conseil d'Etat (D. du 2 novembre 1864).

Le fondement de ce recours se trouve dans les lois de l'Assemblée constituante.

(1) C'était aussi le Conseil d'Etat qui statuait autrefois sur les conflits d'attributions, c'est-à dire sur les luttes decompétence enlrel'aulorité administrative et l'autorité judiciaire ; mais la loi de 1872, ainsi que nous l'expliquerons plus loin, en traitant des conflits, s 'inspirant de la législation de 1848, a confié la mission de statuer, à cet égard, à un tribunal spécial, appelé tribunal des conflits. \ (2) Bien qu'il y ait intérêt, comme nous le verrons plus tard, à distinguer les recours en cassation contre les jugements en dernier ressort des tribunaux administratifs, des recours en annulation contre les actes de l'administration active ou délibérative, fondés les uns et les autres sur l'excès de pouvoir, on comprend cependant que certains auteurs les mettent sur la même ligne et les rattachent tous au même rôle joué par le Conseil d'Etat, celui de Cour de cassation, parce que, dans tous les cas, le Conseil d'Etat casse ou annule le jugement ou 1 acte attaqué , sans le remplacer, ni substituer sa propre décision à celle de 1 autorité dont l'acte était l'objet du recours (voir en ce sens : JDucrocq et Aucoc).

La jurisprudence du Conseil d'Etal l'a toujours reconnu; et il est formellement consacré par l'article 9 de la loi de 1872 sur le Conseil d'Etat qui dispose que le Conseil d'Etat « statue souverainement sur les demandes d'annulation pour « excès de pouvoir formées contre les actes des diverses au- « torités administratives (1). »

3° Sur les recours fondés sur la violation de la loif contre les décisions rendues en dernier ressort, en matière contentieuse, par les tribunaux administratifs.

11 est à remarquer que ces recours ne sont autorisés qu'en vertu d'un texte spécial de loi. C'est une différence saillante avec les pourvois formés devant la Cour de cassation pour violation de la loi, pourvois qui sont toujours recevables, à moins d'une exception formelle (2).

Les décisions en dernier ressort qu'un texte spécial permet ainsi d'attaquer pour violation de la loi sont :

Les arrêts de la Cour des comptes, ainsi que nous le verrons plus loin (art. 17 L. 16 septembre 1807);

Les décisions des conseils de révision, en matière de recrutement. Ces décisions, en effet, sont, en principe, définitives; mais, d'après la nouvelle loi sur le recrutement du 15 juillet 1889 (art. 32), elles peuvent être attaquées devant le Conseil d'Etat, non seulement pour incompétence et excès de pouvoir, conformément à la règle générale dont nous avons parlé, mais même pour violation de la loi, et le recours pour cette cause peut être formé non-seulement par le ministre de la Guerre, comme l'avait décidé la loi précédente du 27 juillet 1872, mais même parles parties intéressées.

En tout cas, l'annulation prononcée sur le recours du ministre de la Guerre profite toujours aux parties lésées, ainsi que l'avait déjà décidé la loi de 1872 (3).

(1) Dans les notions générales que nous donnerons plus tard sur le contentieux administratif, nous aurons l'occasion d'exposer les règles sur les recours pour excès de pouvoir, qui constituent une partie importante de ce contentieux.

(2) Par exception, les jugements des juges de paix, en matière civile, ne peuvent donner lieu à un recours en cassation pour une simple violation de la loi; ils ne peuvent donner lieu à un pourvoi en cassation qu'en cas d'excès de pouvoir (art. 15 L. 25 mai 1838).

(3) D'après la jurisprudence, les ministres sont aulorisés à former un pourvoi en cassation dans Vintérèt de la loi, après l'expiration des délais accordés aux parties pour se pourvoir elles-mêmes ; mais, en général , l'annulation prononcée sur le pourvoi du ministre n'a lieu que dans l'intérêt de la loi et pour la satisfaction des principes ; elle ne peut, en conséquence, nuire, ni profiter aux parties intéressées.

conseil d'état.

Ce recours au Conseil d'Etat n'a pas d'effet suspensif. Cette règle n'est que l'application du droit commun ; mais , en outre, l'article 32 de la loi du 15 juillet 1889 ajoute qu'il ne peut en être autrement ordonné, ce qui est une dérogation à la règle qui permet au Conseil d'Etat d'ordonner la suspension de l'exécution de l'acte attaqué.

— Au contraire, un recours pour simple violation de la loi ne serait pas recevable contre les décisions du conseil supérieur de l'Instruction publique, parce qu'aucun texte ne l'autorise. 11 ne pourrait être fondé que sur l'incompétence et l'excès de pouvoir.

II. Comme tribunal d'appel, le conseil d'Etat prononce sur les recours formés, en matière contenlieuse , contre les décisions des tribunaux administratifs qui n'ont pas été rendues en dernier ressort, principalement :

1° Contre les arrêtés des Conseils de préfecture (1);

2° Contre les arrêtés des ministres, rendus par eux en qualité déjuges en premier ressort, notamment à l'occasion de certaines élections;

3° Contre les arrêtés des conseils du contentieux des Colonies ;

4° Contre les décisions de certaines commissions de travaux publics, notamment en matière de plus-value (2).

III. Comme tribunal de premier et dernier ressort, le Conseil d'Etat statue notamment :

Sur les demandes en annulation d'actes émanés de l'administration active ou délibérative pour cause d'excès de pouvoir;

Sur les recours formés contre les décrets spéciaux ou individuels du Chef du pouvoir exécutif, qui violent un droit — et sur les demandes en interprétation des décrets ;

(1) Dans un seul cas, l'appel est porté devant la Cour des comptes; c'est lorsqu'un conseil de préfecture a statué, en premier ressort, sur les comptes des receveurs des communes et autres établissements publics dont le revenu n'excède pas 30,000 francs.

(2) Quand le Conseil d'Etat joue le rôle de tribunal d'appel, le recours est fondé sur un simple mal jugé, et non sur un vice déterminé; en outre, le Conseil d'Elat est appelé à substituer sa propre décision à celle des premiers juges , et non simplement à annuler et à renvoyer devant une autre juridiction. Ce sont là des différences avec le cas où il joue le rôle de tribunal de cassation.

Sur les recours formés contre les décisions administratives des ministres, spécialement en matière de liquidation des dettes de l'Etat, de pensions civiles ou militaires;

Sur les infractions aux lois et règlements qui régissent la Banque de France et les contestations relatives à sa police et à son administration intérieures (L. 22 avril 1806, art. 21);

Sur les réclamations contre les élections des membres des conseils généraux (L. 31 juillet 1875);

Sur la demande formée par le ministre de l'Intérieur à' l'effet de déclarer démissionnaires les membres des conseils généraux, d'arrondissement ou municipaux qui refuseraient de remplir les fonctions qui leur sont dévolues (L. 7 juin 1873);

Sur le recours formé par un industriel contre un arrêté du préfet refusant d'autoriser un établissement dangereux, incommode ou insalubre de 1" ou de 2e classe (D. 15 octobre 1810, art. 7);

Sur les réclamations formées contre les arrêtés des préfets prononçant ou déclarant la nullité des délibérations des conseils municipaux ou refusant de la prononcer ou de la déclarer (art. 66 et 67 L. 5 avril 1884).

— Enfin, si l'on admet que le Conseil d'Etat est le juge de droit commun en matière administrative, il sera compétent en premier et dernier ressort sur toutes les affaires contentieuses dont la connaissance n'aura pas été attribuée par un texte formel à une autre juridiction (1).