JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

conseil d'administration de la colonie, auquel sont adjoints deux magistrats de l'ordre judiciaire désignés par le gouverneur qui le préside, avec voix prépondérante. Le ministère public est représenté par l'inspecteur des services administratifs et financiers de la colonie (Décret du 5 août 1882).

De même que les Conseils de préfecture de France et d'Algérie, les Conseils du contentieux des colonies ne statuent qu'en premier ressort et l'appel de leurs décisions est portée devant le Conseil d'Etat. Mais on peut observer qu'à la différence des Conseils de préfecture, les textes qui fixent leurs attributions ont soin d'ajouter qu'ils connaissent, en général, du contentieux administratif. Us sont, dès lors, pour les colonies, les juges de droit commun en matière administrative.

Juridictions spéciales. — Les principales juridictions spéciales, qui statuent seulement sur un genre spécial d'affaires déterminées, comprennent :

la Cour des comptes ;

les Conseils de révision ;

les divers Conseils de l'instruction publique;

les Commissions de plus-value;

les Ministres (sauf controverse).

En étudiant les attributions de la Cour des comptes nous avons vu qu'elle avait, en dehors de ses attributions de contrôle sur les ordonnateurs et les comptables en matières, des attributions de juridiction sur les comptables en deniers et très exceptionnellement sur certains comptables en matières. Elle statue toujours en dernier ressort, soit qu'elle ait jugé sur l'appel des arrêtés du Conseil de préfecture, soit qu'elle ait jugé seule, tant en premier qu'en dernier ressort. Mais elle ne rend pas ses arrêts en audience publique.

Les Conseils de révision (1), en matière de recrutement, sont compétents pour statuer sur les réclamations élevées contre les opérations du recrutement et spécialement sur les cas d'exemption ou de dispense prévus par la loi. Leurs

(1) La composition du conseil de révision est fixée par l'art. 18 de la loi du 15 juillet 1889, sur le recrutement de l'armée auquel nous reavmons.

décisions, prises en audience publique, sont, en général, rendues en dernier ressort (art. 32 L. 15 juillet 1889 sur le recrutement de l'armée).

Les Conseils de l'instruction publique, conseil départemental pour l'instruction primaire (art. 32, 39, -41, 59 L. 30 octobre 1886), conseil académique pour l'enseignement secondaire et aussi pour l'enseignement supérieur libre (art. 11, § 2 et 4 L. 27 février 1880), conseil des universités pour l'enseignement supérieur public (art. 3 L. 10 juillet 1896), conseil supérieur de l'instruction publique comme tribunal d'appel des précédents (art. 7, § 1 et 2 L. 27 février 1880), ont quelques attributions contentieuses et disciplinaires.

Le conseil supérieur statue toujours en dernier ressort.

Ces trois juridictions : la Cour des comptes, le Conseil de révision, le Consoil supérieur de l'instruction publique, statuant en dernier ressort, ne relèvent du Conseil d'Etat qu'au point de vue du recours en cassation pour excès de pouvoir ou incompétence et les deux premières, même pour violation de la loi, ainsi que nous l'avons vu.

Les Commissions de plus-value, dont nous avons parlé en traitant des travaux publics, sont chargées de fixer l'indemnité qui peut être due par des particuliers, lorsque des travaux publics ont procuré à leurs propriétés une notable augmentation de valeur. Cette indemnité, réclamée par voie d'action, ne peut être exigée qu'autant qu'un décret en Conseil d'Etat l'a déclaré et elle ne peut s'élever au delà de la moitié de la plus-value. Les décisions de ces commissions, comme celles des Conseils de préfecture, ne sont rendues qu'en premier ressort et l'appel peut en être interjeté devant le Conseil d'Etat (art. 30-31 L. 16 septembre 1807).

— En ce qui concerne les Ministres, nous avons vu que quelques-uns d'entre eux avaient des attributions contentieuses pour statuer sur les réclamations auxquelles donnent lieu certaines élections, soit aux conseils académiques ou au conseil supérieur de l'instruction publique, soit aux conseils presbytéraux et aux consistoires de l'église réformée, ou aux consistoires israélites, soit aux chambres de commerce et aux chambres consultatives d'agriculture.

Mais en dehors de ces cas spéciaux, doit-on rectonaître aux ministres un véritable pouvoir de juridiction, en premier ressort, dans certaines matières où ils sont appelés à

ÎURIDICTIONS ADMINISTRATIVES.

prendre des décisions, sauf recours au Conseil d'Etat? Doiton les considérer même comme étant les juges du droit commun; de telle sorte qu'à défaut de texte attribuant le droit de juger à une autre autorité , c'est à eux qu'il faudrait s'adresser ?

Quelques auteurs ont soutenu que le ministre joue le rôle de juge toutes les fois qu'il fait un acte d'autorité ou de gestion contre lequel la loi ouvre un recours au Conseil d'Etat par la voie content ieuse, notamment en matière de liquidation de pensions ou de créances contre l'Etat, de retrait d'une concession de mines, en cas d'inondation, lorsque le concessionnaire n'exécute pas les travaux d'assèchement qui lui sont prescrits, ou en matière de marchés de fournitures intéressant l'Etat, etc.. Ce système trouvait un appui dans un avis du Conseil d'Etat du 16 thermidor an XII, qui assimile à des juges les administrateurs chargés de délivrer des contraintes ayant force exécutoire et emportant hypothèque judiciaire. — Maison observe que quand le ministre liquide une pension ou une créance contre l'Etat, qu'il prononce le retrait d'une concession de mine, ou statue sur les difficultés résultant d'un marché de fournitures fait pour le compte du gouvernement, il agit en qualité de simple administrateur ou de représentant de l'Etat. Sa décision, qui contredit un droit prétendu, fait naître le litige plutôt qu'elle ne le tranche; elle n'est, en réalité, qu'une prétention formulée au nom de l'Etat et elle n'est pas plus un jugement que ne l'est la décision par laquelle une compagnie de chemins de fer ou l'administration de l'enregistrement rejette une réclamation d'un particulier. Il est vrai que les décisions des ministres ont force exécutoire, que leurs arrêtés de débet contre les détenteurs de deniers publics, suivis de contraintes délivrées par le ministre des Finances, peuvent entraîner hypothèque et que leurs décisions deviennent définitives, si elles n'ont pas été attaquées devant le Conseil d'Etat dans un délai de trois mois. Mais la plupart des actes de l'autorité administrative ont force exécutoire; les contraintes que délivrent certaines administrations, notamment l'administration des douanes, emportent hypothèque; et les réclamations contre le rôle des contributions directes doivent être aussi formées dans un délai de trois mois devant le Conseil de préfecture. On ne comprend pas un ministre juge qui serait souvent partie au procès, un juge qui, devant le Conseil d'Etat, serait plaideur et soutiendrait son propre ju-

gement, un juge qui pourrait, en certains cas, prendre ^office une décision, avant qu'un débat soit soulevé. La doctrine du ministre-juge doit donc être rejetée, en principe, même au cas où il statue, comme supérieur hiérarchique, sur le recours formé devant lui contre une décision administrative émanée d'une autorité inférieure; la nouvelle décision prise par lui ne peut avoir un autre caractère que celle de son subordonné. Cette manière de voir est conforme à l'esprit des lois de l'an VIII qui ont voulu séparer les fonctions de juridiction de celles de l'administration active (en ce sens : Laferrière) (1).

De ce que les ministres ne jouent pas véritablement le rôle de juges dans les divers cas que nous avons indiqués ou dans d'autres semblables, il faut en conclure, notamment, que leurs décisions ne doivent pas nécessairement être motivées, à peine de nullité; que celles rendues de leur propre initiative et en dehors des parties ne sont pas de véritables jugemen's par défaut susceptibles d'opposition et que les parties doivent avoir soin de recourir directement au Conseil d'Etat pour en obtenir l'annulation ou la réformation ; que les ministres peuvent rapporter ou modifier leurs décisions quand elles n'ont pas créé de droits aux parties et qu'elles ne profitent qu'à l'Etat; qu'enfin, lorsqu'il s'agit de décisions rendues par leurs subordonnés , préfets-, sous-préfets ou maires, les ministres n'étant pas des juges de premier degré , les parties intéressées peuvent recourir, au besoin, directement au Conseil d'Etat, en négligeant le recours par la voie hiérarchique, si elles prétendent que leur droit a été violé.

Du juge de droit commun, en matière administrative. — Quel est le juge de droit commun, en matière administrative, c'est-à-dire quelle est la juridiction compétente qui aura le droit de juger, si aucun texte n'attribue compétence à une autorité déterminée? Il y a, sur ce point , 3 systèmes.

(1 Nous ne parlons pas des maires, des sous -préfets ou préfets auxquels certains auteurs attribuent, dans certains cas extrêmement rares, un pouvoir de juridiction.

C'est une question que celle de savoir si véritablement ils exercent une mission déjuge dans les cas qu'ils indiquent. M. Laferrière estime qu'ils ne jouent que le rôle d'administrateurs et qu'ils font des actes d'autorité n'ayant pas, à proprement parler, le caractère dejugemenls.

lÛMMCTtONS ADMINISTRATIVES.

Dans un premier système, on soutient que le tribunal ordinaire et de droit commun est le Conseil de préfecture. On argumente :

1° De l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VIII, d'après lequel le contentieux de l'administration était remis, sans restriction, au Conseil de préfecture créé à cet effet;

2° D'un décret en Conseil d'Etat, du 6 décembre 1813, annulant l'arrêté d'un préfet pour incompétence et dont le considérant est ainsi conçu : « Considérant que, d'après la « loi du 28 pluviôse an VIII et autres lois postérieures, le « préfet est seul chargé de l'administration et que, dès lors, « il doit seul statuer sur toutes les matières qui sont pure- « ment d'administration, mais que les Conseils de préfec- « ture sont institués pour prononcer*sur toutes les matières « contentieuses administratives. » On observe enfin, dans cette opinion, que ce décret a d'autant plus d'autorité qu'il a été inséré au Bulletin des Lois, afin de donner probablement de la publicité à la déclaration du principe qu'il contient.

Dans un second système, on décide que les juges de droit commun sont les ministres. On s'appuie pour soutenir cette opinion :

1° Sur les précédents historiques. En effet, la loi des 27 avril-25 mai 1791 confiait aux ministres, réunis en conseil, la connaissance de tout le contentieux administratif. La Constitution de l'an III transporta aux ministres individuellement le droit de statuer, concurremmentavec le Directoire exécutif, sur les affaires ressortissant à leurs départements respectifs. L'institution du Conseil d'Etat par la Constitution de l'an VI L 1 ne fit que leur enlever le droit de juger en dernier ressort; le Conseil d'Etat était chargé de résoudre, de décider, c'est-à-dire de prononcer d'une manière définitive;

2° Sur le dispositif de la loi du 28 pluviôse an VIII qui, bien loin d'attribuer d'une manière générale le contentieux administratif au Conseil de préfecture, procède, au contraire, par énumération des cas dans lesquels il sera compétent

On réfute l'argument tiré du décret de 1813 et de son insertion au Bulletin des Lois, en disant que ce décret était un jugement qui, par conséquent, n'a qu'une autorité relative; qu'au surplus, l'argument qu'on en tire est puisé dans ses motifs et non dans son dispositif; qu'enfin son insertion au Bulletin des Lois ne lui a pas fait perdre son caractère et que cette insertion a été faite plutôt dans le but de proclamer la

DROIT ADM1NISTR, 3Q

séparation de l'administration active et de l'administration contentieuse, que dans l'intention de reconnaître la plénitude de juridiction du Conseil de préfecture.

Enfin dans uo troisième système, on soutient que le juge de droit commun est le Conseil d'Etat; qu'en effet, l'article 14 du règlement du 5 nivôse an VIII porte que le Conseil d'Etat prononce sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres; que l'article 9 de la loi actuelle sur le Conseil d'Etat, du 24 mai 1872, dispose d'une manière générale et sans restriction , que le Conseil d'Etat statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative et sur les demandes en annulation pour excès de powoir formées contre les actes des diverses autorités administratives; que, de même qu'il statue directement en premier et dernier ressort comme tribunal de cassation contre ces derniers recours formés pour excès de pouvoir, de même, il statue en premier et dernier ressort sur les recours contentieux ordinaires formés en matière administrative. Ce système, indiqué déjà par M. Bouchené Lefer en 1863, soutenu par M. Quentin-Bauchart , en 1870, et savamment exposé depuis par M. Laferrière, dans son Traité du contentieux administratif, paraît avoir été consacré par les plus récentes décisions du Conseil d'Etat (G. d'Etat, 20 février et 30 avril 1880 et 13 décembre 1889).

SECTION II

Séparation des pouvoirs administratif et judiciaire.

Notions générales sur la séparation des pouvoirs. — Division des pouvoirs constitués. — Montesquieu, dans son traité de l' Esprit des lois, à l'occasion de son chapitre sur la constitution de l'Angleterre (livre XI, chap. 6), distingue trois pouvoirs : le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire (1).

(1) « Il y a dans chaque Etat trois sortes de pouvoirs : la puissance « législative, la puissance exécutrice des choses qui dépendent du « droit des gens et la puissance exécutrice de celles qui dépendent du « droit civil, l'ar la première, le prince ou le magistrat fait des lois..., « par la seconde, il fait la paix ou la guerre, envoie ou reçoit des « ambassades, établi! la sûreté, prévient les invasions; par la troi- « sième, il punit les crimes ou juge les dilTérends des pailiculieis. Oj

SÉPARATION DES POUVOIRS

Le pouvoir législatif a. pour objet la confection de la loi.

Le pouvoir exécutif a pour objet la promulgation et l'exécution de la loi.

Le pouvoir judiciaire a pour objet l'application de la loi aux contestations qui peuvent s'élever entre les citoyens.

Le pouvoir législatif est actuellement exercé par la Chambre des députés et le Sénat. La discussion des projets de loi, autres que ceux de finances, peut commencer aussi bien au Sénat qu'à la Chambre des députés.

Le pouvoir exécutif appartient au Président de la République et aux diverses autorités administratives qui relèvent de lui.

Le pouvoir judiciaire est exercé par l'ensemble des tribunaux chargés de statuer sur les difficultés auxquelles peut donner lieu l'application de la loi entre les citoyens.

— Cette division tripartite des pouvoirs paraît bien avoir été admise par les Constitutions de 1791 et de l'an III , qui consacrent un chapitre au pouvoir judiciaire, soumis alors à l'élection populaire ; elle a été consacrée également par la Constitution républicaine de 1848, et certains auteurs la reproduisent (en ce sens : Simonet,- Hauriou, Aucoc).

Néanmoins , cette division a été l'objet de vives critiques.

On a observé, non sans raison, que l'autorité judiciaire n'était qu'une émanation du pouvoir exécutif; qu'il ne pouvait y avoir que deux pouvoirs : le pouvoir chargé de faire la loi et le pouvoir chargé de la mettre à exécution , et que l'autorité administrative et l'autorité judiciaire n'étaient que des manifestations diverses du pouvoir exécutif ; qu'en effet, appliquer la loi à des faits déterminés, en cas de contesta -

« appellera cette dernière la puissance de juger et l'autre simplement « la puissance exécutrice de l'Etat... Lorsque dans la même personne « ou dans le même corps de magistrature, la puissance législative est « réunie à la puissance exécutrice, il n'y a point de liberté, parce « qu'on peut craindre que le même monarque ou le même Sénat ne « tasse des lois tyranniques pour les exécuter tyranniquement. 11 n'y « a point encore de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée « de la puissance législative et de la puissance exécutrice ; si elle était « jointe à la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté « des citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur; si elle « était jointe à la puissance exécutrice, le juge pourrait avoir la force « d'un oppresseur.

« Tout serait perdu si le même homme ou le même corps des prin- « cipaux ou des nobles, ou du peuple, exerçaient ces trois pouvoirs : « celui de faire des lois, celui d'execuler les résolutions publiques et « celui de juger les crimes ou les différends des particuliers. »

tion, n'est qu'un moyen de l'exécuter, en levant l'obstacle qui en paralysait l'autorité; que c'est en ce sens qu'était conçue l'ancienne maxime « que toute justice émane du roi; » qu'enfin l'autorité judiciaire se rattache, en fait, au pouvoir exécutif, par la nomination des magistrats, par la formule exécutoire dont ses décisions sont revêtues, ainsi que par le droit de faire grâce, attribué au chef du pouvoir exécutif (en ce sens : Ducrocq , Cabantous; Esmein, à son cours).

On peut néanmoins répondre que Montesquieu, en établissant cette division tripartite des pouvoirs, ne songeait qu'à donner aux citoyens plus de garanties, en recommandant la séparation de la mission du juge, soit dans le domaine du droit privé , soit dans le domaine du droit public , de la mission du législateur et de celle de l'administrateur; et il serait, en effet, très utile que, soit dans l'ordre civil, soit dans l'ordre administratif, aussi bien pour les intérêts généraux que pour les intérêts particuliers, il y eut une magistrature plus indépendante du pouvoir exécutif et offrant aux citoyens toute sécurité par la capacité de son personnel et son mode de recrutement.

— Quoi qu'il en soit, on est convenu d'appeler pouvoir judiciaire l'ensemble des tribunaux chargés de l'application des lois d'ordre privé et d'ordre pénal, et pouvoir administratif, l'ensemble des diverses autorités chargées de l'application des lois d'ordre public et d'intérêt général.

Le pouvoir judiciaire, ainsi entendu, a été rendu plus indépendant que le pouvoir administratif par l'inamovibilité conférée à la plupart des juges. C'est probablement en raison de cette garantie particulière d'indépendance que l'autorité judiciaire a été considérée comme formant un pouvoir propre, distinct du pouvoir exécutif (1).

Du reste, que le pouvoir judiciaire ne soit qu'un attribut du pouvoir exécutif qui comprendrait ainsi l'autorité gouvernementale, l'autorité administrative etY&utor'\lé judiciaire, ou qu'il forme un pouvoir distinct du pouvoir exécutif, la question ne présente pas grand intérêt pratique, et, dans tous les cas, il importe de distinguer le pouvoir administratif au pouvoir judiciaire, de même que l'on distingue l'autorité civile, l'autorité militaire et l'autorité religieuse.

(1) Dans l'ordre judiciaire, les juges de paix ne sont cependant pns inamovibles; et, d'autre part, dans Tordre administratif, les conseillers maîtres ou référendaires, à la Cour des comptes, sont inamovibles.

SÉPARATION DES POUVOIRS

— Conformément aux indications du programme officiel , nous étudierons séparément : 1° la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif; 2° la séparation des pouvoirs administratif et ecclésiastique.

Notions historiques sur la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire. — Le principe de la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif a été posé en ces termes par l'Assemblée constituante dans la loi des 16-24 août 1790 (titre II, art. 13) sur l'organisation judiciaire :

« Les. fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront « toujours séparées des fonctions administratives. Les juges « ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque « manière que ce soit les opérations des corps administratifs, « ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs « fonctions. »

La Constitution du 3 septembre 1791 (titre III, chap. 5, art. 3), proclama le même principe, en déclarant que : « les « tribunaux ne peuvent ni s'immiscer dans l'exercice du « pouvoir législatif ou suspendre l'exécution des lois, ni en- « treprendre sur les fonctions administratives ou citer de- « vant eux les administrateurs en raison de leurs fonctions. »

Enfin,, la Convention nationale, renouvelant les défenses faites par l'Assemblée constituante, s'exprimait ainsi dans le décret du 16 fructidor de l'an III (art. 1, § 2) : « Défenses « itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes « d'administration de quelqu'espèce qu'ils soient , sauf aux « réclamants à se pourvoir, s'il y a lieu , en exécution des « lois. »

Ce sont particulièrement les textes de la loi des 16-24 août 1790 et du décret du 16 fructidor de l'an III qui protègent l'autorité administrative contre les empiétements de l'autorité judiciaire. Aussi ces textes sont-ils toujours visés, comme nous le verrons , dans les arrêtés de conflit pris par les Préfets.

C'est sous l'influence des souvenirs des empiétements d^s anciens Parlements que l'Assemblée constituante et, après elle, la Convention nationale ont été amenées à décréter la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif.

C'est sous l'empire des mêmes préoccupations qu'a été rédigé l'article 5 du Code civil qui se réfère particulièrement à la séparation du pouvoir judiciaire et du pouvoir législatif. « il est défendu aux juges de prononcer par voie de disposî-

« tion générale et réglementaire sur les causes qui leur sont

« soumises » (1).

Les articles 127 et suivants du Code pénal n'ont fait que renouveler et sanctionner ces diverses dispositions.

Conséquences du principe de la séparation des pouvoirs. — Les conséquences du principe de la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif, proclamé par l'Assemblée constituante, peuvent être ainsi formulées :

1° L'autorité judiciaire ne peut entreprendre sur les fonctions administratives, soit en donnant des ordres à l'autorité administrative, soit en exerçant elle-même les attributions confiées aux différentes autorités administratives, notamment en matière contentieuse;

2° Elle ne peut annuler, ni réformer les actes de l'autorité administrative, quand même ils seraient entachés d'illégalité ou d'excès de pouvoir, sauf aux parties intéressées à en demander la nullité ou la réformation par voie administrative, notamment en exerçant un recours contentieux devant le Conseil d'Etat, recours qui, comme nous l'avons vu, est toujours autorisé, en cas d'excès de pouvoir, contre tous les actes de l'administration, soit active, soit délibérative, soit contentieuse;

3° L'autorité judiciaire ne peut connaître des actes de l'administration, lorsqu'il s'agit d'en faire l'application : soit pour les interpréter, lorsque leur sens est douteux (2); soit pour en apprécier la légalité ou l'opportunité. Toutefois, il importe, à cet égard, de faire des distinctions.

S'il s'agit d'actes généraux et réglementaires , qui sont le complément de la loi, l'autorité judiciaire peut en apprécier la légalité et les interpréter, comme elle interprète la loi elle-même, pour en saisir le sens et la portée et en faire une légitime application. C'est ce que décide l'article 471, n° 15 du Code pénal, aux termes duquel les tribunaux de simple police ne doivent prononcer l'amende de 1 à 5 francs

(1) Les parlements avaient empiété sur le pouvoir administratif et. législatif en traduisant devant eux les administrateurs pour se faire rendre compte de leur gestion ; en refusant l'enregistrement des édits royaux et en rendant des arrêts de règlement.

(2) Si les actes administratifs ne présentent ni doute, ni obscurité, les tribunaux de l'ordre judiciaire ne sont pas tenus d'ordonner un sursis et de renvoyer, pour 1 interprétation , devant l'autorité administrative vCass., & novembre 1876 et 7 février 1883; Trib. des conflits, 20 mai 1882).

SÉPARATION DES POUVOIRS

pour contraventions aux règlements qu'autant que ces règlements ont été légalement faits. Par suite, les tribunaux peuvent et doivent, avant de prononcer la peine, vérifier si le règlement émané de l'autorité administrative (soit d'un maire, d'un préfet, d'un ministre, soit même du Chef de l'Etat), a été pris dans les limites de ses attributions et en conformité de la loi (1); mais même, dans ce cas, les tribunaux qui, reconnaissant l'illégalité du règlement, se refusent, avec raison, à en faire l'application et à prononcer une peine, ne pourraient annuler ou réformer le règlement.

S'il s'agit d'actes contractuels, qui sont des actes de gestion, les tribunaux sont également compétents pour en apprécier le sens et la validité, à moins qu'un texte formel n'en ait investi l'autorité administrative, ainsi que nous l'avons vu pour les marchés de travaux publics, les ventes de biens nationaux (L. 28 pluviôse an VIII, art. 4), pour les baux en matière d'octrois (D. 17 mai 1809 et art. 11 L. 21 juin 1865).

Mais s'il s'agit d'actes administratifs proprement dits, c'està-dire d'actes spéciaux et individuels, constituant des actes d'autorité émanés de l'administration, en qualité de puissance publique, le principe est que les tribunaux judiciaires ne peuvent : ni apprécier leur légalité, ou leur opportunité, ni les interpréter, lorsque leur sens est douteux, ni en entraver l'exécution, à moins qu'un texte formel de loi ne leur ait réservé ce droit.

C'est ainsi que nous avons vu, en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, que le tribunal chargé de prononcer l'expropriation n'est pas juge de l'utilité publique, du mérite et de l'opportunité de l'entreprise des travaux; qu'en outre, les formalités prescrites pour déclarer l'utilité publique, dans la première enquête de commodo et incommodo, qui doit précéder la loi ou le décret autorisant les travaux , ne sont destinées qu'à éclairer le pouvoir central ; que, par suite, le tribunal ne pourrait se refuser à prononcer l'expropriation sous le prétexte qu'il n'y a pas utilité publique ou que les formalités de l'enquête n'ont pas été obser-

(1) C'est ainsi, que la Cour de cassation, chambres réunies, a jugé que le décret du 12 février 1814, rendu par l'impératrice régente , Marie-Louise, à l'effet de prescrire certaines formalités pour la publication des actes de sociétés commerciales, était illégal, parce qu'il constituait un empiétement sur le pouvoir législatif et que, par suite, il n était pas obligatoire (arrêt du 13 mars 1832).

vées; mais nous avons vu, aussi, que la loi réservait formellement à l'autorité judiciaire, dans l'intérêt de la propriété privée, d'examiner et de vérifier s'il était intervenu une loi ou un décret en Conseil d'Etat autorisant les travaux, s'il y avait un arrêté de cessibilité du préfet déterminant les propriétés particulières à céder et si la seconde instruction ou enquête administrative destinée à éclairer le préfet avait eu lieu. Nul doute, dans ce cas, que l'autorité judiciaire pourrait et devrait refuser de prononcer l'expropriation qui lui serait demandée par l'administration, si elle reconnaissait que ces divers actes ou formalités n'ont pas été accomplis.

— L'application de la règle qui défend aux tribunaux de connaître des actes d'administration devient surtout très, délicate, lorsqu'un fonctionnaire administratif est poursuivi devant les tribunaux civils ou devant les tribunaux de répression , à l'occasion de l'exercice de ses fonctions.

Nous dirons bientôt que, depuis un décret de 1870 rendu par le gouvernement de la Défense nationale, les agents du gouvernement peuvent être poursuivis devant les tribunaux, soit à fin civile, soit à fin pénale, sans aucune autorisation ; mais la suppression de la nécessité d'une autorisation préalable n'a pas eu pour effet de modifier la compétence des tribunaux et de leur permettre de connaître des actes administratifs.

Il reste, dès lors, à déterminer comment on peut concilier la liberté de la poursuite dirigée contre le fonctionnaire avec la défense faite aux tribunaux de connaître des actes d'administration (1).

La jurisprudence distingue si le fait, à l'occasion duquel le fonctionnaire est poursuivi , est un acte personnel ou un acte de l'autorité administrative.

Quand il s'agit d'un acte personnel , l'autorité judiciaire est compétente; s'il s'agit, au contraire, d'un acte administratif proprement dit, le tribunal est incompétent pour en connaître. Cette distinction entre l'acte personnel à l'agent de l'administration, engageant sa responsabilité privée et l'acte administratif, engageant la responsabilité de l'autorité administrative, est extrêmement délicate et soulève, dans

(1) Nous retrouverons une difficulté analogue, en traitant de l'appel comme d'abus, lorsqu'il s'agit de la poursuile contre un ecclésiastique pour un fait qui, tout en étant abusif, constitue un délit pénal.

SÉPARATION DES POUVOIRS

la pratique , de nombreuses difficultés sur lesquelles les solutions de la jurisprudence ne sont pas toujours en parfaite harmonie (i).

— Bien que les dispositions relatives à la séparation des pouvoirs aient été conçues et édictées à l'encontre de l'autorité judiciaire , nous devons observer, néanmoins, qu'à son tour l'administration ne peut entreprendre sur les matières qui sont de la compétence de l'autorité judiciaire.

(1) Ainsi, d'une part, le Tribunal des conflits a reconnn que les tribunaux judiciaires sont compétents :

Pour statuer sur une action en dommages-intérêts : — contre un ingénieur ou un conducteur, dont la négligence, dans l'exécution d'un travail public, aurait causé du dommage; — contre un facteur de la poste ou uu employé des télégraphes qui n'avait pas remis une lettre ou une dépêche en temps utile (7 juin 1873, 4 juillet 1874, 31 juillet 1875); '

Pour statuer sur la réclamation d'un secrétaire de mairie , qui se plaignait que le maire, avec l'approbation du Conseil municipal, lui avait retenu une partie de son traitement (14 juin 1879).

C'est ainsi encore que la Cour de cassation a reconnu, à son tour, que les tribunaux judiciaires sont compétents pour statuer sur une action en dommages-intérêts : à l'occasion d'une diffamation résultant d'un arrêté préfectoral (25 janvier 1873); à l'occasion d'affiches d'un candidat apposées , par ordre d'un maire , sur les affiches d'un autre candidat, quoique les affiches apposées fussent celles d'un candidat officiel, imprimées sur papier blanc et qu'elles eussent été adressées par le sous-préfet avec recommandation de les faire afficher (Cass., 12 mai 1880).

D'autre part , le Tribunal des conflits a décidé que les tribunaux civils sont incompétents pour statuer :

Sur une action en dommages-intérêts formée : — à l'occasion de la décision d'un général commandant l'état de siège, qui avait ordonné la suppression d'un journal (28 novembre 1877); — à l'occasion de mesures prises par des préfets, en matière de colportage des journaux (8, 15 et 29 décembre 1877) ;

Sur une demande en dommages-intérêts formée par un certain nombre d'anciens députés , à l'occasion d'un article inséré dans le Bulletin officiel des communes, contenant un compte rendu d'une revue passée par le Président de la République et dans lequel ces députés prétendaient avoir été diffamés (29 décembre 1877).

C'est ainsi encore que le Tribunal des conflits a décidé :

Que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour statuer sur une demande formée par les frères, remplacés par des instituteurs libres, à reflet d'être maintenus en possession des bâtiments et dépendances d'une école communale (11 janvier, 27 décembre 1879 et 14 janvier 1880);

Que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour statuer sur une demande de dommages-intérêts, formée contre un maire, par une personne qui se plaignait que le maire n'avait pas affiché de suite sa déclaration relative à l'ouverture d'une école libre (17 janvier 1880).

Sanction du principe de la séparation des pouvoirs. — Le principe de la séparation des pouvoirs est sanctionné :

1° Par le Code pénal , qui punit de l'amende et même de la dégradation civique, les membres de l'autorité judiciaire qui auront empiété sur les fonctions administratives ou, à l'inverse, les membres de l'autorité administrative qui se seront immiscés dans les fonctions judiciaires (art. 127-131 Code pénal);

2° Parle droit d'élever le conflit, principalement accordé à l'autorité administrative , qui avait surtout besoin d'être protégée contre l'inamovibilité de la magistrature (1).

(1) Abrogation, en 1870, de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII. Une autre garantie spéciale, relative à la mise en jugement des fonctionnaires publics, a été supprimée, en 1870, par le gouvernement de la Défense nationale.

— La Constitution de Tan VIII, appliquant une des règles édictées par l'Assemblée constituante (loi des 7-14 octobre 1790) , formulait en ces termes , dans son fameux article 75, le principe de la garantie des fonctionnaires administratifs :

« Les agents du gouvernement autres que les ministres ne peu- « vent être poursuivis pour des faits relatifs à lew s fonctions qu' en « vertu d'une décision du Conseil d'Etat; en ce cas, la poursuite a « lieu devant les tribunaux ordinaires. »

On entendait par agents du gouvernement les dépositaires d'une portion de l'autorité gouvernementale et administrative faisant parlie de la puissance publique.

Cette garantie constitutionnelle , ainsi appelée parce qu'elle résultait de la Constitution de l'an VIII , a été supprimée par un décret du gouvernement de la Défense nationale du 19 septembre 1870. Ce décret abroge l'article 75 de la Constitution de l'an VIII et toutes autres dispositions de lois générales ou spéciales ayant pour objet d'entraver les poursuites contre les fonctionnaires publics de tout ordre.

Malgré les expressions trop générales de ce décret, on reconnaît que les garanties indiquées par les articles 499 et s. du Code d'instruction criminelle et 505 et s. du Code de procédure civile, pour la poursuite des magistrats de l'ordre judiciaire, sont toujours en vigueur (C. Cass., 15 septembre 1871, 9 février 1872, 19 février 1872 , 14 juin 1876, 4 mai 1880).

Désormais les agents du gouvernement peuvent être poursuivis directement devant les tribunaux, pour faits relatifs à leurs fonctions, sans aucune autorisation, ni en matière civile, ni en matière pénale.

Mais il faut bien remarquer, ainsi que nous l'avons dit déjà , que ce décret de 1870, tout en supprimant la garantie constitutionnelle de l'an VIII, c'est-à-dire la nécessité préalanle d'une autorisation pour la poursuite des agents du gouvernement , a laissé subsister le principe de la séparation des pouvoirs, qui ne permet pas aux tribunaux de connaître des actes d'administration. Par conséquent, si les agents du gouvernement peuvent être poursuivis directement devant les tribunaux sans aucune autorisation préalable, les tribunaux ne doivent pas moins se déclarer incompétents , si les faits qui leur sont déférés

SÉPARATION DES POUVOIRS

— Nous allons exposer les règles sur la législation importante des conflits.

Conflits.

Le mot conflit exprime l'idée d'une lutte de compétence entre deux autorités, entre deux juridictions. Quand la lutte existe entre deux autorités du même ordre,

constituent non des faits personnels aux agents administratifs, mais bien des actes d'administration dont ils auraient à faire l'appréciation (Trib. des conflits, 26 juillet 1873). Les tribunaux ne pourraient même retenir la cause à reflet de statuer sur les dommages-intérêts , lorsque l'illégalité et l'excès de pouvoir seraient, reconnus par l'autorité administrative. La faute ou l'erreur administrative ne ferait pas dégénérer les actes en faits personnels (Trib. des conflits, 24 novembre et 8 décembre 1877 confirmant des arrêts de conflit , pris en matière de colportage).

En un mot, le Tribunal des conflits, tout en reconnaissant que la prohibition de connaître des actes d'administration et celle de poursuivre les agents du gouvernement sans une autorisation du Conseil d'Etat dérivaient l'une et l'autre du principe de la séparation des pouvoirs, décide que ces deux prohibitions avaient un objet différent et ne produisaient pas les mêmes conséquences; qu'en effet, la prohibition faite aux tribunaux de connaître des actes d'administration constitue une règle d'incompétence absolue et d'ordre public destinée à protéger l'acte administratif lui-même, l'acte fonctionnel, même abusif, et sous peine de conflit; que la prohibition de poursuivre les agents du gouvernement sans une autorisation préalable était surtout destinée à protéger la personne même du fonctionnaire contre des poursuites téméraires, alors même que les faits, objet de la poursuite, n'avaient pas un caractère administratif; qu'elle ne constituait qu'une fin de non-recevoir opposable à la poursuite et ne pouvait donner lieu, de la part de l'administration, à un déclinatoire d'incompétence et à l'élévation d'un conflit. Or, le décret de 1870 n'ayant aboli que l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, a laissé par là même subsister la défense faite aux tribunaux de connaître des actes administratifs, détense consacrée de nouveau par la réorganisation du Tribunal des conflits, en 1872. Dès lors, le tait personnel de l'agent, qui n'est pas l'exercice de la fonction administrative elle-même., est de la compétence de l'autorité judiciaire; mais le fait qui n'est que l'exercice plus ou moins régulier de la fonction, et qui constitue un acte administratif, un acte d'autorité et de puissance publique, échappe à la compétence des tribunaux. La fin de non-recevoir, tirée du défaut d'autorisation, est supprimée et avec elle, l'entrave à la poursuite; mais la défense de connaître des actes d'administration, qui constitue une incompétence d'ordre public et peut donner lieu à un conflit, est maintenue.

Nous avons dit que cette distinction est très délicate. Aussi certains auteurs et la Cour de cassation estiment que le décret de 1870 a porté indirectement une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, puisqu'il entraîne la faculté, pour les tribunaux, d'apprécier et

DfcOIT ADMINISTRATIF.

soit de l'ordre judiciaire, soit de l'ordre administratif, il y a

conflit de juridictions.

Quand , au contraire , la lutte s'élève entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative, ily a conflit d'attributions.

Le conflit, soit de juridictions , soit d'attributions , eslpositif ou négatif.

Il y a conflit positif, lorsque les deux autorités revendiquent toutes les deux la connaissance du litige. Il y a conflit négatif, lorsque toutes les deux se déclarent incompétentes et nient avoir le droit de juger l'affaire qui, cependant, est de la compétence de l'une d'elles (1).

Nous n'avons pas à nous occuper des conflits de juridictions, soit de l'ordre judiciaire, soit de l'ordre administratif, parce qu'ils n'engagent pas le principe de la séparation des pouvoirs.

Les conflits de juridictions de Y ordre judiciaire sont régis par le Code de procédure civile et donnent lieu à un règlement de juges qui est fait par un tribunal supérieur duquel relèvent les deux juridictions en lutte, soit par un tribunal d'arrondissement, soit par une cour d'appel, soit par la Cour de cassation (art. 363 C. pr. civ.).

Les conflits de juridictions de V ardre administratif sont, comme nous l'avons vu , jugés par le Conseil d'Etat, jouant le rôle de tribunal de cassation.

Quant aux conflits d'attributions , qui s'élèvent entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative, ils doivent être jugés d'après la loi du 24 mai 1872, .qui a réorganisé le Conseil d'Etat, par un tribunal spécial, appelé tribunal des confias.

Ce sont les conflits d'attributions qui se rattachent au principe de la séparation des pouvoirs judiciaire et administratif.

de qualilier les actes im utés aux agents du gouvernement; qu'en effet, si cette faculté n'existait pas, les tribunaux auraient moins de droits qu'ils n'en avaient lorsque , sous l'empire de l'article 75, un décret en Conseil d'Etat croyait devoir autoriser les poursuites (C. cass., 3 juin 1872, 25 janvier et 20 juin 1878; en ce sens : Ducrocq, n° 689, 1°, 2», 3°).

(1) Dans ce cas, il y a plutôt accord que lutte ; mais les déclarations respectives d'incompétence de la part des deux autorités supposent un désaccord, une divergence dans l'appréciation des faits et l'interprétation de laloi. Le conflit exisle dans la contrariété des motifs allégués parl'uneet l'autre autorité. Le conflit négatif, supposant que l'une rîcja autorités a méconnu sa compétence, dégénère en un véritable déni de justice.

CONFLITS

C'est à ce titre que nous devons nous en occuper, d'autant plus qu'ils sont l'objet de dispositions législatives spéciales.

Conflits d'attributions.

I. Notions historiques. — Dans l'ancien droit, c'était le roi qui , en sa qualité de supérieur commun des autorités judiciaire et administrative, était chargé de statuer en 'son conseil sur les conflits.

Après la proclamation du principe de la séparation des pouvoirs par l'Assemblée constituante, une loi des 7-14 octobre 1790 (art. 3) -déféra le jugement des conflits au roi en son conseil des ministres, formant le Conseil d'Etat, sauf recours au pouvoir législatif.

Une loi du 21 fructidor an III attribua la connaissance des conflits au Directoire exécutif, sauf à ce dernier, mais non puis aux particuliers, à en référer au Corps législatif.

Sous le Consulat, un arrêté du 5 nivôse an VIII, chargea le Conseil d'Etat de donner son avis sur les conflits et c'était le premier consul qui, sur la proposition du Conseil d'Etat, réglait le conflit. Un arrêté du 13 brumaire an X indiqua les formes suivant lesquelles le conflit pouvait être élevé , et chargea le Préfet du droit d'élever le conflit.

Sous la royauté constitutionnelle, c'était le roi, en Conseil d'Etat, qui prononçait sur les conflits. A cette époque, deux ordonnances, encore en vigueur, furent rendues sur les conflits : l'ordonnance fondamentale du 1er juin 1828 et l'ordonnance du 12 mars 1831 (1).

En 1848, d'après l'article 89 de la constitution de l'époque, on créa un tribunal des conflits, formé de deux éléments représentant l'autorité administrative et l'autorité judiciaire et compose de quatre conseillers d'Etat et de quatre conseillers à ia Cour de cassation, nommés par leurs collègues. Ce tribuuai était présidé par le ministre de la Justice ou , en son anseuee, par le ministre de l'Instruction publique (loi du 3

(il lies ordonnances ont été rendues dans un but de restriction, pour préciser et limiter les cas dans lesquels l'administration pourrait élever le conflit, car elle avait abusé de ce droit et de vives réclamation* s'étaient produites. A cette époque, le Conseil d'Etat n'était ré^i qve par des ordonnances; c'est ce qui explique pourquoi le droit d'é- Ip.vhv ic conflit se trouve réglementé par des ordonnances royales.

mars 1849, Règlement du 26 octobre 1849 et L. 4 février

D'après la Constitution de 1852, c'était le chef du pouvoir exécutif, en Conseil d'Etat, qui, conformément aux anciennes traditions, prononçait sur les conflits d'attributions (D. 25 janvier 1852, art. 1).

La loi da 24 mai 1872, qui a réorganisé le Conseil d'Etat, consacre de nouveau l'institution du Tribunal des conflits qui, pendant sa courte existence, de 1848 à 1852, avait eu l'occasion de trancher des questions importantes de compétence (1).

Cette loi fixe la composition du nouveau Tribunal des conflits et remet en vigueur la loi du 4 février 1850 et le règlement du 26 octobre 1849 sur le mode de' procéder devant le tribunal des conflits (art. 25-28 L. 1872).

II. Organisation du tribunal des conflits. — Le tribunal spécial , chargé de statuer sur les conflits, d'après la loi du 24 mai 1872, se compose :

1° Du garde des sceaux, président;

2° De trois conseillers d'Etat en service ordinaire , élus par les conseillers en service ordinaire;

3° De trois conseillers à la Cour de cassation, nommés par leurs collègues;

4° De deux membres et deux suppléants , élus par la majorité des juges précôdonts.

Les membres du Tribunal des conflits sont soumis à réélection tous les trois ans et indéfiniment rééligibles.

Ils choisissent un vice-président au scrutin secret et à la majorité absolue des voix.

Ils ne peuvent délibérer valablement qu'au nombre de cinq membres présents au moins. Les suppléants ne doivent être appelés qu'autant que les membres présents ne sont pas au nombre de cinq (art. 25 L. du 24 mai 1872).

Un secrétaire spécial, nommé par le ministre de la Justice,

(1) C'est le Tribunal des conflits qui trancha, notamment, la question de savoir qu'elle était l'autorité compétente pour statuer sur les dommages permanents, en matière de travaux publics, et la question de savoir si les travaux communaux pouvaient avoir le caractère de travaux publics (voir ce que nous avons dit, à cet égard, en traitant de la compétence du Conseil de préfecture, en matière de travaux publics).

Le nouveau Tribunal des conflits a eu déjà, lui-même, l'occasion àû statuer sur une foule d'affaires importantes.

CONFLITS

est attaché au tribunal. Deux commissaires du gouvernement, remplissant le rôle de ministère public, sont nommés, chaque année, par le Président de la République (Règlement du 26 octobre 1849, art. 3 et 5) (1).

Le tribunal se réunit sur la convocation du ministre de la Justice (art. 1 Règlement de 1849).

III. Législation et procédure des conflits. — La législation et la procédure des conflits varient suivant qu'il s'agit de conflits positifs ou de conflits négatifs. Nous examinerons séparément ces deux espèces de conflits.

Conflits positifs.

Pour l'application des règles qui régissent les conflits positifs, il faut distinguer deux périodes :

1° Celle qui est relative à l'élévation du conflit devant la juridiction où il prend naissance, c'est-à-dire devant la juridiction saisie de l'affaire qui donne lieu au conflit;

2° Celle qui est relative à son jugement devant le Tribunal des conflits.