DONS ET LEGS AUX COMMUNES

de délibérations des conseils municipaux ont encore besoin, pour être exécutoires , d'être approuvées par l'aulorité supérieure, généralement par le préfet (art. 68 et 69).

Parmi ces délibérations qui concernent le domaine privé de la commune, nous pouvons citer :

Les baux dont la durée dépasse 18 ans; — les aliénations et échanges de propriétés communales; — les acquisitions d'immeubles; les constructions nouvelles, les reconstructions entières ou partielles; les projets, plans et devis des grosses réparations et d'entretien, quand la dépense totalisée avec les dépenses de même nature pendant l'exercice courant, dépasse les limites des ressources ordinaires et extraordinaires que les communes peuvent se créer sans autorisation spéciale — les transactions — les changements d'affectation d'une propriété communale déjà affectée à un service public, etc.

Mais les matières les plus importantes de la vie civile des communes sont celles dont le législateur a tracé les règles dans les titres IV et Vde la loi du5 avril i 884 (art. 410-163) et qui concernent les dons et legs, les actions judiciaires , le budget et la comptabilité et les biens et droits indivis entre les communes. Nous allons passer en revue ces diverses matières.

Dons et legs. — A l'égard des dons et legs, il faut distinguer si le conseil municipal accepte ou refuse la libéralité faite à la commune.

Les délibérations du conseil municipal ayant pour objet V acceptation de dons et legs faits à une commune ou section de commune sont, en principe, exécutoires par ellesmêmes, même si ces dons et legs sont faits avec des charges ou conditions.

Par exception, une autorisation de l'autorité supérieure devient nécessaire pour l'acceptation, s'il y a réclamation de la famille, c'est-à-dire de prétendants droit à la succession ; en ce cas, l'autorisation d'accepter ne peut être accordée que par un décret en Conseil d'Etat (art. 68-8°, modif. L. 4 février 1901 et art. 7, L. 4 février 1901) (1).

t (1) Un décret en Conseil d'Etat est nécessaire lorsqu'une réclamation est formée : soit contre l'ensemble des libéralités intéressant la

En outre, lorsque la libéralité est faite à un hameau ou quartier de commune qui n'est pas encore à l'état de section ayant la personnalité1' civile, les habitants du hameau ou quartier sont appelés à élire une commission syndicale, conformément à l'art. 129. Cette commission délibère sur l'acceptation de la libéralité et l'autorisation d'accepter ne peut être accordée que par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique (art. ill in fine).

— Quand la délibération porte refus de dons et legs, d'après la loi de 1837, elle ne devenait exécutoire que par une décision du chef de l'Etat, parce qu'on craignait que le conseil m unicipal ne sacrifiât l'intérêt de la commune à celui des héritiers. D'après la loi de 1884, le conseil municipal est simplement invité, par un arrêté motivé du préfet, à revenir sur sa première délibération; mais si, dans une seconde délibération, il persiste dans son refus ou si le préfet n'a pas requis de nouvelle délibération dans le mois de la réception de la délibération portant refus, celui-ci devient définitif (art. 112, modif. par L. 4 févr. 1901).

Si le don ou legs a été fait à une section de commune et que le conseil municipal soit d'avis de le refuser, une commission syndicale formée pour la section est appelée à délibérer et un décret en Conseil d'Etat peut, malgré l'opposition du conseil municipal, autoriser l'acceptation de la libéralité. La section se trouve ainsi protégée par la loi de 1884 contre la résistance intéressée et jalouse du conseil municipal (art. 112).

— Conformément à l'ancienne législation, le maire a le droit d'accepter à titre conservatoire les dons ou legs faits à la commune. Il peut former aussi, avant toute autorisation, une demande en délivrance. L'acceptation qui interviendra ensuite de la part du conseil municipal ou l'autorisation donnée par le préfet ou le chef de l'Etat en Conseil d'Etat,

commune ou section et divers établissements publics, soit seulement contre une ou plusieurs des libéralités. Il est encore nécessaire lorsqu'une convention ou transaction intervient entre les héritiers, la commune, la seclion et les établissements intéressés, avant qu'il ait été statué par l'autorité supérieure, car cette convention ou ti-ansaction suppose une réclamation des prétendants droit. Il faut également un décret en Conseil d'Etat, même s'il n'y a pas réclamation, lorsqu'une ou plusieurs des libéralités concernent des établissements religieux, et que le préfet n'est pas compétent pour les autoriser (Circulaire du 15 mai 1884 et art. 6, L. 4 févr. 1901).

ACTIONS JUDICIAIRES DES COMMUNES

aura un effet rétroactif au jour de l'acceptation faite par le maire (art. 113 L. 5 avril 1884) (1).

Actions judiciaires. — Sur la matière importante des actions judiciaires, la loi du 5 avril 1884 reproduit, en général, les règles de la loi du 18 juillet 1837, avec certaines modifications destinées à les compléter et à les préciser.

En principe, nulle commune ou section de commune ne peut ester en justice sans y être autorisée par le conseil de préfecture, qui remplit, à cet égard, comme nous l'avons vu, une mission de tutelle administrative.

Cette autorisation n'est requise que quand il s'agit pour la commune ou section de commune, de plaider devant les tribunaux de l'ordre judiciaire (tribunaux civils ou correctionnels ou tribunaux de commerce).

Dans tous les cas , bien que la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale ne s'en explique pas, il est entendu que le conseil municipal est appelé à délibérer sur les procès qui peuvent intéresser la commune, ainsi que le décidait formellement la loi du 18 juillet 1837. C'est le maire qui, en général, est chargé de représenter la commune en justice (art. 90-8° L. 5 avril 1884).

A l'occasion des instances judiciaires intéressant la commune, il importe de distinguer si elle est demanderesse ou défenderesse.

Ce que nous dirons de la commune devra s'appliquer également à une section de commune, sauf les règles spéciales dont nous parlerons pour le cas où la section serait en procès avec la commune elle-même ou une autre section de la même commune.

Commune demanderesse. — La commune qui veut intenter une action en justice doit demander l'autorisation au conseil de préfecture, qui doit statuer dans le délai de deux mois à

(1) Getle acceptation à titre conservatoire, comme celle du préfet pour les dons et legs faits au département, offre, comme nous l'avons vu, l'avantage, en cas de donation, d'empêcher le donateur de retirer sa libéralité et d'éviter la perte de la donation, si le donateur venait à mourir avant qu'elle eut été régulièrement acceptée. En cas de legs, la demande en délivrance aura pour effet de faire acquérir les fruits et de faire courir les intérêts, soit du jour du décès pour les legs universels ou même à titre universel, si elle est formée dans l'année (art. 1005, G. civ.), du décès, soit du jour de la demande, pour les legs à titre particulier (art. 1014, G. civ.j.

compter du jour de la demande en autorisation. Sous la loi de 1837, tant 'que la commune n'était pas autorisée par le conseil de préfecture, elle ne pouvait régulièrement agir, sous peine d'être déclarée non recevable dans sa demande. D'après la loi de 1884, si la décision du conseil de préfecture n'est pas rendue dans les deux mois, la commune est autorisée à plaider; de telle sorte qu'après ce délai, elle ne peut plus être déclarée non recevable; l'expiration du délai sans que le conseil de préfecture ait statué équivaut à une autorisation (art. 121 L. 5 avril 1884).

Après tout jugement intervenu, la commune ne peut se pourvoir devant un autre degré de juridiction et même devant la Cour de cassation (art. 127) qu'en vertu d'une nouvelle autorisation du conseil de préfecture.

Conformément à la loi de 1837, la loi de 1884 reconnaît à un simple particulier le droit d'exercer, avec Y autorisation du conseil de préfecture^ et à ses frais et risques, les actions qu'il croirait appartenir .à la commune. Mais ce droit ne lui est accordé qu'aux conditions suivantes: 1° qu'il soit contribuable, c'est-à-dire inscrit au rôle de la commune; 2° que la commune ait été mise en demeure, c'est-à-dire qu'elle ait été préalablement appelée à délibérer sur l'action à intenter et qu'elle ait refusé ou négligé de l'exercer; 3° que la commune soit mise en cause, car la décision à intervenir doit avoir effet à son égard (art. 123). Il importe d'observer .que le contribuable, à la différence de la commune, ne peut jamais plaider sans une autorisation formelle du conseil de préfecture; de telle sorte que si le conseil de préfecture ne statuait pas dans le délai de deux mois, le contribuable ne pourrait se considérer comme autorisé, sauf à lui, comme nous allons le voir, à se pourvoir devant le Conseil d'Etat.

Commune défenderesse. — Aucune action judiciaire, autre qu'une action possessoire, ne peut, à peine de nullité, être intentée contre une commune sans que le demandeur ait préalablement adressé au préfet ou au sous-préfet un mémoire exposant les motifs de sa réclamation et dont il lui est donné récépissé.

D'après la loi de 1884, l'action ne peut être portée devant les tribunaux que deux mois après la date du récépissé, sans préjudice des actes conservatoires. La présentation du mémoire interrompt toute prescription ou déchéance, mais à la condition, d'après la loi de 1884, qu'elle soit suivie d'une

ACTIONS JUDICIAIRES DES COMMUNES

demande en justice dans le délai de trois mois (art. 124). C'est là une règle analogue à celle établie par le Code de procédure civile à l'occasion de la citation en conciliation devant le juge de paix, qui interrompt la prescription si elle est suivie, dans le mois, d'une demande en justice (art. 57 C. proc. civ.) (1).

Le préfet ou le sous-préfet adresse immédiatement le mémoire au maire, en l'invitant à convoquer le conseil municipal, dans le plus bref délai , pour en délibérer. La délibération du conseil municipal est transmise au conseil de préfecture, qui décide si la commune doit être autorisée à ester en justice. La décision du conseil de préfecture doit être rendue dans le délai de deux mois, à dater du dépôt du mémoire (art. 125).

S'il y a refus d'autorisation ou si la commune autorisée ne veut pas plaider, le demandeur pourra sans doute intenter son action et obtenir, au besoin, un jugement par défaut (2).

Recours contre le refus d'autorisation. — Quand le conseil de préfecture a refusé l'autorisation de plaider par un arrêté qui doit alors être motivé, la commune ou le contribuable peut se pourvoir devant le Conseil d'Etat.

Le pourvoi n'ayant aucun caractère contentieux , puisqu'il est formé à l'occasion d'une mission de tutelle administrative, est introduit et jugé en la forme administrative; dès lors , il n'y a ni plaidoirie , ni ministère public , ni publicité de séance. L'affaire est même délibérée définitivement par

(1) La citation en conciliation, quand elle est suivie dans le mois d'une dem. nde en justice, fait également courir les intérêts. 'Faut-il en dire autant du mémoire déposé par le demandeur contre une commune? La question est con iroversée. Plusieurs auteurs soutiennent l'affirmative, malgré le silence de l'article 124.

(2) Quand la commune est autorisée à plaider en qualité de défenderesse, si le maire, conformément au vœu du conseil municipal, refuse de défendre à l'action, le préfet ne pourrait se substituer au maire pour soutenir les intéi êts de la commune. Cette décision, admise par la jurisprudence, a été implicitement consacrée parla loi de 1884, car un amendement, ayant été d'abord adopté par la Chambre des députés pour conférer ce droit au préfet, a été rejeté par le Sénat. Mais si le refus du maire était contraire à la résolution du conseil municipal, le préfet pourrai! alors intervenir en vertu de l'article 85, e! charger, au besoin, un délégué spécial de la défense de la commune.

la section de l'intérieur du Conseil d'Etat et non en assemblée générale.

Le pourvoi doit, à peine de déchéance, être formé dans le délai de deux mois à dater de la notification de l'arrêté du conseil de préfecture et il doit être statué sur le pourvoi dans le délai de deux mois à partir du jour de son enregistrement au secrétariat général du Conseil d'Etat (art. 126).

— En cas de pourvoi de la commune contre la décision du conseil de préfecture lui refusant L'autorisation de plaider, en qualité de défenderesse, le demandeur peut néanmoins introduire son action devant les tribunaux; mais l'instance est suspendue jusqu'à ce qu'il ait été statué par le Conseil d'Etat ou jusqu'à l'expiration du délai dans lequel le Conseil d'Etat doit statuer. A défaut de décision rendue dans les délais ci-dessus impartis, la loi de 1884 décide que le silence du Conseil d'Etat, comme celui du conseil de préfecture, tiendra lieu d'autorisation et que la commune pourra ester en justice. Toutefois, en cas d'appel ou de pourvoi en cassation, la commune devra solliciter une nouvelle autorisation , conformément à l'article 121 (art. 127).

Exceptions à la nécessité de l'autorisation. — L'autorisation du conseil de préfecture n'est pas nécessaire :

1° En matière d'actions possessoires. En effet, le maire peut toujours, sans autorisation préalable, intenter toute action possessoire ou y défendre et faire tous actes conservatoires ou interruptifs de déchéance. L'article 122, consacrant une jurisprudence établie déjà sous l'empire de la' loi de 1837, reconnaît, en outre, au maire le droit d'interjeter appel de tout jugement et de se pourvoir en cassation ; mais il ne peut ni suivre sur son appel, ni suivre sur le pourvoi qu'en vertu d'une nouvelle autorisation (art. 122);

2° En cas d'opposition formée contre les états dressés par le maire pour le recouvrement des recettes communales (art. 154).

On admet généralement qu'une commune ayant gagné son procès en première instance après avoir été autorisée à plaider, n'a pas besoin d'une nouvelle autorisation pour défendre en appel.

Enfin , aucune autorisation n'est nécessaire devant les juridictions administratives.

— Dans tous les cas où la commune n'a pas besoin d'une

ACTIONS JUDICIAIRES DES COMMUNES

autorisation, le maire chargé de représenter la commune, soit en demandant, soit en défendant, doit toujours obtenir l'autorisation du conseil municipal pour engager et suivre l'instance (art. 61 et 90 L. 5 avril 1884).

Règles spéciales aux procès entre une section et la commune ou entre deux sections de la même commune. — Quand une section de commune se propose d'intenter ou de soutenir une action judiciaire, soit contre la commune dont elle dépend, soit contre une autre section delà même commune, il est formé, pour la section et pour chacune des sections intéressées, une commission syndicale distincte (art. 128).

Les membres de cette commission sont choisis parmi les éligibles de la commune. Sous la loi de 1 837 , ils étaient nommés par le préfet. D'après la loi de 1884, ils sont nommés par les électeurs de la section qui l'habitent et par les personnes qui, sans être portées sur la liste électorale, y sont propriétaires fonciers. En outre, la loi de 1884 impose au préfet l'obligation de convoquer les électeurs dans le délai d'un mois, afin de nommer la commission syndicale, toutes les fois qu'un tiers des habitants ou propriétaires de la section lui adresse à cet effet une demande motivée sur l'existence d'un droit litigieux à exercer au profit de la section contre la commune ou une autre section de la commune. Le nombre des membres de la commission, qui était autrefois de trois à cinq, n'est plus limité; il est fixé par l'arrêté qui convoque les électeurs, au chiffre que le préfet juge convenable. Ces membres élisent parmi eux un président chargé de suivre l'action (art. 129).

D'après la loi de 1837, tous les membres du conseil municipal intéressés à la jouissance des biens et droits revendiqués par une section devaient être remplacés dans les délibérations relatives* au litige. D'après la loi de 1884, le remplacement n'est exigé qu'autant que le conseil municipal se trouve réduit à moins du tiers de ses membres, par suite de l'abstention des conseillers intéressés prescrite par l'article 64. Dans ce cas, le préfet convoque les électeurs de la commune, déduction faite de ceux qui habitent ou sont propriétaires sur le territoire de la section, à l'effet d'élire ceux d'entre eux qui doivent prendre part aux délibérations aux lieu et place des conseillers municipaux obligés de s'abstenir (art. 130).

DROIT ADMIN'l>TRATIF.

Frais de procès. — Une disposition très équitable , reproduite de la loi de 1837, décide que la section, de même que toute partie, qui a gagné son procès- contre une commune ou section de commune, n'est point passible des charges ou contributions imposées pour l'acquittement des frais et dommages-intérêts résultant du procès (art. 131).

Budget communal. — Le budget commuual comprend des recettes et des dépenses qui sont votées et doivent être réglées, c'est-à-dire approuvées par l'autorité supérieure. Nous aurons ainsi à examiner : 1° les recettes et les dépenses; 2° le vote et le règlement du budget.

I. Recettes et dépenses du budget. — Le budget communal se divise en budget ordinaire et en budget extraordinaire (art. 132). Chacun de ces budgets a ses recettes et ses dépenses.

Recettes. — Les recettes du budget ordinaire se composent :

1° Des revenus de tous les biens dont les habitants n'ont pas la jouissance en nature;

2° Des cotisations imposées annuellement sur les ayauts-droit aux fruits qui se perçoivent en nature;

3° Du produit des centimes additionnels ordinaires et spéciaux affectés aux communes par tes lois de finances;

4° Du produit de la portion accordée aux communes dans certains des impôts et droits perçus pour te compte de l'Etat ;

5° Du produit des octrois municipaux affectés aux dépenses ordinaires;

6° Du produit des droits de place perçus dans les halles, foires, marchés, abattoirs, d'après les tarifs dûment établis;

7° Du produit des permis de stationnement et de location sur h voie publique, sur les rivières , ports et quais fluviaux et autres lieux publics;

S0 Du produit des péages communaux, des droits de pesage, mesurage et jaugeage, des droits de voirie et autres droits légalement établis;

9° Du produit des terrains communaux affectés aux inhumations et de la part revenant aux communes daus le prix des concessions dans les cimetières ;

10° Du produit des concessions d'eau et de l'enlèvement des boues et immondices de la voie publique et. autres concessions autorisées pour les services communaux;