DÉPARTEMENT
Le département est la seconde unité administrative dans laquelle se trouve comprise l'administration des arrondissements qui en font partie intégrante. Il forme non seulement une circonscription administrative, comme l'arrondissement, niais il constitue, en outre, une personne civile, pouvant être propriétaire, créancier, débiteur, capable d'acquérir, d'aliéner, d'ester en justice.
Nous étudierons, plus tard, le département considéré comme personne morale ou civile, en traitant des personnes murales de droit administratif. Nous ne l'envisageons ici que comme administrative ayant une administration propre et des autorités siégeant soit au chef-lieu du département, soit au chef-lieu de l'arrondissement.
Autorités administratives du département. — Les diverses autorités administratives du département et qui siègent au chef-lieu du département, sont :
Le préfet qui représente principalement l'administration
active;
Le conseil général et la commission départementale qui rep^» sentent, à des titres divers et avec plus ou moins d'étendue, l'administration délibérative et consultative ;
Le conseil de préfecture, qui , en dehors de quelques attributions délibératives ou consultatives, représente surtout l'administration contentieuse.
Nous verrons, en outre, que, dans chaque préfecture, il y a un secrétaire général dont le rôle, quelque important qu'il soit, n'est que secondaire.
Nous allons passer en revue ces différentes autorités, en déterminant successivement les règles relatives à leur organisation et à leurs attributions. Nous parlerons incidemment du secrétaire général à l'occasion des attributions contentieuses du conseil de préfecture, devant lequel il joue le rôle de commissaire du gouvernement.
P tÉFET.
PRÉFET
Les principales règles sur l'organisation et les attributions de l'autorité préfectorale se trouvent toujours dans la loi du
28 pluviôse an VIII, loi fondamentale sur l'administration départementale et communale.
Organisation. — Le préfet est le chef de l'administration active dans chaque département. 11 correspond avec tous les ministres, quoiqu'il relève plus spécialement du minisire de l'Intérieur; il est nommé et révoqué par le Chef du pouvoir exécutif dont il est le représentant (1). Aucune condition particulière d'âge ou de capacité n'est exigée pour sa nomination ; la qualité de citoyen suffit.
Les préfectures sont divisées en trois classes qui se distinguent par le traitement des préfets. La préfecture de la Seine et la préfecture de police sont hors classe.
Le traitement des préfets a varié; il est actuellement fixé par un décret du 23 décembre 1872; un autre décret du 15 avril 1877 détermine les règles de l'avancement et du traitement de non-activité.
— Le préfet doit résider au chef-lieu du département et ne peut s'absenter de son département sans la permission du ministre de l'Intérieur.
En cas d'absence ou d'empêchement, le préfet peut déléguer ses fonctions au sécrétaire général ou à un conseiller de préfecture et sa délégation n'a pas besoin d'être approuvée par le ministre de l'Intérieur, s'il ne sort pas de son département. A défaut de délégation, le préfet est remplacé par le plus ancien membre du conseil de préfecture.
En dehors môme des cas d'absence ou d'empêchement, le préfet peut déléguer au secrétaire général une partie de ses attributions (D. 29 décembre 1854, art, 3).
En cas de mort, de démission, ou de révocation, le préfet est remplacé par le plus ancien membre du conseil de préfecture, s'il n'y a pas eu de délégation antérieure (ord. du
29 mars 1821).
— D'après la loi organique du 30 novembre 1875 sur l'élection des députés, les préfets, ainsi que d'autres fonction-
(1) La Constitution de 18iS soumettait le droit de nomination et de révocation à l'avis du conseil des ministres.
naires énumérés dans la loi, ne peuvent être élus députés dans les départements administrés par eux et pendant les six mois qui suivent la cessation de leurs fonctions.
— Un décret du 28 février 1863 permet de conférer le titre de préfet honoraire aux préfets placés hors des cadres d'activité ou admis à la retraite. Ce titre leur donne le droit de porter le costume, moins l'écharpe, dans les cérémonies officielles. (Voir le D. 16 avril 1878 sur le costume des préfets )
Attributions.
La loi du 28 pluviôse an VIII, fondée sur la maxime : agir est le fait d'un seul, délibérer est le fait de plusieurs, confia dans le département l'administration active au préfet qui remplaça ainsi les administrations rolïctives du Directoire de l'Assemblée constituante et de Y administration centrale de la Constitution de l'an III.
Le préfet, dit l'art. 3 de la loi du 28 pluviôse an VIII, sera seul chargé de l'administration.
Les attributions du préfet ne sont que des attributions d'administration pure; la loi de pluviôse an VIII, séparant l'action , la délibération et le jugement, confiait les attributions contentieuses au conseil de préfecture. Certaines lois postérieures avaient chargé le préfet, dans quelques cas, d'une mission de juge; mais nous verrons que depuis la loi de 1865, sur les conseils de préfecture, il n'a probablement aucune attribution vraiment contentieuse.
— -Les attributions administratives du préfet sont nombreuses et variées; car si, d'une part, elles sont bornées au département, d'autre part, elles se rapportent à tous les services publics. A ce double point de vue, elles diffèrent des attributions des ministres qui s'appliquent à tout le territoire , mais sont restreintes à une branche particulière de service public.
Décrets de décentralisation. — Les pouvoirs du préfet ont été considérablement augmentés par les décrets, appelés décrets de décentralisation, des 25 mars 1852 et 13 avril
Nous croyons devoir donner des notions générales sur ces deux importants décrets.
Ces deux décrets n'ont pas le même caractère, ni la même
PMÉFET.
importance. Le premier décret est un décret-loi rendu pendant la période dictatoriale qui a suivi le coup d'Etat du 2 décembre 1851, alors que le Chef de l'Etat réunissait les pouvoirs législatif et exécutif. Le décret du 13 avril 1861, qui n'est que le développement du précédent, est un pur acte du pouvoir exécutif qui , par conséquent , n'a pu modifier des lois, mais seulement des actes du pouvoir exécutif.
Ces décrets, appelés décrets de décentralisation, n'ont pas eu pour but de donner aux départements et aux communes plus d'autonomie et d'indépendance, ni aux citoyens plus de liberté d'action; ce sont plutôt des décrets de déconcentration. Ils ont eu simplement pour effet de déplacer l'action ou le contrôle du pouvoir central, en conférant au préfet un droit de décision ou d'approbation dans une foule de cas où, autrefois, il fallait recourir au ministre ou au Chef de l'Etat, en un mot, à l'administration centrale. Ces décrets sont fondés sur la maxime que si l'on peut gouverner de loin , on n'administre bien que de près.
Les affaires qui ont été l'objet de la décentralisation sont indiquées dans les quatre tableaux : A, B, C, D.
Le tableau A est relatif aux affaires d'administration départementale et communale qui ressortissent au ministère de l'Intérieur; le tableau B correspond aux ministères de l'Agriculture et du Commerce; le tableau C au ministère des Finances et le tableau D est relatif aux Travaux publics.
En général, l'homologation du préfet est suffisante pour les affaires d'administration départementale et communale, sauf celles formellement exceptées dans le tableau A. Au contraire, pour les autres tableaux, la décentralisation est l'exception ; elle ne s'applique qu'aux affaires qui y sont énumérées.
Le préfet peut, en outre, nommer à certains emplois départementaux et communaux.
Les affaires relatives au culte n'ont pas été comprises dans le système de la décentralisation.
Quoique le préfet ait reçu le droit de décision dans les affaires décentralisées, le ministre corn pétent peut néanmoins annuler d'office ses arrêtés pour violation des lois et règlements, sans préjudice du droit qui appartient aux intéressés de se pourvoir devant lui afin d'en obtenir pour toute autre cause l'annulation (art. 6 du décret de décentralisation du 25 mars 1852).
Le décret de 1852 (art. 7) avait excepté du régime de la
décentralisation le département de la Seine et la ville de Paris. Mais un décret du 9 janvier 1861, dont la constitu-
tionnalité avait été, du reste, contestée, avait abrogé l'article 7 du décret de 1852 et soumis au droit commun le département de la Seine et la ville de Paris.
Les lois postérieures sur les conseils généraux et les conseils municipaux ont formellement déclaré applicable le décret de 1852 sur la décentralisation au département de la Seine et à la ville de Paris , sauf pour leurs emprunts et leurs impositions extraordinaires (art. 13 et \i L. du 18 juillet 1866 et L. du 16 septembre 1871 ; et art. 17 L. du 24 juillet 1867).
— Nous verrons plus tard, en étudiant les attributions des conseils généraux et des conseils municipaux, que le législateur est entré dans la voie de la véritable décentralisation, en accordant à ces conseils le droit de statuer définitivement dans une foule de cas où, autrefois, l'approbation du pouvoir exécutif central ou local était nécessaire.
Rôle du préfet. — Dans l'exercice de ses attributions
administratives, le préfet peut être considéré : l°comme agent du pouvoir central et représentant du pouvoir exécutif dans le département; 2° comme représentant du département (1).
C'est à ce double point de vue que s'est placé le législateur dans la loi de 1871 sur les conseils généraux. Il résulte, en effet, de l'art. 3 de cette loi :
1° Que le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département.
2° Qu'il est chargé de Yinstruction préalable des affaires du département et de ïexécution des décisions du conseil général et de la commission départementale.
(1) Cette distinction du double rôle du préfet comme administrateur est aujourd'hui adoptée, en termes parfois un peu différents, par tous bs auteurs.
Elle offre le mérite de correspondre à la distinction qui est faite par la loi du 5 avril 1884 pour le rôle du maire.
M. Ducrocq assigne au préfet un triple caractère. Il est :
1° l'agent du gouvernement et de l'administration centrale;
2° leur délégué ou représentant, chargé, à ce titre, de l'administration départementale;
3° le représentant des intérêts départementaux, au point de vue de l'action.
PRÉFET
I. Agent du pouvoir central et représentant du pouvoir exécutif dans le département. — Gomme agent du pouvoir central et représentant du pouvoir exécutif dans le département, le préfet est l'agent politique et administratif du gouvernement, l'organe des intérêts généraux.
Spécialement en qualité d'agent du pouvoir centra , il est chargé de l'exécution des lois, des décrets et des arrêtés ministériels, sous l'autorité des ministres qui peuvent lui donner des ordres auxquels il est tenu d'obéir. Il est également un agent d'information et de transmission dans les rapports des particuliers avec le pouvoir central.
En qualité de représentant ou de délégué du pouvoir exécutif dans le département, il administre le département avec un pouvoir propre , sous le contrôle de l'administration supérieure. Il nomme à certains emplois. — Il dirige la police administrative du département (1). — 11 est chargé spécialement d'élever le conflit devant l'autorité judiciaire pour les affaires qui sont de la compétence de l'autorité administrative, de rendre exécutoires les rôles des contributions directes , etc.
C'est à ce titre également qu'il exerce des fonctions de tutelle administrative ou plutôt de contrôle et de surveillance à l'égard des communes et des établissements publics.
Enfin il représente l'Etat, soit dans certains actes de la vie civile qui l'intéressent, soit en justice, lorsqu'il s'agit de matières domaniales.
\l. Représentant du département. — Comme représentant du département, le préfet est, au point de vue de l'action, l'organe des intérêts du département considéré comme personne morale. Il figure en justice et dans les actes civils au nom du département. 11 est chargé, comme le dit la loi de 1871, d'une mission d'instruction préalable des affaires du département et de la mise à exécution des décisions du conseil général et de la commission départementale.
Nous verrons, en expliquant la loi de 1871 sur les conseils généraux, que les attributions du préfet ont été restreintes par suite du nouveau système de décentralisation inauguré en 1866 et delà création de la commission départementale instituée par la loi de 1871.
— Il est à remarquer que la qualité d'agent du pouvoir
(1) Il est même officier de police judiciaire (at-t.10 G. instr. cr.).
central est dominante chez le préfet. C'est ainsi qu'en cas de procès entre l'Etat et le département, le préfet représente l'Etat et, depuis la loi du 10 août 1871, c'est un membre de la commission départementale qui représente le département, tandis qu'avant cette loi c'était le plus ancien membre du conseil de préfecture.
Divers arrêtés du préfet. — Le préfet, comme le chef
de l'Etat et le maire, est investi du pouvoir réglementaire.
Par suite, on distingue les arrêtés du préfet en arrêtés généraux et réglementaires et en arrêtés spéciaux et individuels.
1° Arrêtés généraux et réglementaires. — Le préfet a le pouvoir réglementaire dans tous les cas où un texte législatif le lui accorde formellement.
C'est ainsi que le préfet est chargé de déterminer l'époque de l'ouverture et de la clôture de la chasse dans son département (art. 3 L. 3 mai 1841). De même, il est chargé de faire des règlements en matière de chemins vicinaux (art. 21 L. 21 mai 1836) et de chemins ruraux reconnus (art. 8 L. 20 août 1881).
En vertu de la loi des 22 décembre 1789-8 janvier 1790, les préfets, substitués aux anciens directoires, sont chargés de veiller au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.
Dans ces diverses matières, qui sont également soumises à la vigilance de l'autorité municipale, on s'est demandé comment on pouvait concilier le pouvoir réglementaire du préfet, avec le pouvoir réglementaire du maire.
Avant la nouvelle loi du 5 avril 1884, sur l'organisation municipale, la question était controversée.
On décidait généralement que si l'arrêté du préfet n'était pris que pour une seule commune, cet arrêté n'était pas valable, parce que le préfet ne pouvait se substituer au maire et absorber le droit de police de ce dernier, mais que si l'arrêté du préfet s'appliquait à toutes les communes du département, il devait être valable et obligatoire toutes les fois qu'il avait pour objet une mesure d'utillité générale.
La nouvelle loi du 5 avril 1884 a tranché la controverse; nous verrons que, d'après l'article 99 de cette loi, le préfet peut prendre pour toutes les communes du département ou plusieurs d'entre elles, lorsqu'il n'y a pas été pourvu par
Vf
PRÉFET 93
l'autorité municipale, toutes les mesures relatives au maintien I de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Il peut même prendre un arrêté applicable à une seule commune, mais seulement après une mise en demeure au maire restée sans résultat.
Au surplus, que l'arrêté intervienne pour toutes les communes ou même pour une seule, il doit avoir le caractère d'utilité générale, que son application plus ou moins étendue ne peut par elle-même lui conférer (1).
— La sanction des arrêtés réglementaires du préfet est, comme celle de tous les actes du pouvoir réglementaire, prévue par l'art. 471 n° 45 du Code pénal. Cet article punit l'infraction aux règlements légalement faits d'une amende de simple police de 1 à 5 francs. L'autorité judiciaire a donc le droit d'apprécier la légalité du règlement.
2° Arrêtés spéciaux et individuels. — Les arrêtés spéciaux et individuels s'appliquent à un fait particulier ou à une personne déterminée. Tels sont les arrêtés par lesquels le préfet délivre ou refuse de délivrer un alignement, ou autorise l'ouverture d'un magasin général (loi du 31 août 1871), l'établissement d'une usine sur les cours d'eaux non navigables ni flottables, ordonne la suspension d'un conseil municipal ou nomme à certains emplois départementaux et communaux.
U importe de distinguer les arrêtés généraux et réglementaires des arrêtés spéciaux et individuels. Les premiers sont publiés par voie d'affiche dans les communes où ils sont exécutoires et insérés, au besoin, au recueil des actes administratifs de la préfecture. — Les autres ne sont exécutoires qu'après une notification individuelle faite aux intéressés , soit par ministère d'huissier, soit par voie administrative, par l'intermédiaire d'un agent de l'administration.
En outre, les arrêtés généraux et réglementaires, ainsi que nous l'avons vu pour les décrets de même nature du Chef du pouvoir exécutif, ne peuvent donner lieu à un recours par la voie contentieuse devant le Conseil d'Etat que pour en obtenir l'annulation fondée sur un excès de pouvoir. — Au contraire, les arrêtés spéciaux et individuels, quicons-
(1) C'est ainsi que la Cour de cassation a déclaré illégaux les arrêtés fixant l'heure du balayage de la voie publique (18 juin 1861) ou prescrivant aux habitants Téchardonnage de leurs propriétés (26 janvier 1866).
tituentdes actes administratifs proprement dits, peuvent donner lieu non seulement à un recours en annulation pour excès de pouvoir, mais encore à un recours contentieux proprement dit , à l'effet d'en obtenir la réformation pour violation d'un droit.
— Pour les matières administratives, le préfet statue tantôt seul, tantôt après avoir pris Y avis du conseil de préfecture. L'avis de ce dernier ne le lie pas; mais, s'il statuait sans avoir demandé cet avis , dans le cas où les lois et règlements l'y obligent, il commettrait un excès de pouvoir pouvant donner lieu à un recours en annulation devant le Conseil d'Etat.
Voies de recours. — Les voies de recours contre les arrêtés du préfet en matière purement administrative sont :
1° La rétractation, par laquelle on demande au préfet luimême l'annulation ou la réformation de son arrêté;
2° Le recours au ministre, son supérieur hiérarchique;
3° Le recours devant le Conseil d'Etat, par la voie contentieuse :
1° Pour violation d'un droit, à la suite d'un arrêté spécial et individuel , à l'effet d'en obtenir la réformation et notamment dans le cas où le préfet aurait refusé d'autoriser un établissement dangereux, incommode ou insalubre de première ou de deuxième classe (art. 7 D. 15 octobre 1810);
2° Pour excès de pouvoir, afin d'obtenir l'annulation de l'arrêté, soit spécial et individuel, par exemple: dans le cas de refus de délivrer un alignement, soit général et réglementaire. Ce recours, en effet, est ouvert, en vertu de la loi de 187-2, sur le Conseil d'Etat, contre tout acte émané de l'autorité administrative soit active, soit délibérative , soit contontieuse.
CONSEIL GÈNéPAL.
CONSEIL GÉNÉRAL
ET COMMISSION DÉPARTEMENTALE
L'organisation et les attributions des Conseils généraux sont réglées par la loi du 10 août 1871, dont le but a été d'étendre l'application du principe de la décentralisation administrative.
Cette loi comprend 7 titres etquelques dispositions spéciales ou transitoires.
L'innovation la plus importante de cette loi est la création d'une Commission départementale qui doit être élue chaque année , par le Conseil général et dans son sein .
Il résulte du titre premier qui contient des dispositions générales :
1° Qu'il y a dans chaque département un Conseil général (art. 1er);
2° Que le Conseil général élit, dans son sein, une Commission départementale (art. 2);
3° Que le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département; qu'en outre , il est chargé de l'instruction préalable des affaires qui intéressent le département ainsi que de Y exécution des décisions du Conseil général et de la Commission départementale (art. 3).
Nous étudierons successivement : 1° l'organisation et les attributions du Conseil général; 2° l'organisation et les attributions de la Commission départementale; 3° les règles spéciales aux intérêts communs de plusieurs départements.
§ 1". — DU CONSEIL GÉNÉRAL
La loi fondamentale du 28 pluviôse an VIII avait réglé en même temps l'organisation et les attributions du Conseil général.
Depuis l'introduction du principe de l'élection, sous le gouvernement de 1830, Vorganisation et les attributions du Conseil général étaient l'objet de lois distinctes.
Vorganisation était régie :
1° Par la loi fondamentale du 22 juin 1833, qui avait admis le principe de l'élection des membres du Conseil général, par des électeurs payant un certain cens*,
droit administratif.
2° Par le décret du 3 juillet 1848, qui avait étendu le principe de l'élection par l'admission du suffrage universel;
3° Par la loi du 7 juillet 1852, qui avait conféré au Chef du pouvoir exécutif le droit de nommer les président et secrétaire du 'Conseil général.
Les attributions étaient réglées :
1° Par la loi fondamentale du 10 mai 1838 ;
2° Par les décrets de décentralisation des 25 mars 1852 et 13 avril 1861 ;
3° Par la loi du 18 juillet 1866, qui avait fait un grand pas dans la voie de la véritable décentralisation, en accordant au Conseil général le droit de statuer définitivement dans une foule de cas où, auparavant, l'approbation du préfet ou de l'administration supérieure était nécessaire.
— Aujourd'hui , V organisation et les attributions du Conseil général sont réglées par la loi unique du 10 août 1871 , qui abroge les dispositions contraires des lois et règlements antérieurs (art. 92 et 93).
Toutefois, cette loi n'est pas applicable au département de la Seine, à l'égard duquel il a été statué par une loi spéciale (art. 94) (1).
Organisation.
I. — Formation du conseil général (litre 2, articles 4-22). Le Conseil général de chaque déparlement se compose d'autant de membres qu'il y a de cantons dans le département (2); chaque canton élit un membre du Conseil général (art. 4).
V élection se fait au suffrage universel, dans chaque commune, sur les listes dressées pour les élections municipales (art. 5).
Conditions d'éligibilité. — Pour être éligible au Conseil général, il faut : 1° être inscrit sur une liste d'électeurs oujus-
(1) Cette loi spéciale a été faite le 16 septembre 1871. Nous donnons à la fin de nos explications sur l'administration départementale et communale, l'économie de la loi du 16 septembre sur le Conseil généml de la Seine. .
(2) Il est à remarquer que dans les élections aux conseils généraux, on ne tient pas compte du principe de la représentation proportionne!!.} à la population, principe observé dans les élections parlementaires, dans les élections municipales et même dans les élections au conseil d'arrondissement.
CONSE'L GÉNÉRAL.
tifier qu'on devait être inscrit avant le jour de l'élection; 2° être âgé de 25 ans accomplis; 3° être domicilié dans le département, ou du moins être inscrit ou justifier qu'on devait être inscrit au rôle d'une des contributions directes au lor janvier de l'année dans laquelle se fait l'élection, ou avoir hérité depuis la même époque d'une propriété foncière dans le département.
Toutefois, le nombre des conseillers généraux non domiciliés ne peut dépasser le quart du nombre total dont le Conseil doit être composé (art. 6). S'il dépasse ce quart, le Conseil général procède à des éliminations, par voie de tirage au sort, entre les conseillers non domiciliés (art. 17).
En dehors de ces conditions générales d'éligibilité, la loi prévoit certains cas d'incapacité ou d'incompatibilité.
L'incapacité suppose l'inaptitude à être élu et elle entraîne la nullité de l'élection.
L'incompatibilité suppose simplement l'impossibilité de la coexistence de deux qualités qui s'excluent; elle empêche l'élu de conserver son mandat en même temps que d'autres fonctions, de telle sorte qu'il doit opter entre sa qualité de conseiller et l'exercice des fonctions avec lesquelles elle ne peut concourir.
Les incapacités et les incompatibilités sont absolues ou relatives, suivant qu'elles s'appliquent à l'élection dans toute la France , ou seulement dans une certaine circonscription territoriale.
Sont incapables ou inéligibles d'une manière absolue :
Les citoyens pourvus d'un conseil judiciaire (art. 7);
Les militaires des armées de terre et de mer en activité de service ; toutefois cette incapacité n'est applicable ni à la réserve de l'armée active, ni à l'armée territoriale, ni aux officiers maintenus dans la première section du cadre de l'étatmajor général comme ayant commandé en chef devant l'ennemi (L. 23 juillet 1891) (1).
Sont incapables d'une manière relative : certains fonctionnaires qui ne peuvent être élus dans une circonscription
(1) Deviennent aussi incapables ou inéligibles : l°,pendant trois ans, les conseillers généraux qui ont été condamnés pour avoir pris part à une réunion illégale du conseil ou d'une conférence interdépartementale dissoute fart. 34 § 2 et 91 § 2 L. 1871); 2» pendant un an, les conseillers généraux, déclarés démissionnaires pour avoir, sans excuse valable, refuséde remplir une fonction qui leur était dévolue parla loi (art. 3 L. 7 juin 187a).
DROIT ADàUMSTH.
territoriale déterminée, parce qu'on redoute l'influence que leur donnent leurs fonctions dans le ressort où ils les exercent (art. 8) (1).
Le mandat de conseiller général est incompatible, dans toute la France, avec les fonctions énumérées aux n08 1 et 7 de l'art. 8, c'est-à-dire avec les fonctions de préfet, souspréfet, secrétaire général et conseiller de préfecture et avec les fonctions de commissaire et d'agent de police (art. 9) (2).
En outre, nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux (art. 11), ni d'un conseil général et d'un conseil d'arrondissement (art. 14, L. 22 juin 1833).
Le mandat de conseiller général est incompatible , seulement dans le département, avec les fonctions d'architecte départemental, d'agent voyer, d'employé des bureaux de la préfecture ou d'une sous-préfecture et, généralement, de tous les agents salariés ou subventionnés sur les fonds départementaux. — La même incompatibilité existe à l'égard des entrepreneurs des services départementaux (art. 10).
(1) D'après l'article 8, modifié par la loi du 23 juillet 1891, ne peuvent être élus membres du Conseil général : 1° les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers de préfecture, dans le département où ils exercent leurs fonctions ; 2° les premiers présidents , les présidents de chambre, conseillers à la Cour d'appel, les procureurs généraux, avocats généraux et substituts du procureur général près les Cours d'appel, dans l'étendue du ressort de la Cour; 3° les présidents, viceprésidents, juges titulaires, juges d'instruction et membres du parquet des tribunaux de première instance, dans l'arrondissement du tribunal; 4° les juges de paix, dans leur canton; 5° et 6° (ces n°» relatifs aux militaires prévoient des cas d'inéligibilité absolue d'après la loi du 23 juillet 1891); 7° les commissaires et agents de police, dans les cantons de leur ressort; 8° les ingénieurs en chef de département et les ingénieurs ordinaires d'arrondissement, dans le département où ils exercent leurs fonctions; 9° les ingénieurs du service ordinaire des mines, dans les cantons de leur ressort; 10° les recteurs d'académie, dans le resssort de l'académie; 11° les inspecteurs d'académie et les inspecteurs des écoles primaires, dans le département où ils exercentleurs fonctions; 12° les ministres des différents cultes, dans les cantons de leur ressort ; 13° les agents et comptables de tout ordre, employés à l'assiette, à la perception et au recouvrement des contributions directes ou indirectes et au payement des dépenses publiques de toute nature, dans le département où ils exercent leurs fonctions; 14° les directeurs et inspecteurs des postes, des télégraphes et des manufactures de tabacs, dans le département où ils exercent leurs fonctions; 15° les conservateursinspecteurs et autres agents des eaux et forêts, dans les cantons de leur ressort; 16° les vérificateurs des poids et mesures, dans les cantons de leur ressort.
(2) Ces diverses fonctions sont des causes d'incapacité dans le ressort OÙ elles s'exeiccal et des causes d'incompatibilité partout ailleurs.
CONSEIL GÉNÉRAL
Convocation des électeurs. — Les collèges électoraux sont convoqués par le pouvoir exécutif, de manière qu'il y ait toujours au moins 15 jours francs entre la date du décret de convocation et le jour de l'élection qui doit être un dimanche.
Le bcrutin est ouvert à 7 heures dû matin et clos* le même jour à 6 heures. Le dépouillement a lieu immédiatement. Si un second tour de scrutin est nécessaire, il y est procédé le dimanche suivant (art. 12).
Recensement des votes. — Immédiatement après le dépouillement du scrutin, les procès-verbaux de chaque commune, arrêtés et signés, sont portés au chef-lieu de canton par deux membres du bureau. Le recensement général des votes est fait par le bureau du chef-lieu et le résultat est proclamé par son président, qui adresse tous les procès-verbaux et les pièces au préfet (art. 13).
— Nul n'est élu membre du Conseil général au premier tour de scrutin, s'il n'a réuni : 1° la majorité absolue des suffrages exprimés; 2° un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits. Au second tour de scrutin , l'élection a lieu à la majorité relative, quel que soit le nombre des votantg.
Si plusieurs candidats obtiennent le même nombre de suf» frages, l'élection est acquise au plus âgé (art. M).
Réclamations contre les élections. — Avant la loi du 10 août 1871, le Conseil de préfecture jugeait, sauf appel au Conseil d'Etat, les réclamations contre les élections.
D'après la loi du 10 août 1871, c'était le Conseil général Jui-même, qui, chargé de vérifier les pouvoirs de ses membres, statuait dans tous les cas et d'une manière souveraine.
Une loi du 31 juillet 1875 modifiant les articles 15-17 de la loi de 1871 , charge désormais le Conseil d'Etat de statuer directement sur les réclamations, sans frais, avec dispense de timbre et d'avocat, sauf à renvoyer devant les tribuuaux civils, à titre de questions préjudicielles, celles fondées sur Y incapacité légale de l'élu (1).
(1) Ces expressions incapacité légale, dont s'est servie la loi du 31 juillet 1875, modifiant les articles 15-17 de la loi de 1871, ont été reproduites des anciennes lois de 1831 et 183B; mais elles sont trop générons. H ne s'agit, comme le dit plus exactement la loi sur l'organisation municipale du 5 avril 1884, art. 39, que des questions d'état,
Dans le cas où le Conseil d'Etat surseoit ainsi à statuer jusqu'à ce que la question d'état et de capacité civile ait été jugée par les tribunaux compétents, il fixe un bref délai dans lequel la partie qui aura élevé la question préjudicielle devra justifier de ses diligences. — L'appel du jugement rendu par le tribunal civil doit, à peine denullité, êtrenotifié à la partie dans les 10 jours du jugement. — La question préjudicielle est, du reste, jucée sommairement par les tribunaux.
— Les élections peuvent être arguées de nullité yar tout électeur du canton , par les candidats et par les membres du Conseil général.
Si la réclamation n'a pas été consignée dans le procèsverbal, elle doit être déposée dans les iO jours qui suivent l'élection : soit au secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat, soit au secrétariat général de la Préfecture du département où l'élection a eu lieu. Il en est donné récépissé. Dans tous les cas, la réclamation est notifiée à la partie intéressée dans le délai d'un mois, à compter du jour de l'élection. Le Préfet, dans les 20 jours qui suivent leur réception , transmet au Conseil d'Etat les réclamations consignées au procès-verbal ou déposées au secrétariat général de la Préfecture.
Le Préfet peut également réclamer, mais seulement pour inobservation des conditions et formalités prescrites par les lois , dans les 20 jours de la réception des procès-verbaux des opérations électorales. Il adresse sa réclamation au Conseil d'Etat.
Les réclamations doivent être jugées parle Conseil d'Etat dans le délai de trois mois à partir de l'arrivée des pièces au secrétariat général du Conseil d'Etat; majs, lorqu'il y, aura lieu à renvoi devant les tribunaux, le délai de 3 mois ne courra que du jour où la décision judiciaire sera devenue définitive (art. 15 et 16 d'après la loi du 31 juillet 1875).
Durée des fonctions. — Sous l'empire de la loi de 1833, leë membres du Conseil général étaient nommés pour neuf ans et renouvelés par tiers tous les trois ans. Depuis la loi de 187 1 ,
par exemple : de nationalité, d'âge, de parenté ou alliance, de domicile Mais s'il s'agit d'une question d'aptitude administrative, comme celle de savoir si l'élu est contribuable, s il exerce des fonctions publiques entraînant L'inéligibilité ou l'incompatibilité, il n'y a pas \u a à une question préjudicielle autorisant un renvoi devant les tribunaux civils.
CONSEIL GÉNÉRAL
les conseillers généraux sont nommés pour six ans et renouvelés par moto' tous les trois ans. Ils sont indéfiniment rééligibles.
En cas de renouvellement intégral, à la session qui suit ce renouvellement, le Conseil général divise les cantons du département en deux séries, en répartissant, autant que possible, dans une proportion égale, les cantons de chaque arrondissement dans chacune des séries et il procède ensuite à un tirage au sort pour régler l'ordre du renouvellement des séries (art. 21).
. Vacances accidentelles. — En cas de vacance par décès, option, démission, ou par toute autre cause, les électeurs doivent être réunis dans le délai de trois mois. Toutefois, si le renouvellement légal de la série à laquelle appartient le siège vacant doit avoir lieu avant la prochaine session ordinaire du Conseil général, l'élection partielle se fait à la même époque. La commission départementale est chargée de veiller à l'exécution de ces dispositions. Elle adresse ses réquisitions au préfet et, s'il y a lieu, au ministre de l'intérieur (art. 22).
Le conseiller général, élu dans plusieurs cantons, est tenu de déclarer son option au président du Conseil général, dans les trois jours qui suivent l'ouverture de la session ou la notification de la décision du Conseil d'Etat s'il y a eu contestation. A défaut d'option dans ce délai, le Conseil général détermine, en séance publique et parla voie du sort, à quel canton le conseiller appartiendra.
Lorsque le nombre des conseillers non domiciliés dans le département dépasse le quart du Conseil, le Conseil général procède de la même façon pour désigner celui ou ceux dont l'élection doit être annulée; s'il s'élève une question préjudicielle sur le domicile, le Conseil général surseoit, et le tirage au sort est fait par la Commission départementale pendant l'intervalle des sessions (art. 17 L. 31 juillet 1875). — Le tirage au sort, dans le cas où le nombre des conseillers non domiciliés dépasse le quart du Conseil, suppose des élections simultanées. Quand les élections ont lieu à des dates différentes, les derniers élus doivent seuls être exclus; ils le sont tous, si le nombre maximum des conseillers non domiciliés est déjà complet; dans le cas contraire , le tirage au sort n'a lieu qu'entre les nouveaux élus (circulaire du ministre de l'Intérieur du 18 octobre 1871).
— Tout conseiller général qui, par une cause survenue
postérieurement à son élection , se trouve dans un des cas d'incapacité ou d'incompatibilité prévus par les articles 7 à 10 de la loi, ou se trouve frappé de l'une des incapacités qui font perdre la qualité d'électeur, est déclaré démissionnaire parle Conseil général, soit d'office, soit sur la réclamation de tout électeur (art. 18).
Lorsqu'un conseiller général a manqué à une session ordinaire, sans excuse légitime, admise par le Conseil, il est déclaré démissionnaire par le Conseil général, dans la dernière séance de la session (art. 19) (1).
Le conseiller général qui donne sa démission doit l'adresser au président du Conseil général ou au président de la Commission départementale qui en donne immédiatement avis au préfet (art. 20).
II. — Sessions du conseil général (tit. III, art. 23-36). Le Conseil général a des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires.
Sessions ordinaires. — Autrefois, le Conseil général n'avait qu'une session ordinaire annuelle; depuis la loi de 1871, il a, chaque année, deux sessions ordinaires.
La session la plus importante est celle dans laquelle sont délibérés le budget et les comptes. Elle commence de plein droit le premier lundi qui suit le 15 août et ne peut être retardée que par une loi.
L'autre session devait s'ouvrir au jour fixé par le Conseil général dans la session du mois d'août précédent et, à défaut du Conseil général, par la Commission départementale; mais une loi du 12 août 1876 a fixé le jour d'ouverture de la session du printemps au deuxième lundi qui suivra le jour de Pâques.
La durée de la session d'août ne peut excéder un mois. — Celle de l'autre session ordinaire ne peut excéder quinze jours (art. 23).
(1) En dehors de ce.s doux cas de démission prononcée par le Conseil général , le Conseil d'Etat, en vertu de la loi du 7 juin 1873, peu! prononcer, à la requête du ministre de l'Intérieur, la démission de toi t conseiller général, d'arrondissement ou municipal qui, sans excu; e valable, refuse de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues p; r les lois. Le membre ainsi démissionnaire ne peut être réélu avant \ u an.
CONSEIL GÉNÉRAL
Sessions extraordinaires. — Les Conseils généraux peuvent être réunis extraordinairement :
1° Par décret du pouvoir exécui f ;
2° Si les deux tiers des membres en idressent la demande écrite au président. Dans ce cas, le président est tenu d'en donner avis immédiatement au préfet qui doit convoquer d'urgence.
La durée des sessions extraordinaires ne peut excéder huit jours (art. 24).
Nomination des président, vice-présidents et secrétaires. — En 1852, les président, vice- présidents et secrétaires du Conseil général étaient choisis par le chef de l'Etat.
La loi de 1871 , conformément à la loi de 1833 et à la législation de 1848, charge le Conseil général de nommer luimême son président, un ou plusieurs vice-présidents et ses secrétaires.
Cette nomination est faite à l'ouverture de la session d'août, sous la présidence du doyen d'âge, le plus jeune membre faisant les fonctions de secrétaire.
Les président, vice-présidents et secrétaires sont nommés au scrutin secret et à la majorité absolue. Leurs fonctions durent jusqu'à la session d'août de l'année suivante (art. 25).
Séances et délibérations. — Le Conseil général, comme chacune des Chambres législatives, fait son règlement intérieur (art. 26).
Le préfet a son entrée au Conseil; il est entendu quand il le demande et assiste aux délibérations, excepté lorsqu'il s'agit de l'apurement de ses comptes (art. 27).
Sous la législation de 1833 et de 1852, les séances du Conseil général n'étaient pas publiques. La loi du 10 août 1871, reproduisant une règle déjà consacrée en 1848, établit la publicité des séances.
Néanmoins, sur la demande de cinq membres, du président ou du préfet, le Conseil général, par assis et levé, sans débats , décide s'il doit se former en comité secret (art. 28).
Le président a seul la police de l'assemblée. Il peut faire expulser de l'auditoire ou arrêter tout individu qui troublerait l'ordre.
En cas de crime ou de délit, il en dresse procès-verbal et le procureur de la République en est immédiatement saisi (art. 29).
Le Conseil général ne peut délibérer valablement qu'autant que la moitié plus un des membres dont il doit se composer
est présente (1).
Les votes sont recueillis au scrutin public, toutes les fois que le sixième des membres présents le demande. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. Néanmoins les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret. Le résultat des scrutins publics énonçant les noms des votants est reproduit au procès-verbal (art. 30).
Le Conseil général doit établir jour par jour un compte rendu sommaire et officiel de ses séances, qui est tenu à la disposition de tous les journaux du département dans ies quarante-huit heures qui suivent la séance (art. 31, § 1 ; — § 2 supprimé par l'art. 68, L. 29 juillet 1881.) .
Les procès-verbaux des séances, rédigés par un des secrétaires, sont arrêtés au commencement de chaque séance et signés par le président et le secrétaire. Ils contiennent 1rs rapports, les noms des membres qui ont pris part à la discussion et l'analyse de leurs opinions. Tout électeur ou coi." tribuable du département a le droit de demander la communication sans déplacement et de prendre copie de toutes les délibérations du Conseil général, ainsi que des procîs- verbaux des séances publiques et de les reproduire par la voie de la presse (art. 32).
Votes illégaux. — Tout acte et toute délibération du Conseil général , relatifs à des objets qui ne sont pas légalement compris dans ses attributions, sont nuls et de nul effet. La nullité est prononcée par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique (art. 33).
Toute délibération prise hors des réunions du Conseil prévues ou autorisées par la loi est nulle et de nul effet.
Le préfet, par arrêté motivé, déclare la réunion illégale, prononce la nullité des actes , prend toutes les mesures né-
(i) Toutefois, s'il ne se réunit pas au jour fixe par la loi ou par le décret de convocation en nombre suffisant, pour délibérer, la session est renvoyée de plein droit au lundi suivant ; une convocation spéciale est faite d'urgence par le préfet.
Les délibérations sont alors valables , quel que soit le nombre dos membres présents. La durée légale de la session court à partir du jour fixé pour la seconde réunion. Lorsqu'on cours de session les membres présents ne forment pas la majorité du Conseilles délibérations sont renvoyées au surlendemain et alors elles sont valables, quel que soit le nombre des votants. Dans les deux cas, les noms des absents sont inscrits au procès-verbal (L. 'ôï mars 1886).
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cessaires pour que l'assemblée se sépare immédiatement et transmet son arrêté au procureur général du ressort pour l'exécution des lois et l'application, s'il y a lieu, des peines déterminées par l'article 258 du Gode pénal. En cas de condamnation, les membres condamnés sont déclarés par le jugement exclus du Conseil et inéligibles pendant les trois années qui suivent la condamnation (art. 34).
Dissolution du Conseil général. — La dissolution du Conseil général est soumise à des règles différentes, suivant qu'elle a lieu pendant les sessions des Chambres législatives ou dans l'intervalle de ces sessions.
Pendant les sessions des Chambres législatives, la dissolution d'un Conseil général ne peut être prononcée par le Chef du pouvoir exécutif que sous l'obligation expresse d'en rendre compte aux Chambres dans le plus bref délai possible. En ce cas, une loi fixe la date de la nouvelle élection et décide si la Commission départementale doit conserver son mandatjusqu'àlaréunion du nouveau Conseil général, ou autorise le pouvoir exécutif à en nommer provisoirement une autre (art. 35).
Dans l'intervalle des sessions des Chambres, le Chef du pouvoir exécutif peut prononcer la dissolution d'un Conseil général pour des causes spéciales à ce Conseil. Le décret de dissolution doit être motivé; il ne peut jamais être rendu par voie de mesure générale. Il convoque en même temps les électeurs du département pour le quatrième dimanche qui suit sa date. Le nouveau Conseil général se réunit de plein droit le deuxième lundi après l'élection et nomme sa commission départementale (art. 36).
Attributions.
La loi du 10 août 1871 a eu pour but d'étendre les attributions des conseils généraux , d'augmenter leurs pouvoirs en restreignant ceux des préfets. Elle a ainsi réalisé plus efficacement encore le principe de la décentralisation déjà consacré par la loi de 1866.
Dans l'exercice de ses attributions, le Conseil général peut être envisagé à différents point de vue :
1° Au point de vue de la nature de sa mission. A cet égard, il peut être considéré : tantôt comme délégué du pouvoir législatif, tantôt comme représentant légal du département , tantôt comme conseil du pouvoir central. C'était le point de
vue auquel M. Vivien s'était placé dans son rapport sur la loi de 1838 et qui reste toujours vrai, mais qui doit être élargi par suite des lois postérieures à la loi de 1838. Il a servi de base à la classification adoptée par certains auteurs, notamment par M. Ducrocq (t).
2° Au point de vue de Y étendue des intérêts sur lesquels il est appelé à statuer. A cet égard, le Conseil général, sorte d'intermédiaire entre le pouvoir central et ie pouvoir communal, est chargé non seulement des intérêts départementaux, mais aussi quelquefois des intérêts généraux et des intérêts municipaux. C'est le point de vue principalement développé par certains auteurs, notamment M. Aucoc.
3° Au point de vue de Y autorité de ces actes.
A cet égard, le Conseil général exerce ses attributions :
1° Par des délibérations exécutoires par elles-mêmes.
2° Par des délibérations qui ne sont exécutoires qu'après une approbation expresse de l'autorité supérieure.
3° Par des avis et propositions, par des réclamations et des vœux, qui sont destinés à éclairer le pouvoir central.
Cette dernière division, qui résulte du texte des articles de la loi de 1871 (titre IV, art. 37-69) est celle que nous suivrons dans nos explications (2). Elle ne se réfère qu'à des attributions d'ordre purement administratif, les seules prévues par la loi de 1871. Nous signalerons plus loin les atlri-
(1) D'après M. Ducrocq, les attributions du Conseil général peuvent se diviser en six classes, suivant qu'il est considéré comme :
1° Délégué du -pouvoir législatif, pour la répartition de l'impôt;
2° Chargé du contrôle de l'administration préfectorale, notamment pour l'apurement des comptes du préfet;
3° Représentant légal et direct du département prenant, à ce litre, des délibérations de trois sortes : définitives; ou soumises au droit de veto du pouvoir exécutif; ou soumises à l'autorisation du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif;
4° Chargé du contrôle de la situation et. de l'administration financière des communes;
5° Comité consultatif de l'administration centrale et de l'administration locale ;
6° Investi d'attributions politiques éventuelles, dans des circonstances exceptionnelles, en vertu delà loi spéciale du 15 février 1872.
(2) C'est la division qui est adoptée par plusieurs auteurs, notamment par MM, Batbie et Hauriou Elle est également, suivie par M. Simonet qui la combine avec la division précédente, tirée de l'étendue des intérêts sur lesquels le conseil général est appelé à statuer. Elle est conforme, du reste, à la division que nous retrouverons pour les attributions des conseils municipaux.
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butions éventuelles d'ordre politique qui ont été conférées aux conseils généraux par la loi du 15 février 1872.
§ I. Délibérations exécutoires par elles-mêmes sans
