PREMIÈRE PÉRIODE RELATIVE A L'ÉLÉVATION DU CONFLIT

Le droit d'élever le conflit, c'est-à-dire de revendiquer la connaissance d'une affaire, est un moyen pour l'autorité

(1) Le Tribunal des conflits, organisé par la loi du 4 février 1850, différait du tribunal actuel sous plusieurs rapports :

1° 11 se composait, en dehors du président, de quatre conseillers d'Etat et de quatre conseillers à la Cour de cassation;

2° A défaut du ministre de la Justice, président, il était remplacé par le ministre de l'Instruction publique;

3° Chaque corps élisait dans son sein deux suppléants destinés à remplacer les membres du même corps qui étaient empêchés ;

4° La décision du tribunal ne pouvait être rendue qu'au nombre de neuf juges.

— On peut, en outre, observer qu'au point de vue de ses attributions, le Tribunal des conflits, créé en 1848, avait reçu mission de statuer sur les recours pour incompétence, excès de pouvoir et violation de la loi contre les arrêts de la Cour des comptes (art. 90 de la Constitution de 1848). Cette mission n'appartient plus au Tribunal des conflits organisé en 1872.

administrative de faire respecter le principe de la séparation des pouvoirs, d'assurer son indépendance vis-à-vis de l'autorité judiciaire et de prévenir les empiétements de celle-ci sur ses attributions.

Nous verrons, cependant, que la loi de 1872 permet également aux ministres de revendiquer devant la section du contentieux du Conseil d'Etat les affaires qui n'appartiendraient pas au contentieux administratif; de telle sorte qu'il semble bien que le droit d'élever le conflit soit une voie réciproque destinée à protéger aussi les attributions de l'autorité judiciaire contre les empiétements de l'autorité administrative. Mais la portée de l'article 26 de la loi de 1872 qui accorde cette faculté aux ministres donnant lieu à des difficultés, nous examinerons, dans un paragraphe distinct, ce droit de revendication devant la section du contentieux du Conseil d'Etat.

§ 1. De l'élévation du conflit devant l'autorité judiciaire. — Les règles à suivre pour l'élévation du conflit devant l'autorité judiciaire sont déterminées par l'ordonnance du 1er juin 1828, modifiée et complétée par l'ordonnance du 12 mars 1831.

C'est dans un but de restriction que ces deux ordonnances ont été rendues. Elles ont apporté des limites au droit pour l'autorité administrative d'élever le conflit.

Nous examinerons devant quelles juridictions et pour quelles causes le conflit peut être élevé , jusqu'à quelle époque il peut l'être , et quelle est la procédure à suivre.

I. Juridictions devant lesquelles le conflit peut ou non être élevé. — En matière criminelle, devant la Cour d'assises, le conflit ne peut jamais être élevé , parce que l'autorité administrative n'est pas compétente pour statuer sur des crimes. Le conflit est interdit, même pour des questions préjudicielles qui pourraient être de la compétence de l'autorité administrative; par exemple, si, à l'occasion d'un détournement de deniers par un comptable, on élevait la question préalable de la vérification de ses comptes, afin de savoir s'il était reliquataire. La loi n'a pas voulu que, dans les affaires criminelles qui engagent à un si haut degré l'honneur des citoyens et l'ordre public, le cours de la justice pût être suspendu par le fait de l'administration (art. 1er de l'ordonnance de 1828).

Mais si la partie lésée par un crime se portait partie civile,

CONFLITS

le conflit pourrait être élevé à l'occasion de Yaction civile qui n'a pour objet que la réparation d'un préjudice causé et non l'application d'une peine publique (en ce sens : trois arrêts du Tribunal des conflits du 22 décembre 1880).

En matière correctionnelle, le conflit ne peut être élevé que dans deux cas :

1° Lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative. Ainsi , pour les contraventions de grande voirie, c'est le Conseil de préfecture qui est compétent, d'après la loi du 28 pluviôse an VIII et la loi du 29 floréal an X; en conséquence, le conflit pourrait être élevé, si un tribunal correctionnel était saisi de la contravention;

2° Lorsque le jugement à rendre par le tribunal correctionnel dépend d'une question préjudicielle dont la connaissance appartient à l'autorité administrative, en vertu d'une disposition de la loi. Ainsi, nous savons qu'un entrepreneur de travaux publics a le droit de faire des fouilles et des extractions de matériaux, pour la confection des ouvrages publics, dans les terrains des particuliers désignés par un arrêté du préfet. Si l'entrepreneur est cité devant un tribunal pour avoir violé la propriété privée et que l'entrepreneur se déclare autorisé, il y a là une question préjudicielle à l'occasion de laquelle un conflit peut être élevé (art. 2 de l'ordonnance de 1828).

Le conflit peut-il être élevé devant le juge de paix? Non , pas plus en matière civile qu'en matière de police; car la procédure des conflits ne paraît pas avoir été organisée pour ce tribunal (C. d'Etat, 16 juillet 1846); du reste, le conflit pourra être élevé en appel devant le tribunal d'arrondissement.

Le conflit peut-il être élevé devant un tribunal de commerce? Non, d'abord par les raisons que nous venons d'indiquer; en outre, parce que les juges sont élus et renouvelables , comme les juges de paix sont révocables, et qu'il n'y a pas à craindre leur envahissement; enfin, devant le tribunal de commerce, il n'y a pas de ministère public. La procédure des conflits semble encore moins organisée pour le tribunal de commerce que pour la justice de paix.

Par les mêmes raisons, le conflit ne peut être élevé devant le jury d'expropriation.

Le conflit peut-il être élevé devant la Cour de cassation? Non. L'article A de l'ordonnance de 1828 ne permet pas le

conflit, lorsqu'il y a eu des jugements rendus en dernier ressort ou des arrêts définitifs.

Il résulte de ce qui précède que le conflit peut être élevé en matière civile, soit devant les tribunaux civils d'arrondissement, soit devant les cours d'appel, sans aucune distinction, ni restriction (1).

II. Causes pour lesquelles le conflit peut ou non être élevé. — Le conflit suppose que l'administration prétend avoir le droit de connaître de l'affaire soumise à l'autorité judiciaire, par exemple, dans le cas d'un dommage permanent causé par l'exécution de travaux publics. Nous avons vu, en effet, que la question de compétence, en cette matière, a été vivement controversée et que le tribunal des conflits, créé en 1848, l'avait tranchée en faveur du Conseil de préfecture.

Le conflit ne pourrait donc pas être élevé devant un tribunal civil, sous prétexte qu'il serait saisi d'une question de la compétence du jury d'expropriation qui est une branche de l'autorité judiciaire. Du moment où l'autorité administrative ne revendique pas pour elle la connaissance du litige, le défaut de compétence d'un tribunal civil ne peut donner lieu à un conflit.

D'après l'ordonnance de 1828, le conflit ne pourrait pas être élevé : 1° pour un défaut d'autorisation, par exemple : parce que l'administration prétendrait qu'une commune n'a pas été autorisée à plaider par le Conseil de préfecture ; ou encore, avant l'abrogation de l'article 75 de la Constitution de l'an VIII, si elle avait prétendu qu'un décret en Conseil d'Etat n'avait pas autorisé les poursuites contre un agent du gouvernement, à l'occasion de laits relatifs à ses fonctions; 2° pour inaccomplissement de formalités préalables aux instances; par exemple : pour défaut de dépôt d'un mémoire de la part d'un particulier plaidant contre l'Etat, le département ou la commune (art. 3 de l'ordonnance de 1828).

III. Jusqu'à quel moment le conflit peut- il être élevé? — Le conflit ne peut plus être élevé après un jugement rendu en dernier ressort ou acquiescé, ni après un arrêt définitif.

(1) Le conflit pourrait être élevé devant le président du tribunal civil statuât., m référé, parce que le président remplace alors le tribunal (Décret sur conflit du 22 janvier 1867 et Trib. des conflits, 11 janvier 1873 et 22 janvier 1«87).

CONFLITS

C'est pour cela qu'il ne peut être élevé devant la Cour de cassation. Si le jugement n'a pas été rendu en dernier ressort , le conflit pourra être élevé en appel ; mais il ne pourrait pas l'être avant que l'appel fût interjeté, pas plus qu'il ne pourrait l'être pendant les délais de l'opposition, s'il y avait eu jugement par défaut. Les jugements interlocutoires, ne dessaisissant pas le tribunal, n'empêchent pas d'élever le conflit.

Par exception, le conflit pourrait être élevé après un jugement en dernier ressort ou un arrêt définitif, si le tribunal ou la Cour, après avoir rejeté le déclinatoire d'incompétence proposé par l'administration, avait néanmoins statué au fond sans attendre l'expiration du délai accordé pour l'élévation du conflit (art. 4 de l'ordonnance de 1828).

IV. Procédure relative k l'élévation du conflit. — Nous avons à déterminer à qui appartient le droit d'élever le conflit, comment s'exerce ce droit et quel est l'effet de l'élévation du conflit.

1° A qui appartient le droit d'élever le conflit. — Le droit d'élever le conflit, c'est-à-dire le droit pour l'administration de revendiquer la connaissance d'une affaire soumise à l'autorité judiciaire , appartient au préfet du département de la situation du tribunal de première instance, même quand le conflit est élevé en appel devant la Cour d'appel (Décision du Tribunal des conflits du lep février 1873) (1).

2° Comment s'exerce le droit d'élever le conflit. — Avant de prendre un arrêté de conflit , le préfet doit préalablement, par ménagement pour l'autorité judiciaire, proposer un déclinatoire d'incompétence , afin de mettre en demeure l'autorité judiciaire de reconnaître elle-même son incompétence.

Déclinatoire d'incompétence. — Le déclinatoire est adressé au procureur de la République, qui le communique au tribunal et qui donne ses conclusions comme il Yentend. Le ministère public conserve ainsi la liberté de son jugement,

(1) Le droit d'élever le conflit appartient également au préfet de police à Paris et aux préfets maritimes , ^our les questions de leur compétence.

à la différence de ce qui avait lieu autrefois d'après l'arrêté

du 13 brumaire de l'an X.

Le déclinatoire est nécessaire , alors même que l'administration n'est pas en cause et que la partie défenderesse aurait inutilement invoqué l'exception d'incompétence (Trib. des conflits, 13 novembre 1875). Même lorsque le Préfet est partie dans l'instance, comme représentant de l'Etat ou du département, la jurisprudence décide que si le tribunal a rejeté l'exception d'incompétence qu'il a proposée eu cette qualité, il doit, comme représentant un intérêt supérieur, celui du principe de la séparation des pouvoirs, renouveler son déclinatoire d'incompétence, s'il veut élever le conflit (Trib. des conflits, 17 janvier 1880).

Après que le tribunal a statué sur le déclinatoire. le procureur de la République adresse au Préfet, dans les cinq jours qui suivent le jugement, copie de ses conclusion» ou réquisitions et du jugement rendu sur la compétence. La date de cet envoi est importante, car c'est d'elle que court le délai de quinzaine accordé au Préfet pour prendre un arrêté de conflit. Aussi cette date est-elle consignée sur un registre à ce destiné. Mais le délai de cinq jours dans lequel doit se faire l'envoi n'est pas prescrit sous peine db déchéance (Trib. des conflits, 9 août 1884).

Décisions du tribunal sur la compétence. — Quand le déclinatoire a été ainsi proposé en première instance, aeux cas peuvent se présenter :

Ou le tribunal rejette le déclinatoire et se déclare compétent;

Ou bien il admet le déclinatoire et se reconnaît incompétent.

Dans le premier cas, c'est-à-dire lorsque le tribunal a rejeté le déclinaioire et s'est déclaré compétent, le Préfet peut prendre un arrêté de conflit devant le tribunal et s'il ne !'a pas fait, il peut, en cas d'appel, reproduire en appei un déclinatoire d'incompétence et prendre ensuite un arrêté de conflit devant la Cour, si celle-ci rejette également sou déclinatoire.

Dans le second cas, c'est-à-dire lorsque le tribunal s est déclaré incompétent, en admettant les conclusions du déclinatoire, le Préfet, ayant obtenu satisfaction du tnbuual , n'aura pas à prendre un arrêté de conflit devant ce tribunal ; mais si la partie appelle du jugement, le Préfet pourra,

CONFLITS

en appel , prendre un arrêté de conflit (art. 8), et il ne sera pas nécessaire, d'après la jurisprudence, qu'il renouvelle son déclinatoire (Trib. des conflits, 1er février 1873, 23 janvier 1888).

— Si c'était en appel que, pour la première fois, le Préfet voulût revendiquer la connaissance de l'affaire pour l'administration, il devrait proposer un déclinatoire et prendre, en cas de rejet, un arrêté de conflit. La procédure en appel est, en effet, la même qu'en première instance.

Arrêté de conflit. — L'arrêté de conflit doit être pris dans le délai de quinzaine.

Pour fixer le point de départ de ce délai, il faut distinguer. Si le tribunal de première instance ou la Cour a rejeté le déclinatoire, le délai de quinzaine court à partir de l'envoi des pièces au Préfet par le procureur de Ja République ou le procureur général. Si le tribunal a admis le déclinatoire, le délai pour prendre un arrêté de conflit, en appel, court de la signification de l'acte d'appel par la partie.

L'arrêté de conflit par lequel le Préfet revendique la connaissance de l'affaire pour l'administration doit :

1° Mentionner le jugement intervenu sur la question de compétence et l'acte d'appel qui aurait été interjeté ;

2° Reproduire les dispositions de la loi qui attribue la compétence à l'administration (art. 9). Du reste , d'après la jurisprudence, le simple visa de la loi suffit. L'indication peut même être assez vague, puisqu'elle peut se référer simplement au principe de la séparation des pouvoirs contenu dans la loi des 16-24 août 1790 et dans la loi du 16 fructidor an III (Trib. des conflits, 11 décembre 1880).

Le Préfet doit faire déposer au greffe l'arrêté de conflit avec les pièces; il est donné du tout un récépissé (art. 10).

3° Effet de l'arrêté de conflit. — L'effet de l'arrêté de conflit est de faire surseoir à toute procédure devant le tribunal ou la Cour, sur les réquisitions du ministère public données en chambre du Conseil. Le sursis était également ordonné dans la loi du 21 fructidor an III. La sanction de l'obligation de surseoir à toute procédure se trouve dans l'article 128 du Code pénal.

Le sursis serait-il obligatoire , si l'arrêté de conflit avait été pris tardivement, c'est-à-dire déposé au greffe après le délai de quinzaine? Cette question est controversée. Dans

une opinion, on soutient que le sursis ne saurait être obligatoire , parce qu'il ne peut être permis à l'administration de paralyser indéfiniment l'action de la justice ; qu'en outre, d'après l'article 12 de l'ordonnance de 1828, l'obligation pour le procureur de la République d'adresser ses réquisitions est subordonnée formellement à la condition du dépôt au greffe en temps utile. Dans une autre opinion, admise par la jurisprudence , on répond que le sursis est obligatoire, par application du principe de la séparation des pouvoirs; que l'ordonnance de 1828 n'a pas entendu modifier, à cet égard, la loi de fructidor an III, qui ordonnait le sursis sans aucune distinction (commission remplaçant le Conseil d'Etat 7 mai 1871 etTrib. des conflits, 30 juin 1877).

§ 2. De l'élévation du conflit devant l'autorité administrative. — D'après l'article 26 de la nouvelle loi de 1872, sur le Conseil d'Etat et le Tribunal des conflits, les ministres ont le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits, les affaires portées en la section du contentieux du Conseil d'Etat et qui n'appartiennent pas au contentieux administratif (1).

Toutefois, ils ne peuvent se pourvoir qu'après que la section du contentieux a refusé de faire droit à la demande en revendication qui doit lui être préalablement communiquée.

Ainsi, de même que devant l'autorité judiciaire , le Préfet peut revendiquer, pour l'autorité administrative, la connaissance du litige; de même, devant la section du contentieux du Conseil d'Etat, les ministres peuvent revendiquer, dans l'intérêt de l'autorité judiciaire, la connaissance de l'affaire soumise à la section.

Les articles 28-33 du règlement du 26 octobre 1849 indiquent les règles à suivre pour la revendication faite par les ministres. La procédure est analogue à celle fixée pour la revendication par le Préfet devant l'autorité judiciaire. Le ministre adresse un mémoire à la section du contentieux pour revendiquer l'affaire. La section prononce dans le mois qui suit le dépôt du rapport, et dans la quinzaine de l'envoi de la décision au ministre, celui-ci déclare s'il entend ou non porter la revendication devant

(1) La loi du 3 mars 1849 (art. 47) n'accordait ce droit de revendication qu'au ministre de la Justice.

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le Tribunal des conflits. L'effet de la revendication est également un sursis à l'examen de l'affaire par la section (1).