ÉTAT CRÉANCIER

d'avances dont le Trésor a le droit de demander compte (L. 12 vendémiaire et 13 frimaire an VIII, arrêté du 18 ventôse an VIII , du 28 floréal an XI et décret du 12 janvier 1811).

Des contraintes sont également délivrées :

Par les directeurs des domaines, pour les prix de vente ou de bail des biens domaniaux;

Par les receveurs de l'enregistrement, pour le paiement des droits et celui des amendes;

Par les receveurs des douanes, pour le paiement des droits de douane ;

Par les receveurs des contributions indirectes, pour le recouvrement des impôts indirects (1).

Les contraintes, délivrées par l'autorité compétente, sont notifiées au débiteur ou à son domicile et sont visées, à l'exception de celles du ministre des Finances, par l'autorité judiciaire ou, s'il s'agit du prix de vente d'un bien domanial, par le préfet.

Ces contraintes administratives ont un double effet : 1° Elles sont exécutoires, car elles sont revêtues de la formule exécutoire et autor sent la saisie et la vente des meubles du débiteur. Toutefois celui-ci peut former opposition à la contrainte devant la juridiction compétente :

Devant le Conseil d'Etat, pour les contraintes délivrées par le ministre des Finances ;

Devant les tribunaux civils, pour les autres contraintes; et spécialement en matière de douanes, devant les juges de paix. '

L'opposition arrête, en général, l'exécution, excepté en matière de douanes et de contributions indirectes ;

2° Elles emportent hypothèque judiciaire, comme les jugements de condamnation. Cet effet résulte de deux avis du Conseil d'Etat, l'un du 16 thermidor an VII, approuvé le 25.. l'autre, du 29 octobre 1811, approuvé le 12 novembre suivant; ce dernier intervenu spécialement en matière de

(1) En matière d'impôts directs, l'administration décerne également des contraintes pour le recouvrement de l'impôt. Mais ces contraintes, délivrées par le receveur particulier des finances et visées par le souspréfet, diffèrent des précédentes, en ce qu'elles sont collectives et sont adressées aux percepteurs et non individuellement aux contribuables et qu'en outre, elles ne constituent pas elles-mêmes le titre exécutoire qui n'est autre que le rôle de l'administration des contributions directes, déclaré exécutoire par le préfet, et dont un extrait figuredans le commandement qui précède les voies d'exécu'ion.

Droit administratif.

douanes, mais reconnaissant el confirmant la généralité d'application du premier dont il ordonne l'insertion au Bulletin des lois (En ce sens : Ducrocq, P. Pont, Aubry et Rau).

Néanmoins, malgré le texte formel de ces avis du Conseil d'Etat, véritables actes législatifs, la Cour de cassation décide qu'en dehors des contraintes décernées par l'administration des douanes, les seules contraintes emportant hypothèque sont celles qui tiennent lieu dejugements et émanent des administrateurs agissant en qualité de juges; que, notamment, les contraintes délivrées par l'administration de l'Enregistrement et par celle des contributions indirectes n'emportentpas hypothèque (arr. 28janv. 1828et9nov. 1S80) (1).

Sûretés spéciales. — En dehors du titre exécutoire et de l'hypothèque judiciaire résultant des contraintes administratives, certaines créances de l'Etat sont, en outre, garanties par des sûretés spéciales.

Ainsi les fermiers d'un bien de l'Etat doivent, comme nous l'avons vu, donner une caution solvable pour assurer le paiement de leur loyer ou fermage.

Les comptables, les fournisseurs, les entrepreneurs de travaux publics, doivent fournir un cautionnement.

Mais la garantie la plus fréquente est le privilège accordé au Trésor par diverses lois spéciales auxquelles renvoie l'article 2098 du Code civil. Ainsi l'Etat a privilège :

Pour le recouvrement des droits de douane, de contributions indirectes, sur tous les meubles et effets mobiliers des redevables (2);

(1) Il existait certains produits dont la perception était autorisée au profit de l'Etat, sans que les comptables eussent à leur disposition, en cas de refus, le moyen de poursuivre eux-mêmes le recouvrement, les états arrêtés par les ministres compétents n'ayant pas force exécutoire, par ex., les sommes offertes par les départements, les communes ou les particuliers pour concourir à des dépenses d'intérêt public (art. 13, L. 6 juin 1843;. L'art. 54 L. 13 avril 1893, s'inspirant de l'art. 64 de la loi du 10 août 1871 et de l'art. 154 delà loi du 5 avril 1884 qui concernent, l'un les recettes départementales, l'autre les recettes communales, est venu décider que les états arrêtés par les ministres pour la perception des recettes de l'Etat qui ne comportent pas un mode spécial do recouvrement ou de poursuite, ont force exécutoire, jusqu'à opposition de l'intéressé devant la juridiction compétente, cette opposition, lorsque la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires, étant jugée suivant la procédure sommaire.

(2) Nous verrons également qu'en matière d'impôts directs, le Trésor a ua privilège pour ce qui lui est dû p >ur l'aaaée échue ot l'aauà*

ÉTAT DÉBITEUR

En matière d'enregistrement, pour le paiement des droits de mutation par décès, sur les revenus des biens à déclarer;

Pour le recouvrement des frais de justice, en matière pénale, sur la généralité des meubles et immeubles des condamnés.

Spécialement pour le recouvrement des dettes des comptables, la loi du 5 septembre 1807 reconnaît à L'Etat non seulement un privilège général sur leurs meubles, conformément à l'article 2098 C. civ., mais encore : 1° une hypothèque légale sur leurs immeubles présents et à venir (en vertu de l'article 2121 C. civ.); 2° un privilège spécial sur les immeubles acquis par- eux à titre onéreux postérieurement à leur nomination (art. 4 L. 5 septembre 1807) (l).

Enfin le paiement des amendes, dommages-intérêts et frais, en matière pénale, est garanti par la contrainte par corps, maintenue à cet égard par la loi du 22 juillet 1867 et la loi du 19 décembre 1871.

Etat débiteur.

Les dettes de l'Etat, comme celles d'un particulier, peuvent naître :

Soit d'un contrat, par exemple : d'un achat, d'un louage, d'un emprunt, d'un marché de travaux publics ou de fournitures;

Soit d'un quasi-contrat, par exemple : d'un paiement de l'indu, notamment en matière d'impôt;

courante, privilège qui, pour l'impôt foncier, porte sur les récoltes, fruits et revenus des immeubles, et pour les autres impôts, sur tous les meubles du débiteur.

(1) Le deuxième alinéa de l'article 2098 déclare que le Trésor public ne peut obtenir de privilège au préjudice des droits antérieurement acquis à des tiers.

Cette disposition a donné lieu à une controverse. Les uns soutiennent qu'elle n'est qu'une application du principe de la non-rétroactivité des lois et que le législaleur a voulu simplement sauvegarder les droits acquis avant la promulgation des lois nouvelles qui pourraient organiser le privilège du Trésor (en ce sens : Troplong et Paul Pont ■. C'est ainsi que l'article 5 de la loi du 5 septembre 1807 déclare que ie privilège du Trésor sur les immeubles des comptables , acquis par eu t à titre onéreux depuis leur nomination, ne préjudicie pas aux créanciers qui sont privilégiés en vertu des articles 2103 et 2101, 2104, 2105 du Code civil. D'autres, se fondant sur l'historique de la rédaction do l'article, estiment, au contraire, que les droits acquis , préférables au privilège du Trésor, sont tous ceux qui sont antérieurs à la naissance même des créances privilégiées du Trésor (en ce sens : Aubry et Rau).

Soit d'un délit ou quasi-délit de ses agents dont il serait

responsable ;

Soit enfin de la loi, spécialement en cas de pensions ou d'indemnités spéciales accordées par le législateur à certaines personnes.

Les dettes de l'Etat, aussi bien que ses créances, sont soumises à des règles spéciales.

On distingue les dettes courantes ou- ordinaires relatives à l'exécution des divers services publics, et les dettes qui se réfèrent plus spécialement au passé, et dont l'ensemble constitue particulièrement la dette publique de l'Etat.

§ I. Dettes courantes ou ordinaires. — D'après les

règles de la comptabilité publique, le créancier de l'Etat doit remplir certaines formalités pour obtenir le paiement de ce qui lui est dû; il est, en outre, soumis à une déchéance particulière, en cas de négligence.

Formalités préalables au paiement. — Pour obtenir son paiement, le créancier de l'Etat doit faire reconnaître, liquider et ordonnancer sa créance.

1° Reconnaissance ou déclaration de la dette. — La reconnaissance ou déclaration de la dette, qui sert de titre au créancier, n'est nécessaire que si la créance est contestée dans son existence ou sa quotité. Elle peut résulter soit d'un contrat passé avec l'Etat, soit d'une décision émanée de l'autorité administrative ou d'un tribunal judiciaire.

En cas de contestation, et dans le silence des textes, la question de savoir à quelle autorité appartient le droit de déclarer l'Etat débiteur est controversée, notamment à l'occasion de la responsabilité de l'Etat pour les fautes commises par ses agents dans l'exécution des divers services publics.

Dans un système, adopté par quelques arrêts de la Cour de cassation , le droit de déclarer l'Etat débiteur appartient à l'autorité judiciaire, spécialement à l'occasion de la responsabilité de l'Etat, par application des articles 1382-1384du Code civil.

Dans un autre système, on décide qu'en l'absence d'un texte attributif de compétence à telle ou telle autorité, c'est à l'autorité administrative à déclarer l'Etat débiteur, par suite du principe de la séparation des pouvoirs (en ce sens : Ducrocq).

ÉTAT DÉBITEUR

Dans un troisième système , suivi par le Conseil d'Etat et le tribunal des conflits et auquel semble se rallier la Cour de cassation , il faut distinguer si l'Etat est poursuivi comme personne morale, pour des faits relatifs à son domaine privé ou s'il est poursuivi comme puissance publique. Dans le premier cas, la compétence appartient à l'autorité judiciaire ; dans le second cas, à l'autorité administrative. En ce qui concerne spécialement la responsabilité de l'Etat pour les fautes de ses agents dans l'exécution des divers services publics, la jurisprudence décide que les articles 1382-138-4 du Code civil ne sont pas applicables, parce que la responsabilité de l'Etat a ses règles spéciales et varie suivant les besoins du service que l'administration peut seule apprécier; que le principe de la séparation des pouvoirs s'oppose à ce que l'autorité judiciaire puisse connaître des actes engageant la responsabilité de l'Etat par suite des faits de ses agents (C. d'Etat, 15 avril 1868; tribunal des conflits, 8 février 1873, 20 mai 1882, 20 décembre 4884 et C. cass., 19 novembre 1883. — En ce sens : Laferrière (Juridiction administrative).

Par exception, certains textes spéciaux attribuent compétence à l'autorité judiciaire. Il en est ainsi :

Pour l'administration des postes, qui est responsable jusqu'à concurrence de 10,000 fr. des valeurs déclarées insérées dans les lettres (L. 9 juin 1859 et 25 janvier 1873);

Pour l'administration des douanes, qui est responsable du fait de ses préposés (L. 22 août 1791, titre 13, art. 19) ;

Pour l'administration des contributions indirectes, qui, en cas de saisie iliégale, peut être condamnée à des dommagesintérêts;

Enfin lorsque l'Etat exploite lui-même un chemin de fer, cas auquel il est soumis à la même responsabilité que les compagnies concessionnaires (art. 22 L. 15 juillet 1845).

2° Liquidation. — La liquidation consiste à vérifier les titres du créancier et à déterminer le montant de sa créance, en tenant compte des paiements antérieurs ou des causes de déchéance. Elle est faite par le ministre compétent (dans le service duquel rentre la créance qu'il s'agit de liquider) ou ses délégués, notamment l'administration des domaines pour les dépenses domaniales (art. 8 L. 6 déc. 1897).

La liquidation est nécessaire, quel que soit le titre invoqué par le créancier, fût-il un jugement. Elle peut donner lieu à un recours contentieux devant le Conseil d'Etat, si lecréan-

cier prétend que c'est à tort et en violation de son droit que

sa créance a été rejetée ou réduite.

C'est en vertu de ce pouvoir de liquidation qu'à défaut de texte contraire, il appartient au ministre de déclarer l'Etat débiteur, soit en vertu des lois des 8 août 1790 et 26 septembre 1793, soit en vertu du principe de la séparation des pouvoirs.

3° Ordonnancement. — L'ordonnancement est l'ordre de payer donné directement par le minisire ou par un ordonnateur secondaire. Quand il émane directement du ministre, il s'appelle ordonnance de paiement; quand il émane d'un ordonnateur secondaire (préfet ou chef de service, tel qu'un ingénieur) en vertu d'une ordonnance de délégation du ministre, il s'appelle mandat de paiement.

L'ordonnancement est le moyen pour le créancier de réclamer son paiement à une caisse publique.

Il n'est valable qu'autant qu'il porte sur un crédit régulièrement ouvert, en vue de la dépense à solder.

Paiement. — Le paiement est effectué par le caissier du Trésor ou tout autre comptable des deniers de l'Etat, sur la présentation de l'ordonnance ou mandat de paiement. Le comptable est nécessairement une autre personne que l'ordonnateur, car un des grands principes de la comptabilité publique, c'est que les fonctions d'ordonnateur et de comptable sont incompatibles.

Le payeur doit vérifier l'authenticité et la régularité de l'ordonnance ou mandat de paiement. Il peut refuser ou suspendre le paiement, si le litre n'est pas accompagné des pièces justificatives, ou si ces pièces contiennent des omissions ou des irrégularités matérielles. 11 remet alors au créancier une déclaration écrite et motivée de son refus, sauf à l'ordonnateur à lui adresser une réquisition formelle de payer. Même, en cas de réquisition de l'ordonnateur, le payeur doit s'abstenir de payer : 1° s'il n'y a pas de crédit disponible ou de justification d'un service fait; 2° s'il y a une saisiearrêt ou opposition régulière au paiement.

— Autrefois la liquidation et l'ordonnancement devaient avoir été faits au plus tard le 31 juillet de l'année qui suivait l'exercice auquel se rapportait la créance et le paiement devait être effectué le 31 août. Depuis la loi du 25 janvier 1889 ces délais ont été abrégés; ils sont fixés au 31 mars pour la

ÉTAT DÉBITEUR

liquidation et l'ordonnancement des dépenses et au 30 avril pour le paiement, époque à laquelle, en général, l'exercice est clos.

Après la clôture de l'exercice, le créancier n'est pas déchu; il peut faire réordonnancer sa créance pour être payé sur les exercices suivants. Le paiement est alors imputé sur un chapitre de l'exercice courant, intitulé dépenses des exercices clos. Le droit de faire liquider et ordonnancer la créance subsiste tant que le créancier n'a pas encouru la déchéance quinquennale dont il nous reste à parler.

Déchéance quinquennale. — Afin d'éviter l'accumulation des arriérés, la loi de finances du 29 janvier 1831 établit une déchéance spéciale contre les créanciers de l'Etat.

Cette déchéance est encourue après un délai de cinq ans, à partir de Youverture de l'exercice auquel appartient la créance. Ainsi une créance née le 1er avril ou le Ier décembre 1893 ne peut plus être liquidée, ordonnancée et payée après le 31 décembre 1897 (1). Le délai est de six ans pour les créanciers résidant hors de l'Europe.

Par exception, la déchéance n'est pas applicable aux créances dont l'ordonnancement et le paiement n'auraient pas pu être effectués dans les délais déterminés par le fait de l'administration ou par suite de pourvois formés devant le Conseil d'Etat (art. 10 L. 1831). C'est surtout en vue de cette situation que les paiements à faire après ce délai sont imputés sur. un chapitre spécial du budget, intitulé dépenses des exercices périmés.

Si la déchéance atteint toutes les créances d'un exercice

(1) Cette déchéance a cela de commun avec la prescription qu'elle éteint la dette de l'tëtat. Mais elle est plus rigoureuse que la prescription et en diffère sous plusieurs rapports : 1° elle s'applique à toutes les créances d'un exercice; de telle sorte que, cinq ans après l'ouverture de cet exercice, elle est encourue, aussi bien pour une créance exigible au mois de décembre que pour une créance exigible au mois de janvier de cet exercice; 2° la déchéance atteint toutes les créances d'un exercice, même celles des mineurs et interdits, vis-à-vis desquels la prescription ordinaire est suspendue ; 3° les modes ordinaires d'interruption de la prescription , notamment une demande en justice ou un commandement, ne seraient pas interruptifs de cette déchéance de cinq ans. Pour éviter la déchéance le créancier doit, dans le délai de cinq ans, demander au ministre compétent 1'ordonnancemenL de la dépense et il a le droit de se faire délivrer un bulletin énonçant la date de sa demande et les pièces produites à l'appui (art. 9 et 10 L. 29 janvier 1831).

périmé, elle n'atteint pas les réclamations qui tendent à l'aire reconnaître un droit de propriété, notamment un droit de succession. Elle n'atteint même pas les demandes en restitution d'un capital de cautionnement.

La déchéance se rattache à la liquidation et c'est au ministre compétent pour liquider les dettes de l'Etat à prononcer la déchéance contre le créancier, sauf recours au Conseil d'Etat.

§ II. Dette publique. — La dette publique a pour objet les divers engagements de l'Etat qui entraînent pour lui l'obligation de payer des intérêts ou arrérages.

D'après les classifications du budget, la dette publique comprend :

La dette consolidée;

La dette remboursable à terme ou par annuités ;

La dette viagère.

Dette consolidée. — La dette consolidée a pour objet la rente perpétuelle 3 0/0 résultant de divers emprunts (1).

Cette dette est appelée fondée ou consolidée, parce que le capital n'en est pas exigible et qu'il constitue un fonds permanent et d'une durée indéfinie.

La rente perpétuelle, en effet, est celle dont le capital n'est pas exigible de la part du crédi-rentier, mais qui est rachetable, c'est-à-dire remboursable par le débiteur, à moins qu'il ne se soit interdit la faculté de rachat pendant un certain temps qui ne peut excéder dix ans (art. 1909 et 1911, C. civ.).

Le crédi-rentier ne peut exiger que des arrérages; mais l'Etat débiteur peut s'exonérer du service des arrérages, en remboursant autant de fois un capital nominal de 100 francs (quel qu'ait été le taux de l'émission) qu'il doit d'arrérages annuels de 3 francs.

Ces rentes sont inscrites sur le grand-livre de la dette publique et il est délivré à chaque rentier un extrait de

(1) La rente 3 0/0 a été créée, en 1825, à l'occasion de la dette d'un milliard votée au profit des émigrés, pour les indemniser de leurs biens confisqués pendant la Révolution. La renie 3 1/2 O/O, qui avait remplacé les anciennes rentes 5 0/0 et 4 1/2 0/0 converties au cours du dernier siècle, a été converlie elle-même on rente 3 0/0 (L. 9 juillet 1902J.

ÉTAT DÉBITEUR

l'inscripiion. Les titres peuvent être nominatifs, au porteur, ou même mixtes, c'est à-dire nominatifs, mais avec cou-; pons payables au porteur.

— Pour éteindre progressivement sa dette perpétuelle, l'Etat peut recourir à Y amortissement par des rachats successifs de rentes. Le système de l'amortissement organisé à plusieurs époques, notamment en 1816, 1833, 1866, ne fonctionne plus depuis un certain nombre d'années.

Un autre moyen d'alléger le fardeau de la dette perpétuelle consiste à faire des conversions, c'est-à-dire à transformer le taux de la rente , en offrant aux rentiers une option entre la réduction des arrérages, ou, sinon, le remboursement du capital.

Plusieurs conversions ont été faites, à différentes époques, sous des conditions diverses, et avec plus ou moins de succès, en 1825, 1852, 1862, 1883. En 1894, le A i/c2 0/0 résultant de la conversion faite en 1883, a été lui-même converti en 3 1/2 0/0; enfin la rente 3 1/2 a e le-même été convertie en rente 3 0/0 par la loi du 9 juillet

Par suite de ces conversions successives, il ne reste plus qu'un seul type de rente perpétuelle :

Le 3 0/0, créé en 1825 et considérablement augmenté par les conversions faites depuis.

— Dans l'intérêt du crédit de l'Etat, divers avantages sont accordés aux rentes. En dehors de la variété de leurs titres (nominatifs, au porteur, mixtes), on peut signaler : le paiement des arrérages par trimestre — leur insaisissabilité — leur affranchissement d'impôt — la facilité de les faire servir à l'emploi ou au remploi, lorsque l'emploi ou le remploi doit être fait en immeubles, en vertu d'une loi, d'un jugement, d'un contrat ou d'un acte à titre gratuit — ou de les faire servir aux cautionnements, lorsque ceux-ci doivent être fournis en immeubles.

Dette remboursable à terme ou par annuités. — D'après les indications du budget, la dette remboursable à terme ou par annuités comprend :

La rente 3 0/0 amortissable;

Des annuités à terme certain ;

Des dettes donl le capital est exigible à une échéance déterminée; Enfin la dette flottante.

Rente 3 O/O amortissable. — La rente 3 0/0 amortissable a été créée en 1878, en vue de l'exécution d'un vaste programme de travaux publics. L'Etat a émis des obligations remboursables à 500 francs et produisant un intérêt annuel de 15 francs, soit 3 0/0. Mais, à l'exemple des Compagnies de chemins de fer, il amortit chaque année le capital de sa dette, en remboursant un certain nombre d'obligations par séries et par voie de tirage au sort, de manière à être libéré de sa dette après 75 ans.

Chaque annuité est destinée à faire face aux intérêts et à l'amortissement des obligations (1).

Annuités à terme. — Les dettes payables par annuités pendant un certain temps résultent, en général, des engagements pris par l'Etat vis-à vis des Compagnies de chemins de fer, des départements , des villes ou des chambres de commerce. Telles sont, notamment, les annuités dues aux Compagnies de chemins de fer pour subvention ou garantie d'intérêts, les annuités dues à la caisse des lycées, collèges et écoles primaires.

Ces annuités ressemblent à la rente amortissable, en ce qu'elles sont un moyen d'éteindre le capital même de la dette, de sorte que l'Etat sera libéré après un certain temps ; mais elles diffèrent de la rente amortissable, en ce qu'elles comprennent à la fois, pour tout créancier, l'intérêt et l'amortissement du capital; de sorte que c'est au créancier à reconstituer son capital, tandis que, dans la rente amortissable, l'Etat rembourse le capital lui-même par voie de tirage au sort; de sorte que l'annuité n'est qu'un moyen pour l'Etat d'arriver à constituer le capital à rembourser, chaque année, à ceux des créanciers dont la série d'obligations est sortie par voie de tirage au sort. En outre, ces annuités ne jouissent pas des avantages accordés aux renies, même à la rente 3 0/0 amortissable.

Dettes remboursables à échéance déterminée. — Cette catégorie de dettes est celle qui ressemble le plus aux dettes

(i) Cette rente 3 0/0 amortissablejouit, en principe, des mêmes avantages que la rente consolidée; mais les obligations sont nominatives ou au porteur. Il n'y a pas de titres mixtes. Cette rente e^t, malgré son nom, un véritable prêt à terme et non un contrat de rente; aussi elle no pourrait être convertie sans violer les conditions du contrat, car le bénéiiee du terme appartient au créancier aussi bien qu'au débiteur.

BUDGET ET COMPTES DE L'ÉTAT

des particuliers; mais ces dettes sont plus rares pour les Etats, parce qu'il leur est difficile de prévoir s'ils seront en situation de rembourser le capital à l'époque fixée, surtout si la dette est considérable. On emploie ce procédé d'emprunt comme moyen de trésorerie, pour les dettes payables à courte échéance, spécialement en créant des bons du Trésor, payables à trois mois, six mois, un an, avec un intérêt plus ou moins élevé, suivant leur échéance plus ou moins lointaine.

Dette flottante. — La dette flottante, ainsi nommée, parce qu'elle est variable et mobile quant à sa quotité et son exigibilité, a sa raison d'être dans les déficits du budget qu'il s'agit de combler, et dans la nécessité d'un fonds de roulement destiné à faire face aux dépenses, en attendant la rentrée des impôls. Elle pourvoit, en outre, aux dépenses votées en cours d'exercice et qui ne peuvent être imputées sur les voies et moyens de l'exercice, ni sur ressources spéciales. Les principaux éléments de cette dette, qui grossit sans cesse et s'élève à plus d'un milliard, comprennent: les bons du Trésor, payables à des échéances assez courtes — les fonds des communes et surtout des caisses d'épargne — les avances faites au Trésor par les trésoriers payeurs généraux.

Le déficit presque constant des budgets oblige souvent à réduire la dette flottante par une consolidation , c'est-à-dire par un emprunt en rente perpétuelle destiné à la liquider en tout ou en partie.

— On comprend aussi parmi les dettes remboursables à terme, plus ou moins incertain, les cautionnements en numéraire des divers fonctionnaires publics, comptables ou officiers ministériels.

Dette viagère. — La dette viagère est une dette d'annuités à terme incertain, pendant la vie du rentier. Elle comprend, notamment, les pensions civiles et militaires — les pensions accordées à titre de récompense nationale — les indemnités viagères aux victimes du coup d'Etat du 2 décembre 1851, aux survivants des blessés de février 1848, et à leurs ascendants veuves ou orphelins, etc.

Budget et comptes de l'État.

Le budget est l'acte par lequel sont prévues et autorisées les dépenses et les recettes annuelles de l'Etat.

Chaque ministre prépare le budget des dépenses de son département. Le ministre des Finances en arrête le tableau définitif pour l'ensemble des ministères; ii dresse, en même temps, le tableau des recettes destinées à satisfaire aux dépenses, de manière à ce que le budget soit en équilibre et que les dépenses soient balancées par les recettes.

Le projet de budget est présenté aux Chambres législatives avant l'ouverture de chaque exercice.

Le budget est voté par les Chambres et lorsqu'il a été exécuté par les ordonnateurs et les comptables, sous le contrôle de la Cour des comptes, les ministres rendent leurs comptes d'administration aux Chambres qui les approuvent dans une loi, appelée loi des comptes ou loi portant règlement définitif du budget de l'exercice clos.

Vote du budget. — Le budget est discuté et voté par les deux Chambres; mais il doit, comme toutes les lois de finances, être présenté d'abord à la Chambre des députés et volé par elle avant d'être soumis au Sénat (art. 8 L. constit. du 24 février 1875). C'est une dérogation au droit commun, car, en principe, les projets de loi peuvent être indifféremment proposés par le Gouvernement soit à la Chambre, soit au Sénat.

Les dépenses et les recettes sont quelquefois l'objet de deux lois distinctes, l'une relative aux dépenses, l'autre relative aux recettes. Mais souvent elles sont l'objet d'une loi unique, portant fixation du budget général des dépenses et des recette? (1).

Quoi qu'il en soit, on commence par voter les dépenses, car les recettes ne sont légitimes que dans la mesure des dépenses à faire. C'est l'inverse de ce que fait un particulier qui doit régler ses dépenses sur ses ressources; mais l'Etat songe d'abord au but à atteindre, la satisfaction des besoins généraux; quant aux ressources, il les crée en conséquence, en s'adressant à l'impôt.

Mode de vote des dépenses. — Le budget des dépenses a été voté "suivant les diverses périodes historiques, tantôt

(1) Habituellement une loi spéciale sur les contributions directes est votée avant la loi du budget prévoyant et autorisant les dépenses et les recettes, afin de permettre aux conseils généraux et d'arrondissement de faire, dans leur session d'août, la répartition entre les arrondissements et les communes des impôts directs de répartition.

BUDGET ET COMPTES DE L'ÉTAT

par ministères, tantôt par sections dans chaque ministère, tantôt enfin par chapitres, qui sont des subdivisions des sections, dans chaque ministère.

Sous la royauté constitutionnelle et surtout depuis la loi des comptes du 29 janvier 1831, le budget de chaque ministère était voté par chapitres et les ministres devaient se renfermer dans les limites des crédits affectés à chaque chapitre. C'est le système connu sous le nom de spécialité des crédits ou des chapitres législatifs et qui fut également suivi sous la République de 1848.

Sous le second Empire, les trois modes de vote furent successivement employés, suivant les tendances- plus ou moins autoritaires du Gouvernement. D'après le sénatusconsulte du 25 décembre 1852, le budget était voté par ministères; d'après le sénatus-consulte du 31 décembre 1861, il était voté par sections dans chaque ministère, et, en vertu du sénatus-consulte du 8 septembre 1869, il était voté par chapitres. On en était ainsi revenu, à la fin de l'Empire, au système de la spécialité des crédits par chapitres.

Sous le régime actuel, d'après la loi du 16 septembre 1871, c'est également par chapitres que se votent les dépenses annuelles du budget. Ce mode de vote a le grand avantage de permettre aux Chambres d'exercer un contrôle sérieux et efficace sur les dépenses projetées. Les crédits sont votés avec d'autant plus de mesure que l'on peut apprécier de plus près l'étendue des besoins des divers services auxquels ils sont affectés.

Les ministres font ensuite la répartition par articles des crédits qui ont été votés par chapitres. Ils ont ainsi une certaine latitude pour opérer des virements d'un article à un autre, en se renfermant dans les crédits afférents à chaque chapitre.

Classification des dépenses générales de VEtat. — Les dépenses générales du budget pour lesquelles des crédits sont ouverts aux ministres sont comprises dans les cinq catégories suivantes :

1° Dette publique; 2° Pouvoirs publics ; 3° Services généraux des ministères; 4° Frais de régie , de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics;

5° Remboursements et restitutions , non-valeurs et primes (1)

Crédits supplémentaires et extraordinaires. — Les prévisions du budget sont souvent dérangées, parce qu'on vient à reconnaître qu'un crédit, c'est-à-dire une somme allouée pour une dépense prévue, est insuffisant ou qu'une dépense imprévue est à faire.

Il y a deux moyens de pourvoir à ces éventualités, soit à l'aide d'un virement, soit à l'aide de crédits supplémentaires et extraordinaires.

La faculté de faire des virements d'un chapitre à un autre était confiée au Gouvernement, lorsque le budget était voté par ministères ou par sections; mais cette pratique se conciliait difficilement avec le principe de la spécialité des crédits et le vote par chapitres du budget. Néanmoins cette pratique avait élé maintenue par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 qui avait rétabli le vote du budget par chapitres. Des décrets spéciaux en Conseil d'Etat pouvaient autoriser des virements d'un chapitre à un autre sur les excédents de crédits qui étaient disponibles. Mais cette faculté de virements d'un chapitre à un autre n'existe plus depuis la loi du 16 septembre 1871.

Quant aux crédits supplémentaires et extraordinaires , ils ne peuvent être accordés que par une loi : c'était déjà ce que décidait le sénatus-consulte du 31 décembre 1861 et le principe a été confirmé par la loi du 14 décembre 1879 (art. i), qui a précisé ce que l'on entend par crédits supplémentaires ou extraordinaires.

Les crédits supplémentaires sont ceux qui doivent pourvoir à l'insuffisance, dûment justifiée, d'un service porté au budget et qui ont pour objet l'exécution d'un service déjà voté, sans modification dans la nature de ce service.

Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par des circonstances urgentes et imprévues et qui ont pour objet : ou la création d'un service nouveau ou Y extension d'un service inscrit dans la loi de finances au-delà des bornes fixées par cette loi (art. 2 L. 14 décembre 1879).

Par exception, dans le cas de prorogation des Chambres ,

(1) Les dépenses prévues au budget sont évaluées à près de trois milliards et demi.

Les crédits relatifs à la dette publique s'élèvent à plus de 1 milliard 245 millions; ceux qui s'appliquent aux services généraux des ministères dépassent 1 milliard 87U millions (Budget de 1902).

BUDGET ET COMPTES l/ÉTAT.

tel qu'il est défini par l'art. 2 § 1 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (mais non en cas de dissolution), des crédits supplémentaires et extraordinaires peuvent être ouverts provisoirement, par des décrets rendus en Conseil d'Etat, après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres ; ils indiquent les voies et moyens qui sont affectés aux crédits demandés. Ces décrets doivent être soumis à la sanction des Chambres dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion (art. i L. 14 décembre 1879). Peuvent seuls donner lieu à l'ouverture de crédits supplémentaires les services votés dont la nomenclature est annexée, chaque année , à la loi de finances. Quant aux crédits extraordinaires qui ont pour objet la création d'un service nouveau, ils ne peuvent être ouverts par décrets (art. 5 L. 1879).

Recettes. — Les recettes du budget, ou les voies et moyens d'assurer le paiement des dépenses, sont prévues par la loi du budget qui détermine les droits, produits et revenus, dont la perception est autorisée.

Il est défendu, sous peine de concussion et sans préjudice de l'action en répétition pendant 3 ans, d'établir et de percevoirdescontributions autres que celles autorisées parla loi.

Cette prohibition est reproduite, chaque année, dans la disposition finale de la loi du budget.

— La loi du budget comprend quatre titres : 1° le budget général; 2° les budgets annexes rattachés pour ordre au budget général ; 3° les dispositions spéciales; i° les moyens de service et dispositions annuelles (1).

Le budget général indique les crédits ouverts aux ministres pour les dépenses générales de l'Etat — les impôts et revenus autorisés et l'évaluation des voies et moyens destinés à satisfaire aux dépenses ^2).

(1) Le budget.de 1898a distingué pour la première fois les dispositions spéciales d'une part et les moyens de service et dispositions annuelles d'autre part, ce qui a porté à quatre, au lieu de trois, le nombre des titres du budget.

2) Dans un but de simplification et d'unité, on a incorporé, depuis quelques années, dans le budget ordinaire, des dépenses extraordinaires ayant un caractère de permanence.

Ainsi la loi du budget de 1891 a rattaché le budget extraordinaire de la guerre au budget général ou ordinaire ; le budget de 1S92 a incorporé au budget ordin#ire leeomptespécial des garanties d'intérêt des chemins de fer. Enfin, la loi du 18 juillet 1 £92 a fait disparaître du budget de l'Etat les dépenses sur ressources spécifie* qui comprenaient les fonds recouvrés par l'Etal pour le compte des départements et des communes,

Les budgets annexes, rattachés pour ordre au budget général, sont des budgets relatifs à certains services spéciaux ayant des ressources propres, leurs recettes et leurs dépenses, et concernant: la fabrication des monnaies et médailles, l'Imprimerie nationale, la Légion d'honneur, la caisse des invalides de la marine, l'école centrale des arts et manufactures, la caisse nationale d'épargne, les chemins de fer de l'Etat.

Les dispositions spéciales comprennent des articles modifiant sur une foule de points secondaires la législation existante.

Les moyens de service et les dispositions annuelles à la différence des dispositions spéciales, ont un caractère strictement budgétaire et par cela même annuel; elles ont notamment pour objet : de fixer la nomenclature des services pouvant donner lieu, pendant la prorogation des Chambres, à des crédits supplémentaires, d'ouvrir des crédits pour les pensions militaires de la guerre et de la marine, d'autoriser le ministre des Finances à créer, pour le service de la trésorerie et les négociations avec la banque, des bons du Trésor, de fixer la moyenne des dépenses à faire pour l'exécution des chemins de fer, etc.

Exécution du budget. — L'exécution du budget est confiée au pouvoir exécutif; elle est l'œuvre des ordonnateurs et des comptables dont les opérations constituent la comptabilité administrative.

Nous avons vu que les ministres délivrent, dans la mesure des crédits qui leur sont ouverts, des ordonnances de paiement et que les ordonnateurs secondaires délivrent des mandats de paiement en vertu des délégations ministérielles.

Le paiement des dépenses et le recouvrement des recettes sont effectués par les divers comptables, sous l'autorité du ministre des Finances.

— Les services financiers s'exécutent dans des périodes de temps dites de gestion et d'exercice.

La gestion embrasse l'ensemble des actes d'un comptable soit pendant Tannée, soit pendant la durée de ses fonctions.

V exercice est la période d'exécution des services d'un budget. Sont seuls considérés comme appartenant à un exercice les droits acquis et les services faits du 1" janvier au 31 décembre de l'année qui donne son nom au budget. Mais la période d'exécution des services d'un budget , qui constitue l'exercice, se prolonge au-delà de l'année qui lui donne son nom

D'après la loi du 25 janvier 1889, cette période s'étend :

4° Jusqu'au 31 janvier de Tannée suivante, pour Y achève ment des services du matériel, dont l'exécution commencée

BUDGET ET COMPTES DE L'ÉTAT

n'a pu être terminée avant le 31 décembre pour des causes de force majeure ou d'intérêt public qui doivent être énoncées dans une déclaration de l'ordonnance;

2J Jusqu'au 31 mars pour la liquidation et l'ordonnancement des sommes dues aux créanciers;

3° Jusqu'au 30 avril pour le paiement des dépenses, la liquidation et le recouvrement des droits acquis à l'Etat pendant l'année du budget;

4° Jusqu'au 30 juin pour Y autorisation et la régularisation, par des crédits supplémentaires, de dépenses afférentes aux charges publiques rendues obligatoires par la loi de finances et dont le montant ne peut être définitivement connu qu'aprés l'exécution des services ;

5° Jusqu'au 31 juillet pour les opérations de régularisation nécessitées par les erreurs d'imputations, par le remboursement des avances ou cessions que les ministères se font réciproquement, par les versements de fonds à rétablir au crédit des ministres ordonnateurs, par la régularisation des traites de la marine et des colonies et par le versement à la caisse des gens de mer ou à la caisse d'épargne postale du parfait paiement des allocations des états-majors et équipages embarqués hors des mers d'Europe.

C'est à l'expiration de ces délais que l'exercice est clos. Mais nous avons vu que les créanciers de l'Etat, après le 30 avril, terme fixé pour leur paiement, peuvent encore faire ordonnancer ce qui leur est dû, sur les années suivantes, et qu'ils ne sont déchus qu'après cinq ans depuis l'ouverture de l'exercice auquel leur créance appartient; que même, par exception, et après que l'exercice est périmé , à l'expiration du délai de cinq ans, ils peuvent encore faire valoir leurs droits, si le retard dans l'ordonnancement et le paiement provient du fait de l'administration.

Contrôle du budget. — Loi de règlement définitif du budget de l'exercice clos. — L'exécution du budget est contrôlée d'abord, d'une manière continue, par l'administration centrale des finances à laquelle aboutissent les divers actes des ordonnateurs et des comptables des divers ministères. Ensuite, la Cour des comptes est appelée, d'une part, à juger les comptables en deniers par des arrêts qui les déclarent quittes, en avance ou en débet, et, d'autre part, à contrôler les actes des ordonnateurs et des comptables en matières par des déclarations générales de conformité.

C'est à la suite de ces divers contrôles administratif et judiciaire qu'intervient la loi de règlement définitif du budget de l'exercice clos. Cette loi, appelée aussi la loi des comptes, approuve les comptes d'administration des ministres, en constatant que les dépenses ont été faites dans la mesure des crédits ouverts par la loi du budget et qu'ainsi les comptes de ces grands ordonnateurs sont en parfaite concordance avec les prescriptions budgétaires et les lois de finances. Ce contrôle législatif consacre ainsi le contrôle administratif et le contrôle judiciaire de la Cour des comptes.

La loi des comptes ou de règlement définitif du budget doit être présentée, au plus tard, à l'ouverture de la session ordinaire des Chambres qui suit la clôture de l'exercice (art. 6 L. 25 janvier 1889).

DÉPARTEMENT, personne morale.

Notions historiques sur la personnalité du département. — Le département, créé par l'Assemblée constituante, était-il, à l'origine, une personne morale pouvant être propriétaire, créancier, débiteur, capable d'acquérir, d'aliéner et d'ester en justice?

La plupart des auteurs ne font remonter la personnalité du département qu'au décret du 9 avril 1811. Ce décret concédait aux départements, arrondissements et communes la propriété des édifices et bâliments nationaux destinés au service de l'administration, de la justice et de l'instruction publique, à la charge de supporter les dépenses d'entretien et même de grosses réparations.

Dans un autre système, on enseigne, au contraire, que la personnalité du département date de sa création; qu'en effet, les lois, sous forme d'instructions, de l'Assemblée constituante en 1790 et 1791, mettaient certaines dépenses à la charge des déparlements en les autorisant à s'imposer des sous et deniers additionnels à l'impôt foncier et à l'impôt mobilier, et permettaient aux directoires de département et de district d'acheter et louer aux frais de leurs administrés les édifices nécessaires à leur installation. Le décret de 1811 ne fit donc qu'accentuer et développer la personnalité du département, en le rendant, propriétaire d'édifices appartenant autrefois à l'Etat (en ce sens : Aucoc).

BIENS DU DÉPARTEMENT

Quoi qu'il eu soit, on peul dire que le décret de 1811 vint vivifier une personnalité qui était en germe dans les lois de l'Assemblée constituante et que ce décret a été le fondement de la propriété départementale. C'est ainsi qu'on peut expliquer pourquoi le département n'est pas énuméré au nombre des personnes morales dont parle le Gode civil (art. 537-542 et art. 2121, voir aussi 910, 937, 1712, 2045 et 2227).

iMalgré ce décret de 1811, la personnalité du département fut encore contestée, notamment à l'occasion d'un autre décret du 16 décembre 1811 qui mit à la charge du département l'entretien d'anciennes routes impériales dont le sol fut reconnu plus tard, par un avis du Conseil d'Etat du 27 avril 1834, être resté la propriété de l'Etat. Mais, à partir de la loi du 10 mai 1838, sur les attributions des Conseils généraux , la personnalité du département n'a plus fait aucun doute, car cette loi chargeait les Conseils généraux de délibérer sur tous les intérêts de propriété du département, sur les actions judiciaires pouvant le concerner, aussi bien que sur son budget.

Biens du département. — Les biens du département, comme ceux de l'Etat et des communes, se divisent en biens du domaine public et biens du domaine privé (art. 538 et s., C. civ.).

Les biens du domaine public départemental sont ceux qui sont affectés à un usage public et qui, tant qu'ils conservent leur destination , sont inaliénables et imprescriptibles.

ils comprennent :

1° Les routes départementales (et les rues qui y font suite) : non seulement celles qui ont été construites avec les ressources du département, depuis le décret du 16 décembre 1811 dont nous avons parlé, mais encore les anciennes routes impériales de troisième classe dont l'entretien avait été mis par ce décret à la charge du déparlement.

Pour ces dernières, la loi de 1871 sur les conseils généraux a tranché la controverse qui s'était élevée autrefois et, contrairement à l'avis du Conseil d'Etat de 1834, a décidé <<ue ces anciennes routes étaient définitivement comprises parmi les propriétés départementales (art. 59, L. 10 août 1871).

2° Les chemins de fer départementaux (L. 12 juillet 186o sur les chemins de fer d'intérêt local) (1).

Les biens du domaine privé départemental comprennent :

1° Les édifices publics départementaux (hôtels de préfecture et de sous-préfecture, de cours d'assises et des tribunaux, prisons, etc.) affectés, soit à un service public, soit à un service d'utilité départementale ;

2° Les immeubles non affectés à un service public quelconque et dont le département tire des revenus (établissements thermaux, pépinières, fermes modèles, etc.);

3° Des créances, des rentes, des meubles meublants formant le mobilier des préfectures, sous-préfectures, des cours d'assises, et des tribunaux civils et de commerce, et de tous objets mobiliers garnissant, même les musées et bibliothèques, etc. (2).

Principaux actes de la vie civile du département. — Depuis la loi du 10 août 1871, la plupart des actes intéressant la vie civile du département sont l'objet de décicions définitives de la part du Conseil général. En effet, aux termes de l'article 46 de ladite loi, le Conseil général statue définitivement sur les : ventes, échanges ou acquisitions à titre onéreux des propriétés mobilières ou immobilières, quand elles ne sont pas affectées à certains services publics — le mode de gestion des propriétés départementales — les baux de biens donnés ou pris à ferme, quelle qu'en soit la durée — le changement de destination des propriétés et des édifices départementaux, autres que ceux relatifs à certains services publics — les transactions, etc.

Le préfet, sur l'avis conforme de la Commission départementale, passe les contrats au nom du département (art. U L. 1871).

Nous examinerons seulement ce qui concerne : les dons et legs faits au département, les actions judiciaires, le budget et les comptes du département.

(1) Nous étudierons plus loin, dans la troisième partie de ce Résumé ayant pour objet les matières spéciales, les diverses dépendances du domaine public et notamment les règles concernant la voirie.

(2) Nous avons vu, en effet, qu'on décide généralement que les objets mobiliers, ainsi que les édifices affectés à des services publics, ne devaient pas être compris dans le domaine public.