II. Décrets spéciaux ou individuels. — Les décrets

spéciaux ou individuels peuvent également se subdiviser en : 1° Décrets simples, rendus soit sur le rapport d'un ministre, par exemple : ceux accordant une dispense de mariage, une pension ou nommant aux diverses fonctions ou emplois publics; accordant une naturalisation ou l'autorisation à un étranger de fixer son domicile en France (L. 26 juin 1889,

PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

art. 8 et 13); — soit même rendus en Conseil des ministres, par exemple: les décrets nommant ou révoquant des conseillers d'Etat en service ordinaire, ou prononçant la dissolution d'un conseil municipal;

2° Décrets qui, d'après la loi, doivent être rendus en la forme des règlements d'administration publique , c'est-à-dire après délibération du Conseil d'Etat. Tels sont les décrets accordant à un particulier un changement de nom ; les décrets de concession de mines ou de dessèchement de marais; les décrets autorisant ceux des travaux publics pour lesquels une loi n'est pas nécessaire; autorisant un octroi dans une commune, des associations de la nature des tontines ou des sociétés d'assurances sur la vie ; statuant sur les recours pour abus, sur les demandes d'autorisation des congrégations religieuses, annulant, dans certains cas, des délibérations de conseils généraux ou municipaux, créant un syndicat de communes (1).

Il importe de ne pas confondre les décrets portant règlement d'administration publique avec les décrets dont nous venons de parler et qui doivent être rendus dans la forme des règlements d'administration publique , c'est-à-dire après délibération du Conseil d'Etat. Plusieurs différences les séparent :

1° Les premiers sont des décrets généraux et réglementaires complétant l'œuvre du législateur. — Les autres sont des décrets spéciaux ou individuels, actes essentiellement administratifs;

2° Les premiers, en leur qualité de décrets généraux ou réglementaires, ont toujours la sanction pénale de l'article 471 n° 15 du Code pénal. — Les autres n'ont pas cette sanction ;

3° Les règlements d'administration publique ne peuvent donner lieu à un recours en annulation devant le Conseil d'Etat que pour excès de pouvoir et la question, ainsi que nous allons le voir, est même controversée. — Les décrets spéciaux ou individuels peuvent donner lieu à un recours contentieux devant le Conseil d'Etat, non seulement pour excès de pouvoir, mais même, au fond, pour violation d'un droit. — On distinguait encore autrefois les décrets & administration pure, et les décrets rendus au contentieux en Conseil d'E-

(1) S'il s'agissait de l'adjonction de nouvelles communes à un syndicat déjà créé, il suffirait d'un simple décret.

tat. La justice administrative était une justice retenue par le Chef du pouvoir exécutif, magistrat suprême, jugeant en dernier ressort, comme autrefois les Empereurs romains, dans les décrets. Mais depuis la loi du 24 mai 1872, portant réorganisation du Conseil d'Etat, le Chef du pouvoir exécutif n'est plus chargé déjuger, sur l'avis du Conseil d'Etat, les contestations en matière administrative. Le Conseil d'Etat, comme nous le verrons , a un pouvoir propre de juridiction , comme les tribunaux ordinaires.

La justice administrative, comme celle de Tordre judiciaire, est déléguée. Néanmoins on peut observer que le Chef du pouvoir exécutif exerce encore un certain pouvoir de juridiction , une justice retenue, en matière de prises maritimes et de recours pour abus; mais ce pouvoir de juridiction est d'ordre gouvernemental et non d'ordre administratif.

IV Voies de recours contre les actes du pouvoir exécutif du Président de la République. — Les actes du pouvoir exécutif du Président de la République peuvent donner lieu à des interpellations ou être l'objet de réclamation par voie de pétition devant les Chambres. Les ministres, seuls responsables, ont alors à répondre sur les interpellations et pétitions et les Chambres statuent sur la suite à leur donner.

En dehors de ce recours purement politique, qui est la garantie de la responsabilité du gouvernement devant les Chambres législatives, diverses voies de recours d'ordre administratif sont ouvertes aux particuliers qui auraient à se plaindre des actes du Chef du pouvoir exécutif :

1° Un recours par la voie gracieuse devant le Chef du pouvoir exécutif lui-même;

2° Un recours par la voie contentieuse devant le Conseil d'Etat ;

3° Un recours d'une nature mixte, formé devant le Chef de l'Etat, pour obtenir la révision d'un décret rendu en Conseil d'Etat.

Recours gracieux. Ce recours, fondé sur un simple intérêt froissé, est formé devant le Chef du pouvoir exécutif luimême, à l'effet d'obtenir la rétractation de son acte, du décret par lui rendu Tous les décrets du Chef du pouvoir exécutif peuvent être l'objet d'un recours gracieux.

PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Recours contentieux. Le recours contentieux devant le Conseil d'Elat peut être fondé soit sur la violation d'un droit, soit sur l'excès de pouvoir.

Ce recours n'est pas ouvert indistinctement contre tous les décrets.

S'il s'agit d'un acte de gouvernement et non d'un acte d'administration, il est de jurisprudence constante qu'il ne peut être l'objet d'un recours contentieux devant le Conseil d'Etat, ni pour violation d'un droit prétendu, ni même pour cause d'excès de pouvoir; c'est un acte de souveraineté qui échappe à tout recours contentieux et qui ne peut donner lieu qu'à des interpellations ou à des réclamations par voie de pétition devant les Chambres.

S'il s'agit d'un décret général et réglementaire y il ne peut être l'objet d'un recours contentieux devant le Conseil d'Etat à l'effet d'en obtenir la réformalion. Les particuliers trouvent, devant l'autorité judiciaire, une garantie contre la violation de leur droit. En effet, les tribunaux , chargés de réprimer une contravention à un règlement, ont le pouvoir d'apprécier la légalité du règlement qui peut donner lieu à l'application d'une peine. L'article 471 n° 15 du Code pénal ne punit d'une amende de simple police de 1 à 5 francs que les contraventions aux règlements légalement faits.

Mais un tel décret pourra donner lieu à un recours en annulation devant le Conseil d'Etat pour excès de pouvoir (1).

Ce recours, qui a son fondement dans une loi de l'Assemblée constituante des 7-14 octobre 1790, a été établi dans le but de protéger les citoyens contre les actes arbitraires et abusifs de l'autorité administrative. Il a toujours été admis par la jurisprudence et il est formellement consacré par l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 sur le Conseil d'Etat. Cet article 9 dispose , en effet, que le Conseil d'Etat statue souverainement sur les demandes « (^annulation pour excès de « pouvoir formées contre les actes des diverses autorités « administratives ».

S'il s'agit, enfin, d'un décret spécial ou individuel qui constitue un acte administratif proprement dit, il peut être

(1) Certains auteurs n'admettent même pas le recours pour excès de pouvoir, quand il s'agit de règlements d'administration publique faits par le Chef du pouvoir exécutif, en vertu d'une délégation spéciale du législateur, parce que ces règlements ont alors plutôt le caractère d'actes législatifs que d'actes du pouvoir executif (en ce sens : Laferrière, Traité de La juridiction administrative).

l'objet d'un recours contentieux devant le Conseil d'Etat : soit pour en obtenir la réformation en cas de violation d'un droit, soit pour en obtenir l'annulation pour cause d'excès de pouvoir.

Ainsi le décret qui refuse d'allouer à un fonctionnaire la pension qui lui est due d'après ses états de service ou qui accorde un changement de nom au mépris des droits d'un tiers, donne lieu à un recours contentieux, au fond, parce qu'il y a un droit violé et non un simple intérêt froissé.

De même, si un décret était rendu sans l'avis du Conseil d'Etat dans les cas où la loi exige cet avis, ou s'il destituait un juge inamovible ou enlevait à un officier son grade, en dehors des conditions prévues par la loi, il y aurait lieu à un recours pour excès de pouvoir (1).

Recours mixte. Un recours d'une nature mixte et dont le caractère mal défini a donné lieu à des difficultés, est autorisé par l'article 40 du décret du 22 juillet 1806 portant règlement sur la procédure à suivre devant le Conseil d'Etat.

Aux termes de cet article, « lorsqu'une partie se croira lésée dans ses droits ou sa propriété par l'effet d'une décision rendue en Conseil d'Etat, en matière non contentieuse , elle pourra présenter requête au Chef du pouvoir exécutif pour, sur un rapport à lui fait, l'affaire être renvoyée, s'il y a lieu, soit à une section du Conseil d'Etat, soit à une commission. »

Le recours prévu par cet article qui, d'après un avis du Conseil d'Etat du A juin 1878, est toujours en vigueur, n'est pas un recours contentieux, bien qu'il se fonde sur une* lésion de droits. C'est un recours par voie administrative dans lequel le Conseil d'Etat intervient comme conseil et non comme juge. Il constitue un recours gracieux en révision d'un décret rendu après avis du Conseil d'Etat et tend à obtenir, s'il y a lieu, un nouveau décret en Conseil d'Etat, après un examen préparatoire d'une section ou d'une commission spéciale du Conseil d'Etat.

Il diffère du recours contentieux pour excès de pouvoir, en ce qu'il ne tend pas seulement à l'annulation, mais à la

(1) Nous verrons plus tard, en étudiant le contentieux administratif, que Yexcès de pouvoir, à l'occasion des actes administratifs, s'entend d'une manière large et qu'il comprend : l'incompétence, l'inobservation des formalités prescrites par la loi, l'abus ou le détournement de pouvoir et même la violation de la loi et des droits acquis.

MINISTRES

réformation du décret attaqué. Il diffère d'un recours contentieux, au fond, en ce qu'il est soumis au Chef du pouvoir exécutif, qui peut ne pas y donner suite, et qu'il tend à obtenir un nouveau décret qui, comme le décret attaqué , sera rendu en la forme administrative et non contentieuse.

Ce recours est très rare. Il est surtout un moyen pour les tiers d'obtenir la rétractation d'un décret en Conseil d'Etat qui léserait leurs droits; tel serait le cas où un décret en Conseil d'Etat concéderait une mine, en refusant une indemnité à l'inventeur qui aurait fait des travaux de recherche pour la découverte de la mine (D. 21 juin 1864).

V. Interprétation des décrets. — Lorsqu'à l'occasion d'un litige né et actuel, dans le cours d'une instance judiciaire ou administrative , il s'élève des difficultés sur le sens d'un décret dont le texte est obscur ou ambigu, la demande en interprétation doit être formée devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux.

Autrefois, par suite de l'application de la règle ejus est interpretari cujus est condere, c'était au Chef du pouvoir exécutif de qui émanait le décret à l'interpréter, et la matière étant contentieuse, la décision interprétative était rendue par le Chef de l'Etat en son Conseil, car il était lui-même juge des affaires contentieuses, le Conseil d'Etat ne faisant que donner des avis.

Depuis la loi du 24 mai 1872, qui a conféré au Conseil d'Etat un pouvoir propre, en matière contentieuse, il faut décider que l'interprétation doit être soumise directement à la juridiction du Conseil d'Etat.

MINISTRES

Organisation. — Les ministres sont les premiers auxiliaires du Chef du pouvoir exécutif. Ils sont les chefs des grandes divisions de l'administration publique, appelées quelquefois départements ministériels (1)^

Les ministres ont une double fonction :

1° Ils contresignent les décrets du Chef du pouvoir exécutif;

^(1) Le ministère des Colonies, crée par la loi du 20 mars 189'i, ne concerne pas une branche spéciale de l'administration; il centralise l'ensemble des services s'appliquant à notre territoire colonial .

Droit administratif.

2° Ils exercent un pouvoir propre et agissent en leur nom personnel, en vertu de l'autorité qui leur a été déléguée.

C'est par suite de cette double fonction qu'ils sont appelés quelquefois ministres secrétaires d'Etat.

Ministères. — Sous l'Assemblée coi stituante, d'après la loi des 27 avril-25 mai 1791, c'était uu pouvoir législatif qu'appartenait le droit de tixer le nombre et les attributions des ministres; mais c'était au pouvoir exécutif qu'était réservé le droit de nomination et de révocation.

Sous le Directoire etsous la République de 1848, ces deux principes avaient été consacrés; mais, sous tous les autres gouvernements, la pratique constante a été de reconnaître au pouvoir exécutif le droit de fixer le nombre et les attributions des ministres, aussi bien que de les nommer et de les révoquer.

C'est ainsi que des décrets ont souvent rattaché certains services publics tantôt à un ministère, tantôt à un autre, notamment pour les cultes. Ce sont également des décrets qui ont créé ou supprimé des ministères (Postes et Télégraphes, créé le 5 lévrier 1879, supprimé le 30 mai 1887. — Agriculture créé en 1881).

Nous devons observer toutefois que la création d'un ministère est toujours subordonnée à l'approbation des Chambre qui pourraient refuser les crédits nécessaires à son fonctionnement. C'est, du reste, en vertu d'une loi qu'a été créé le ministère des Colonies (L. 20 mars 1894). — Quoi qu'il en soit, l'organisation centrale de chaque ministère est réglée par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique (L. de finances du 30 décembre 1882).

— Sous l'Assemblée constituante, il y avait six ministères entre lesquels étaient répartis les différents services publics: Justice, Intérieur, Contributions et revenus publics, Guerre, Marine, Affaires étrangères.

Depuis cette époque, le nombre des ministères a beaucoup varié.

On compte actuellement onze ministères : 1° Le ministère de l'Intérieur et des Cultes, — 2° de la Justice; — 3° des Affaires étrangères; — 4° des Finances; — 5° de la Guerre ; — 6° de la Marine; — 7° de l'Instruction publique et des Beaux-Arls ; — 8° des Travaux publics ;

MINISTRES

— 9° du Commerce, de l'Industrie, des Postes et Télégraphes; — 10° de l'Agriculture; — 11° des Colonies.

Chacun de ces ministères comprend un certain nombre de services publics, à la tête desquels est placé un ministre spécial, chargé de les diriger. Tous les ministres sont ainsi des ministres à portefeuille, chargés de la direction des services administratifs d'un département ministériel (1).

Auprès des ministres, il y a des conseils ou comités nommés par le Chef du pouvoir exécutif ou parles ministres eux-mêmes et chargés de les éclairer, en leur donnant des avis sur des questions spéciales.

En outre, il y a eu longtemps des sous-secrétaires d'Etat, chargés de certains services ministériels; il en subsiste encore un : celui des Postes et Télégraphes, créé par le décret du 23 mai 1896.

Nomination et révocation des ministres. — Ainsi que nous l'avons dit, le droit de nommer et de révoquer les ministres a toujours appartenu au pouvoir exécutif.

Le choix pour la nomination n'a été limité qu'en 1791, en l'an III et en l'an VIII; on exigeait alors certaines garanties. Les Constitutions postérieures à l'an VIII ayant gardé le silence sur ce point, on a toujours reconnu que la seule condition, pour être nommé ministre, est laqualité de citoyen, c'est-à-dire l'âge de 21 ans et la jouissance des droits civils et politiques.

Mais les fonctions de ministre sont-elles ou non iucompatibles avec le mandat de député ou de sénateur?

L'incompatibilité, conformément au système américain, était prononcée par les Constitutions de 1791 et de l'an III;

(1) En 1860, époque à laquelle on avait accordé au Corps législatif le droit de voter une adresse, on avait distingué les ministres à portefeuille et les ministres sans portefeuille . Les premiers étaientà la tête d'un département ministériel, comprenant certaines branches des services publics. Les autres n'avaient aucun service administratif à diriger ; ils étaient chargés d'un rôle militant, de la défense du gouvernement et de l'administration devant les Chambres.

Les ministres sans portefeuille furent supprimés en 1863, et le soin de défendre les actes du gouvernement fut confié au ministre présidant le Conseil d'Etat, conjointement avec les conseillers d'Etat, commissaires du Gouvernement.

En dernier lieu, le ministre d'Etat, dont le ministère fut supprimé en 1869, et le minisire présidant le Conseil d'Etat, étaient en réalité des ministres sans portefeuille, quoiqu'ils n'en eussent pas le nom.

elle résultait virtuellement de la Constitution de l'an VIN et du sénalus-consulte du 16 thermidor an X; mais elle était repoussée, conformément au système anglais, par les Chartes de 181-4 et de 1830, et sous le gouvernement républicain de 1848.

La Constitution de 1852 avait reproduit l'ancien principe de l'incompatibilité; mais à la fin de l'Empire et à la suite d'un sénatus-consulte du 8 septembre 1869, non-seulement les ministres avaient leur entrée dans les Chambres, mais il fut décidé qu'ils pourraient être membres du Corps législatif ou du Sénat.

Il est certain qu'actuellement les ministres peuvent être membres de l'une des Chambres, et, en fait, conformément aux traditions du régime parlementaire , le plus souvent les ministres sont choisis parmi les membres de nos assemblées législatives. En tout cas, les ministres ont leur entrée dans les deux Chambres et doivent être entendus quand ils le demandent. Ils peuvent se faire assister par des commissaires désignés, pour la discussion d'un projet de loi déterminé, par décret du Président de la République (art. 6 L. 16 juillet 1875, sur les rapports des pouvoirs publics).

Conseil des ministres. — Sous l'Assemblée constituante, les ministres réunis au roi formaient le Conseil d'Etat. La Constitution de l'an III déclarait, au contraire, que les ministres ne formaient point un Conseil. Après la création d'un Conseil d'Etat par la Constitution de l'an VIII, il n'y eut plus, sous le Consulat et l'Empire , de Conseil des ministres. Mais, à partir de la Charte de 1814, le rôle des ministres étant devenu prépondérant, par suite du principe de la responsabilité ministérielle, le Conseil des ministres reparut, avec un caractère légal et quelquefois obligatoire. C'est ainsi que, d'après la loi de 1845, sur le Conseil d'Etal, la révocation des conseillers d'Etat et des maîtres des requêtes en service ordinaire ne pouvait avoir lieu qu'en vertu d'une ordonnance rendue en Conseil des ministres; c'est ainsi encore, d'après la même loi, qu'en matière contentieuse, l'ordonnance qui n'était pas conforme à l'avis du Conseil d'Etat devait être prise en Conseil des ministres. De même, d'après la Constitution de 1848, la délibération du Conseil des ministres était nécessaire pour certaines nominations.

La Constitution de 1852 ne reconnaissait pas une existence légale au Conseil des ministres; mais, en fait, les

MINISTRES

ministres se réunissaient polir délibérer sur les affaires importantes. Le sénatus-consulte du 8 septembre 1869 déclarait formellement que les ministres délibéraient en conseil sous la présidence du Chef de l'Etat.

Sous le régime actuel, l'existence du Conseil des ministres est formellement reconnue dans nos lois constitutionnelles (1).

Responsabilité ministérielle. — Le principe de la responsabilité ministérielle a été consacré par l'Assemblée constituante , et proclamé depuis dans les diverses Constitutions ; mais cette responsabilité n'a pas toujours eu le même caractère, ni la même étendue.

Sous la monarchie constitutionnelle de 18H et de 1830, fondée sur la maxime le roi règne et ne gouverne pas, les ministres étaient responsables devant les Chambres des actes de leur administration ; mais l'usage s'était introduit déconsidérer leur responsabilité comme collective et solidaire.

Sous la République de 1848, le Président de la République et les ministres étaient déclarés responsables , chacun en ce qui le concernait, des actes du gouvernement et de l'administration. C'était la. responsabilité individuelle substituée à la responsabilité collective.

La Constitution de 1852 reconnut aussi la responsabilité individuelle et sans solidarité des ministres; mais ils n'étaient responsables que devant le Chef de l'Etat. Il est vrai qu'ils pouvaient être mis en accusation par le Sénat, pour

(1) C'est en Conseil des ministres que se discutent les affaires les plus importantes, sous la présidence du chef du pouvoir exécutif.

L'intervention du Conseil des ministres est obligatoire en certains cas. Ainsi divers textes législatifs l'exigent :

Pour la nomination des conseillers d'Etat en service ordinaire et pour leur révocation (L. const. 25 février 1875, art. 4); pour constituer le Sénat en cour de justice, à reflet de juger toute personne prévenue d'attentat contrôla sûreté de l'Etat (art. 12 L. 16 juillet 1875); en cas de vacance du pouvoir présidentiel, pour exercer le pouvoir exécutif jusqu'à la nomination du nouveau Président (art. 7 L. const. 25 février 1875); pour la dissolution, par décret, d'un Conseil municipal (art. 43 L. 5 avril 1884); etc.

La présidence du Conseil est altvibuée à celui des ministres qui a été chargé, en fait, de constituer le Cabinet sous l'agrément du chef du pouvoir exécutif. Lorsque le Conseil délibère hors la présence du Président de la République, on l'appelle spécialement Conseil de cabinet. Celui-ci se réunit sous la présidence du président du Conseil pour délibérer le plus souvent sur les projets ou propositions de lois qui doivent être discutées dans» les Chambres,

droit admin;stiv

être renvoyés devant une Haute-cour de justice; mais comme celle-ci ne pouvait être saisie que par décret de l'Empereur, il était vrai de dire, avec la Constitution, qu'ils ne dépendaient que du Chef de VEtat.

La loi du 31 août 1871, qu'on avait appelée la constitution Rivet, déclarait les ministres et le Conseil des ministres responsables devant l'Assemblée nationale.

La nouvelle loi constitutionnelle du 25 février 1875 établit aussi la responsabilité individuelle ou collective des ministres. En effet, d'après l'article 6 de cette loi, « les minis- « très sont solidairement responsables devant les Chambres « de la politique générale du gouvernement, et individuelle- « ment de leurs actes personnels. »

Cette responsabilité politique qu'ils encourent à l'occasion de leurs fonctions peut avoir pour effet la démission collective ou individuelle des ministres , toutes les fois que leurs actes n'ont pas l'assentiment des Chambres (1).

Indépendamment de cette responsabilité politique, les ministres peuvent encore, à l'occasion de leurs fonctions, encourir une responsabilité pénale et civile.

Spécialement, en cas de crimes commis dans l'exercice de leurs fondions, ils peuvent, d'après la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, article 12, être mis en accusation par la Chambre des députés pour être jugés par le Sénat (2).

Quant à la responsabilité civile qu'ils auraient pu encourir par suite d'actes arbitraires et dommageables commis dans l'exercice de leurs fonctions, soit envers des particuliers, soit envers l'Etat (notamment pour avoir fait des dépenses en dehors de crédits régulièrement ouverts), quelques auteurs enseignent qu'ils pourraient être poursuivis en dommagesintérêts devant les tribunaux civils; qu'en effet, ils n'ont jamais été protégés par l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, qui exigeait une autorisation du Conseil d'Etat pour la poursuite devant les tribunaux judiciaires des agents du gouvernement, à raison de faits relatifs à leurs fonctions, et que depuis l'abrogation de cet article 75 par le gouvernement de la Défense nationale (D. 19 septembre 1870), ils peuvent, comme tout autre agent du gouvernement, être cités devant

(1) Voir introduction, p. xj,la difficulté existant à cet égard.

(2) Sous la dénomination de crimes, doit-on comprendre également les simples délits? La question est combattue. En tout cas, il faut reconnaître, avec M. Laferrière, que le principe de la séparation des

Souvoirs administrait et judiciaire ne permettrait pas une poursuite evaat les tribunaux correctionnels.

MINISTRES

les tribunaux judiciaires sans aucune autorisation. En admettant ce système, il faudrait encore décider, par respect pour le principe de la séparation des pouvoirs- administratif et judiciaire, que les tribunaux civils seraient encore incompétents, si le fait qui leur était déféré constituait un acte administration dont ils ne pourraient connaître (1).

Attributions des ministres.

Ainsi que nous l'avons dit, les ministres sont chargés :

1° De contresigner les actes du Chef du pouvoir exécutif et de lui adresser au besoin des rapports;

2° D'agir en leur nom personnel, en vertu de l'autorité qui leur a été déléguée.

C'est à ce dernier point de vue que nous avons à examiner leurs attributions.

En dehors de leurs attributions d'ordre gouvernemental qui relèvent plus spécialement du droit constitutionnel, on peut diviser leurs attributions d'ordre administratif en deux grandes classes : les attributions purement administratives et les attributions contenlieuses . Les premières supposent simplement l'exercice de l'action administrative, les autres supposent un litige administratif, une contestation à la suite d'une réclamation fondée sur la violation d'un droit. Dans le premier cas, les ministres sont administrateurs; dans le second cas, ils sont juges.

L'intérêt de distinguer les attributions purement administratives des attributions contenlieuses, c'est qu'à l'occasion des premières il ne peut y avoir Heu à un recours contentieux devant le Conseil d'Etat qu'en cas d'excès de pouvoir, ou de violation d'un droit, tandis qu'à l'occasion des secondes , il y a lieu à un recours contentieux devant la juridiction supérieure, statuant comme tribunal d'appel, pour simple mal jugé.

I. Attributions administratives. — Conformément à la Constitution de l'an VIII, les ministres sont chargés de procurer l'exécution des lois et de tous les actes du pouvoir exécutif.

(1) A diverses époques, des projets de loi ont été soumis aux Chambres pour sanctionner d'une manière efficace le principe de la responsabilité ministérielle. Actuellement encore, une proposition est soumise à la Chambre des députés.

Les pouvoirs confiés aux ministres pour la direction des

services publics qui dépendent de leur département ministériel s'exercent : soit à l'égard des agents qui leur sont subordonnés , soit à l'égard des citoyens.

A l'égard des agents qui leur sont subordonnés, ils ont un droit d'autorité et de contrôle.

Leur droit d'autorité se manifeste par des ordres ou des instructions.

Les ordres sont des injonctions adressées à un fonctionnaire pour un acte déterminé.

Les instructions sont des actes destinés à éclairer sur le sens et la portée d'une loi ou d'un règlement; elles ont un caractère interprétatif. Elles sont individuelles ou collectives, suivant qu'elles s'adressent à un ou plusieurs agents en particulier, ou à tout un ordre de fonctionnaires. Dans ce dernier cas, on les désigne sous le nom de circulaires; telles sont les instructions adressées par le ministre de l'Intérieur aux préfets à l'occasion delà loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux et de la loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale.

Il est à remarquer que les instructions, malgré leur autorité doctrinale, ne lient en aucune façon les tribunaux. Elles n'obligent que les fonctionnaires auxquels elles sont adressées, et comme elles ne font aucun préjudice aux particuliers, elles ne peuvent être attaquées par la voie contentieuse devant le Conseil d'Etat.

Le droit de contrôle des ministres leur permet d'annuler ou de réformer les actes de leurs subordonnés, soit d'office, soit sur la réclamation des particuliers. Leurs décisions constituent des arrêtés ayant un caractère définitif. C'est ainsi que les décrets de décentralisation du 25 mars 1852 et du 13 avril 1861 obligent les préfets à rendre compte de leurs actes aux ministres compétents qui peuvent les annuler ou les réformer, lorsqu'ils sont contraires aux lois et règlements ou qu'ils donnent lieu aux réclamations des parties intéressées.

— A l'égard des citoyens, les ministres sont les représentants légaux de l'Etat. A ce titre, ils font avec les particuliers les marchés de fournitures qui intéressent les services de leur ministère ; ils font acquitter les dépenses résultant des engagements de l'Etat, en délivrant des ordonnances de délégation ou de paiement; enfin ils représentent l'Etat dans les procès administratifs devant le Conseil d'Etat,

MINISTRES

— On peut ainsi reconnaître , avec M. Laferrière, quatre attributions essentielles à la fonction ministérielle : la passation et l'exécution des contrats intéressant l'Etat; — la liquidation des dettes de l'Etat; — le recouvrement des deniers de l'Etat sur ceux qui les détiennent indûment; — la surveillance et le contrôle de toutes les autorités comprises dans la hiérarchie administrative.

— Les ministres peuvent appliquer les lois aux citoyens par des arrêtés spéciaux et individuels.

Mais peuvent-ils prendre des arrêtés généraux et réglementaires?

Dans un système, on soutient qu'en principe les ministres n'ont pas le pouvoir réglementaire ; que ce pouvoir appartient au Chef du pouvoir exécutif qui l'exerce pour tout l'Etat; qu'à la vérité, ce pouvoir est attribué formellement au préfet pour son département, ou au maire pour sa commune, mais qu'aucun texte ne Ta attribué d'une manière générale aux ministres qui, placés du reste auprès du Chef du pouvoir exécutif, n'ont pas besoin de l'exercer, puisqu'il leur suffit de proposer un règlement à son approbation.

Dans un autre système, on décide, au "Contraire, que les ministres ont le pouvoir réglementaire; que ce pouvoir résulte pour eux de l'article 54 de la Constitution de l'an VIII, qui les charge de procurer l'exécution des lois et des règlements d'administration publique.

Quoi qu'il en soit, le pouvoir réglementaire doit être reconnu aux ministres dans tous les cas où une disposition de loi ou de règlement d'administration publique le leur accorde formellement.

Ainsi le règlement d'administration publique du 15 novembre 1846, sur la police des chemins de fer, confie au ministre des Travaux publics le droit de fixer le nombre des voitures qui peuvent composer un convoi, le nombre des freins dont chaque convoi doit être muni, certaines mesures pour la marche des trains, etc. — Spécialement, l'article 44 charge le ministre des Travaux publics d'homologuer les tarifs de transport; ces tarifs homologués deviennent de véritables règlements.

De même, le règlement d'administration publique du 10 août 1852, sur la police du roulage, autorise le ministre des Travaux publics et le ministre de l'Intérieur à prendre les mesures nécessaires pour le passage des voitures sur les ponts suspendus.

En tout cas, les ministres ont le droit d'annuler ou d'approuver les arrêtés réglementaires des préfets; mais ce droit de contrôle ne leur permet pas de les modifier, car autrement ils se substitueraient aux préfets et absorberaient leur pouvoir réglementaire.

Voies de recours. — Les voies de recours contre les arrêtés des ministres, en matière purement administrative, sont :

1° Le recours gracieux devant le ministre lui-même, et qui constitue une voie de rétractation par laquelle on s'adresse au ministre pour que, mieux informé, il rétracte sa décision ;

2° Le recours contentieux devant le Conseil d'État, soit pour violation d'un droit, afin d'obtenir la réformation de l'acte attaqué, soit pour cause d'excès de pouvoir, conformément au principe général , en vertu duquel tout acte émanant d'une autorité administrative quelconque peut être l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir, devant le Conseil d'État.

II. Attributions contentieuses. — Les ministres ont-ils un droit de juridiction? Ce droit leur appartient-il, au moins dans certains cas déterminés? Ne doit-on même pas leur reconnaître la qualité de juges de droit commun, de telle sorte qu'ils seraient investis du droit de juger toutes les fois qu'un texte spécial n'accorderait pas compétence à une juridiction déterminée?

Nous verrons, en traitant du contentieux administratif, que ces divers points sont très controversés.

L'opinion qui semble prévaloir actuellement, c'est que les ministres ne sont pas les juges de droit commun, en matière administrative ; qu'en principe, on ne doit pas leur reconnaître un droit de juridiction, par suite de la séparation établie en l'an VIII, entre les agents, les conseils et les juges; que le droit déjuger ne leur appartient que dans les cas formellement prévus par la loi et que ces divers cas ne concernent que les difficultés relatives à certaines élections spéciales.

C'est ainsi qu'on reconnaît compétence :

Au ministre de l'Instruction publique, pour statuer sur les réclamations formées contre l'élection des membres du conseil supérieur de l'instruction publique et des conseils acaih miquesfarl. 12 et 13 D. 16 mars 1 880) et do? conseils départementaux de renseignement primaire^art. 12 D. 12 nov. 1886).

MINISTRES

Au ministre des Cultes, pour statuer sur celles formées contre l'élection des membres des conseils presbytéraux et des consistoires de l'Eglise réformée (D. 13 avr. 1880, art. 13 et s.), ou des consistoires israélites (Ord. 25 mars 1844,

Au ministre du Commerce, pour statuer sur l'élection des membres des chambres de commerce (arrêté du 3 nivôse an XI) ;

Au ministre de l'Agriculture, par analogie, pour l'élection des membres des chambres consultatives d'agriculture.

Sauf, dans tous ces cas, recours en appel devant le Conseil d'Etat, si ce n'est, d'après la jurisprudence, en ce qui concerne l'élection des consistoires israélites.

Voies de recourt. — Dans les cas où les ministres exercent des attributions contentieuses, les voies de recours contre les décisions juridictionnelles, rendues par eux en qualité de juges, sont :

V opposition formée par les parties en cause contre les décisions par défaut;

La tierce-opposition de la part des tiers qui se prétendraient lésés ;

L'appel au Conseil d'État pour simple mal jugé.

L'opposition et la tierce-opposition sont des voies de rétractation qui s'exercent devant le ministre même qui a rendu la décision. — L'appel au Conseil d'Etat est une voie de réformation qui permet au Conseil d'Etat de substituer sa propre décision à celle du ministre.

Les décisions des ministres, en matière contentieuse , comme celles des autres juridictions administratives, constituent de véritables jugements ayant force exécutoire et emportant hypothèque judiciaire (avis du Conseil d'Etat du 16 thermidor an XII inséré au bulletin des lois).

Règles de procédure devant les ministres.

Les réclamations adressées aux ministres sont rédigées par écrit, sous forme de lettre ou de pétition sur papier timbré. Les décisions interviennent sur le rapport des bureaux.

Un décret du 2 novembre 1864, applicable aux affaires administratives aussi bien qu'aux affaires contentieuses, a tracé quelques règles de procédure à suivre devant les ministres.

Les ministres font délivrer aux parties intéressées qui le demandent un récépissé constatant la date de la réception et de l'enregistrement au ministère de leur réclamation (art. 5). — Ils doivent statuer par des décisions spéciales sur les affaires qui peuvent être l'objet d'un recours par la voie contentieuse. — Ces décisions sont notifiées administrativement aux parties intéressées (art. 6). — Enfin lorsque des ministres statuent sur des recours contre les décisions d'autorités qui leur sont subordonnées , leur décision doit intervenir dans le délai de quatre mois , à dater de la réception de la réclamation au ministère ou du jour où des pièces ont été produites ultérieurement. Après l'expiration de ce délai, les parties peuvent considérer leur réclamation comme rejetée , s'il n'est pas intervenu de décision et se pourvoir au Conseil d'Etat (art. 7) (1).

CONSEIL D'ÉTAT

Notions historiques. — L'origine du Conseil d'Etat remonte aux anciens Conseils du roi, disparus avec la Monarchie.

Ce fut la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) qui, en établissant le Consulat, créa le Conseil d'Etat dont l'institution s'est perpétuée jusqu'à nos jours, avec les transformations que lui ont fait subir les divers régimes politiques qui se sont succédé.

Nous indiquerons sommairement, dans ces notions historiques, les divers caractères du Conseil d'Etat sous le Consulat et le premier Empire, sous la Monarchie constitutionnelle de 18U et de 1830, sous la République de 1848 et sous le second Empire.

Consulat et premier Empire. — D'après la Constitution du 22 frimaire an VIII et le règlement du 5 nivôse de la

(1) Spécialement, d'après le décret du 16 mars 1880, en matière d'élections au Conseil Supérieur de l'instruction publique et aux conseils académiques, le ministre doit statuer dans le délai d'un mois, sauf recours au Conseil d'Etat dans les 15 jours de la notification de la décision du ministre; et faute par le ministre d'avoir statué dans le délai d'un mois, la réclamation peut être portée directement devant le Conseil d'Etat statuant au contentieux (art. 12 et 13 D. 16 mars 1880, rendu en exécution* de la loi du 27 février 1880).

conseil d'état.

même année, sur l'organisation du Conseil d'Etat, celui-ci était chargé, sous la direction des consuls :

1° De rédiger les projets de loi, d'en présenter les motifs et d'en soutenir la discussion devant le Corps législatif (1) ;

2° De rédiger les règlements d'administration publique;

39 De résoudre les difficultés qui pouvaient s'élever en matière administrative.

Il fut également investi de la mission d'interpréter obligatoirement le sens des lois, d'autoriser les poursuites contre les agents du gouvernement (art. 75 de la Constitution de l'an VIII) et de statuer sur les conflits qui pouvaient s'élever entre l'administration et les tribunaux.

Ses attributions étaient ainsi : législatives, administratives et contentieuses ; mais, dans tous les cas, le Conseil d'Etat n'avait pas de pouvoir propre; il n'était qu'un conseil chargé d'éclairer le gouvernement, de lui donner des avis.

— Le Conseil d'Etat se composait de 30 à 40 membres. Il était divisé en cinq sections (Législation, Finances, Guerre, Marine, Intérieur). Il délibérait en sections et en assemblée générale. Les ministres avaient rang et séance à l'assemblée générale, mais sans voix délibérative.

L'assemblée générale était présidée par le premier Consul.

Chaque section , à défaut du deuxième ou du troisième Consul, était présidée par un conseiller d'Etat, nommé chaque année par le premier Consul.

Un arrêté du 7 fructidor an VIII distingua le service du Conseil d'Etat en service ordinaire et en service extraordinaire.

. Le sénatus-consulte du 16 thermidor an X éleva à 50 le maximum du nombre des conseillers d'Etat, et donna aux ministres non seulement rang et séance, mais aussi voix délibérative au Conseil d'Etat.

L'entrée des ministres au Conseil d'Etat, avec voix délibérative, fut un premier lien entre l'administration active et l'administration délibérative, entre la pratique et la théorie. L'élément pratique dans le sein du Conseil d'Etat fut encore augmenté plus tard par la création de conseillers d'Etat en service ordinaire hors section.

Un arrêté du 18 germinal an XI institua les auditeurs auprès des ministres et du Conseil d'Etat. Ils étaient chargés

(1) C'est sous l'empire de la Constitution de Tan VIII quo nos Codes ont été faits,

de développer, dans les sections du Conseil d'Etat , les motifs des propositions faites par les ministres. Cette institution était une sorte de noviciat administratif, devant servir à initier les auditeurs à la pratique et à la théorie. Les auditeurs étaient destinés , après un certain nombre d'années de services, à remplir des places dans la carrière administrative ou judiciaire.

Sous l'Empire, le sénatus-consulte organique du 28 floréal an XII ajouta une sixième section, celle du Commerce, aux cinq sections précédemment établies. En outre, il conférait aux conseillers d'Etat l'inamovibilité, après cinq ans de service ordinaire.

En 1806, deux décrets très remarquables : du 11 juin et du 22 juillet, vinrent compléter l'institution du Conseil d'Etat, principalement au point de vue des attributions contentieuses. Nous aurons l'occasion d'y revenir en traitant des attributions contentieuses du Conseil d'Etat.

— Le Conseil d'Etat du Consulat et de l'Empire eut un grand caractère d'unité et de puissance. Avec un Corps législatif muet, un Sénat délibérant en secret, il fut la seule assemblée politique qui possédât des orateurs et qui formât des hommes d'Elat. 11 fut la plus haute personnification du gouvernement.

« Il devint, « dit M. de Cormenin, « le contrôleur plutôt « que l'auxiliaire, et le supérieur plutôt que l'égal des mi- « nistres, le suprême tribunal de la justice administrative et « le véritable législateur. »

Royauté constitutionnelle de 4844 et de 4830. — Sous le système représentatif, avec la parole et la discussion restituées aux Chambres, avec le principe de la responsabilité ministérielle, le Conseil d'Etat perdit son caractère politique. Les ministres ne dépendant plus du chef de l'Etat , mais étant responsables des actes du gouvernement et de l'administration devant les Chambres, durent reprendre leur liberté d'action. Le Conseil d'Etat fut dépouillé de sa participation à la puissance législative; il cessa d'avoir la suprématie sur les ministres, dont le rôle devint prépondérant, et dont il ne fut plus que l'auxiliaire. Il redescendit, suivant les expressions de M. de p. rmenin, au rôle modeste de donneur d'avis et déjuge administratif.

Il fut fractionné en divers comités dépendants et subordonnés aux ministres qui le présidèrent.

En matière contentieuse, les ordonnances des 2 février et 12 mars 1831 introduisirent trois innovations : la publicité des audiences, le débat oral, l'institution d'un ministère public représenté par les maîtres des requêtes (1).

Le Conseil d'Etat, organisé de nouveau par une ordonnance du 18 septembre 1839, avait été depuis longtemps l'objet d'attaques assez vives. On faisait remarquer que ni la Charte de 1814, ni celle de 1830, n'en faisait mention; que son institution était illégale et inconstitutionnelle. Ce fut pour répondre à ces critiques que l'on substitua le régime de la loi au régime des ordonnances.

La loi du 19 juillet 1845, reproduisant les principes de l'ordonnance de 1839, vint consacrer l'institution du Conseil d'Etat comme rouage constitutionnel.

D'après cette loi, le Conseil d'Etat se composait : des ministres secrétaires d'Etat, de conseillers d'Etat, de maîtres des requêtes et d'auditeurs. La nomination de ces derniers était soumise à certaines conditions de capacité et notamment à l'admissibilité par une commission spéciale.

Le Conseil d'Etat était présidé par le garde des sceaux ou en son absence par un vice-président nommé par le roi.

On distinguait le service ordinaire et le service extraordinaire. Ce dernier se composait de conseillers d'Etat ou de maîtres des requêtes remplissant ou ayant rempli des fonctions publiques.

Après dix ans, les conseillers d'Etat ou les maîtres des requêtes pouvaient être nommés conseillers d'Etat ou maîtres des requêtes honoraires.

Le Conseil d'Etat n'avait toujours qu'un pouvoir consultatif.

Il pouvait être appelé à donner son avis sur les projets de loi ou d'ordonnance et sur les questions qui lui étaient soumises par les ministres.

Il donnait nécessairement son avis sur les ordonnances portant règlement d'administration publique ou sur celles qui devaient être rendues dans la forme de ces règlements.

Il proposait les ordonnances qui statuaient sur les affaires

(1) Ces trois innovations n'ont été introduites, devant le Conseil de préfecture, en matière contentieuse, qu'en 1862. La loi du 21 juin 1865, sur les conseils de préfecture, les a formellement consacrées. (Voir, ce que nous disons plus loin sur les attributions contentieuses du Conseil de préfecture).

administratives ou contentieuses dont l'examen lui était déféré par des dispositions législatives ou réglemenlaires.

— Le Conseil d'Êlat conservait ainsi ses attributions législatives, administratives et contentieuses; mais, en matière législative, son rôle était considérablement réduit. Il n'avait plus le pouvoir de rédiger la loi, ni d'en soutenir la discussion par ses orateurs devant les Chambres; il n'avait plus même le droit d'être consulté; son avis n'était pas nécessaire, et en fait il n'était guère demandé. Iî avait perdu, depuis longtemps, le droit d'interpréter obligatoirement le sens des lois.

En matière contentieuse, ses conseils prirent un peu plus d'autorité. Le roi ne pouvait s'en écarter et prendre une décision contraire à ses propositions que par une ordonnance motivée, rendue en Conseil des ministres, et insérée au. Moniteur et au Bulletin des lois.

République de 1848. — La Constitution républicaine de 1848 consacrait l'institution d'un Conseil d'Etat comme une concession faite aux partisans de deux Chambres. Cette concession était plus apparente que réelle, car les membres du Conseil d'Etat devaient être nommés par l'Assemblée nationale et pouvaient être pris dans son sein. Le Conseil d'Etat n'était ainsi qu'une délégation de l'Assemblée elle-même. En réalité, le Conseil d'Etat avait été établi pour contrôler le pouvoir exécutif et servir de contre-poids au gouvernement du Président de la République, issu, comme l'Assemblée nationale, du suffrage universel.

Les membres du Conseil d'Etat devaient être nommés pour six ans et renouvelés par moitié tous les trois ans, à l'époque du renouvellement de l'Assemblée nationale. Le Conseil d'Etat devait ainsi se trouver associé à l'existence et à l'esprit de chaque assemblée.

La présidence appartenait au vice-président de la République.

Les membres du Conseil d'Etat ne pouvaient être révoqués que par l'Assemblée et sur la proposition du Président de la République.

Le Conseil d'Etat était divisé en trois sections : la section de Législation, la section d'Administration, la section du Contentieux.

Ces trois sections correspondaient à ses trois sortes d'attributions : législatives , administratives et contentieuses.

Conseil d'état.

Les principales modifications apportées parla Constitution de 1818 et la loi de 1849 à l'institution du Conseil d'Etat étaient les suivantes :

1° Au point de vue de Vorganisalion :

Nomination des conseillers d'Etat par le pouvoir législatif; présidence retirée aux ministres et confiée au vice-président de la République; rôle effacé des ministres qui n'ont plus voix délibérative dans le sein du Conseil; suppression du service extraordinaire.

2° Au point de vue des attributions :

En matière législative : avis nécessaire sur la plupart des projets de loi présentés par le gouvernement.

En matière administrative : droit de faire définitivement, avec pouvoir propre, tous les règlements d'administration publique, dans le cas d'une délégation spéciale de la loi. — Avis nécessaire pour l'exercice du droit de grâce, la révocation des agents du pouvoir nommés par l'élection, la dissolution des conseils généraux , cantonaux et municipaux.

En matière contentieuse : pouvoir de décision propre accordé à la section du Contentieux. — Jugement des conflits d'attribution confié à un tribunal spécial composé de quatre conseillers d'Etat et de quatre conseillers à la Cour de cassation, présidé par le ministre de la Justice, ou, à son défaut, par le ministre de l'Instruction publique.

Second Empire. — Le Conseil d'Etat , sous la Constitution de 1852 et sous le second Empire, avait été réorganisé sur les bases de ta Constitution de l'an VIII.

Il était composé de six sections.

Il comprenait des conseillers d'Etat en service ordinaire, des conseillers d'Etat en service ordinaire hors section, dos conseillers d'Etat en service extraordinaire; des maîtres des requêtes, des auditeurs, les uns et les autres divisés en deux classes et pouvant également faire partie du service extraordinaire, un secrétaire général ayant, en dernier lieu , le titre de conseiller d'Etat.

Tous les membres étaient nommés et révoqués parle Chef de l'Etat.

Les ministres avaient rang, séance et voix délibérative au Conseil d'Etat.

Il était présidé par le Chef de l'Etat ou par le président du Conseil d'Etat, appelé, en 1863, ministre présidant le Conseil d'Etat.

DROIT ADMJMSTK.

Droit administratif.

Ses attributions étaient toujours législatives, administratives et contentieuses. Mais , dans tous les cas, il n'avait pas de pouvoir propre. Il n'était qu'un simple conseil de gouvernement, comme sous la législation de l'an VIII.

Le Tribunal des conflits avait été supprimé et le droit de proposer au Chef de l'Etat le jugement des conflits, qui avait toujours appartenu au Conseil d'Etat, avant 1848, lui avait été restitué.

Spécialement en matière contentieuse , le Conseil d'Etat ne délibérait plus en assemblée générale, après examen de la section spéciale du Contentieux. Les affaires contentieuses étaient délibérées dans une assemblée spéciale, composée de la section du Contentieux et de dix membres, dont deux pris dans chacune des cinq autres sections. C'est une innovation consacrée par la loi nouvelle.

— Après la Révolution du 4 septembre 1870, le gouvernement de la Défense nationale institua une Commission provisoire , chargée de remplacer le Conseil d'Etat du second Empire et de statuer sur les affaires urgentes.