EXPROPRIATION POUR CAUSE D'UTILITÉ PUBLIQUE

Notions historiques.

Dans l'ancien droit, il n'y avait pas de règles fixes, de formes générales tracées pour l'expropriation qu'on appelait retrait pour utilité publique. Il n'y avait que des lettres patentes, des édits spéciaux sur cette matière; de là, des abus et de l'arbitraire.

La déclaration des Droits de l'homme et du citoyen de 1789 posait, en ces termes, le principe de l'inviolabilité de la propriété : « La propriété est un droit inviolable et sacré; « nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité « publique , légalement constatée , l'exige évidemment et sous « la condition d'une juste et préalable indemnité. »

Conformément à ce principe, les Constitutions de 1791, de 1793 et de l'an III ont consacré successivement le droit de priver quelqu'un de sa propriété, moyennant une juste et préalable indemnité, pour cause de nécessité publique.

La déclaration de ce principe ne fut pas reproduite dans la Constitution de l'an VIII; mais le Code civil vint combler cette lacune dans l'art. 545, qui n'exigea que Yutilité publique.

Aux termes de cet article « nul ne peut être contraint de

EXPROPRIATION

« céder sa propriété, si ce n'est pour cause ^'utilité publique, « et moyennant une juste et préalable indemnité (1). »

— Toutes les dispositions législatives sur l'expropriation peuvent se grouper autour de trois idées contenues dans l'article 545 du Code civil. Elles règlent, en effet, ce qui concerne :

La déclaration d'utilité publique, qui légitime la privation du droit de propriété ;

L'expropriation elle-même, qui est le moyen d'imposer cette privation ;

L'indemnité, qui est la condition sous laquelle elle peut s'opérer.

Nous allons indiquer sommairement quelles ont été les autorités qui ont été successivement chargées : 1° De déclarer l'utilité publique; 2° De prononcer l'expropriation; 3° De fixer l'indemnité due aux expropriés. Cet exposé historique est très important. A cet égard, il faut distinguer trois grandes périodes :

lre période. — Lois du 28 pluviôse an VIII et du 16 septembre 1807 (2).

La déclaration futilité publique résultait d'un décret du chef du pouvoir exécutif autorisant les travaux ;

L'expropriation et la dépossession s'opéraient par le seul fait de l'autorisation des travaux ;

L'indemnité était réglée par le conseil de préfecture.

La propriété privée était ainsi à la discrétion de l'administration.

2e période. — Loi du 8 mars 1810.

D'après une note célèbre, dictée à Schœnbrunn par Napoléon et adressée à Cambacérès, et qui distinguait très net-

(1) Les Chartes de 1814 et de 1830, confirmant la règle du Code civil, ne parlaient également que de l'intérêt public et la Constitution de 1848 avait reproduit l'expression d'utilité publique.

(2) La loi du 28 pluviôse an VIII, art. 4, § 4, chargeait, comme nous l'avons vu, le Conseil de préfecture de statuer sur les indemnités réclamées par les particuliers pour les terrains pris ou fouillés. Le mot pris se référait tant à l'expropriation qu'aux occupations temporaires.

La loi du 16 septembre 1807 sur le dessèchement des marais, grande loi sur les travaux publics, avait réglé la matière de l'expropriation dans les art. 48 et suivants.

tement les trois grandes périodes de l'expropriation, une loi du 8 mars 1810 modifia la législation précédente, en plaçant le droit de propriété sous la garantie de l'autorité judiciaire.

V utilité publique était toujours déclarée par le chef du pouvoir exécutif, par un décret en Conseil d'Etat;

L'expropriation était prononcée par Y autorité judiciaire;

L'indemnité était également fixée par Y autorité judiciaire, par les tribunaux civils.

L'indemnité devait être préalable, conformément à la disposition de l'article 545 du Code civil, mais on pouvait, au moyen de certaines formalités, s'affranchir de l'obligation de payer préalablement l'indemnité (1).

3° période. — Loi du 7 juillet 1833.

Sous l'empire de cette loi qui a servi de base à la législation actuelle, l'expropriation est soumise à des garanties plus sérieuses.

Le droit de déclarer {'utilité publique est partagé entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Pour les grands travaux publics, une loi est nécessaire ; pour les travaux moins importants, une ordonnance royale suffit.

L'expropriation s'opère comme précédemment par autorité de justice; elle est prononcée par le tribunal civil.

L'indemnité n'est plus réglée par l'autorité judiciaire; elle est fixée par un jury spécial, dont l'impartialité est garantie par la double qualité des personnes dont il se compose. En qualité de propriétaires , les jurés sont intéressés à ne pas commettre d'injustice pouvant créer contre eux des précédents dont ils pourraient eux-mêmes souffrir plus tard. En qualité de contribuables, ils ont intérêt à ne pas allouer d'indemnités trop fortes et à ménager les finances de l'Etat, pour ne pas avoir à supporter une plus grande charge dans l'impôt.

— La loi du 3 mai 1841 a remplacé la loi de 1833. Cette loi de 1841 est la loi fondamentale de l'expropriation, dont nous avons à étudier les règles. Elle a reproduit, en l'améliorant, le système de la loi de 1833 dont elle consacre tous les principes. Sa plus grande innovation consiste à avoir tracé des règles spéciales, en cas d'urgence.

Au point de vue de la déclaration d'utilité publique , la loi

(1) Les chartes de 1814 et 1830 reproduisirent le principe de l'indemnité préalable.

EXPROPRIATION

de 18il avait été modifiée par le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 qui accordait, dans tous les cas, et sans distinction de l'importance des travaux, le droit au pouvoir exécutif, par un décret en Conseil d'Etat, d'autoriser les travaux pouvant entraîner une expropriation. L'intervention du pouvoir législatif n'était exigée qu'autant qu'un crédit spécial était nécessaire pour l'exécution des travaux. Comme le disait M. Troplong, ce n'était pas le travail lui-même , mais les frais nécessaires à son exécution qui étaient soumis à la sanction législative.

— Une loi du 27 juillet 1870 a reproduit à peu près le système de la loi de 1841. Elle exige une loi pour l'autorisation des grands travaux publics entrepris par l'Etat et un simple décret en Conseil d'Etat pour les travaux de moindre importance et pour les travaux publics à la charge des départements et des communes.

Législation actuelle.

La législation actuelle, sur l'expropriation, est réglée par la loi fondamentale du 3 mai 1841 , légèrement modifiée, au point de vue de la déclaration d'utilité publique, par la loi du 27 juillet 1870 (1).

Caractère de l'expropriation et biens qui en sont l'objet. — L'expropriation est la plus grave dérogation au droit de propriété, puisqu'elle a pour effet de dépouiller le propriétaire de son droit même de propriété et de l'attribuer à l'expropriant. Cette cession forcée de la propriété suppose une dépossession matérielle. Elle diffère essentiellement du cas où il y a simple dommage causé à la propriété.

En effet, les simples dommages, même permanents, à l'occasion desquels s'était élevée une controverse célèbre, sont régis par les lois du 28 pluviôse an VI II et du 16 septembre

(1) Le rapport de la loi de 1841 fut fait, par M. Dufaure à la Chambre des députés et par M. Daru à la Chambre des pairs.

Cette loi importante comprend 77 articles répartis en 7 titres. Ces titres ont pour objet : des dispositions préliminaires (titre I, art. 1-3),

— les mesures d'administrations relatives à l'expropriation (titre II, art. 4-12), — l'expropriation et ses suites quant aux privilèges, hypothèques et aux autres droits réels (titre III, art. 13-20), — le règlement des indemnités (titre IV, art. 21-52), — le paiement des indemnités (titre V, art. 53-55), — des dispositions diverses (titre VI, art. 56-64),

— des dispositions exceptionnelles (titre VII, art. 65-77).

1807, et l'indemnité est fixée par le Conseil de préfecture,

ainsi que nous l'avons expliqué précédemment, en traitant de la compétence du Conseil de préfecture. Toutefois, l'occupation de terrains, même temporaire, pour les travaux de fortification, donne lieu à la juridiction d'un jury spécial et se trouve réglée par la loi du 30 mars 1831 dont nous parlerons plus tard (l).

L'expropriation réglée par la loi du 3 mai 1841 ne s'applique qu'aux immeubles (2).

Ceux qui peuvent être l'objet d'une expropriation sont les immeubles par nature. Quant aux immeubles par destination, qui, de leur nature, sont des meubles, ils ne peuvent faire l'objet d'une expropriation spéciale et distincte de l'immeuble auquel ils sont affectés; mais s'il s'agit d'objets mobiliers attachés à l'immeuble à perpétuelle demeure, ils seront compris dans l'expropriation de l'immeuble lui-même. Quant aux immeubles par Y objet auquet ils s'appliquent et qui consistent dans les droits immobiliers, tels que l'usufruit, l'usage, l'habitation, les servitudes ou services fonciers, ils ne peuvent être l'objet d'une expropriation distincte de celle du fonds; mais ils sont compris dans l'expropria-

(1) Nous verrons, en outre, traitant des servitudes spéciales relatives aux chemins de fer, que le jury fixe exceptionnellement 1 indemnité pour la suppression des constructions qui se trouvent dans le voisinage d'un chemin de fer, comme aussi dans le voisinage des magasins à poudre, quoique le sol ne soit pas exproprié. Nous avons déjà parlé de ces exceptions, en examinant la question de compétence relative aux dommages permanents. Nous avons vu également que si une rivière vient à être déclarée navigable, l'indemnité pour le droit de pêche qu'avaient auparavant les riverains est fixée par le jury (L. 15 avril 1829, art. 4).

(2) Le principe général de l'art. 545 du Code civil et quelques lois particulières permettent d'exiger, en certains cas, le sacrifice de la propriété mobilière. — Ainsi, certaines lois autorisent des réquisitions de moyens de transports, de vivres et fournitures de guerre, et même de chevaux, mulets et voitures (L. 3 juillet 1877, 5 mai 1890 et 17 juillet 1898); d'autres autorisent le maire, ou le préfet, ou même le ministre de l'agriculture, suivant les cas, à ordonner l'abatage des animaux, atteints de maladies contagieuses ou dangereuses pour la sécurité publique (peste bovine, morve, farcin, tuberculose, péripneumonie contagieuse, rage), ou même des animaux ayant été en contact avec ceux-ci, sauf indemnité de tout ou partie de la valeur des animaux avant l'abatage pour les cas de peste bovine, de péripneumonie contagieuse et de tuberculose bovine, cette indemnité étant fixée par le ministre de l'Agriculture sauf recours au Conseil d'Etat (L. 21 juin 1898, sur le Code rural, ch. 2, section 2. Pol.ce sanitaire des animaux).

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tion même de l'immeuble, sur lequel ils portent, sauf aux divers intéressés à obtenir, au besoin, une indemnité spéciale et distincte ou à exercer leurs droits sur l'indemnité fixée par le jury.

Les concessionnaires de chemins de fer ou canaux n'ayant, d'après l'opinion générale, qu'un droit mobilier, ne sont pas soumis à l'expropriation prévue parla loi de 1841. Mais ils peuvent subir un rachat de leurs concessions de la part de l'Etat, en vertu d'une loi spéciale.

Les immeubles, objet de l'expropriation, peuvent, au surplus, être expropriés soit en totaiité, soit en partie. Et comme la propriété du sol emporte la propriété du dessus et du dessous (art. 552 C. civ.), nul doute que l'expropriation puisse s'appliquer au dessous, c'est à-dire au sous-sol ou au tréfonds, comme il arrive pour la construction d'un tunnel de chemin de fer (C. cass., 1er avril 1866), ou seulement à la superficie, notamment lorsqu'il s'agit de supprimer un ou deux étages d'une maison pour assurer le mouvement de la volée d'un pont (C. d'Et., 27 décembre 1860), sauf le droit, comme nous le verrons, que peut avoir le propriétaire de requérir une expropriation totale dans les conditions indiquées par la loi.

Personnes qui peuvent exproprier. — La faculté d'exproprier n'est pas un simple attribut de la personnalité. Elle n'appartient en principe, qu'à l'Etat, au département, à la commune, qui sont les trois unités administratives personnifiant désintérêts généraux et l'utilité publique qui peut motiver l'expropriation (art. 3 L. 3 mai 1841 et art. 30 L. 16 septembre 1807).

Les établissements publics ou d'utilité publique ne peuvent, en général, exproprier; mais les établissements publics, se rattachant à l'Etat, au département ou à la commune, peuvent indirectement recourir à l'expropriation , en se servant de l'intermédiaire de ces trois grandes personnes administratives dont ils sont des organes.

Par exception, les associations syndicales autorisées ou les syndicats forcés peuvent recourir à l'expropriation , en vertu de la loi du 21 juin 1865 dont nous avons parlé, d'autant plus que leurs travaux d'intérêt collectif ont le caractère de travaux publics.

Quant aux particuliers ou associations syndicales libres oq à toutes autres sociétés privées, ils ne peuvent exproprier

qu'en qualité de concessionnaires de travaux publics, subrogés aux droits et aux obligations des personnes morales investies du droit d'expropriation (art. 63 L. 3 mai 1841).

Par exception, les concessionnaires de mines sont autorisés à recourir à l'expropriation pour certains travaux intéressant leur exploitation (art. 44 L. 27 juillet 1880).

En résumé, peuvent exproprier :

1° L'Etat — le département — la commune et les particuliers ou compagnies concessionnaires de travaux publics et subrogés à leurs droits;

2° Exceptionnellement : les associations syndicales autorisées et les syndicats forcés — les concessionnaires de mines (1).

Division. — Les règles sur l'expropriation sont relatives : 1° A la déclaration d'utilité publique; 2° Au prononcé de l'expropriation , à défaut de cession amiable;

3° A la fixation et au paiement de l'indemnité.

A ces différents points de vue, nous étudierons d'abord les règles générales sur l'expropriation, dans les cas ordinaires; ensuite nous indiquerons les règles spéciales de l'expropriation dans les cas exceptionnels , notamment en cas d'urgence.

SECTION PREMIÈRE