INTÉRÊTS DE PLUSIEURS DÉPARTEMENTS
Spécialement, à l'ouverture de la session d'août, elle doit présenter : 1° dans un rapport sommaire, ses observations sur le budget proposé par le préfet (art. 79); 2° le relevé de tous les emprunts communaux et de toutes les contributions extraordinaires communales qui ont été votés depuis la précédente session d'août , avec indication du chiffre total des centimes extraordinaires et des dettes dontchaque commune est grevée (art. 80).
§ 3. — Des intérêts communs a plusieurs départements.
La loi de 1833 défendait aux Conseils généraux de correspondre entre eux.
La loi de 1871 (titre 7, art. 89-91) accorde aux Conseils généraux de deux ou plusieurs départements le droit de se concerter ensemble sur des objets d'utilité départementale compris dans leurs attributions et qui intéressent à la fois leurs départements respectifs (1).
L'entente, à cet effet, est provoquée par l'entremise des présidents des divers Conseils généraux , après avis préalable donné aux préfets (art. 89).
Les questions d'intérêt commun sont débattues dans des conférences où chaque Conseil général est représenté soit par la Commission départementale, soit par une commission spéciale nommée à cet effet.
Les préfets des départements peuvent toujours assister à ces conférences.
Les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires qu'après avoir été ratifiées par tous les Conseils généraux intéressés et sous les réserves énoncées aux articles 47 et 49 relativement au droitd'annulation ou de suspension (art. 90).
Si des questions autres que celles prévues par l'article 89 étaient mises en discussion , le préfet du département où la conférence a lieu déclarerait la réunion dissoute. Toute dé-
(1) Parmi ces intérêts, on peut citer la construction d'une route, d'un chemin de fer ou d'un canal, la création d'établissements communs pour le service des aliénés, la réunion de plusieurs écoles normales primaires en une seule et la conservation de certains monuments historiques (Rapport) ; — la construction ou transformation des établissements pénitentiaires, en vue du régime de l'emprisonnement iudividuel (art. 4 L'. 24 février 1893 et art. 6 L. 5 juin 1875).
libération prise après cette déclaration donnerait lieu à l'application des dispositions et pénalités énoncées à l'article 34 de la loi de 1871 (art. 91).
Fonctions ou prérogatives individuelles des membres des Conseils généraux. — Les membres des Conseils généraux sont investis individuellement de certaines fonctions ou prérogatives; ainsi, ils peuvent être désignés : par le préfet pour remplacer temporairement le sous-préfet de l'arrondissement (ord. du 29 mars 1821); par la Commission départementale pour faire partie du Conseil de révision en matière de recrutement (art. 82 L. 10 août 1871). Ils peuvent être appelés : à siéger comme suppléants au Conseil de préfecture ; à faire partie de la Commission chargée d'arrêter, pour chaque arrondissement, la liste annuelle du jury en matière criminelle (L. du 24 novembre 1872) ; à faire partie de la Commission d'arrondissement, chargée de donner son avis sur les détails d'exécution des travaux d'utilité publique en cas d'expropriation (art. 8 L. 3 mai 1841); à siéger au Conseil départemental de l'instruction primaire (art. 44 L. 30 octobre 1886), etc.
En outre, d'après la loi constitutionnelle du 24 février 1875, ils sont, de droit, électeurs pour les élections sénatoriales des départements (art. 4 L. 24 février 1875).
C'est en vue d'assurer l'accomplissement de ces diverses fonctions qu'une loi du 7 juin 1873 autorise le Conseil d'Etat à déclarer démissionnaire : tout membre d'un Conseil général ou d'arrondissement ou d'un Conseil municipal qui, sans excuse valable, aura refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, en déclarant, en outre, que le membre ainsi démissionnaire ne pourrait être réélu avant le délai d'un an.
CONSEIL DE PRÉFECTURE
C'est la loi du 28 pluviôse an VIII, loi fondamentale sur l'organisation départementale et communale , qui a créé le Conseil de préfecture.
Ainsi que nous l'avons dit, cette loi prenant pour base la maxime : Agir est le fait d'un seul, délibérer est le fait de plusieurs , sépara nettement les trois fonctions administratives : l'action, le contrôle, le jugement, ou en d'autres 1er-
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mes, l'administration active, l'administration consultative ou délibéi ative et l'administration contentieuse.
Le Conseil de préfecture fut spécialement créé pour remplir la fonction de juge dans les matières les plus importantes. Il fut également chargé, par la loi du 28 pluviôse an VIII, d'une mission de tutelle administrative, à l'effet d'autoriser les communes à plaider.
Ce sont des lois postérieures à la loi de pluviôse an VIII qui lui ont attribué des fonctions purement consultatives. Nous allons examiner successivement l'organisation et les attributions du Conseil de préfecture , telles qu'elles résultent de la loi du 28 pluviôse an VIII et des actes législatifs postérieurs, notamment de la loi du 21 juin 1865.
Organisation.
Composition du Conseil, nomination et révocation de ses membres. — D'après la loi du 28 pluviôse an VIII , il y a trois classes de conseillers de préfecture , comme il y a trois classes de préfectures. Sous l'empire de cette loi, le Conseil de préfecture était composé de trois, quatre ou cinq membres, suivant l'importance du département.
En vertu de la loi du 21 juin 1865, le Conseil de préfecture se compose de trois ou de quatre membres, suivant l'importance du déparlement (1). Il était de huit pour le département de la Seine et, après avoir été réduit à sept en 1 87 1 , il a été d'abord ramené à huit par un décret du 3 février 1874, puis porté à neuf, y compris le président, par une loi du 23 mars 1878.
Le traitement des conseillers de préfecture est fixé à 4, 3 ou 2,000 fr., suivant la classe des préfectures (2). Dans le département de la Seine, le traitement qui était de 8,000 fr. en 1872, a été porlé à 10,000 fr.
Les membres du Conseil de préfecture sont nommés et révoqués par le Chef du pouvoir exécutif.
Conditions d'aptitude des conseillers. — Avant la loi du 21 juin 1865, aucune condition d'aptitude n'était exigée. D'après
(1) En Algérie il se compose de cinq membres dans le département d'Alger et de quatre membres dans les départements d'Oran et de Gonstanline.
(2) C'était le dixième du Irailemont des préfets. Mais depuis la réduction de ce traitement, par un décret du 23 décembre 1872, cette proportion n'existe plus.
la loi de 1865, nul ne peut être nommé conseiller de préfecture s'il n'est âgé de vingt-cinq ans, s'il n'est, en outre, licencié en droit, ou s'il n'a rempli pendant dix ans des fonctions rétribuées dans l'ordre administratif ou judiciaire, ou s'il n'a été membre d'un Conseil général ou maire.
Divers actes législatifs avaient déclaré l'incompatibilité des fonctions de conseiller de préfecture avec celles de magistrat ou de greffier de l'ordre judiciaire, de notaire, d'avoué, de conseiller général ou d'arrondissement, déconseiller municipal, de maire ou d'adjoint.
La loi du 21 juin 1865, établissant, à cet égard, une règle générale, dispose que les fonctions de conseiller de préfecture sont incompatibles avec un autre emploi public q\,Y exercice d'une profession. Il en résulte, notamment, qu'un avocat ne pourrait en même temps exercer sa profession et faire partie du Conseil de préfecture (1).
Réunion et délibération du Conseil. — Le préfet est président du Conseil de préfecture, et il a voix prépondérante en cas de partage.
Le Conseil de préfecture de la Seine a un président permanent, distinct du préfet; il est, en outre, divisé en deux sections.
Dans les départements autres que le département de la Seine, un décret du Chef du pouvoir exécutif désigne, chaque année, un conseiller de préfecture qui devra présider le Conseil , en cas d'absence ou d'empêchement du préfet (Loi du 21 juin 1865).
En pratique, ce conseiller, nommé vice-président, est le président effectif du Conseil, ce qui atténue les inconvénients de la présidence attribuée au préfet.
Les Conseils de préfecture ne peuvent prendre aucune délibération, si les membres présents ne sont au moins au nombre de trois, y compris le président.
En cas de partage ou d'insuffisance du nombre des membres du Conseil, ils sont remplacés par des membres du Conseil général désignés par les membres restants. Dans le cas où tous les conseillers de préfecture sont empêchés, la désignation des conseillers généraux chargés de les remplacer
(1) Le Conseil d'Etat a décidé que les fonctions de concilier de préfecture étaient incompatibles avec l'emploi de chef du cabinet du préfet (24 juin 1868).
CONSEIL DE PRÉFECTURE
est faite par le ministre de l'Intérieur. En tout cas , le choix ne peut porter sur des conseillers généraux qui seraient membres des tribunaux de l'ordre judiciaire ; c'est une application du principe de la séparation des pouvoirs adminis- Iratif et judiciaire (arrêté du 19 fructidor an IX et décret du IGjuin 1808).
— Dans les affaires contentieuses , un décret du 30 décembre 1862, dont les dispositions ont été reproduites et développées par la loi du 21 juin 1865, a introduit trois grandes innovations établies pour le Conseil d'Etat depuis 1831 :1a publicité des audiences, le débat oral et le ministère public.
Par exception, les audiences ne sont pas publiques, lorsque le Conseil de préfecture statue sur les comptes des receveurs des communes et établissements de bienfaisance dont le revenu n'excède pas 30,000 francs. Comme la Cour des comptes, chargée dans ce cas de statuer, en appel, ne juge pas en audience publique les comptes des comptables, on n'a pas voulu que la publicité puisse exister devant la juridiction du premier degré, lorsqu'elle n'a pas lieu devant la juridiction d'appel.
Le ministère public est représenté par le secrétaire général et, au besoin, par des auditeurs du Conseil d'Etat attachés aux préfectures (1). Le secrétaire général, remplissant les fonctions de commissaire du gouvernement, donne ses conclusions dans les affaires contentieuses (2).
Auprès de chaque Conseil de préfecture, il y a un secrétaire-greffier nommé par le préfet et choisi parmi les employés de la préfecture.
(1) Devant le Conseil de préfecture de la Seine, il y a des commissaires spéciaux, dont le traitement a été élevé à 7,000 fr. — Ils sont choisis parmi les auditeurs ou anciens auditeurs au Conseil d'Etat, ou, à défaut, parmi les candidats remplissant les conditions voulues pour être nommés conseillers de préfecture (art. 2 D. 28 juillet 1881).
{2) Secrétaire général. — L'institution d'un secrétaire général près de chaque préfecture remonte à la loi du 28 pluviôse an VIII. 11 était chargé de la garde des papiers et de la signature des expéditions.
Les secrétaires généraux, supprimés en 1817, rétablis en 1820, furent supprimés de nouveau en 1832, si ce n'est dans quelques départements. Dans les départements où il n'existait pas de secrétaire général, les f motions en étaient remplies par un conseiller de préfecture. En 1848, on ne conserva que les secrétaires généraux des deux préfectures de la Seine. De 1851 à 1854, on rétablit des secrétaires généraux dans les départements les plus importants.
La loi du 21 juin 1865, en instituant un secrétaire geuéral titulaire,
— A la différence de ce qui avail lieu devant le Consei d'Etat, il n'existait pas de règlement de procédure deva le Conseil de préfecture pour les affaires contentieuse Toutefois, la loi du 21 juin 1865 disposait qu'en attenda une loi, qui devait être faite dans le délai de cinq ans, u règlement d'administration publique déterminerait provi soirement les principales règles de procédure. A cet effet un décret du 12 juillet 1865 avait tracé quelques règles générales d'instruction. Enfin, une loi du 22 juillet 1889 a fixé les règles de procédure devant le Conseil de préfecture.
— Les conseillers de préfecture ont quelques prérogatives individuelles; ainsi, ils peuvent remplacer le préfet temporairement, ou même le sous-préfet, sur la délégation du préfet (ord. du 29 mars 1821); ils peuvent faire partie du Conseil de révision pour le recrutement de l'armée et même le présider par délégation du préfet (L. 15 juillet 1889, art. 18). Nous savons, en outre, qu'autrefois, en cas de procès entre l'Etat et le département, celui-ci était représenté par le plus ancien membre du Conseil de préfecture, et l'Etat par le préfet; mais depuis la loi de 1871 sur les Conseils généraux, c'est un membre de la Commission départementale qui représente le département contre l'Etat.
Attributions.
— Le Conseil de préfecture a des attributions contentieuses et des attributions administratives.
Jusqu'en 1865, il exerçait les unes et les autres tantôt avec un pouvoir de décision propre, tantôt en ne donnant
n'a fait que reproduire le principe de la loi de l'an VIII, mais, en outre de ses fonctions habituelles, elle l'a chargé de remplir le rôle de ministère public dans les affaires contentieuses, conformément aux dispositions du décret du 30 décembre 1862.
Nous avons vu qu'en outre, le secrétaire général pouvait être délégué pour remplacer le préfet en cas d'absence.
— Lorsque le secrétaire général remplace le préfet , en vertu d'une délégation régulière, peut-il présider le Conseil de préfecture? M. Aucoc soutient l'affirmative ; mais nous pensons, avec M. Laferrière , qu'il faut admettre la négative, car, aux termes de l'article 4 de la loi du 21 juin lvS65, c'est le vice-président du Conseil de préfecture qui doit présider le Conseil, en cas d'absence ou d'empêchement du préfet et cette suppléance spéciale doit prévaloir sur la suppléance générale; en outre, le secrétaire général étant chargé des fonctions du ministère publia, il y a incompatibilité entre ces fonctions et celles de juge ou de président <i\x Conseil.
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qu'un avis au préfet, chargé de prendre la décision. La loi du 21 juin 1865 ne reconnaît plus au Conseil de préfecture, en matière contentieuse qu'un pouvoir de décision propre elle lui a déféré, en' effet, les cas dans lesquels le préfet statuait au contentieux, après avoir pris l'avis du Conseil de préfecture (1).
Nous aurons donc à étudier, dans trois paragraphes distincts, les attributions diverses du Conseil de préfecture : 1° Ses attributions contentieuses;
2° Ses attributions administratives avec pouvoir de décision propre;
3° Ses attributions administratives dans lesquelles il ne fait que donner son avis. .
A l'occasion de ses attributions contentieuses, nous indiquerons les trois cas dans lesquels il ne donnait autrefois qu'un avis au préfet qui statuait comme juge.
§ 1". — Attributions contentieuses.
— C'est surtout pour exercer la mission de juge que le Conseil de préfecture a été créé par la loi du 28 pluviôse an VIII. Nous verrons même que c'est une question controversée que celle de savoir s'il ne doit pas être considéré comme le juge de droit commun dans tous les cas où la loi n'a pas attribué compétence à une autre autorité. Nous examinerons cette controverse , en traitant du contentieux administratif, dans la dernière partie de ce Résumé.
(1) Nous croyons devoir résumer les principales innovations de la loi du 21 juin 1865 :
1° Elle détermine les conditions de capacité des conseillers de préfecture ;
2° Elle élargit, par une disposition générale, le cercle des incompatibilités ;
3° Elle institue ln vice-pvésidence du couseil, en chargeant, chaque année, le chef du pouvoir exécutif de nommer un conseiller de préfecture, chargé de remplacer le préfet, absent ou empêché;
4° Elle établit dans toutes les préfectures un secrétaire général titulaire et consacre les trois grandes innovations du décret du 30 décembre 1862 en matière contentieuse : la publicité des audiences, le débat oral et le ministère public;
5° Elle investit le Conseil de préfecture d'un pouvoir de décision propre, en matière contentieuse, dans trois cas que nous indiquerons plus loin, où il ne faisait auparavant que donner un avis au prétet. (En matière d'octrois, de boissons et d'abonnement avec l'administration des contributions indirectes.)
La juridiction du Conseil de préfecture diffère, sous plusieurs rapports, de la juridiction du tribunal civil.
En effet, le Conseil de préfecture a une compétence qui s'étend sur tout le département dans le ressort duquel se sont passés les actes qui donnent lieu au procès, et sans égard au caractère de l'action ou au domicile des parties. En outre, il ne statue jamais en dernier ressort, et comme nous le verrons, on décide généralement qu'il ne forme pas la juridiction ordinaire et de droit commun.
Nous examinerons d'abord les matières sur lesquelles le Conseil de préfecture est appelé à statuer d'après la loi du 28 pluviôse an VIII. Nous indiquerons ensuite quelles sont celles pour lesquelles il a reçu compétence par des lois postérieures.
1° Attributions contentleuses d'après la loi du 28 pluviôse an VIII.
— D'après la loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4, le Conseil de préfecture est compétent :
En matière d'impôts directs; En matière de travaux publics; En matière de grande voirie; En matière de domaines nationaux.
Nous allons étudier ces diverses matières.
